遭遇挑戰(zhàn)_當(dāng)行政壟斷遭遇法律“挑戰(zhàn)”

　　行政壟斷并非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的反映，其產(chǎn)生的根本原因在于行政權(quán)力的濫用及對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不當(dāng)干預(yù)。 　　 　　在中國(guó)致力于全面推進(jìn)市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，有一股來(lái)自政府內(nèi)部的力量濫用行政權(quán)力，排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，突出表現(xiàn)為實(shí)行地區(qū)封鎖的地方保護(hù)主義。這極大影響了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、有序運(yùn)行。這種行為被學(xué)術(shù)界習(xí)慣上稱為行政壟斷。
　　與經(jīng)濟(jì)性壟斷相比，行政壟斷對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更具殺傷力。
　　行政壟斷與經(jīng)濟(jì)性壟斷的根本區(qū)別在于：經(jīng)濟(jì)性壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，而行政壟斷并非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的反映，其產(chǎn)生的根本原因在于行政權(quán)力的濫用及對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不當(dāng)干預(yù)。
　　今年8月1日生效的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》)八章57條的法律條文中，有8條直接指向行政壟斷，分別是第一章“總則”中的第8條(行政壟斷的一般性規(guī)定)，第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”總共6條的具體規(guī)定，以及第七章“法律責(zé)任”中的第51條(行政壟斷的法律責(zé)任)。
　　中國(guó)在《反壟斷法》中明確規(guī)定行政壟斷是一種理論上的突破，并有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。這一規(guī)定反映了中國(guó)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況，體現(xiàn)了中國(guó)《反壟斷法》的特色所在，它同時(shí)也是競(jìng)爭(zhēng)文化建設(shè)過(guò)程中至為關(guān)鍵的一步，有助于政府機(jī)關(guān)及行政官員競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的培育和提升。
　　
　　行政壟斷的根源
　　
　　自1994年《反壟斷法》立法程序啟動(dòng)以來(lái)，行政壟斷就一直是各界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題。在國(guó)務(wù)院起草《反壟斷法》期間，有關(guān)行政壟斷的條文歷經(jīng)幾度刪除和恢復(fù)。這一曲折的立法過(guò)程集中體現(xiàn)了行政壟斷問(wèn)題的重要性和復(fù)雜性。
　　在全國(guó)人大常委會(huì)前后三次審議《反壟斷法》草案過(guò)程中，雖然作為整體來(lái)說(shuō)行政壟斷的相關(guān)規(guī)定得到保留，但在具體條文的確定方面仍然存在著激烈的爭(zhēng)論和博弈。直到最終草案提交表決通過(guò)的前夕，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)向行政壟斷實(shí)施者的上級(jí)機(jī)關(guān)的“建議權(quán)”(第51條)才被加入條文之中。
　　行政壟斷的產(chǎn)生，有其深刻的歷史、政治與經(jīng)濟(jì)體制根源。
　　從歷史來(lái)看，中國(guó)長(zhǎng)期受重農(nóng)抑商的儒家文化影響，以及中國(guó)傳統(tǒng)思想中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)文化的缺乏，使得改革開放以來(lái)的市場(chǎng)化進(jìn)程一直受到行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)的壓制。從現(xiàn)代反壟斷法的角度看來(lái)，中國(guó)歷史上官商不分的“紅頂商人’是典型的行政壟斷，即濫用行政權(quán)力不正當(dāng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以攫取經(jīng)濟(jì)利益。時(shí)至今日，官商不分的歷史傳統(tǒng)使得行政壟斷在中國(guó)依然有著滋生的土壤。
　　現(xiàn)實(shí)情況是，國(guó)家在諸多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍保留了相當(dāng)?shù)男姓��?quán)力，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革尚有待進(jìn)一步完善。我國(guó)憲法規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”。但是在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，有一些政府部門并非通過(guò)貨幣、利率或稅收政策等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)，而往往通過(guò)直接限定產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格和市場(chǎng)進(jìn)入資格等方式直接干預(yù)市場(chǎng)。而在發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府基本上不直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。
　　財(cái)稅制度與事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分制度在一定程度上刺激了地方保護(hù)主義的產(chǎn)生。
　　1994年實(shí)行分稅制后，我國(guó)中央與地方政府的財(cái)政收支狀況與分稅制前相比呈“反向剪刀狀”，地方政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比例逐漸減少，財(cái)力上移，但地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比例卻不斷增大，造成地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，地方政府必然尋求擴(kuò)大財(cái)源，使得地方保護(hù)主義有了直接的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。財(cái)政包干和各種地方稅設(shè)置后，財(cái)政狀況的好壞直接關(guān)系到地方的經(jīng)濟(jì)利益，因此地方政府與地方企業(yè)、尤其是與地方國(guó)有企業(yè)不可避免地在許多方面形成了利益共同體，進(jìn)而導(dǎo)致了地方保護(hù)主義的產(chǎn)生。
　　另外，干部考核制度與政績(jī)工程也容易成為行政壟斷的溫床。美國(guó)斯坦福大學(xué)的周黎安博士曾做過(guò)一個(gè)研究，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)模型對(duì)1980年至1993年間中國(guó)大陸28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果顯示，各省的經(jīng)濟(jì)績(jī)效與地方官員的晉升之間呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)性。某些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了達(dá)到晉升的目的，不遺余力地推動(dòng)本地CDP的增長(zhǎng)，在施政過(guò)程中全力維護(hù)本地方經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)了地方保護(hù)主義的滋生與蔓延。
　　
　　“中國(guó)式”壟斷
　　
　　在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，其現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是從自由競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)自然發(fā)展而來(lái)的，其政府幾乎不直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，所以其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的一個(gè)必然現(xiàn)象――壟斷主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性壟斷，而較少存在行政壟斷問(wèn)題。所以，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家主要是通過(guò)憲政框架下的其他法律規(guī)制行政壟斷問(wèn)題，而非主要在反壟斷法律體系中予以解決。
　　與此相反，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是從高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而來(lái)，沒有經(jīng)過(guò)像資本主義國(guó)家那樣的長(zhǎng)期自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)性壟斷不如傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的那么普遍和復(fù)雜，相對(duì)而言也沒有演變成最為嚴(yán)重的壟斷問(wèn)題。
　　在我國(guó)市場(chǎng)中的壟斷除經(jīng)濟(jì)性壟斷外，還有大量其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家較少存在的行政壟斷行為�？梢哉f(shuō)，《反壟斷法》體現(xiàn)了對(duì)于普遍存在的行政壟斷的規(guī)制需求，是我國(guó)《反壟斷法》與西方發(fā)達(dá)國(guó)家反壟斷法之間的重大區(qū)別之一。
　　此外，中國(guó)的行政壟斷與獨(dú)聯(lián)體成員國(guó)和東歐等轉(zhuǎn)型國(guó)家也不同。
　　雖然中國(guó)在改革開放之前也實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，但中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革并非俄羅斯實(shí)行的“休克療法”那種棄舊從新的徹底向西方模式的轉(zhuǎn)變。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革屬于軟著陸，在不斷擴(kuò)大和完善市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的范圍的同時(shí)，在相當(dāng)范圍內(nèi)仍然保留了國(guó)家權(quán)力對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力介入。而且，中國(guó)實(shí)行的是有中國(guó)特色的漸進(jìn)式的政治體制改革，我們的基本制度仍然是社會(huì)主義體制，而非俄羅斯、東歐等轉(zhuǎn)型國(guó)家的向資本主義政治體制的轉(zhuǎn)變。
　　行政壟斷對(duì)于俄羅斯、東歐等國(guó)家而言，只是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特有現(xiàn)象，一旦經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型完成，行政壟斷也就基本上失去了生存的土壤。而在中國(guó)行政壟斷卻將是長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象，將與國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)有力的干預(yù)和調(diào)控共生存、與政府在可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)力?的遺留共生存。
　　
　　反壟斷的下一步
　　
　　與《反壟斷法》的其他章節(jié)相比，行政壟斷相關(guān)條文堪稱是較為完善的一章，在立法技術(shù)上有著諸多亮點(diǎn)，這一立法成果來(lái)之不易；但同時(shí)也存在著一些有待進(jìn)一步廓清的問(wèn)題，如法律責(zé)任的不到位以及抽象行政壟斷行為救濟(jì)途徑的缺失等。
　　《反壟斷法》第37條規(guī)定了抽象的行政壟斷行為屬于違法，“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”，這是《反壟斷法》做出的一種突破性規(guī)定。
　　在行政法中，抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范 的行為。從我國(guó)目前的立法體制看，行政規(guī)范大致可分為行政立法與其他一般規(guī)范性文件兩類。從這個(gè)意義上說(shuō)，不但各級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的“紅頭文件”，而且國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和各部委制定的部門規(guī)章也包括在內(nèi)，它們?nèi)绻�包含有排除、限制�?jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，均應(yīng)視為違反了《反壟斷法》的規(guī)定而為非法。
　　但是，根據(jù)《行政訴訟法》第12條，抽象行政行為是不可訴行為，我國(guó)也沒有建立起司法審查制度，所以該條實(shí)際上不具有可操作性。
　　《反壟斷法》第51條規(guī)定，對(duì)于行政壟斷行為，“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議�！边@即是說(shuō)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷沒有監(jiān)管權(quán)，無(wú)權(quán)像對(duì)經(jīng)濟(jì)性壟斷行為那樣行使調(diào)查權(quán)和處分權(quán)，僅具有所謂的“建議權(quán)”，行政壟斷的監(jiān)管權(quán)被賦予了行政機(jī)關(guān)及公共組織的“上級(jí)機(jī)關(guān)”。
　　對(duì)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出的建議，是否采納甚至予以適當(dāng)考慮并不取決于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，完全視‘上級(jí)機(jī)關(guān)”而定。這種行政系統(tǒng)內(nèi)部處理的方式使得對(duì)于行政壟斷的規(guī)制效果大打折扣。即使不考慮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部可能存在的相互維護(hù)與姑息包容，“上級(jí)機(jī)關(guān)”對(duì)于復(fù)雜的行政壟斷進(jìn)行監(jiān)管在執(zhí)法專業(yè)性上也存在很大的疑問(wèn)。
　　依據(jù)《反壟斷法》第51條，對(duì)行政壟斷主要有兩種處理方式，“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”和“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。這一規(guī)定將行政壟斷的責(zé)任限于內(nèi)部的行政責(zé)任；同時(shí)“責(zé)令改正”的行政責(zé)任也顯得畸輕，無(wú)法有效威懾敢于實(shí)施行政壟斷行為的行政機(jī)關(guān)及有關(guān)公共組織。
　　但目前的《反壟斷法》在行政壟斷的法律責(zé)任方面，沒有突破《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定�？梢哉f(shuō)，堪稱整部反壟斷法中結(jié)構(gòu)、文字及覆蓋面均為最完美的一章的行政壟斷的規(guī)定，因?yàn)榉�律�?zé)任的缺位，有可能成為一只“沒有牙齒的老虎”。
　　行政壟斷問(wèn)題的產(chǎn)生，直接原因是行政機(jī)關(guān)仍存在著千絲萬(wàn)縷的參與各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)，而實(shí)際根源于我國(guó)自高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向完全市場(chǎng)化體制轉(zhuǎn)換的全面改革尚未完成，政治、經(jīng)濟(jì)體制并未完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，這一問(wèn)題的根本解決一方面有賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步深入，一方面也有賴于作為上層建筑的政治體制和法律體系對(duì)其做出及時(shí)、有效的反應(yīng)并予以相應(yīng)調(diào)整。
　　在中國(guó)當(dāng)前的國(guó)情條件下，《反壟斷法》應(yīng)堅(jiān)持對(duì)行政壟斷的規(guī)制，對(duì)于前文提到的立法中存在的問(wèn)題應(yīng)逐步在以后的法律修正案以及反壟斷法實(shí)施細(xì)則中予以改進(jìn)。
　　同時(shí)，我們也應(yīng)該清醒地看到，行政壟斷的源頭和根本是行政權(quán)力的濫用，根治行政壟斷必須通過(guò)有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)制度的健全和完善來(lái)進(jìn)行。例如培育和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)文化，使各級(jí)政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員尊重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有意識(shí)地遵從而不是恣意干預(yù)市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行；改善公共治理，建立地區(qū)間利益協(xié)調(diào)與合作長(zhǎng)效機(jī)制，改革現(xiàn)有財(cái)稅制度，使中央政府和地方政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)實(shí)現(xiàn)合理的劃分比例，從根本上消弭地方政府從事行政性壟斷、進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因等。

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