許紀(jì)霖：近代中國政治變遷中的權(quán)力聚散

　　現(xiàn)代化的變遷與抗拒，是十九世紀(jì)中葉到二十世紀(jì)中葉百年中國歷史的主題，這已成為目下學(xué)術(shù)界公認(rèn)的不爭事實(shí)�，F(xiàn)代化的發(fā)展有其階段性的一般法則，美國比較現(xiàn)代化學(xué)者布萊克曾概括為現(xiàn)代性的挑戰(zhàn)、現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)固、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型和社會(huì)整合四個(gè)階段。

　　更概括地說，我們可以將布氏的四個(gè)階段分為前后相續(xù)的兩大歷史段落，第一，在回應(yīng)現(xiàn)代化挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上重建政治共同體，第二，實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)起飛為動(dòng)力的文明結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。近代中國始終處于現(xiàn)代化發(fā)展的前期：外部世界的挑戰(zhàn)出現(xiàn)了，社會(huì)內(nèi)部的現(xiàn)代化因子和集團(tuán)也在集聚，面臨的關(guān)鍵問題在于實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)領(lǐng)袖向現(xiàn)代領(lǐng)袖的權(quán)力轉(zhuǎn)移，重新平衡社會(huì)資源配置，建立一個(gè)具有現(xiàn)代化導(dǎo)向的、高效率的、開放的政治共同體。這樣，政治發(fā)展就成為近代中國現(xiàn)代化變遷的核心問題。

　　一個(gè)國家的政治遺產(chǎn)往往決定了其現(xiàn)代化政治變遷的不同道路。亨廷頓認(rèn)為：有兩種傳統(tǒng)的政治體制，即官僚帝國制與封建等級(jí)制：“在一個(gè)官僚政體中，權(quán)力已經(jīng)集中，而這一政體最重要的問題是如何通過官僚機(jī)構(gòu)來推行現(xiàn)代化的改革。在封建制或其他權(quán)力分散的政體中，革新政策的先決條件是必須集權(quán)”。如果說西歐、日本屬于封建等級(jí)制的話，那么傳統(tǒng)中國就是官僚帝國政體的典型代表。從表面看來，在歷史上繼承下來的一整套科層化的官僚制度和中央集權(quán)體系，只要實(shí)行功能的轉(zhuǎn)換，重建現(xiàn)代化取向，似乎就能現(xiàn)成地用來推進(jìn)現(xiàn)代化改革。然而，歷史并非那么邏輯地演繹。相反，當(dāng)封建化的日本迅速對(duì)西方作出反應(yīng)，建立以天皇為合法象征的明治維新政府時(shí)，中國的官僚帝國上層卻遲遲不愿走出任何推進(jìn)現(xiàn)代化，的實(shí)際步驟�！霸谥袊�，儒家的價(jià)值觀和態(tài)度阻礙了政治精英轉(zhuǎn)向改革事實(shí)，而一旦他們?cè)敢鈺r(shí)，權(quán)威的集中化又會(huì)妨礙和平地同化因現(xiàn)代化而產(chǎn)生的社會(huì)集團(tuán)�！�(亨廷頓)

　　這一事實(shí)意味著從傳統(tǒng)官僚帝國制到現(xiàn)代中央集權(quán)科層制之間沒有直接轉(zhuǎn)換的通道，必須經(jīng)過集權(quán)(傳統(tǒng))——分權(quán)——集權(quán)(現(xiàn)代)的過程，也就是說，必須有一個(gè)權(quán)力與資源分散的小過渡，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的啟動(dòng)，進(jìn)而重新整合，建立現(xiàn)代中央政權(quán)。事實(shí)也確實(shí)如此。

　　從某種意義上說，太平天國革命為中國現(xiàn)代化的啟動(dòng)創(chuàng)造了權(quán)力分散的良好政治前提，它震撼了清王朝一體化的集權(quán)體系，松動(dòng)了僵硬的社會(huì)秩序，權(quán)力、資源逐漸分散到地方手中，在曾國藩、李鴻章、左宗棠這些地方官員支持下，現(xiàn)代化的最初反應(yīng)——洋務(wù)運(yùn)動(dòng)得以啟動(dòng)、文明因子得以在社會(huì)發(fā)育生長。

　　當(dāng)?shù)胤浆F(xiàn)代化推進(jìn)至一定規(guī)模，而外部世界的刺激強(qiáng)度也達(dá)到促使王朝決定改弦更張時(shí)，便出現(xiàn)了中央向地方和民間收權(quán)，資源集中化的趨向，清末的新政改革就蘊(yùn)含著這一內(nèi)容。朝野之間、中央與地方之間的沖突的焦點(diǎn)在于現(xiàn)代化發(fā)展的不同操作取向：權(quán)力與資源由誰掌握？是自上而下，以中央集權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革，還是自下而上，通過地方和民間的力量推進(jìn)現(xiàn)代化？由于清廷內(nèi)部始終產(chǎn)生不出一位從傳統(tǒng)中脫穎而出、果斷有力的現(xiàn)代領(lǐng)袖，同時(shí)在新政過程中滿清擴(kuò)張中央權(quán)力的目的更多地是為保住大清江山和既得利益，而不是實(shí)行有效的現(xiàn)代變革，最后導(dǎo)制皇朝新政的失敗，地方民間勢(shì)力以辛亥革命的形式掌握了現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

　　這一權(quán)力分配和資源配置的斗爭以后在歷史上又重演過多次，而且形成了某種歷史的循環(huán)：當(dāng)?shù)胤脚c民間占有現(xiàn)代化資源，權(quán)力分散到相當(dāng)程度時(shí)，作為效應(yīng)反彈，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)強(qiáng)勢(shì)政府，努力從事權(quán)力資源的聚集化。面臨來自外國列強(qiáng)、地方勢(shì)力和民間社會(huì)三方面的挑戰(zhàn)，中央政府為了加強(qiáng)集權(quán)的步伐，又來不及實(shí)現(xiàn)制度的創(chuàng)新，只能被迫向傳統(tǒng)官僚帝國制回歸；
從而又喪失了其現(xiàn)代化導(dǎo)向，削弱了統(tǒng)治合法性，最后，在新的失控和混亂中，為自下而上起來的革命力量擊敗。清廷新政、袁世凱強(qiáng)人政治和國民黨黨治都是嘗試現(xiàn)代化權(quán)力集中的努力，而辛亥革命、護(hù)法戰(zhàn)爭和中共革命又是基于社會(huì)底層的對(duì)中央權(quán)力的抗拒。

　　在中國現(xiàn)代化過程中，盡管不斷有中央集中化的趨向和努力，但大部分時(shí)間權(quán)力與資源仍然分散于地方與民間之中。尤其在一九一五——一九三六年當(dāng)袁世凱強(qiáng)人政府已經(jīng)失敗，國民政府中央權(quán)威尚未最后確立的二十年間，國家的分裂，中央權(quán)力的衰敗，地方主義的盛行，民間社會(huì)的活躍達(dá)到了歷史上的顛峰。這一狀況對(duì)現(xiàn)代化發(fā)展具有正負(fù)雙重效應(yīng)。一方面，政府的腐敗和無能使政治權(quán)力對(duì)民間社會(huì)幾乎無從控制，現(xiàn)代化得以在社會(huì)中自發(fā)地、自由地生長、發(fā)展。從第一次世界大戰(zhàn)到三十年代中期，中國的資本主義有了可觀的增長，而且主要是私人和民間推動(dòng)的。在西潮的推波助瀾下，文化的變遷也日新月異。繼五四啟蒙運(yùn)動(dòng)之后到三十年代自然科學(xué)和人文科學(xué)的發(fā)展進(jìn)入學(xué)術(shù)高峰期。更重要的是民間社會(huì)的崛起，資本主義的發(fā)展，大眾傳媒的普及和自由職業(yè)的擴(kuò)大使中產(chǎn)階級(jí)與知識(shí)分子都作為相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)群體出現(xiàn)在公共領(lǐng)域，而且以商會(huì)、教育會(huì)等各種社會(huì)團(tuán)體形式得以組織化，與政治社會(huì)形成舉足輕重的抗衡格局。政治多元化格局靜悄悄地形成，雖然并沒有法律與制度的合法性保障。然而另一方面，這一切又是在無序化的狀態(tài)下自發(fā)而成的，現(xiàn)代文明各因子之間缺乏有組織的相互聯(lián)系和呼應(yīng)，很難產(chǎn)生整體效應(yīng)�，F(xiàn)代變遷在社會(huì)各個(gè)層面向前推進(jìn)了，但無論是國內(nèi)市場還是政治系統(tǒng)都仍然處于分崩離析的狀態(tài)。社會(huì)整合與政治整合遲遲不能實(shí)現(xiàn)，新的政治共同體也無從建立，這又在更深的層次上阻礙了現(xiàn)代化的進(jìn)一步推進(jìn)。

　　尤其是不同地域的軍事勢(shì)力長期處于殘酷的內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)，社會(huì)政治黑暗腐敗，使現(xiàn)代化的擁護(hù)者們產(chǎn)生了迅速改變權(quán)力分散、政治無序的現(xiàn)狀，建立統(tǒng)一有力的中央政府的強(qiáng)烈愿望，他們不再寄希望于民間社會(huì)的分層改良，而希望從改造政治入手，找到根本解決的激進(jìn)方案，以高度集權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。在這樣的背景下，全能主義政治就應(yīng)運(yùn)而生了。正如鄒讜所指出的：“中國的社會(huì)革命與全能主義政治的共同淵源是二十世紀(jì)初期面臨的全面危機(jī)。社會(huì)革命是克服全面危機(jī)的一種對(duì)策，并且從事社會(huì)革命就必須用全能主義政治為手段，……只有先建立一個(gè)強(qiáng)有力的政治機(jī)構(gòu)或政黨，然后用它的政治力量、組織方法，深入和控制每一個(gè)階級(jí)、每一個(gè)領(lǐng)域，才能改造或重建社會(huì)國家和各個(gè)領(lǐng)域的組織與制度，才能解決問題，克服全面危機(jī)”。針對(duì)民國初年的政治混亂和社會(huì)失序，國民黨借鑒俄國布爾什維克黨革命的成功經(jīng)驗(yàn)，以民族主義的意識(shí)形態(tài)符號(hào)為號(hào)召，在蘇聯(lián)顧問和共產(chǎn)黨的有效協(xié)助下，通過革命黨這一嚴(yán)密、高效的組織系統(tǒng)滲透到社會(huì)基層，將農(nóng)民、工人以及其他城鄉(xiāng)平民都動(dòng)員起來，參與一場社會(huì)大革命——國民革命和北伐戰(zhàn)爭，一九二七年在南京建立了國民政府。國民政府既是全能主義革命的產(chǎn)物，又是全能主義政治的開端。國民黨通過高度動(dòng)員的政治體系進(jìn)行社會(huì)整合，建立以黨治為核心的政治霸權(quán)秩序，不僅是社會(huì)的中心部分，而且其邊緣地帶也被調(diào)動(dòng)起來，企圖以此克服民國初年以來一直存在的權(quán)威危機(jī)和權(quán)力危機(jī)。應(yīng)該說，三十年代國民政府在這一目標(biāo)上取得了部分成功。在克服權(quán)威危機(jī)方面，國民黨以三民主義為意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)攝符號(hào)，強(qiáng)化政權(quán)的道統(tǒng)資源，同時(shí)沿承孫中山的“軍政、訓(xùn)政、憲政”三程序說，在訓(xùn)政期間由國民黨代替國民治理國家，將軍事合法性與現(xiàn)代合法性結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)了北洋政府所一直沒有完成的權(quán)威的理性化、世俗化轉(zhuǎn)移。國民政府在城市擴(kuò)大了自己的合法性資源，一批技術(shù)專家與知識(shí)分子被吸收進(jìn)各級(jí)科層組織。在克服權(quán)力危機(jī)方面，國民政府通過軍事和政治的兩手將權(quán)力與資源逐漸從地方收歸到中央，加強(qiáng)中央集權(quán)的凝聚力，尤其是蔣介石作為國民黨領(lǐng)袖的權(quán)力中樞地位。另一方面在清黨分共之后，國民黨割斷了自己與社會(huì)革命的聯(lián)系，政治權(quán)力自上而下滲透、擴(kuò)張到民間社會(huì)的各個(gè)層面，一度相當(dāng)活躍的中產(chǎn)階級(jí)和知識(shí)群體的活動(dòng)受到嚴(yán)格限制，商會(huì)、工會(huì)等中間組織名義上還具有法人地位，但在國民黨與政府間接或直接的控制干預(yù)下，已失卻了對(duì)公共決策的影響力和支配權(quán)。

　　我們已經(jīng)知道，在現(xiàn)代化政治發(fā)展的早期水平上，當(dāng)權(quán)力的分散實(shí)現(xiàn)了摧毀傳統(tǒng)政治秩序的使命之后，必須不失時(shí)機(jī)地使權(quán)力重新凝聚化，建立具有現(xiàn)代導(dǎo)向的、高效有力的中央政府。從這個(gè)意義而言，全能主義政治在二十世紀(jì)中國的出現(xiàn)不無其歷史的合理性。然而權(quán)力的集中并非政治發(fā)展的終極目標(biāo)，亨廷頓指出：“由于革新政策所引起的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變化，將導(dǎo)致新集團(tuán)要求進(jìn)入政治體系并要求擴(kuò)大體系的容量。在第三階段，即現(xiàn)代化后期，體系的擴(kuò)大將可能促成體系中權(quán)力的重新分散�！边@就是說，全能主義政治只是政治發(fā)展的一個(gè)過渡階段，隨著社會(huì)革命的成功和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷，它必須逐步退出社會(huì)領(lǐng)域，縮小政治控制的力量和范圍，同時(shí)擴(kuò)大政治參與，將被社會(huì)發(fā)展動(dòng)員起來的各種利益群體容納進(jìn)制度化的政治體系之內(nèi)。這也是孫中山從訓(xùn)政過渡到憲政的基本政治理想。

　　然而，國民黨的全能主義政治卻在權(quán)力的凝聚與分散兩個(gè)層面同時(shí)犯了錯(cuò)誤。首先，在國民政府統(tǒng)治大陸的二十二年中，其行政權(quán)力的集中化、分層化、制度化始終沒有徹底實(shí)現(xiàn)。國民政府的合法性權(quán)威長期面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，起先是國民黨內(nèi)部的地方軍事割據(jù)勢(shì)力，隨之是來自日本的大規(guī)模的入侵，最后是中共的武裝革命運(yùn)動(dòng)。許多歷史學(xué)家共同認(rèn)為，國民政府的真正版圖，不出長江下游一帶，其它各省只是“奉國民黨正朔”而已。由于國民政府更偏重于從地方收繳權(quán)力，而不注意決策的分層化，因而在中央能夠控制的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中，大小決策過于集中于行政中樞，尤其是蔣介石個(gè)人手中，造成底下各層權(quán)力普遍性的效率匱乏。同時(shí)，盡管立法與行政機(jī)構(gòu)制訂了大量法律與行政規(guī)范，形成了一整套書面的制度化系列，但在中國權(quán)力運(yùn)作實(shí)際過程中起真正作用的，仍是二千年遺傳下來的、帶有濃郁宗法血緣關(guān)系的“習(xí)慣法”，這種因人而異的，隨意性極強(qiáng)的人治傳統(tǒng)極大地阻礙了現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)中形成理性原則的確立，使國民政府的制度化一直徘徊在低水平狀態(tài)。而身負(fù)執(zhí)政使命的國民黨既不能實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代法理型政黨的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，又喪失了“革命黨”所必須具備的基本要素，在意識(shí)形態(tài)內(nèi)聚功能減弱、組織結(jié)構(gòu)渙散和政治權(quán)力既無內(nèi)部制衡又無社會(huì)監(jiān)督的情形下，逐漸趨向腐敗低能，喪失了領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化的政治功能，最后到四十年代末期，由于受到體制內(nèi)外各種政治力量的挑戰(zhàn)，權(quán)力系統(tǒng)處于半癱瘓局面。

　　當(dāng)國民政府在本應(yīng)集權(quán)的行政層面無力支配權(quán)力時(shí)，卻在本應(yīng)分權(quán)的社會(huì)層面強(qiáng)化了政治對(duì)社會(huì)的控制，這使得民間社會(huì)嚴(yán)重萎縮，政治系統(tǒng)過于膨脹，現(xiàn)代化的資源配置出現(xiàn)大幅度的失衡，被剝奪殆盡的民間社會(huì)失去了推進(jìn)現(xiàn)代化的基本動(dòng)力，而控制了主要資源的政治權(quán)力又忙于應(yīng)付合法性危機(jī)，無暇承擔(dān)現(xiàn)代化的使命。更重要的是，被民族主義和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而動(dòng)員起來的新老社會(huì)利益集團(tuán)，在高度一體化的政治體制中缺乏表達(dá)自身利益要求的合法性渠道，也難以找到可靠固定的集團(tuán)代言人，于是，就發(fā)生了間歇性的“參與爆炸”。清末的辛亥革命是一次，一九一五年底的護(hù)法戰(zhàn)爭是一次，而到四十年代下半葉則是一次更大規(guī)模的“參與爆炸”。對(duì)國民黨全能主義政治懷有不滿的各種利益集團(tuán)，以種種溫和的或暴力的方式強(qiáng)行參與國家的公共決策，形成了一次新的社會(huì)革命。

　　當(dāng)全能主義政治走向衰敗，社會(huì)多方面功能失調(diào)，任何改良都無濟(jì)于事，而一切危機(jī)似乎又集中于政治層面時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)這樣的改朝換代革命，出現(xiàn)“根本解決”的社會(huì)期望，希冀以全能主義的革命推翻全能主義的暴政。從國民大革命到解放戰(zhàn)爭，中國的政治變遷走了一個(gè)大圓圈。一九四九年中華人民共和國的成立，標(biāo)志著中國政治變遷中權(quán)力聚散歷史循環(huán)的一次終結(jié)。

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