官民矛盾——農(nóng)村發(fā)展的主要矛盾

　　讀1999年2月3日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》第三版刊發(fā)的孟令偉先生的《農(nóng)村發(fā)展亟待解決的問(wèn)題》一文，感到他所提的這些問(wèn)題很系統(tǒng)，很中肯。在此我想進(jìn)一步闡述的是，孟文所談的幾大問(wèn)題貫穿著一條主線，即是官民矛盾問(wèn)題；
或者說(shuō)，官民矛盾是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的主要矛盾。

　　一、農(nóng)地的行政性承包反映的是基層政府官員與農(nóng)民的矛盾

　　孟文準(zhǔn)確地指出：“當(dāng)前農(nóng)村土地的最大問(wèn)題在于難以穩(wěn)定”（見孟文，以下引文除另注外同此）。那么，農(nóng)地的不穩(wěn)定是誰(shuí)造成的呢？是誰(shuí)隨意中止農(nóng)民的土地承包合同重新發(fā)包？是誰(shuí)隨意提高農(nóng)民的承包費(fèi)？是誰(shuí)搞仗權(quán)承包、權(quán)地交易和特權(quán)田？是誰(shuí)濫占耕地和大量賣地？顯然，這只能是地方政府和村級(jí)官員。也誠(chéng)如孟文所揭示的，農(nóng)地問(wèn)題的癥結(jié)是“現(xiàn)有的農(nóng)地承包仍然是一種行政指令性承包，反映的都是來(lái)自行政方面的判斷，……地方政府、村社組織事實(shí)上對(duì)農(nóng)地都發(fā)號(hào)施令”。而“行政性指令”、“行政方面的判斷”、地方政府和村社組織的“發(fā)號(hào)施令”，都是來(lái)自地方官員。凡是發(fā)生這類問(wèn)題的地方，追根究底，都是地方官員為了謀取自己的私利而利用職權(quán)去侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。土地是農(nóng)民的命根子。農(nóng)地問(wèn)題是農(nóng)村的焦點(diǎn)和中心問(wèn)題。農(nóng)地問(wèn)題集中反映了農(nóng)村官民關(guān)系的矛盾，這里主要是地方基層政府官員與農(nóng)民群眾的矛盾。

　　二、國(guó)家征地——城市官商勾結(jié)對(duì)農(nóng)村居民的剝奪

　　隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的建設(shè)，現(xiàn)在征用農(nóng)民土地越來(lái)越多。既然農(nóng)村土地不能自由進(jìn)入土地市場(chǎng)，農(nóng)業(yè)用地必經(jīng)“國(guó)家”征用后才可改變用途成為建設(shè)用地，也就是農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓必經(jīng)政府部門批準(zhǔn)這一道“門檻”，而近十年間政府部門通過(guò)這道“門檻”就刮走了農(nóng)民約2萬(wàn)億元的“銀子”！這是政府有關(guān)部門和開發(fā)商打著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的旗號(hào)、相互勾結(jié)干的好事！農(nóng)民對(duì)此提意見無(wú)效、上訪告狀無(wú)效、以死反抗也無(wú)效！這正是城市官商與農(nóng)民矛盾的突出表現(xiàn)。政府不是通過(guò)保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益來(lái)保護(hù)耕地，不是通過(guò)公正的法治來(lái)約束政府行為，而是通過(guò)加強(qiáng)上級(jí)部門權(quán)力來(lái)“保護(hù)”耕地，肯定是南其轅而北其轍。這正如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下對(duì)糧價(jià)的控制一樣，越是壓低土地價(jià)格越是導(dǎo)致土地的濫用，越是造成土地緊缺和供給不足；
而一旦實(shí)行改革，農(nóng)民真正有了土地產(chǎn)權(quán)，可以直接進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，農(nóng)民自己會(huì)待價(jià)而沽，不僅能夠自然抑制土地的濫用，而且增加了自己的收入，三是有了資金再開發(fā)新的土地或搞其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資金。何樂而不為？就是因?yàn)檫@樣一來(lái)就堵死了有關(guān)部門以農(nóng)地“尋租”的渠道。

　　三、“二元制度問(wèn)題”的進(jìn)一步透視與“社會(huì)圈層結(jié)構(gòu)”

　　城鄉(xiāng)“二元制度”是指“以戶籍為依托，將中國(guó)公民分割為地域、身份、待遇截然不同的兩大系統(tǒng)，即市民系統(tǒng)和農(nóng)民系統(tǒng)”。若對(duì)二元結(jié)構(gòu)作進(jìn)一步的透視，可以看出，改革以前我國(guó)存在的是“多重二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”：“全民所有制——工業(yè)——城市——職工”為一元、“集體所有制——農(nóng)業(yè)——農(nóng)村——農(nóng)民”為另一元。政府作為國(guó)家和社會(huì)的管理者，本應(yīng)超脫于這種二元結(jié)構(gòu)之上，然而，它卻深陷于此結(jié)構(gòu)之中。這是因?yàn)椋赫�府官員都是“國(guó)家干部職工”，都屬于“全民所有制單位”，都屬于“工人階級(jí)成員”，都居住在城市圈內(nèi)，列在“城市戶口”。若以政府決策機(jī)構(gòu)為最高中心，則圍繞它的最內(nèi)最近圈層為下級(jí)干部職員，再次的中間圈層為城市工商業(yè)職工及居民，而鄉(xiāng)村農(nóng)民則處在距社會(huì)決策中心最遠(yuǎn)的最下最外的底層。因此，政府決策者即使在理性上認(rèn)為應(yīng)該公平處理城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題，但是，在立場(chǎng)上，在感情上，在感覺上，他們畢竟和農(nóng)民不同，有差別，有距離，從而導(dǎo)致了政府政策往往自覺不自覺地向城市傾斜，而與農(nóng)村偏離。所以，造成并維持城鄉(xiāng)差別的“二元制度問(wèn)題”實(shí)質(zhì)上是政府與群眾即官與民的矛盾在社會(huì)宏觀上的特殊的又是突出的表現(xiàn)。改革開放以后，國(guó)營(yíng)企業(yè)家、私營(yíng)企業(yè)主等新興階層的出現(xiàn)對(duì)原來(lái)的圈層結(jié)構(gòu)造成很大的沖擊使之有所改變，但其基本框架仍然存在，并繼續(xù)發(fā)揮著強(qiáng)大的作用。

　　四、農(nóng)產(chǎn)品流通渠道——誰(shuí)在堵？誰(shuí)來(lái)疏？

　　改革開放以來(lái)“一直困擾的著農(nóng)民的”農(nóng)產(chǎn)品流通問(wèn)題，其實(shí)已經(jīng)找到很好的解決辦法，用六個(gè)字來(lái)概括就是“多渠道、少環(huán)節(jié)”。而以前農(nóng)產(chǎn)品流通的問(wèn)題或弊病明顯就在于渠道單一，環(huán)節(jié)、層次太多。從單一渠道到多渠道，從多層次到少環(huán)節(jié)，需要從流通體制上加以改革，主要是開通民營(yíng)渠道。這就必然要觸及到原來(lái)壟斷部門及其中某些人的利益。流通體制改革的阻力就在這里。流通渠道不暢，堵塞物就是他們。所謂“多了砍、少了趕”，“地區(qū)封鎖”，所謂“主輔渠道之爭(zhēng)”，我們只要看一看是誰(shuí)在砍，誰(shuí)在趕，誰(shuí)在封鎖，誰(shuí)在爭(zhēng)作“主渠道”霸主而排斥其他渠道，即可了然。正因?yàn)榍�道“單一”，農(nóng)民交售農(nóng)產(chǎn)品的買主“唯一”，只有壟斷，沒有競(jìng)爭(zhēng)，壟斷的買主不付錢也能拿到物品，所以他才可以“打白條”。既然能“打白條”，那他為什么不打呢？而有權(quán)“趕”、“砍”、封鎖、壟斷，能夠“打白條”的，顯然是官而不是民。這里反映的是非農(nóng)的商業(yè)部門及其官員與農(nóng)民的矛盾。其實(shí)只要清除掉流通渠道中的堵塞物，問(wèn)題就好辦了。而解決這個(gè)矛盾，“引導(dǎo)農(nóng)民由單純的生產(chǎn)主體向生產(chǎn)——經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)民在市場(chǎng)交易中的組織程序、談判地位和競(jìng)爭(zhēng)能力，讓農(nóng)民逐步掌握農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)”，首先要明確“主體”，即誰(shuí)來(lái)“引導(dǎo)”、“提高”，誰(shuí)來(lái)“讓”？“主體”問(wèn)題不明確不行，讓“主渠道”的壟斷者來(lái)“讓”更是靠不住的。

　　五、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重與“父母官們頭疼”

　　多年來(lái)農(nóng)民反映強(qiáng)烈的“負(fù)擔(dān)沉重”問(wèn)題，目前不僅沒有解決，反而更加突出，以至“花樣百出，名目繁多”，愈演愈烈�？磥�(lái)“盡管近年來(lái)上上下下采取了不少措施”，但總沒有抓到點(diǎn)子上。首先還是要問(wèn)一聲：究竟是誰(shuí)在不斷地加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)？在農(nóng)民正當(dāng)、合理的負(fù)擔(dān)之外再搞攤派、集資、收費(fèi)、罰款的到底是哪路神仙？不用深查，肯定是掌握權(quán)力的各主管部門�！案改腹佟北臼侵袊�(guó)封建舊社會(huì)對(duì)地方（縣級(jí)）官員的稱呼。它既說(shuō)明官僚階層中他們是與百姓的距離最近的，又反映他們對(duì)百姓的管理可以無(wú)所不至，如同父母對(duì)其子女。所以，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)如果只是“條條”部門搞，而地方“塊塊”的領(lǐng)導(dǎo)真能想農(nóng)民之所想，急農(nóng)民之所急，真正為農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重而“頭疼”，切實(shí)幫助或干脆就“率領(lǐng)”農(nóng)民頂住“四亂”，也不會(huì)出現(xiàn)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。假若“父母官們”不是這樣，而是對(duì)泛濫農(nóng)村的“四亂”不聞不問(wèn)，再甚至也伙同“條條”一起向農(nóng)民下手；
而農(nóng)民只有交錢的義務(wù)，沒有不交的權(quán)利，即使對(duì)明顯不合理、不公平的也無(wú)權(quán)抵抗。如此一來(lái)，則農(nóng)民負(fù)擔(dān)必然有增無(wú)已。所以，要切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，關(guān)鍵是砍削有關(guān)部門搞“亂攤派”的權(quán)力，同時(shí)賦予農(nóng)民拒絕不合理負(fù)擔(dān)的權(quán)力，并用強(qiáng)有力的法律來(lái)保障，有比“攤派權(quán)”更大的法律權(quán)力來(lái)裁決。只有這樣，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題才會(huì)真正解決；
而不觸及權(quán)力調(diào)整的措施（例如“加強(qiáng)教育”啦，“轉(zhuǎn)變觀念”啦之類）再多也是隔靴搔癢，無(wú)濟(jì)于事。如此，農(nóng)民就會(huì)拍手稱快，“父母官”也會(huì)免除“頭疼”之苦，倒是那些想收費(fèi)而不可得的人該害頭疼病了。

　　六、集體資產(chǎn)管理——農(nóng)民內(nèi)部“官民矛盾”的焦點(diǎn)

　　我國(guó)農(nóng)村自五十年代中期實(shí)行集體化以來(lái)，社會(huì)的主流觀點(diǎn)一直是強(qiáng)調(diào)要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，反對(duì)個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。而集體經(jīng)濟(jì)正是政府對(duì)農(nóng)民有效控制的基礎(chǔ)。七十年代末期的農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制從根本上動(dòng)搖了這種體制和與之相配套的觀念意識(shí)。而這種體制的動(dòng)搖根本上是由內(nèi)因造成的。在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，“頭頭”們自身雖然一般也是農(nóng)民身份，但是他們掌握著集體經(jīng)濟(jì)的大部分權(quán)力，所以與絕大多數(shù)無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)的農(nóng)民并不相同，而是在集體經(jīng)濟(jì)中處于與之相對(duì)立的“官”的地位。改革開放以來(lái)，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們商品經(jīng)濟(jì)觀念的增強(qiáng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度約束日益軟化和松弛，集體經(jīng)濟(jì)的“頭頭”一旦私欲膨脹而得不到應(yīng)有的遏制，他們的權(quán)力掌握下集體財(cái)產(chǎn)自然就成了他們盤中的美餐。對(duì)當(dāng)前農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)管理的“三大突出難題”——過(guò)度負(fù)債、難以運(yùn)營(yíng)和滋生腐敗的深入調(diào)查表明，往往正是集體經(jīng)濟(jì)的“頭頭”們之所為，是他們成了腐蝕和瓦解集體經(jīng)濟(jì)的“鉆心蟲”。農(nóng)村集體資產(chǎn)的流失和化公為私問(wèn)題，只不過(guò)是農(nóng)民內(nèi)部干部與群眾即“官”與“民”矛盾的反映，是農(nóng)民干部侵犯一般農(nóng)民群眾利益的問(wèn)題。

　　七、縣域體制——“父母官”們“做主”的權(quán)力與“辦事”的義務(wù)

　　縣級(jí)是國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的中間階層。誠(chéng)如孟文所說(shuō)：“縣域體制兼有聯(lián)城統(tǒng)鄉(xiāng)兩種功能”，“在農(nóng)民眼中，縣級(jí)官員是既有資格權(quán)威代表國(guó)家又有權(quán)力義務(wù)為他們做主（辦事）的父母官”�？h級(jí)官員在整個(gè)社會(huì)中處在中間層次，但他們?cè)谵r(nóng)村社會(huì)中卻是處在最高層。誰(shuí)家有人能在“縣上”當(dāng)干部，在農(nóng)民看來(lái)簡(jiǎn)直是“無(wú)上榮耀”�？h級(jí)官員將權(quán)力和義務(wù)集于一身的這種特殊的身份就使他們既能為民做主，又能為民辦事（服務(wù)）。然而，“做主” 和“辦事”、“權(quán)力”和“義務(wù)”是性質(zhì)完全不同的兩回事。與此相應(yīng)，農(nóng)民的地位就有“為仆”和“做主”兩重性或兩種可能。而人們一般都是愿意“做主”而不愿“為仆”、愿意掌權(quán)而不愿“辦事”的�？h域機(jī)構(gòu)的過(guò)分龐大、官員過(guò)多，而精簡(jiǎn)起來(lái)過(guò)于困難，清楚地表明縣級(jí)官員權(quán)力過(guò)大、“做主”過(guò)多，而義務(wù)過(guò)小，“辦事”過(guò)少；
農(nóng)民則是“為仆”過(guò)多、享受“服務(wù)”太少。“大量的體制性征斂”造成的“財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重”，最終導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重�？h域體制的改革、縣級(jí)機(jī)構(gòu)人員的精簡(jiǎn)不從縣域官民之間“權(quán)力”和“義務(wù)”、“做主”和“為仆”的關(guān)系上進(jìn)行必要的、根本的調(diào)整，就不會(huì)取得真正的、令人滿意的效果。

　　八、指標(biāo)考核制——上級(jí)有效控制下級(jí)的“壓力型”體制

　　“層層下指標(biāo)，逐級(jí)抓落實(shí)，簽訂責(zé)任狀，分級(jí)去考核。”這種 “很有約束力，也很富激勵(lì)性的”領(lǐng)導(dǎo)方法，其實(shí)不止是“表面上看來(lái)”有、而是確有約束力，即是上級(jí)官員對(duì)下級(jí)的有效約束；
也很富激勵(lì)性，即能有效激勵(lì)下級(jí)官員執(zhí)行上級(jí)命令，完全按照上級(jí)意圖去推行工作、完成任務(wù)。所以，雖然這種領(lǐng)導(dǎo)方法多次帶來(lái)“虛夸風(fēng)”，造成嚴(yán)重危害，但是由于上述功能，這種所謂“干部出數(shù)字、數(shù)字出干部”的“數(shù)字游戲”幾十年以來(lái)卻長(zhǎng)盛不衰，而且日臻完善。這種領(lǐng)導(dǎo)方式的要害是：某級(jí)官員只受上級(jí)的有效約束和有效激勵(lì)，卻絲毫不能受到所管轄地區(qū)百姓群眾的約束和激勵(lì)。由此導(dǎo)致某級(jí)官員只要對(duì)上負(fù)責(zé)，而不必對(duì)下負(fù)責(zé)；
極端的情況是只要討好上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就可以坐穩(wěn)官位，高枕無(wú)憂；
至于百姓的要求和疾苦，則可以不去理會(huì)，至少可以不必象完成“上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)”那樣去認(rèn)真盡力地對(duì)待，因?yàn)檫@沒有誰(shuí)來(lái)“考核”，也無(wú)須考核，一般不會(huì)對(duì)他的官位造成威脅。這種領(lǐng)導(dǎo)方式在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部執(zhí)行起來(lái)是很有效的，對(duì)各級(jí)官員的政治導(dǎo)向就是“為通過(guò)上級(jí)考核而完成任務(wù)”，而不是“完全徹底地為人民服務(wù)”。它被某些研究者稱作“分權(quán)的壓力型體制”（榮敬本等：《縣鄉(xiāng)兩級(jí)的政治體制改革 如何建立民主的合作新體制》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1997年第4期，《新華文摘》1997年第12期）。由此看來(lái)，孟文中指出的“將行政系統(tǒng)的封閉式指標(biāo)考核變?yōu)殚_放式事跡評(píng)價(jià)，讓農(nóng)民來(lái)評(píng)價(jià)涉農(nóng)部門、涉農(nóng)領(lǐng)導(dǎo)人工作的好壞；
將行政圈內(nèi)的壓力式指標(biāo)變?yōu)槊嫦蛏鐣?huì)大眾的預(yù)測(cè)引導(dǎo)式指標(biāo)”的改革方向是正確的。但是需要指出：考核方式和考核指標(biāo)的改變必然要與考核或評(píng)價(jià)主體的改變相伴隨，也就是考核或評(píng)價(jià)的權(quán)力由官向民的轉(zhuǎn)移；
否則是斷然行不通的。

　　縱觀我國(guó)農(nóng)村發(fā)展中亟待解決的一系列問(wèn)題，都少有例外地貫穿著官民關(guān)系、官民矛盾的主線，其中也涉及到官員內(nèi)部和農(nóng)民內(nèi)部的矛盾。官民矛盾是農(nóng)村發(fā)展中的主要矛盾。這種矛盾一般是非對(duì)抗性的，但在某些時(shí)候、某些地方，如果處理不好就可能轉(zhuǎn)變成對(duì)抗性質(zhì)。在這種矛盾中，一般來(lái)說(shuō)，干部、官員一方是矛盾的主要方面。在農(nóng)村發(fā)展和改革中，抓住“官民矛盾”這一主線，其他問(wèn)題就比較容易解決；
如果抓不住這條主線，問(wèn)題就難以解決甚至不能解決。農(nóng)村改革緊緊抓住“官民矛盾”這一主線，就比較容易找到突破口——民主制度的建立、健全與完善。

　　附言：前日燕園評(píng)論網(wǎng)站發(fā)了拙文《“三農(nóng)”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是“三民”問(wèn)題》。這里再補(bǔ)充一句：若說(shuō)“三農(nóng)”問(wèn)題，則與“農(nóng)”相對(duì)立是工、商、學(xué)等，顯然不是問(wèn)題的實(shí)質(zhì)；
而說(shuō)“三民”問(wèn)題，則對(duì)立面是“官方”，正是造成問(wèn)題的根源。特此再呈上我在1999年3 月寫的沒有發(fā)表過(guò)的一稿，其他部分的文字都保持原樣未動(dòng)；
只是加了第二部分：“國(guó)家征地——城市官商勾結(jié)對(duì)農(nóng)村居民的剝奪”一段。

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