張英洪：試析《村組法》的缺陷及其完善

　　實(shí)行村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史意義。村民自治的推行，引起了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注和極大的研究熱情。但廣大理論工作者多側(cè)重于村民自治理論與實(shí)踐的研究，而對(duì)村民自治規(guī)范化、制度化的法律依據(jù)的《村民委員組織法》本身的研究顯得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。筆者通過(guò)對(duì)湘西某縣村民自治的實(shí)地考察以及對(duì)全國(guó)村民自治中存在帶普遍性的一些問(wèn)題的研究，深感制約村民自治深入發(fā)展的一個(gè)重要因素就是《村民委員會(huì)組織法》這部法律本身存在著嚴(yán)重的缺陷，亟需在實(shí)踐中不斷完善。本文就幾個(gè)主要方面作些分析探討。

　　一、村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系界定不清。推行村民自治是我們黨實(shí)行依法治國(guó)方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略舉措，是擴(kuò)大基層民主、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重大決策，其目的是為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。而中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織即村黨支部，在村民自治中扮演什么角色就顯得十分關(guān)鍵，《村組法》規(guī)定它“按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用�！边@就使得村黨支部與村委會(huì)關(guān)系不清，從而在實(shí)踐中產(chǎn)生了普遍性的“兩委矛盾”。比如，2001年3月，山東省棲霞市4個(gè)鎮(zhèn)57名村委會(huì)成員集體要求辭職，其原因就是因?yàn)榇妩h支部和鎮(zhèn)黨委、政府一味強(qiáng)調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，采取村黨支部代替包辦村委會(huì)的做法，使新當(dāng)選的村委會(huì)主任上任一年多來(lái)，村里的財(cái)務(wù)、公章也不向村委會(huì)移交，村財(cái)務(wù)支出由村黨支部書記一個(gè)人說(shuō)了算，村委會(huì)只起著“擺設(shè)”的作用。

　　如何處理“兩委”關(guān)系，已經(jīng)成為推行村民自治的一個(gè)矛盾焦點(diǎn)。目前，在“兩委”關(guān)系的實(shí)際運(yùn)作中，主要有四種模式：一是村黨支部說(shuō)了算，村委會(huì)按黨支部的意見(jiàn)辦。這種模式使村委會(huì)喪失了自治權(quán)，不符合村民自治的原則和本意，難以為廣大群眾所接受。二是“兩委”職責(zé)分開(kāi)，村黨支部只管政治思想工作，村委會(huì)全權(quán)行使自治權(quán)。這種模式使一些人認(rèn)為村黨支部被涼在一邊，喪失了在農(nóng)村的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，難以為鄉(xiāng)村干部所接受。三是“兩票制”，即村黨支部書記由村民和黨員分兩次投票選舉產(chǎn)生。這種模式看似比較民主，其實(shí)質(zhì)還是屬于第一種模式，它依然強(qiáng)調(diào)和突出村黨支部對(duì)全村事務(wù)的實(shí)際控制和管理，只不過(guò)通過(guò)“兩票”選舉盡量選出更符合民意的村黨支部書記而已，而村委會(huì)在此就顯得無(wú)足輕重，這顯然不利于村民自治本身的發(fā)展。四是“兩委合一”制，即村黨支部與村委會(huì)“兩塊牌子，一套人馬”。有的學(xué)者看到“兩委”分開(kāi)的的缺陷卻又想不出更好的辦法，就索性提倡“兩委合一”。筆者認(rèn)為這種認(rèn)識(shí)的局限性在于僵化的“二分法”思維，即搞不好黨政分開(kāi)，就只好又回到黨政不分、黨政合一。這種模式雖然表面上解決了“兩委”之間的矛盾（“兩委”即然都“合一”了，矛盾當(dāng)然就沒(méi)有了），但實(shí)質(zhì)上還是強(qiáng)化了舊體制黨政不分的弊端，是傳統(tǒng)“政社合一”體制的“現(xiàn)代版本”，與推行村民自治的初衷和建設(shè)法治國(guó)家的理念相去甚遠(yuǎn)。

　　“兩委矛盾”源于《村組法》對(duì)“兩委”關(guān)系界定不清，而“兩委”關(guān)系界定不清又根本地源于我們對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著改革的深入和實(shí)踐的發(fā)展，我們?cè)趯?duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的認(rèn)識(shí)上，已經(jīng)形成了這么幾點(diǎn)共識(shí)：一是黨不是權(quán)力組織�，F(xiàn)代國(guó)家?guī)缀醵际钦�黨政治，政黨在國(guó)家政治生活中發(fā)揮著十分重要的作用。雖然任何政黨都是以取得政權(quán)、參與政權(quán)和維護(hù)政權(quán)為主要政治目標(biāo)，但政黨包括執(zhí)政黨本身并不是權(quán)力組織。黨的十二大政治報(bào)告特別指出：“黨不是向群眾發(fā)號(hào)施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織”。二是黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。鑒于以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，黨的十二大以來(lái)的《黨章》和國(guó)家《憲法》，都明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，任何組織和個(gè)人都沒(méi)有凌駕于憲法和法律之上的特權(quán)。三是黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。過(guò)去我們把黨的領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)單地理解黨領(lǐng)導(dǎo)一切，包辦一切，在實(shí)踐中搞成了嚴(yán)重的以黨代政、黨政不分和權(quán)力高度集中等弊端，這種領(lǐng)導(dǎo)體制不利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。1980年8月，鄧小平就提出要改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的十五屆六中全會(huì)又進(jìn)一步指出：“總攬全局，協(xié)調(diào)各方，是中央和地方各級(jí)黨委在同級(jí)各種組織中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用的基本原則”，這個(gè)原則，我們必須堅(jiān)持。但這并沒(méi)有說(shuō)基層黨組織，尤其像村黨支部這樣的基層黨組織也必須“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。事實(shí)上，在基層，各種組織都只能是貫徹執(zhí)行黨的基本理論、基本路線、方針政策和國(guó)家的法律法規(guī)，完全可以說(shuō)，各級(jí)各部門各行各業(yè)，只要執(zhí)行了政策和法律，就是堅(jiān)持和服從了黨的領(lǐng)導(dǎo)。村黨支部與村委會(huì)一樣，有貫徹執(zhí)行黨的政策和法律的義務(wù)，村黨支部不必像黨中央那樣“總攬全局”，對(duì)村委會(huì)“發(fā)號(hào)施令”。

　　作為黨的最基層組織的村黨支部，沒(méi)有直接向村民群眾和村委會(huì)發(fā)號(hào)施令的權(quán)力，也沒(méi)有直接行使村民自治的權(quán)力，它必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，具體說(shuō)，村黨支部就必須在《村組法》內(nèi)活動(dòng)。因此，《村組法》第三條應(yīng)該修改為：村黨支部必須在《村民委員會(huì)組織法》之內(nèi)活動(dòng)。這就是說(shuō)，村黨支部書記可以作為候選人依法參加村民委員會(huì)選舉，如果當(dāng)選，即以村委會(huì)的身份和名義行使法律賦予的權(quán)力，村黨支部書記也可以不參加村委會(huì)選舉，但村黨支部必須在《村組法》之內(nèi)活動(dòng)，不得凌駕于《村組法》之上，也不能置身《村組法》之外。

　　二、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村民自治的法律責(zé)任未作規(guī)定。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的嚴(yán)重干預(yù)是村民自治中的最大問(wèn)題，也是制約村民自治深入發(fā)展的最大因素。本文使用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)概念包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，這完全是根據(jù)基層權(quán)力運(yùn)作的實(shí)際狀況所做的判斷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村民自治的干預(yù)是相當(dāng)普遍和嚴(yán)重的，也是人所盡知的現(xiàn)象。歸納起來(lái)，主要有這么幾個(gè)方面：一是直接操縱民主選舉。眾多事實(shí)表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民選舉的違法操縱，是農(nóng)村選舉不能正常進(jìn)行的重要原因。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了將民主選舉納入自己控制的“軌道”，使自己指定的人能夠當(dāng)選，不惜代價(jià)，怪招迭出。有的用等額選舉代替差額選舉，有的欺下瞞上、偷梁換柱，有的動(dòng)用專政機(jī)關(guān)武力壓制村民，甚至任意網(wǎng)織罪名將持有不同意見(jiàn)的村民抓起來(lái)，等等，不一而足。1998年海南省瓊海市大路鎮(zhèn)云滿村16名村民因聯(lián)名提名一位村委會(huì)主任候選人與鎮(zhèn)黨委、政府的意見(jiàn)不一致，當(dāng)天晚上鎮(zhèn)黨委書記就帶領(lǐng)公安干警開(kāi)著警車，把提名的村民們抓到派出所，并要村民們承認(rèn)“破壞”選舉的“罪行”。此事經(jīng)村民上訪并在報(bào)刊上披露后，雖然鎮(zhèn)里沒(méi)有進(jìn)一步迫害村民，瓊海市人大也口頭表示重視此事，但卻沒(méi)有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)或部門明確表示支持村民的民主選舉，更談不上如何處分有關(guān)違法的干部。二是直接任免村委會(huì)成員。雖然《村組法》明確規(guī)定村委會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生，但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)成員的直接任命和免職也不同程度地存在。據(jù)1998年第4期《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》披露，從1996年起，浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)前所鎮(zhèn)對(duì)所轄的34個(gè)村委會(huì)干部全部是鎮(zhèn)黨委直接任命的。1998年12月19日，浙江省上虞市章鎮(zhèn)發(fā)生了鎮(zhèn)黨委用紅頭文件任命村委會(huì)主任的事情，該文件提名林炳華等16人為林岙村等村的村委會(huì)主任，建議盧興堯等13人不再擔(dān)任村委會(huì)主任，還建議7個(gè)村委會(huì)主任改任主任助理。筆者2000年上半年在湘西某縣山腳下村調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該村新當(dāng)選的村委會(huì)主任鄧敦平因在催農(nóng)民上交“三提五統(tǒng)”問(wèn)題上不能令鄉(xiāng)鎮(zhèn)“滿意”，就被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部威逼寫了“辭職報(bào)告”，隨后該鄉(xiāng)鎮(zhèn)未經(jīng)村民同意就指定一人為所謂的“村主任”，因村民議論較大，又改稱“代理主任”，后來(lái)迫于村民輿論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就要求村民對(duì)該“代理主任”進(jìn)行投票“選舉”以便順理成章地使其轉(zhuǎn)正，可懂得法律知識(shí)的村民沒(méi)有買他們的賬。到筆者寫稿時(shí)，該村委會(huì)主任位子一直空缺。三是直接干涉村民內(nèi)部事務(wù)，侵害村民生命和財(cái)產(chǎn)安全�！洞褰M法》第19條明確規(guī)定，涉及村民利益的八項(xiàng)大事，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理�？蛇@些與村民切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接插手，下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，限定完成任務(wù)時(shí)間，最后動(dòng)用警力和幾十名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)村入戶強(qiáng)行執(zhí)行，根本不管村民自治不自治。這些年來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕，有的釀成了“官逼民死”的惡性事件，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接干涉村民自治事務(wù)、嚴(yán)重侵犯村民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的反映。1996年3月2日，湖南省衡陽(yáng)縣集兵鎮(zhèn)黨委政府擅自決定向中小學(xué)生收取教育附加費(fèi)和人均62元的建校集資款，并規(guī)定在春季中小學(xué)開(kāi)學(xué)時(shí)一次性交清，初中二年級(jí)女學(xué)生、13歲的成春花因其父患病長(zhǎng)達(dá)13年之久，家里十分困難，交不起580.5元的學(xué)費(fèi)（其中學(xué)雜費(fèi)262.5元，教育附加70元，全家4人集資款248元），讀書無(wú)望，服毒身亡。1998年10月29日，重慶市梁平縣新盛鎮(zhèn)8名干部到民安村最窮的農(nóng)民羅昌榮家收取300元的稅費(fèi)，因?yàn)榱_沒(méi)有錢，交不出稅費(fèi)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就毫無(wú)人性地將羅昌榮按在地上拳打腳踢，然后用板凳像和尚撞鐘一樣撞擊羅。羅在慘叫聲中掙扎著求饒，換來(lái)的仍然是板凳的撞擊。干部們打得興起，又將已被打成一癱爛泥似的羅拖到屋外的壩子上，在村民眾目睽睽之下，四個(gè)干部將羅雙手反擰到背后，和“文革”時(shí)采用的“噴氣式”一樣，一個(gè)干部用木棒猛擊羅的后背。羅嘴里流著血，腦袋垂下去了，直到有人將羅家的唯一值點(diǎn)錢的東西—— 一頭豬趕走，這些“為人民服務(wù)”的干部們才放手，第二天羅昌榮吐血死亡，而非法毒打羅的干部們卻沒(méi)有受到任何處分。這些被新聞曝光出來(lái)的惡性事件還很多，至于沒(méi)有曝光的，肯定更多。這充分說(shuō)明，進(jìn)行自治的村民無(wú)力對(duì)抗權(quán)力不受制約的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。村委會(huì)就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力在村里的延伸。

　　我理解到《村組法》的制定者們預(yù)料到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)對(duì)村民自治的干預(yù)，所以該法第四條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村委會(huì)的工作給予“指導(dǎo)、支持和幫助”，但是“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。這項(xiàng)規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)不是行政隸屬關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)村民自治。但這項(xiàng)規(guī)定并沒(méi)有改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)實(shí)際上的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，也沒(méi)有阻止鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民自治的嚴(yán)重干預(yù)，這是為什么呢？筆者認(rèn)為，除了長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行對(duì)村級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能未及時(shí)轉(zhuǎn)變、相應(yīng)的農(nóng)村體制未進(jìn)行及時(shí)的改革等原因外，就《村組法》本身來(lái)說(shuō)，就是缺乏對(duì)干預(yù)村民自治進(jìn)行處理的法律硬性規(guī)定�！洞褰M法》中充足著一些“應(yīng)該”、“應(yīng)當(dāng)”、“不得”等紀(jì)律性軟約束詞語(yǔ)，卻沒(méi)有一旦違反該法就必須受到相應(yīng)的法律懲處的規(guī)定。在村民自治實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村民自治后沒(méi)有相應(yīng)地承擔(dān)法律責(zé)任，這就使得他們更加為所欲為、有恃無(wú)恐，《村組法》的權(quán)威性也就喪失殆盡了。

　　所以，《村組法》必須增加干預(yù)村民自治、違反該法的法律責(zé)任的硬性規(guī)定，并使之進(jìn)入法院訴訟程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一旦干預(yù)村民自治，或發(fā)生其他違反該法的行為，村委會(huì)或村民可以直接向人民法院起訴，法院必須依法追究違法責(zé)任。這樣，就不至于使村民依靠上訪來(lái)渲泄心中的不平了。同時(shí)，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得干預(yù)村民自治，而且也應(yīng)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不得干預(yù)村民自治。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委已經(jīng)權(quán)力化了，在村民眼中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府也是“合一”的，在干預(yù)村民自治的案例中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府是分不開(kāi)的。

　　三、沒(méi)有設(shè)立村民會(huì)議的機(jī)構(gòu)和班子。1998年11月4日通過(guò)和施行的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》沒(méi)有設(shè)立村民會(huì)議的機(jī)構(gòu)和班子，恐怕是該法的一個(gè)很大的不足。筆者通過(guò)對(duì)村民自治實(shí)踐的長(zhǎng)期觀察和思考，認(rèn)為在村民自治中，必須確立村民會(huì)議和村民委員會(huì)兩套組織系統(tǒng)。《村組法》共30條，其中有8處提到村民會(huì)議。從該法中我們可以體會(huì)到，村民會(huì)議不僅是指全體村民召開(kāi)的一次會(huì)議，而且也是一種村民自治組織系統(tǒng)中最高的議事決策機(jī)構(gòu)。村民通過(guò)參加村民會(huì)議，充分表達(dá)自己的意愿，討論決定涉及全村村民利益的重大問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)本村各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理，行使當(dāng)家作主的權(quán)利。村民會(huì)議具有法律賦予的決定村中大事的權(quán)力，是村民自治組織系統(tǒng)中的最高議事、決策和權(quán)力機(jī)構(gòu)。從《村組法》8處提到村民會(huì)議來(lái)看，不設(shè)立村民會(huì)議這樣的最高議事決策機(jī)構(gòu)，就不能順利地推進(jìn)村民自治。

　　第一處，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　是《村組法》第13條提到的。該條規(guī)定，村民委員會(huì)的選舉，由村民選舉委員會(huì)主持，村民選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生。如果村民會(huì)議不作為一種機(jī)構(gòu)，而僅僅當(dāng)作一次村民召開(kāi)會(huì)議的東西，就有許多問(wèn)題得不到解決。在這條中，村民選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議推選（暫不提名村民小組），那么，村民會(huì)議由誰(shuí)召集、由誰(shuí)主持？議事程序怎么規(guī)定？由誰(shuí)規(guī)定？候選人的情況怎么掌握？憑什么條件推選候選人？等等，都得不到解決。在實(shí)踐中，村民會(huì)議有的可能是由村黨支部書記召集和主持，有的可能是村委會(huì)主任召集或主持，有的可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)人召集或主持。這三種情況其實(shí)都不順，缺乏法理依據(jù)。

　　第二處，是《村組法》第16條提到的。該條規(guī)定，村民要求罷免村民委成員時(shí)，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議，投票表決罷免要求。正常行使罷免權(quán)是民主政治的內(nèi)在要求，在村民自治實(shí)踐中也屢見(jiàn)不鮮。問(wèn)題是《村組法》的這種規(guī)定，不利于村民行使罷免權(quán)。首先涉及的是由誰(shuí)主持村民會(huì)議？《村組法》規(guī)定由村民委員會(huì)召開(kāi)村民會(huì)議，這是一種悖論。試想，如果村民要求罷免村委會(huì)主任，按照該法規(guī)定，村委會(huì)主任應(yīng)該召開(kāi)和主持村民會(huì)議，這種自己召集會(huì)議罷免自己的情況，恐怕在全世界都找不到這樣覺(jué)悟高的人。其實(shí)際情況往往是，要么村委會(huì)拒絕召開(kāi)會(huì)議，要么是久拖不辦。這樣，村民的罷免權(quán)就等于白了。所以我們常�？吹酱迕竦缴霞�(jí)上訪要求罷免“村官”的現(xiàn)象。這里的根本原因是村民會(huì)議還不是一個(gè)機(jī)構(gòu)，還沒(méi)有班子，沒(méi)有人召集和主持會(huì)議。

　　第三處，是《村組法》第17條提到的。該條規(guī)定村民會(huì)議由本村18周歲以上的村民組成。這條解決了村民會(huì)議的成員資格。這條還規(guī)定了召開(kāi)村民會(huì)議的人數(shù)比例問(wèn)題以及所作決定生效的比例問(wèn)題。問(wèn)題是，如何沒(méi)有村民會(huì)議這樣的機(jī)構(gòu)和班子，由誰(shuí)登記村民的狀況、主持村民會(huì)議都落不到實(shí)處，把這些職責(zé)交給村委會(huì)是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

　　第四處，是《村組法》第18條提到的。該條規(guī)定，村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議村民委員會(huì)的工作。這就明顯要求村民會(huì)議應(yīng)該成為一種機(jī)構(gòu)，具有相應(yīng)的班子成員，作好會(huì)前、會(huì)中和會(huì)后的各項(xiàng)工作。只有設(shè)立村民會(huì)議的機(jī)構(gòu)和班子，才能對(duì)村民委員會(huì)的工作起到監(jiān)督作用。該條規(guī)定，村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集，筆者認(rèn)為是不妥的。自己召集會(huì)議自己報(bào)告工作，村民如何評(píng)議？必須由有村民會(huì)議這樣的機(jī)構(gòu)和班子召集村民會(huì)議，才會(huì)起到應(yīng)有的作用。

　　第五處，是《村組法》第19條提到的。該條規(guī)定，涉及村民利益的八項(xiàng)大事，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理。這種規(guī)定顯然是暗含由村民委員會(huì)召集和主持村民會(huì)議。討論涉及村民切身利益時(shí)，肯定會(huì)有不同意見(jiàn)，甚至發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，尤其是當(dāng)村民的意見(jiàn)和村委會(huì)相左時(shí)，可能就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，如果村委會(huì)民主作風(fēng)好，就依了村民的，一旦村委會(huì)執(zhí)意要辦某事，村民又執(zhí)意不同意辦，這中間就缺少一種回旋和協(xié)調(diào)機(jī)制。只有村民會(huì)議這個(gè)機(jī)構(gòu)主持村民會(huì)議，聽(tīng)取村民委員會(huì)的工作匯報(bào)，才能作出民主科學(xué)的決策。

　　第六、七、八處，是《村組法》第20、21、22條提到的。這幾條規(guī)定，村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程；
人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開(kāi)會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)；
村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度，要公布由村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況。筆者首先認(rèn)為，從法理上說(shuō)，村民自治是直接民主，不宜實(shí)行村民代表會(huì)議制，因村民代表會(huì)議是間接民主。要解決人數(shù)較多或者居住分?jǐn)?shù)等情況，應(yīng)該說(shuō)還是有其他辦法可想的。這幾處提到的村民會(huì)議，也都需要村民會(huì)議這樣的機(jī)構(gòu)和班子去具體組織、實(shí)施和監(jiān)督。

　　所以，《村組法》應(yīng)該單獨(dú)設(shè)立村民會(huì)議的機(jī)構(gòu)和班子，明確界定其權(quán)限和職責(zé)。根據(jù)權(quán)力制衡的原則，也需要村民會(huì)議這樣的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督和制約村民委員會(huì)。村民會(huì)議可設(shè)議長(zhǎng)一人，也由村民直接選舉產(chǎn)生，任期與村委會(huì)相同�？傮w上看，村民會(huì)議機(jī)構(gòu)應(yīng)類似于各級(jí)人民代表大會(huì)那種模式，是全村的最高議事、決策、權(quán)力機(jī)構(gòu)。村民委員會(huì)類似于各級(jí)政府那樣的機(jī)構(gòu)，是村民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。當(dāng)然這不是簡(jiǎn)單的類比，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)是村民自治性群眾組織，它不具備強(qiáng)制性行政權(quán)力，這是自治的本質(zhì)所在。

　　《村組法》規(guī)定村民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，同理，村民會(huì)議這種最高議事決策和權(quán)力機(jī)構(gòu)也可以設(shè)立選舉罷免委員會(huì)、村民理財(cái)委員會(huì)、民主監(jiān)督委員會(huì)等，這樣，村民會(huì)議就可以有效地監(jiān)督村委會(huì)的工作。

　　四、應(yīng)該取消連選連任的規(guī)定，廢除村干部職務(wù)終身制。在《村組法》這部民主政治的法律中，卻遺憾地留有一條封建主義的尾巴，這就是該法第11條“村民委員會(huì)成員可以連選連任”的規(guī)定。要知道，任何沒(méi)有任期任屆限制的職務(wù)都是封建主義的東西。

　　在我國(guó)幾千年的封建社會(huì)里，官員的職務(wù)都是終身制的，終身制導(dǎo)致官僚主義，助長(zhǎng)官本位，形成種種特權(quán)，產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。終身制減弱了政治權(quán)力機(jī)構(gòu)的自我凈化功能，最后導(dǎo)致人亡政息。終身制是封建主義的產(chǎn)物，有百害而無(wú)一利。所以，早在1980年8月，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的著名講話中，就把“干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象”作為黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度五個(gè)方面的主要弊端之一。鄧小平指出干部職務(wù)終身制現(xiàn)象的形成，同封建主義的影響有一定的關(guān)系，同我們黨一直沒(méi)有妥善的退休解職辦法也有關(guān)系，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)�、明確的規(guī)定，并指出“任何領(lǐng)導(dǎo)干部的任職都不能是無(wú)限期的”。《黨章》也作了類似的規(guī)定。鄧小平同志在我們黨的歷史上不僅率先提出廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，而且身體力行帶頭廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，主動(dòng)地從領(lǐng)導(dǎo)職位上退了下來(lái)。1989年5月16日鄧小平在會(huì)見(jiàn)外賓時(shí)總結(jié)了自己一生所做的主要工作，最后指出還沒(méi)有能夠?qū)崿F(xiàn)的，就是“廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制”。由此可見(jiàn)鄧小平同志對(duì)廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的高度重視和牽掛。

　　眾所周知，我國(guó)廣大農(nóng)村的村黨支部實(shí)際上實(shí)行的是變相的終身制，村黨支部書記一般都是連選連任。據(jù)調(diào)查，有的農(nóng)村黨支部書記從上個(gè)世紀(jì)60年代任職到90年代，也有一直任職跨世紀(jì)到現(xiàn)在的。筆者1998年曾對(duì)湘西某縣659個(gè)行政村的黨支部書記任職情況作過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間任職的村支書為數(shù)不少，有的任職達(dá)10年、20年以上的，也有30年以上的。村黨支部書記終身制造成許多嚴(yán)重的后果，一方面，他們大都七老八十的，“三個(gè)干部?jī)深w牙”，不但觀念陳舊，頭腦也跟不上時(shí)代的步伐，這些人往往家長(zhǎng)制作風(fēng)盛行，長(zhǎng)期不發(fā)展新黨員，即使迫于上級(jí)壓力發(fā)展幾個(gè)黨員，也大都是“武大郎開(kāi)店——高的不要”，或者是搞近親繁殖，父業(yè)子承；
另一方面，終身制現(xiàn)象大大挫傷了村民的積極性，損害了黨和政府的形象，黨的農(nóng)村政策得不到有效貫徹執(zhí)行，村級(jí)財(cái)務(wù)長(zhǎng)期不公開(kāi)不審計(jì)，群眾上訪頻繁，黨支部的凝聚力和戰(zhàn)斗力大大削弱，不少村成了“失控村”，終身制村黨支部書記沒(méi)有幾個(gè)身上是清白的，幾乎都有群眾反映強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。筆者2001年7月在上文提到的湘西某縣山腳下村調(diào)查時(shí)，縣經(jīng)管局副局長(zhǎng)朱良輝和幾個(gè)村民獲悉我住宿在農(nóng)家，就連夜來(lái)與我座談，并帶來(lái)了縣經(jīng)管局7月20日印發(fā)的對(duì)該村財(cái)務(wù)審計(jì)的結(jié)論。朱副局長(zhǎng)和村民介紹說(shuō)，該村黨支部書記張某自1975年任職近30年以來(lái)，從未搞過(guò)財(cái)務(wù)公開(kāi)和審計(jì)，村民自1999年開(kāi)始要求查賬，為此進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)三年的上訪，先后到過(guò)縣里、市里和省里，后來(lái)縣委縣政府高度重視，派了一位縣委副書記掛帥，從縣經(jīng)管局抽調(diào)財(cái)務(wù)審計(jì)人員，對(duì)該村進(jìn)行了三個(gè)多月的審計(jì)，由于該支書任職時(shí)期太長(zhǎng)，前幾十年連賬本也沒(méi)有，只好查近幾年的賬。我看了這份審計(jì)結(jié)論，發(fā)現(xiàn)查出村支書張某近幾年經(jīng)濟(jì)問(wèn)題14600多元，村會(huì)計(jì)顏某6000多元，其他各村干部和十幾個(gè)村民小組長(zhǎng)人人都有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，沒(méi)有一個(gè)干部是干凈的。村民問(wèn)我，村支書搞終身制危害太大了，共產(chǎn)黨怎么能容忍終身制？這些村干部根本不像共產(chǎn)黨員。我還多次召集過(guò)村民座談會(huì)，村民認(rèn)為我這個(gè)從農(nóng)民家庭走出去又從省城來(lái)到農(nóng)民家里來(lái)調(diào)查的知識(shí)分子還“沒(méi)有忘本”，肯跟我講“真話”。臨走時(shí)，村民滿懷深情地對(duì)我囑托說(shuō)，我們農(nóng)民有話沒(méi)處講，講了沒(méi)人聽(tīng)，你是農(nóng)民出身，現(xiàn)在是知識(shí)分子啦，農(nóng)民把你培養(yǎng)成才，跳出“農(nóng)門”后，你可千萬(wàn)要敢為農(nóng)民“講實(shí)話”，多為農(nóng)民“講真話”，不要像某些人不顧事實(shí)盡“講鬼話”。

　　《村組法》的制定者可能是考慮到農(nóng)村人才缺乏和社會(huì)穩(wěn)定，才作出“村民委員會(huì)成員可以連選連任”的規(guī)定。其實(shí)，這種考慮是站不住腳的，首先，“千里馬常有，而伯馬不常有”，這是千古真理。農(nóng)村不是沒(méi)有人才，而是缺乏人才成長(zhǎng)的機(jī)制和體制，干部職務(wù)終身制不僅培養(yǎng)不出人才，相反卻大大壓制了人才的成長(zhǎng)和人才的脫穎而出。其次，職務(wù)終身制不僅無(wú)益于農(nóng)村的穩(wěn)定，相反還助長(zhǎng)了不穩(wěn)定因素。當(dāng)前不少農(nóng)民前仆后繼上訪要求查賬、減負(fù)，大都是針對(duì)那些任職多年的“不倒翁”式的村支書。干部職務(wù)終身制還是“干部只能上不能下”這種觀念在作怪，這種陳腐的觀念和制度，到了今天已經(jīng)是不用批駁就應(yīng)該破除和廢除了�！洞褰M法》作出“連選連任”的規(guī)定，對(duì)于封建勢(shì)力強(qiáng)大的中國(guó)農(nóng)村，無(wú)異于提供了產(chǎn)生終身制民選官的溫床。歷史和現(xiàn)實(shí)都已經(jīng)證明，對(duì)村委會(huì)成員職務(wù)實(shí)行任期任屆限制，不僅能大大調(diào)動(dòng)村民的政治參與熱情，創(chuàng)造人才輩出的體制環(huán)境，還能夠有效地防止貪污腐化和“土皇帝”的出現(xiàn)，禹作敏就是“土皇帝”的典型代表。我們要吸取教訓(xùn)，不能重復(fù)走“連選連任”這種終身制的老路，要堅(jiān)定地走任期任屆限制的民主大道。現(xiàn)在，連國(guó)家主席都早已實(shí)行了任期任屆限制，難道區(qū)區(qū)村委會(huì)主任還有什么理由不廢除終身制嗎？

　　所以，《村組法》應(yīng)該取消“村民委員會(huì)成員連選連任”的規(guī)定，重新規(guī)定村委會(huì)成員任期不得超過(guò)兩屆，徹底廢除職務(wù)終身制，這是民主政治的重要內(nèi)容。

　　上面四個(gè)主要方面的缺陷，雖然表面上看是法律規(guī)定不夠，其實(shí)質(zhì)是涉及到觀念更新和體制創(chuàng)新，所以筆者作了重點(diǎn)分析。至于像《村組法》中存在的其他缺陷，比如說(shuō)，換屆選舉的時(shí)間統(tǒng)一規(guī)定、村委會(huì)干部的主動(dòng)辭職以及缺位干部的增補(bǔ)程序、選舉與罷免村委會(huì)成員票數(shù)的對(duì)等一致等等屬于技術(shù)上的具體問(wèn)題，既可以通過(guò)修改《村組法》、也可以由各省、市、自治區(qū)結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施辦法（我看過(guò)幾個(gè)省的具體《實(shí)施辦法》，所謂具體實(shí)施辦法，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容大都是對(duì)《村組法》的重抄，根本沒(méi)有什么有價(jià)值的具體東西）加以解決，本文就不贅述了。

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