解決三農(nóng)問題的出路

　　黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出“農(nóng)村稅費改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和深化農(nóng)村改革的重大舉措。完善農(nóng)村稅費改革試點的各項政策，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，加快推進縣鄉(xiāng)機構(gòu)和農(nóng)村義務(wù)教育體制等綜合配套改革。在完成試點工作的基礎(chǔ)上，逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。”在此，黨指明了解決三農(nóng)問題的基本出路在于稅費改革和縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革等方面上。本文從這兩個方面作進一步深入探討。

　　解決三農(nóng)問題的目的和條件都是要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。但是，我們必須認(rèn)識到中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展是一個長期而緩慢的過程，不能期待一蹴而就。從理論上說，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要源泉是技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。而新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，從長期來看，促進經(jīng)濟發(fā)展最根本的動力還是制度創(chuàng)新，而技術(shù)創(chuàng)新的快慢主要取決于制度安排。改革開放初期，我國農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改變了人民公社的生產(chǎn)組織模式，提高了農(nóng)民的勞動積極性，解放了生產(chǎn)力。從機構(gòu)改革角度看，這次改革主要發(fā)生在村一級�，F(xiàn)在，中央決定推進縣鄉(xiāng)（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）機構(gòu)改革，必將對中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有同樣深遠(yuǎn)的影響。

　　伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟逐步完善，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的推動作用日顯弱化，其深層次的原因在于受到現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織制度制約。目前，這種制約集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委與村民之間的矛盾上。根據(jù)村民自治法，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不過多干預(yù)情況下，村民與村委的矛盾可以通過村民重新選舉等制度安排來解決。目前的狀況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維持龐大的政府機構(gòu)的運轉(zhuǎn)，直接造成農(nóng)村稅費名目繁多，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)日益加重，農(nóng)民收入增長緩慢、甚至負(fù)增長。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又往往過多干預(yù)村委的決策，使農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間出現(xiàn)矛盾，甚至激化。這些矛盾嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定，制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，反過來又制約“三農(nóng)”問題的解決。當(dāng)前我國在農(nóng)村推行稅費改革，旨在緩解這一矛盾。但是從一些省的試點情況看，稅費改革成本過大，國家財力承受不起，改革在一定程度上受阻。所以，我國農(nóng)村稅費改革難以推進的癥結(jié)，從根本上講，還是在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的滯后。

　　根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，稅費是農(nóng)民為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共物品支付的價格，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是盈利機構(gòu)，但它也需要維持財政收支平衡。因此，稅費改革是一種價格改革，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是一種體制改革。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高了生產(chǎn)公共產(chǎn)品的效率，公共產(chǎn)品的價格，也就是農(nóng)村稅費，自然隨之下降。否則，即使短期內(nèi)減輕了農(nóng)村稅費，但時間稍長還會反彈。在李昌平同志就湖北監(jiān)利棋盤鄉(xiāng)農(nóng)村狀況上書國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)后，引起各級政府高度重視，并進行了為時一個半月的疾風(fēng)驟雨式改革�？墒堑浆F(xiàn)在，農(nóng)民負(fù)擔(dān)又開始有所反彈。其原因就在這里。我國20世紀(jì)80年代晚期曾就企業(yè)的價格改革和所有制改革進行過激烈爭論。當(dāng)時，國家推行價格改革，結(jié)果通貨膨脹很高，價格改革不得不停頓下來。90年代初，國家著手企業(yè)體制改革。到現(xiàn)在，現(xiàn)代企業(yè)體制基本確立，而建立在體制改革基礎(chǔ)上的價格改革也相當(dāng)成功。據(jù)報道，截至目前，我國95%產(chǎn)品的價格由市場決定，而且價格比較穩(wěn)定。如果將農(nóng)村改革和企業(yè)改革進行對比中，我們不難得出如下結(jié)論：沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，稅費改革難以成功；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革必須成為稅費改革的基石。

　　因此，要從根本上解決三農(nóng)問題，必須提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生產(chǎn)公共產(chǎn)品的效率，降低生產(chǎn)成本。改革開放以來，作為一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服從上級行政命令。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的晉升與否、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制等也由上級政府決定。其結(jié)果是，上級政府不一定根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要來設(shè)置機構(gòu)，也不一定根據(jù)農(nóng)民的支持程度來提拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員。久而久之，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹、行政效率低下。這與我國以前的國營企業(yè)和現(xiàn)在的一部分國有企業(yè)所遭遇的困境是一樣的。因此，我們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該發(fā)展成為一個自我約束、自我發(fā)展、自我管理的社會經(jīng)濟實體，具有自我造血的功能。如果把政府與公司類比，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該成為上級政府的“子公司”，而不是眼下的“分公司”，其“股東”包括上級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民，而且，后者應(yīng)該居主導(dǎo)地位。換句話說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該首先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民負(fù)責(zé)。只有這樣，才能從根本上減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；
才能激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更有效地提供公共物品，制定公共政策來鼓勵和保護投資，從更長遠(yuǎn)的角度考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，而不是樹形象工程，或為某些官員的曲線晉升而采取短期行為；
才能為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。

　　農(nóng)村稅費改革的最大阻力來自各級政府的財政負(fù)擔(dān)難以承受改革成本。在這種機構(gòu)改革下，可以采取由上級政府支付部分改革成本和鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付主要改革成本的形式來推進稅費改革。原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債參差不齊，上級政府解決大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)必將導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)間轉(zhuǎn)移支付過度不公平；
再加上上級政府財政拮據(jù)，它們對推進改革力不從心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革往往流于形式。所以，改革成本必須分?jǐn)�。而且，在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱性消費支出較高（鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出大量花費在吃喝上）。這種機構(gòu)改革后可以從制度上遏制這方面的支出，在適度增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的顯性收入條件下，可以達(dá)到降低公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本、提高效率的目的。同時，從長期看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也承擔(dān)得起分?jǐn)偟拇蟛糠指母锍杀尽?/p>

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