中國城鄉(xiāng)一體化_中國城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型之路

　　引言:“十二五”是我國迎接城市時代的重要準(zhǔn)備時期。而未來5到10年將是中國實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合,并向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展跨越的“大突破”時期。 　　從世界各國城市化發(fā)展軌跡來看,一般都經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分化、城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)對立到城鄉(xiāng)融合直至一體化的5個階段。2009年,中國第二三產(chǎn)業(yè)總和占GDP的比重超過90%,已經(jīng)達(dá)到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的條件。
　　改革開放以來,中國城市化速度加快,城市化率已經(jīng)超過46%。按照現(xiàn)有的發(fā)展速度,未來3～5年,也就是“十二五”初期或中期,中國的城市化水平將達(dá)到50%以上。因此,“十二五”是我國迎接城市時代的重要準(zhǔn)備時期。而未來5到10年將是中國實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合,并向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展跨越的“大突破”時期。
　　
　　城市化滯后導(dǎo)致內(nèi)需不足
　　
　　中國的城市化是19世紀(jì)中葉以來世界城市化發(fā)展過程中的一個重要事件。中國的城市化除了規(guī)模大、涉及人口多(每年新增1000多萬城市人口)之外,還有大城市發(fā)展速度快、中小城城市和城鎮(zhèn)人口增長相對緩慢等特點。
　　按照美國學(xué)者那森的研究,城市化率在30%左右,是城市化快速發(fā)展的起飛時期,40%～70%左右是快速發(fā)展時期,之后將趨于平穩(wěn)。但是,城市化的快速發(fā)展并不等于直線增長,其間也有起伏。在此期間,城市化給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來劇烈的沖擊,需要城市不停地做出調(diào)整以適應(yīng)這種變化。
　　中國無論是內(nèi)需不足還是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后,與城市化滯后都有直接關(guān)系。中國城市化滯后表現(xiàn)在:一是滯后于世界平均水平,與發(fā)達(dá)國家差距更大;二是滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,目前中國第二、第三產(chǎn)業(yè)GDP已占GDP總量的90%,但城市化率僅為46%;加之城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力不強,替代效應(yīng)不明顯,向區(qū)域腹地轉(zhuǎn)移的速度不快,帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力不足。
　　1.5億生活在城市的農(nóng)村籍人口處在“半城市化”狀態(tài),他們“就業(yè)在城市,戶籍在農(nóng)村,勞力在城市,家庭在農(nóng)村,收入在城市,積累在農(nóng)村”。這些半城市化群體為城市創(chuàng)造了產(chǎn)能,卻以小農(nóng)方式進(jìn)行消費,形成了長期消費缺口。
　　另外,中國的城市化更多的是一種土地的城市化,以投資為主導(dǎo)的城市化和以工業(yè)主導(dǎo)的城市化。金融危機以來,許多城市為了推動經(jīng)濟(jì)增長,加強了工業(yè)和房地產(chǎn)等實體經(jīng)濟(jì)的投資和招商引資,利用城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地整治,城中村改造,加大土地儲備,運作土地市場。2009年上海、杭州、北京等地的土地出讓金達(dá)到上千億元,這在另一側(cè)面刺激了土地和房地產(chǎn)投機的預(yù)期,也加劇了低端工業(yè)的競爭。從上世紀(jì)90年代日本經(jīng)濟(jì)崩盤的教訓(xùn)看,瘋狂的資本和土地投機,最終造成日本長達(dá)十多年的經(jīng)濟(jì)衰退,內(nèi)需不足,債務(wù)膨脹,整個社會陷于崩潰的邊緣。
　　此外,許多城市為了爭取更多建設(shè)用地,設(shè)立各種名目擴大城市規(guī)模,以土地開發(fā)獲取建設(shè)繁榮。大量的開發(fā)和拆遷改造,雖然城市面貌煥然一新,但人煙稀少,建筑空置,造成極大的浪費,根本談不上擴大內(nèi)需,促進(jìn)城市發(fā)展。為此,中國城市應(yīng)該放棄單純投資拉動的粗放發(fā)展方式,重視城市發(fā)展的質(zhì)量,以質(zhì)量促速度,以質(zhì)量求效益,以城市化質(zhì)量擴大內(nèi)需。
　　
　　速度快,規(guī)模大,發(fā)展不均衡
　　
　　就全國而言,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于工業(yè)化中期階段。一些特大城市和大城市,由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,出現(xiàn)了退二進(jìn)三、大力發(fā)展服務(wù)業(yè)等訴求,進(jìn)入所謂的后工業(yè)化發(fā)展時期。按照維基百科,2009年世界有25個城市人口超過1000萬的特大城市(指市區(qū)、不指市域。對于中國,由于市域范圍過大,與其他國家城市難以進(jìn)行比較;最為典型的是重慶,市區(qū)人口700多萬,市域人口3000多萬)。中國列入其中的是上海、北京。其他人口在500萬以上的城市,除香港外有9個(廣州、深圳、天津、重慶、東莞、南京、武漢、杭州、沈陽)。
　　從人口規(guī)模看,這些城市在世界上都屬于“特大型”城市;但從人均GDP來看,卻“大而不強”,除北京、上海、廣州、深圳人均GDP達(dá)到10000美元外,其他城市人均GDP在5000美元左右。尤其從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看,除北京、上海外,其他城市基本停留在“工業(yè)城”或“制造城”的階段。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心標(biāo)志的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度,與國際水平仍有很大差距。這些特大城市要帶領(lǐng)區(qū)域發(fā)展、參與全球競爭的作用,還需要不斷升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),適應(yīng)不斷涌現(xiàn)的區(qū)域和全球競爭。
　　總體來看,我國城市化速度快,規(guī)模大,但不同地區(qū)并不都處于同一階段和水平,發(fā)展也不均衡,呈現(xiàn)出多樣化的格局。長三角、珠三角和京津冀地區(qū),人口規(guī)模已占全國人口的15%,GDP的40%左右。如何提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提高區(qū)域服務(wù)和全球競爭能力,改善城市生活品質(zhì),減緩資源和環(huán)境的壓力,應(yīng)對城市人口快速增加,以及由此產(chǎn)生的社會安全等是這些地區(qū)迫切需要解決的問題。除了這三個地區(qū)之外,東部沿海還有諸如遼中南、山東半島、福建沿海等地區(qū),具有較好的區(qū)位,也需要采取措施促進(jìn)工業(yè)和城市化的健康發(fā)展。
　　但在中西部地區(qū),除了要發(fā)揮大中城市的集聚效應(yīng)外,還要加強大中城市對區(qū)域腹地的支持�？梢怨膭钜恍┏鞘腥嚎焖侔l(fā)展和功能互補,例如長沙、湘潭、株洲等城市聯(lián)合,組建長株潭城市群不失為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的有效路子。
　　對廣大的農(nóng)村地區(qū),需要采取不同的政策,推動以地方經(jīng)濟(jì)特色為代表的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并按照城市發(fā)展規(guī)律,將一些有條件的縣設(shè)制為城市。吳良鏞先生指出,農(nóng)民進(jìn)入大中城市,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中的生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)升級,增強經(jīng)濟(jì)競爭力,是中國城市化的一條重要途徑。
　　另一方面,在廣大的農(nóng)村地區(qū),尤其是中西部地區(qū),還需要保持大量農(nóng)業(yè)地帶,保護(hù)18億畝耕地的紅線。農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的平衡非常重要,因此需要重點考慮縣城-重點鎮(zhèn)-集鎮(zhèn)對農(nóng)村區(qū)域的帶動作用,以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體,為“三農(nóng)”設(shè)計新的增長點和均衡的發(fā)展模式。
　　
　　應(yīng)對農(nóng)業(yè)剩余人口向城市轉(zhuǎn)移
　　
　　目前,由于區(qū)域差異,產(chǎn)業(yè)和人口的區(qū)域轉(zhuǎn)移速度比較快。一方面,十多年前長三角的傳統(tǒng)工業(yè),如紡織、制造業(yè)等正在向中西部或地區(qū)外圍轉(zhuǎn)移;另一方面,受東部地區(qū)快速發(fā)展的吸引,多年來中西部流動人口一直流向東部地區(qū)。此外,由于西部地區(qū)服務(wù)業(yè)的需要,東部地區(qū)也有少量服務(wù)業(yè)人口流向西部地區(qū)。近年來,中西部地區(qū)的快速發(fā)展對勞動力的需求增長很大,東部地區(qū)勞動力供應(yīng)急劇減少,造成勞動力市場供應(yīng)緊張,也影響了這些地區(qū)的城市發(fā)展。
　　由于在城市定居門檻較高,政策不穩(wěn)定,農(nóng)業(yè)剩余人口在城市以尋求就業(yè)為主要目標(biāo),定居數(shù)量不高。多數(shù)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員在40歲以下,過此年齡段后返回家鄉(xiāng),使得城市流動人口的年齡結(jié)構(gòu)一直比較年輕。這種現(xiàn)象對城市和農(nóng)村地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生較大的影響。
　　對于北京、上海等大城市,城市化率已經(jīng)在80%以上。這些城市的農(nóng)村青壯年勞動力大部分在城市工業(yè)或其他部門就業(yè),農(nóng)村勞力以中老年為主。由于處在城市郊區(qū),農(nóng)民的宅基地和耕地有很高的升值前景,轉(zhuǎn)為城市居民的積極性不高。據(jù)估計,特大城市所轄區(qū)域的農(nóng)民轉(zhuǎn)移為城市居民的速度會越來越緩,新增居民主要從其他地區(qū)遷移而來。
　　對于廣大農(nóng)村地區(qū),由于農(nóng)業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)效率的提高,向發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余人口的數(shù)量會繼續(xù)增加。與此同時,農(nóng)村地區(qū)的城市化也會進(jìn)一步發(fā)展,但不會出現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)那樣的區(qū)域性井噴狀況。
　　我國西部地區(qū)雖然資源豐富,但生存條件差,發(fā)展工業(yè)的條件不理想,投資高,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大,對外聯(lián)系不便捷。對于這些地區(qū),過多的城市人口也會帶來資源緊張、效率不高等問題。這些地區(qū),除了照顧當(dāng)?shù)匕l(fā)展之外,需要考慮向外適度轉(zhuǎn)移人口。因此,我國城市化發(fā)展需要考慮不同地區(qū)的差異,利用城市化的機遇,及時進(jìn)行國家層面上的人口布局調(diào)整,應(yīng)對挑戰(zhàn)。
　　
　　
　　城鄉(xiāng)一體化應(yīng)發(fā)揮城鄉(xiāng)互補作用
　　
　　穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然是我國經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的重要保障。大量人口離開農(nóng)業(yè)之后,社會應(yīng)對自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等區(qū)域性突發(fā)事件的能力急劇降低。與農(nóng)民相比,城市居民的災(zāi)難自救能力很低。維持災(zāi)難時期巨大規(guī)模城市人口的生存,是城市的艱巨任務(wù)。因此,在發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市周邊保護(hù)一定數(shù)量的耕地,是維持社會穩(wěn)定,應(yīng)付突發(fā)事件必須采取的國家戰(zhàn)略措施。
　　對于農(nóng)村,隨著農(nóng)民進(jìn)城,農(nóng)業(yè)耕地的合理保護(hù)和開發(fā)也是國家和各級政府需要關(guān)注的問題�？偟目磥�,農(nóng)民進(jìn)城后,如何處理他們的耕地和宅基地,避免由于新的土地開發(fā)等原因造成利益糾紛,是目前實際工作中需要妥善處理的問題。現(xiàn)在許多地方對農(nóng)民進(jìn)城興趣很高,原因在于現(xiàn)行土地政策下,農(nóng)民進(jìn)城后可以將他們的宅基地甚至耕地等進(jìn)行開發(fā),為城市提供工業(yè)和居住用地。這些利益訴求給城市邊緣的耕地保護(hù)造成很大壓力。
　　城鄉(xiāng)一體化發(fā)展并不等于將農(nóng)村變?yōu)槌鞘?而是要發(fā)揮城鄉(xiāng)的互補作用。一般說來,城市要采取空間緊湊、資源高效利用的發(fā)展模式,提高經(jīng)濟(jì)效率,推動可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村要重視城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚落分工,在村鎮(zhèn)建設(shè)中發(fā)揮自然條件優(yōu)勢,利用江、海、河、湖和當(dāng)?shù)厣�活�?xí)慣、文化傳統(tǒng),形成地方特色,避免千村一面,避免將城鎮(zhèn)模式搬到農(nóng)村中去。
　　由于城市迅速擴展,在城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)了大量城中村。此外,一些城市居民出于環(huán)境需求,在城市郊區(qū)積極尋找居所。為此要加強城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村居民點的改造和建設(shè),改善基礎(chǔ)設(shè)施和生活條件,既滿足城市居民的居住需要,減輕中心城區(qū)的人口集聚壓力,也為當(dāng)?shù)鼐用窀纳凭幼…h(huán)境創(chuàng)造了條件。要嚴(yán)格監(jiān)控城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)和開發(fā),避免城市用地?zé)o序蔓延,造成土地浪費,出現(xiàn)城不像城,村不像村的狀況。同時要處理城市居民與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系,避免美國郊區(qū)化過程中出現(xiàn)的城鎮(zhèn)居民與原住民之間的種族沖突。
　　此外,隨著城市人口的快速增加,社會和生產(chǎn)組織也面臨新的問題。顯然,城市化不只是居住地點的改變,也是生產(chǎn)和生活方式的改變�，F(xiàn)在地方上比較關(guān)心農(nóng)民進(jìn)城后的居住安置問題,諸如住上樓房,解決社會福利、社會保障,特別是老年居民贍養(yǎng)和失地農(nóng)民的生活保障等等,對他們社會組織、生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變則重視不夠。進(jìn)城農(nóng)民的生產(chǎn)和消費模式發(fā)生了巨大變化,如何使他們適應(yīng)新生活,融入城市社會需要開展大量工作。
　　
　　推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的政策建議
　　
　　推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,一是要正確認(rèn)識城鄉(xiāng)差距,根據(jù)不同地區(qū)的特點,發(fā)展多樣化、有著具體目標(biāo)導(dǎo)向的區(qū)域政策。對于發(fā)達(dá)地區(qū),要進(jìn)一步促進(jìn)城市健康發(fā)展,同時要注意保護(hù)農(nóng)業(yè),保護(hù)耕地;對于中西部地區(qū),要積極發(fā)展中、小城市,帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時積極發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),建設(shè)小城鎮(zhèn),促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展;對于生存條件惡劣的地區(qū)要考慮適度地向外遷移人口。雖然城市化需要一定的城市基礎(chǔ)設(shè)施的保障,但也要放棄一味建設(shè)的城市化想法,把更多的精力放到促進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展上來,積極改革,促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)和發(fā)達(dá)地區(qū)的有序轉(zhuǎn)移。
　　二是要采取有針對性的、具有區(qū)域特色的城鄉(xiāng)一體化政策。對于城市來說,城鎮(zhèn)發(fā)展的空間模式有以下幾種類型:1.歷史遺存保留較好的城市,采取保護(hù)舊城、發(fā)展新城的模式,如麗江、平遙、蘇州等,新舊結(jié)合,發(fā)揮城市特色,爭取新的發(fā)展機遇。2.規(guī)模較大的城市,考慮采取區(qū)域城市的發(fā)展模式,不要把城市發(fā)展的視野局限在中心城區(qū),避免攤大餅式無序蔓延。3.長三角、珠三角和京津冀等地區(qū),具備強大的區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò),要利用這些交通網(wǎng)絡(luò),聯(lián)系相應(yīng)城鎮(zhèn),形成網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)群體。在城鎮(zhèn)之間保持一定的耕地、生態(tài)和自然保護(hù)區(qū),發(fā)展農(nóng)業(yè),改善生態(tài)環(huán)境,避免城鎮(zhèn)連綿發(fā)展。4.農(nóng)村地區(qū),要以中、小城鎮(zhèn)為據(jù)點,通過它們帶動和改善地區(qū)的生產(chǎn)、生活條件,促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,等等。
　　三是要結(jié)合進(jìn)城農(nóng)民定居狀況,適時推進(jìn)戶籍和土地改革。戶籍制度改革要與社區(qū)建設(shè)、社會管理和土地所有制度改革統(tǒng)籌進(jìn)行。戶籍制度改革不只是保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的利益,也要有利于保護(hù)土地和耕地,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。德國在20世紀(jì)初為了解決耕地過少,農(nóng)村聚落過于分散的狀況,開展了土地重整工作,將農(nóng)村耕地集中起來,以適應(yīng)農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展。集中的鄉(xiāng)村聚落也可以獲得更好的社會服務(wù)。為此德國發(fā)展了一系列土地重整制度,至今這些制度仍然是德國城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理的重要法律基礎(chǔ)。我們也應(yīng)該吸取臺灣的教訓(xùn),他們?yōu)榱吮Ｗo(hù)耕地,限制農(nóng)民在自有耕地上建設(shè)過多的宅基地;為了在有限的土地上建設(shè)更多的建筑面積,農(nóng)民普遍提高遮蔽率,不僅居住環(huán)境差、安全隱患多,也導(dǎo)致宅基地分散、耕地不集中等等問題。由此看來,隨著農(nóng)民數(shù)量減少,要適時推進(jìn)農(nóng)村土地改革,合并農(nóng)村聚落和農(nóng)業(yè)耕地,對耕地實行節(jié)約和開源并重的策略。
　　四是加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的農(nóng)村改革。改革開放以來,我們積累了城市發(fā)展的許多經(jīng)驗,包括招商引資、筑巢引鳳、土地招拍掛等,但是對城市化、工業(yè)化快速發(fā)展下的農(nóng)村建設(shè)并沒有形成更好的經(jīng)驗。近年來,我們也認(rèn)識到農(nóng)業(yè)對工業(yè)發(fā)展的歷史作用;目前工業(yè)化發(fā)展已經(jīng)到達(dá)一定階段,需要工業(yè)對農(nóng)業(yè)給予支持,有關(guān)部門提出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策設(shè)想。我們需要進(jìn)一步把工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的想法具體化,落實到財政等制度安排上,把這個政策與提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率結(jié)合起來,與農(nóng)業(yè)社會發(fā)展結(jié)合起來,真正解決城鄉(xiāng)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)性不平衡問題。
　　吳唯佳清華大學(xué)建筑與城市研究所副所長

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