城市化滯后與農(nóng)民歧視 滯后城市化的影響

　　摘要：

　　我國城市化明顯滯后于工業(yè)化，成為制約國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展新的瓶頸。農(nóng)民歧視是我國城市化滯后顯著的人為因素。加快城市化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)消除對農(nóng)民的不公平待遇，進(jìn)行相關(guān)制度創(chuàng)新，推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施。

　　關(guān)鍵詞：

　　城市化 農(nóng)民歧視 “三個代表” 制度創(chuàng)新

　　一、嚴(yán)重滯后的中國城市化

　　城市化是衡量一個國家或城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和文明程度的重要標(biāo)志。所謂城市化，是“鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化，以及人類的生產(chǎn)、生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的一種普遍的社會現(xiàn)象”。

[1]在邁向新世紀(jì)的歷史時刻，通過對我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的回顧反思和前瞻，我們感到一個十分突出的問題是：我國的城市化嚴(yán)重滯后了。

　　首先，我國的城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化。城市化是工業(yè)化的必然結(jié)果，它隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展而發(fā)展，又進(jìn)一步促進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化。建國以來，特別是改革開放以來，我國的工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，按照一般規(guī)律，我國的城市化應(yīng)該與工業(yè)化同步發(fā)展，但事實上并未如此。我國工業(yè)化水平已經(jīng)超過了50%，而城市化水平1998年僅為30.4%，落后于工業(yè)化20個百分點。城市化滯后于工業(yè)化被認(rèn)為是我們國家前20年經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一個重大的戰(zhàn)略失誤。

　　其次，我國的城市化大大滯后于世界發(fā)展水平。據(jù)世界銀行1998年《世界發(fā)展指標(biāo)》顯示，1996年，全世界城市化平均水平已達(dá)45.5%，發(fā)達(dá)國家城市化水平一般都在70%以上，比如美國為76.3%，英國89.30%,法國74.9%,德國86.7%,日本78.3%,俄羅斯76.3%,加拿大76.8%，意大利66.7%。發(fā)展中國家的平均水平也在40%以上，一些看似與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差不多的發(fā)展中國家和一些新興工業(yè)化國家的城市化水平也大大高于我國，比如巴西為78%，阿根廷88.4%，大洋洲的澳大利亞84.7%，新西蘭86.1%,亞洲的韓國82.3%，朝鮮為61.5%，菲律賓54.9%，新加坡100%。同期我國僅為29.9%,相差甚遠(yuǎn)。

　　再次，我國的城市化明顯滯后于廣大農(nóng)民群眾的普遍需要。馬斯洛的需要層次理論揭示出，人的需要是不斷由低級向高級發(fā)展的，當(dāng)人的低級需要滿足之后就必然轉(zhuǎn)向更高層次的需要。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實施，解決了多年來困擾農(nóng)民的吃飯問題，這就是使得世代以來壓抑在農(nóng)民心靈深處的“跳農(nóng)門”的愿望突出外顯化了�！疤�農(nóng)門”是廣大農(nóng)民告別祖祖輩輩臉朝黃土背朝天的農(nóng)耕生活方式，渴望進(jìn)入城市享受現(xiàn)代都市文明的生動寫照。但我國嚴(yán)重滯后的城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有滿足廣大農(nóng)民迫切的現(xiàn)實需要，這使得億萬農(nóng)民向往城市生活的強烈愿望匯成了改革開放以來獨具特色的浩浩“民工潮”，僅1992年，全國就有“4600萬農(nóng)民工涌向東南沿海。”[２]

　　二、制約城市化發(fā)展的農(nóng)民歧視

　　我國城市化的嚴(yán)重滯后，已經(jīng)引起了社會各界的高度重視和密切關(guān)注。我們在深入研究中發(fā)現(xiàn)，各種制約城市化發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等諸多因素，歸結(jié)到一點，就是我們現(xiàn)在必須予以高度重視的長期以來形成的農(nóng)民歧視問題。所謂歧視，就是不公平、不公正地對待。本文作者提出的農(nóng)民歧視概念，指的是我們在思想觀念上、在制定政策法律上，對農(nóng)民群體利益的忽視以及對農(nóng)民采取的不公開、不平等和不公正的認(rèn)識與對待。

　　眾所周知，農(nóng)民一向都是弱勢群體。歷史和現(xiàn)實都已證明，農(nóng)民的權(quán)利不容易得到維護(hù)，農(nóng)民的利益容易受到傷害。在我們的現(xiàn)實生活中，對農(nóng)民的歧視常常表現(xiàn)為對農(nóng)民的種種限制上。這些限制的陳年積淀，似乎使之成了一種習(xí)以為常的事情。

　　一是戶口限制。這是我們對農(nóng)民限制影響最深遠(yuǎn)的政策之一。在民主國家里，公民普遍享有自由遷徙和自由擇業(yè)的權(quán)利。我國建國后則逐步實行一套嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，人為地將全體公民劃分為農(nóng)村戶口和城市戶口，形成了農(nóng)村公民和城市公民兩種明顯相區(qū)別的不同公民，使農(nóng)民必不可免地降為二等公民。據(jù)考察，我國特有的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度發(fā)源于1951年公安部制定的《城市戶口管理暫行條例》，1958年1月全國人大頒布《中華人民共和國戶口登記條例》最終以法律形式確定下來。這種把農(nóng)民嚴(yán)格限制在農(nóng)村的做法，完全漠視了農(nóng)民的“住城權(quán)”，嚴(yán)重地阻礙了我國城市化的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1949年我國城市化率為10.6%，到1999年還只有30.9%,50年間僅增長20百分點。

　　十一屆三中全會以后，廣大農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，各種計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的禁區(qū)紛紛得到突破，但關(guān)系千家萬戶的戶籍管理制度卻一直沒有實質(zhì)性的松動。大量涌入城市的農(nóng)民工為城市的建設(shè)流血流汗，奉獻(xiàn)了自己的青春年華，卻沒有取得應(yīng)有的城市戶口，成為“身處其中、不屬其類”的“城市邊緣人”。這些民工年初出門打工年終回家過年，形成了我國又一特有的鐵路“春運”高峰現(xiàn)象。有的地方有的人在統(tǒng)計城市化水平數(shù)字時，主張將這些城市打工族統(tǒng)計在內(nèi)，以提高城市化比例。對這種僅僅在數(shù)字技術(shù)上進(jìn)行處理的做法，我們是不能同意的，為什么在統(tǒng)計數(shù)字時就想到了他們呢，為何就不能給他們一個名正言順的城市戶口身份呢。

　　伴隨著以市場為取向的改革進(jìn)一步深入，九十年代中后期國家開始在小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍制度改革試點，這是一個良好的開端，但邁出的步伐還不大，尤其是大中城市的戶籍制度仍然是對農(nóng)民實行關(guān)門主義。

　　二是就業(yè)限制。長期以來，城市的就業(yè)領(lǐng)域?qū)�農(nóng)民是嚴(yán)格限制的。不管是國家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是國有企業(yè)，招工招干的首要條件是你必須具備城鎮(zhèn)戶口。這一政策，至今未見任何改變。倒是伴隨改革開放春潮而蓬勃發(fā)展起來的非公有制經(jīng)濟(jì)，為轉(zhuǎn)化和吸納農(nóng)村剩余勞動力，解決農(nóng)民就業(yè)，提供了比較廣闊的空間，作出了歷史性的重要貢獻(xiàn)。但“離土不離鄉(xiāng)”的政策，使農(nóng)民剛剛萌生的城鎮(zhèn)依賴，最終回歸為“解甲歸田”的結(jié)局，終點又回到了起點。

　　近些年來大中城市又紛紛出臺種種限制農(nóng)民用工的政策措施，使人們進(jìn)一步看清了對農(nóng)民的歧視已深深扎根于社會的肌體之中。本來農(nóng)民受教育的程度相對較低，與城市居民在平等競爭中也會處于劣勢�？晌覀兊某鞘芯褪桥罗r(nóng)民來搶自己的碗飯，人為地設(shè)置了一道又一道的壁壘，實行狹隘的城市保護(hù)主義。就拿北京來說，“1998年北京市限制使用外地來京務(wù)工人員的行業(yè)和工種是：金融、保險與郵政行業(yè)、各類管理人員、營銷員、會計、出納、調(diào)度員、話務(wù)員、核價員、商場營業(yè)員、出租汽車駕駛員、各類售票員、檢票員、保育員、電梯工、電子計算機(jī)錄人員、民航乘務(wù)員、打字員、各類抄表員、檢驗工、計量工、調(diào)試工、描繪圖工、庫工、汽車駕駛員、星級賓館（飯店）和旅店的服務(wù)員及辦公人員�！盵3]各大中城市也都有類似的就業(yè)限制，有的更為嚴(yán)重。明眼人一看就知道，城市里的好事兒，農(nóng)民是沾不上邊的，剩下給農(nóng)民的就只有城市人不愿干的臟、累、苦、險下等差事了。與些同時，一些已經(jīng)在城市里找到一份工作的農(nóng)民工也不能享受到與城市員工同等的社會地位和福利保障。這種歧視農(nóng)民的城市保護(hù)主義政策不僅與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革格格不入，而且極大地傷害了廣大農(nóng)民的感情和尊嚴(yán)。

　　三是土地限制。人們有權(quán)選擇適合自己生存和發(fā)展的地域和職業(yè)，這在發(fā)達(dá)國家是不言而喻的。而我國農(nóng)民世世代代被人為地束縛在土地上，潛在的創(chuàng)造力受到了極大遏制。中國農(nóng)民渴望土地，同時土地又成為農(nóng)民新的拖累。特別是在城市化過程中，大批的農(nóng)村剩余勞力要求離開土地進(jìn)入城市，但他們“離土不離鄉(xiāng)”，就像風(fēng)箏一樣，飛得再高再遠(yuǎn)，農(nóng)村這根“土地”的繩牢牢地系著你，使你飛得不可能太高也不可能太遠(yuǎn)，最終必須歸來。由于土地不能實行必要的有償轉(zhuǎn)讓和合理流動，致使農(nóng)民工忙碌地穿梭于農(nóng)村與城市之間，成為典型的“兩棲人”。為此，一些地方的農(nóng)田撂荒現(xiàn)象也就不可避免了。尤其嚴(yán)重的是，隨著大量年輕勞力的外出，年老一代的農(nóng)民被迫肩負(fù)起繁重的農(nóng)業(yè)體力勞動，造成了一系列社會問題�？梢�，我國現(xiàn)行的土地政策，不同程度的束縛和限制了農(nóng)民，降低了農(nóng)民進(jìn)入大中城市的機(jī)率。

　　四是城市發(fā)展方針的限制。我國現(xiàn)行的城市發(fā)展方針是在七、八十年代計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的。1978年3月國務(wù)院提出“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”。1980年10月又提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市�！�1990年4月《中華人民共和國城市化規(guī)劃法》以法律形式規(guī)定：“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市。”這些城市發(fā)展方針是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下對城市化進(jìn)程進(jìn)行限制的反映。所謂“嚴(yán)格控制”，事實上就是對農(nóng)民進(jìn)城的控制，控制農(nóng)村人口城市化，這使大中城市的人口城市化進(jìn)程十分緩慢。此外，還有其他一些人為地限制農(nóng)民的政策，這些都不同程度地妨礙了我國城市化的快速發(fā)展。

　　三、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與制度創(chuàng)新

　　加快城市化進(jìn)程是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然選擇。江澤民總書記在黨的十五大報告中指出，我國社會主義初級階段就是一種由“農(nóng)業(yè)人口占很大比重，主要依靠手工勞動的農(nóng)業(yè)國，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口占多數(shù)，包括現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)的工業(yè)化國家的歷史階段�！边@就是說，我國現(xiàn)代化的過程就是由農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)，也就是農(nóng)村人口的城市化。黨的十五屆五中全會通過的“十五計劃”的《建議》進(jìn)一步指出“提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供廣闊的市場和持久的動力。是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大措施。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高和工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化條件已漸成熟。”[4]并向全黨和全國人民宣布“要不失時機(jī)地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。

[5]實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是黨中央面對新世紀(jì)作出的繼實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略之后的又一具有深遠(yuǎn)意義的重大決策。

　　能否積極穩(wěn)妥地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這取決于我們面對新情況、新問題能否勇敢地進(jìn)行適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要的制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新，又根本地取決于我們能否解放思想，消除長期以來形成的對農(nóng)民的歧視。加入WTO后，我國將依照國際慣例對國外企業(yè)和人員實行國民待遇。那么我們就必須首先對國內(nèi)的農(nóng)民實行“國民待遇，這是順理成章。我們知道，我國農(nóng)民為國家的工業(yè)化和城市建設(shè)作出了巨大的歷史性貢獻(xiàn)�，F(xiàn)在建國50多年了，工業(yè)化已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)匕l(fā)展，如果我們再不廢止對農(nóng)民的種種歧視制度，顯然是說不過去的。

　　正因如此，江澤民總書記在今年年初視察南方的重要講話中提出了“三個代表”的重要思想，他說：“只要我們黨始終成為中國先進(jìn)社會生產(chǎn)力的發(fā)展要求，中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，中國最廣大人民的根本利益的忠實代表，我們黨就能永遠(yuǎn)立于不敗之地，永遠(yuǎn)得到全國各族人民的衷心擁護(hù)并帶領(lǐng)人民不斷前進(jìn)�！薄叭齻�代表是我們黨的立黨之本，執(zhí)政之基，力量之源�！敝袊�有13億人口，79%是農(nóng)民，這九億農(nóng)民是不是中國最廣大的人民群眾？這九億農(nóng)民強烈要求過上城市的美好生活是不是中國最廣大人民的根本利益？我們認(rèn)為答案是肯定的，勿庸置疑的。不少人在學(xué)習(xí)“三個代表”重要思想時，把它僅僅理解為是對我們黨幾十來年的經(jīng)驗總結(jié)，這顯然違背了總書記“三個代表”的愿意，降低了“三個代表”的時代價值和指導(dǎo)意義。“三個代表”重要思想的出發(fā)點和落腳點不只是為了總結(jié)經(jīng)驗，而是為了開創(chuàng)未來，它要求我們必須以“三個代表”為總尺度，改正我們的工作，完善我們的制度，制定我們的政策。

　　在實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，應(yīng)該按江總書記“三個代表”的要求，徹底消除對農(nóng)民的種種歧視，全面梳理已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)章制度和法律政策，不斷進(jìn)行適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的制度創(chuàng)新。

　　具體說，我們建議：一是制定新的《中華人民共和國戶口登記法》，取消沿用近半個世紀(jì)的戶籍管理制度，代之以國際上通行的戶籍登記制度，使全體公民在戶口身份上一律平等。

　　二是依據(jù)新的《戶口登記法》，制定全國統(tǒng)一的公平合理的就業(yè)政策。不管是國家機(jī)關(guān)錄用公務(wù)員，還企事業(yè)單位招聘人員，統(tǒng)一實行公開、公平、公正的錄用制度，使全體在就業(yè)機(jī)會面前一律平等，堅決打破城市就業(yè)的保護(hù)主義。

　　三是對土地實地有償轉(zhuǎn)讓。在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制總體30年不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市化發(fā)展的客觀需要，不斷完善承包責(zé)任制，對進(jìn)入城市就業(yè)取得城市身份的農(nóng)民的土地，實行有償轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村土地逐步向種田能手集中，不斷擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，提高土地利用效率。

　　四是重新審視和制定城市化發(fā)展方針及城市發(fā)展道路。黨的十五屆五中全會明確提出了“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”的重大決策，圍繞這個總戰(zhàn)略，新的城市發(fā)展方針應(yīng)該是實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅持大中小城市并重協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面對城市規(guī)模重新界定。我國現(xiàn)行的城市劃分口徑是：2—10萬人口為城鎮(zhèn)，10-20萬人口為小城市，20-50萬人口為中等城市，50-100萬人口為城市，100萬人口以上為特大城市。現(xiàn)在看來，這種劃分標(biāo)準(zhǔn)實在太低了。對于擁有十多億人口的泱泱大國來說，50-100萬就稱為大城市是很不夠的，而對這百把萬人口的城市“嚴(yán)格控制規(guī)模”顯然是很不適應(yīng)了。我們認(rèn)為，應(yīng)該將1000萬人口以上的城市稱為超級城市，500-1000萬人口為特大城市，100-500萬人口為大城市，50-100萬人口為中等城市，20-50萬人口為小城市，2-20萬人口為小城鎮(zhèn)。另一方面應(yīng)走大中小城市并重協(xié)調(diào)發(fā)展之路。只強調(diào)積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，把農(nóng)民限制在小城鎮(zhèn)里，既是不公平的，也是不科學(xué)的。像我們這樣一個人口大國，擁有幾個1000萬左右的超級城市并不為怪，形成一批特大城市和大中城市也是完全必要和可能的。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)字，我國除北京、上海等少數(shù)幾個城市之外，絕大部分省會城市的非農(nóng)業(yè)人口不是很多，而是很少，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到控制人口規(guī)模的程度。對于我們這樣的一個城市人口規(guī)模還很小的發(fā)展中國家來說，重要的是要在量的擴(kuò)張基礎(chǔ)上實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。未來5-10年內(nèi)大部分省會城市以及東部沿海發(fā)達(dá)城市各增加一、二百萬人口是沒有問題的。一般省會城市非農(nóng)業(yè)人口應(yīng)當(dāng)具有300-500萬的規(guī)模，一般地級市的人口應(yīng)當(dāng)具有50-100萬的規(guī)模，一般縣城應(yīng)當(dāng)具有10-20萬的規(guī)模，一般中心鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)具有3-5萬人口的規(guī)模。這樣在消除對農(nóng)民歧視的基礎(chǔ)上，通過一系列符合生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度創(chuàng)新，我們就完全可能在2010年左右使我國的城市化達(dá)到50%左右的中等發(fā)達(dá)國家水平。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[3]劉偉德：推進(jìn)我國人口城市化進(jìn)程的若干建議.城市規(guī)劃，2000，(11)

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