“三農(nóng)”問題的政治制度分析

　　[內(nèi)容提要]“三農(nóng)”問題是當(dāng)今中國(guó)最大的問題，是我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的難點(diǎn)。本文從“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性入手，分析其帶來的政治影響，探索“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的政治原因，并試圖通過政治制度的變革，建立起城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制，從根本上解決“三農(nóng)”問題。

　　[關(guān)鍵詞]：三農(nóng)；
二元化；
政治制度；
農(nóng)村自治 。

　　一、“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性及其政治影響

　　中國(guó)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題，被聯(lián)系起來作為一個(gè)整體的“三農(nóng)”問題提出來，引起了知識(shí)界和政府的密切關(guān)注。特別是上個(gè)世紀(jì)九十年代中期以來，“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性愈顯突出，產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響。

　　（一）貧富差距拉大，城鄉(xiāng)割裂嚴(yán)重

　　建國(guó)以來一段較長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)居民的收入差異十分有限，維持在一種低收入水平上的平均主義。改革開放初期，農(nóng)民的收入增長(zhǎng)較快，一部分農(nóng)民脫離了貧困。但是，進(jìn)入90年代中期以后，農(nóng)民增收乏力，貧富差距逐漸加大。貧富差距加大主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年農(nóng)民人均純收入為2476元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7703元，前者為后者的32.1%，名義差距超過3∶1。據(jù)全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)系統(tǒng)對(duì)31個(gè)省份所屬32個(gè)縣市的2萬多個(gè)農(nóng)村家庭調(diào)查，低收入（年均純收入1千元以下）和中收入（年均純收入1000－1999元）組占到54.2%，這部分人是21世紀(jì)中國(guó)的貧下中農(nóng)。按世界銀行的測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)絕大多數(shù)貧困人口是在農(nóng)村。

　　在城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的同時(shí)，東西部農(nóng)民收入差距也在擴(kuò)大。我國(guó)的近3000萬貧困人口主要集中在中西部地區(qū)，尤其是在西部地區(qū)，2002年，西部地區(qū)貧困人口共1742萬，占全國(guó)農(nóng)村貧困人口的61.8%。事實(shí)上，地區(qū)差距背后主要的問題還是城鄉(xiāng)差距，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)差距甚至大于全國(guó)平均城鄉(xiāng)差距。貧富差距還體現(xiàn)在東部地區(qū)與中西部地區(qū)的差距。我國(guó)的開放政策是從東部沿海14個(gè)城市開始試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大的，20多年來，在東部經(jīng)濟(jì)取得重大發(fā)展的同時(shí)，廣大中西部地區(qū)的發(fā)展遲緩，與東部地區(qū)的差距越來越大。中國(guó)GDP的59%分布在東部地區(qū)，而這一地區(qū)的人口約占全國(guó)的40%。中部和西部地區(qū)分別只占有GDP總量的27%和14%，遠(yuǎn)低于其36%和23%的人口比例；
從人均GDP看，1999年?yáng)|部、中部和西部的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值分別為10089元、5407元和4217元，中部地區(qū)大約相當(dāng)于東部的一半，西部地區(qū)只有東部的40%左右，最高的上海市是最低的貴州省的11倍。中西部地區(qū)與東部的差距，根源在于中西部工業(yè)化和城市化落后，因而事實(shí)上還是一個(gè)城鄉(xiāng)差距和“三農(nóng)”問題。

　　馬克思主義認(rèn)為，物質(zhì)決定意識(shí)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，一個(gè)階層的財(cái)富多少直接影響到其政治地位，日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)之間物質(zhì)水平差異，使得農(nóng)民的“老二”地位受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。2002年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院對(duì)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層進(jìn)行了分析，劃分出“十大階層”，農(nóng)民已經(jīng)下降到“老九”的位置[1]，與從“老大”下降到“老八”的產(chǎn)業(yè)工人階級(jí)同時(shí)淪為社會(huì)的弱勢(shì)階層，在政治上的話語權(quán)也越來越小，作為國(guó)家主人和統(tǒng)治階級(jí)的內(nèi)涵越來越少，農(nóng)民的政治地位受到空前的挑戰(zhàn)。

　　日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)之間物質(zhì)水平差異，產(chǎn)生了城鄉(xiāng)之間意識(shí)形態(tài)的差異，甚至出現(xiàn)對(duì)立局面。現(xiàn)在，發(fā)達(dá)的城市地區(qū)談?wù)摰膰?guó)際接軌、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、人文精神、公民意識(shí)、環(huán)境保護(hù)等等，在廣大農(nóng)村卻如聽天書，農(nóng)民更加關(guān)注的是溫飽、疾病、子女學(xué)費(fèi)等基本生活問題，農(nóng)民無法接收現(xiàn)代文明的信息，固有的愚、窮、弱、私、散的性格無法向現(xiàn)代公民性格轉(zhuǎn)變。大量的農(nóng)民工進(jìn)城，不是要去感受城市文明，而是現(xiàn)實(shí)的謀生需要，農(nóng)民工也幾乎無法融入城市，對(duì)城市沒有認(rèn)同感和歸宿感；
城里人對(duì)鄉(xiāng)下人也沒有平等意識(shí)，城市的進(jìn)步與農(nóng)村的停滯更加使得城市加劇了對(duì)農(nóng)民的歧視，甚至抱怨其“搶飯碗”，并將骯臟、隨地吐痰、偷盜、不禮貌、不文明等，近乎自然正當(dāng)?shù)丶釉谵r(nóng)民工的身上，一旦在一個(gè)地方發(fā)生了刑事犯罪，城市人總是將懷疑的對(duì)象首先指向進(jìn)入城市的農(nóng)村人。在我國(guó)城市中，對(duì)農(nóng)民工的這種“污名化”現(xiàn)象相當(dāng)普遍地存在，這種污名化過程，又反過來影響到農(nóng)民本身的自我認(rèn)同甚至行為方式，造成兩個(gè)群體的相互歧視和對(duì)立[2]。同時(shí)，大量農(nóng)民工的流動(dòng)使得農(nóng)民對(duì)城市的不滿較之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的封閉時(shí)期更為直觀和突出。農(nóng)民工進(jìn)入城市后，發(fā)現(xiàn)城市人并不比他們勞累，生活卻比他們好得多，這種差距容易產(chǎn)生心理不平衡，對(duì)傳統(tǒng)的分配原則提出質(zhì)疑，如果正當(dāng)權(quán)益得不到保護(hù)，甚至上當(dāng)受騙，則可能采取原始的暴力手段。徐勇分析了農(nóng)村人口流動(dòng)使得一些農(nóng)民工“一是不愿再像他們的祖祖輩輩那樣艱苦奮斗，恪守有勞才有獲的理念；
二是不愿再堅(jiān)守他們祖輩遵循的‘集體本位’傳統(tǒng)，而為‘自我中心’的觀念所支配；
三是不再如其祖輩那樣具有強(qiáng)烈的權(quán)威意識(shí)，而是蔑視一切秩序和權(quán)威，迷信暴力�！盵3]這種意識(shí)形態(tài)在農(nóng)村表露出來，農(nóng)民只會(huì)認(rèn)為是受城市影響的，反過來加深了固守在農(nóng)村的農(nóng)民對(duì)城市的敵視。

　　中華文明能夠屹立于世界，而沒有遭受其它文明古國(guó)滅亡的命運(yùn)，主要原因在于儒家的“大一統(tǒng)”思想根深蒂固，在統(tǒng)一的主導(dǎo)思想下，中華文化具有極強(qiáng)的包容性和融合的自覺性。然而，貧富差距的拉大和城鄉(xiāng)之間的割裂，嚴(yán)重破壞了中國(guó)傳統(tǒng)的“大同”思想。讓—馬克•夸克曾經(jīng)分析了中國(guó)與俄羅斯在體制過渡過程的合法性問題，認(rèn)為中國(guó)的漸進(jìn)性改革逐步使得各方適應(yīng)并參與，直接關(guān)系到社會(huì)底層并著重賦予他們經(jīng)濟(jì)權(quán)利，而俄羅斯的改革得益者僅僅限于靠近權(quán)力圈的少數(shù)人[4]。如果不能較好地堅(jiān)持保障廣大人民群眾分享改革開放的成果，在我們這個(gè)有著“不患貧，而患不均”和“大同”思想傳統(tǒng)的國(guó)家，就可能因?yàn)樨毟徊罹�、東西差距太大，引起“仇富”心態(tài)和地區(qū)封鎖，引起地方主義的抬頭，最終影響到改革開放和安定團(tuán)結(jié)的政治局面。如作為資源主要提供地的西部地區(qū)，由于在經(jīng)濟(jì)增加值中所占的份額越來越小，發(fā)展加工業(yè)的要求更高，而其資金、技術(shù)、人力與東部地區(qū)的差距又很大，無法在平等的競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展，一些地方就使用行政權(quán)力，干涉市場(chǎng)，保護(hù)本地企業(yè)。鄧小平1990年曾經(jīng)指出過，如果出現(xiàn)兩極分化，那么地區(qū)矛盾、民族矛盾、階級(jí)矛盾、中央和地方的矛盾這四大矛盾就會(huì)出現(xiàn)激化，中國(guó)就會(huì)出亂子。

　�。ǘ�）農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，干群矛盾難以緩和。

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)重在哪？農(nóng)民群眾中廣泛流傳這樣一句話：“頭稅輕，二稅重，收費(fèi)是個(gè)無底洞�！薄邦^稅”是指國(guó)家征收的農(nóng)業(yè)稅。一般認(rèn)為，我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅是一種輕稅政策�！岸�稅”是指農(nóng)民向鄉(xiāng)村兩級(jí)組織繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌。村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌是農(nóng)村的一項(xiàng)重要公共收入分配制度，它的問題是，第一，計(jì)提村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)民人均收入水平不容易科學(xué)確定。1991年國(guó)務(wù)院《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌不得超過以鄉(xiāng)為單位上年農(nóng)民人均純收入的5%，1998年以后又改為以村為單位計(jì)算。由于農(nóng)民收入水平的測(cè)算是基層自己進(jìn)行的，就難免不出現(xiàn)根據(jù)需要“規(guī)定”農(nóng)民收入水平的情況。第二，統(tǒng)一的5%的負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)造成負(fù)擔(dān)不均，低收入農(nóng)民的負(fù)擔(dān)相對(duì)較重。道理十分簡(jiǎn)單，如果一個(gè)村里有一戶人的收入水平低于全村的平均數(shù)，他的負(fù)擔(dān)就會(huì)高于5%.同理，一個(gè)地區(qū)的收入水平低于全國(guó)的平均數(shù)，這個(gè)地區(qū)的負(fù)擔(dān)就會(huì)高于5%.這就是所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)的累退性，收入越低，負(fù)擔(dān)越重�！笆召M(fèi)”這個(gè)“無底洞”是指各種收費(fèi)、集資和攤派（即“三亂”）游離于5%以外，隨意性大，是農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重最突出的表現(xiàn)。從上面的分析可見，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重主要是農(nóng)業(yè)稅外的負(fù)擔(dān)失范。稅費(fèi)名目繁多，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，直接動(dòng)搖了農(nóng)民的社會(huì)主義信念。以“費(fèi)改稅”為特征的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，對(duì)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)有一定的影響，但是對(duì)減輕農(nóng)民總體負(fù)擔(dān)只是杯水車薪，無法從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　我國(guó)歷史上對(duì)農(nóng)業(yè)稅的幅度，比較肯定的是“什一稅”，如《公羊傳》宣公十五年記載：“什一稅者，天下之中正也�！蔽覈�(guó)當(dāng)前的農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，已經(jīng)超過了什一稅，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歷史上休養(yǎng)生息時(shí)期的賦稅負(fù)擔(dān)，如西漢初期農(nóng)業(yè)稅是十五稅一，漢景帝二年（公元前155年）改為三十稅一，西漢末東漢初為十五稅一，光武帝建武六年（公元30年）又恢復(fù)為三十稅一[5]。沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，容易導(dǎo)致農(nóng)民棄田撂荒，外出打工逃避稅費(fèi)，影響農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，浪費(fèi)有限的土地資源。我國(guó)在實(shí)行包產(chǎn)到戶、包干到戶政策后，極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，從1979年到1984年，農(nóng)業(yè)連續(xù)豐收，6年間糧食增產(chǎn)1億多噸，可是，1985年糧食產(chǎn)量急劇下降，隨后幾年農(nóng)業(yè)發(fā)展處于徘徊階段，直到1989年底才恢復(fù)到1985年的水平。此后中國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入了“拉鋸戰(zhàn)”，進(jìn)進(jìn)退退，時(shí)好時(shí)壞，中國(guó)糧食產(chǎn)量1996年突破5億噸大關(guān)之后，出現(xiàn)了徘徊和減產(chǎn)的趨勢(shì)，中國(guó)的糧食安全和農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)一步引起了全世界的關(guān)注，1994年，美國(guó)世界觀察研究所所長(zhǎng)萊斯特•布朗甚至發(fā)表了著名的《誰來養(yǎng)活中國(guó)》一文，我們可以不同意布朗的結(jié)論，但我們不得不承認(rèn)，我國(guó)農(nóng)村的生產(chǎn)力沒有隨著時(shí)間的推移同步提高。而這又與農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，無法實(shí)現(xiàn)積累，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)。棄田撂荒，對(duì)于農(nóng)民自身而言，可能如魏源所認(rèn)為的因禍得福，可以“適彼樂土”——棄農(nóng)經(jīng)商[6]。但是這種草率的方式，沒有進(jìn)行有效的土地轉(zhuǎn)換，對(duì)于整個(gè)國(guó)家的土地利用，無疑是低效率的。

　　更為嚴(yán)重的是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，容易抵制稅費(fèi)收繳，甚至采取過激措施，激發(fā)干群矛盾，導(dǎo)致惡性事件和群體事件。1992年湖北農(nóng)民樊哲福就因負(fù)擔(dān)過重層層上訪未果而自殺。湖南省湘鄉(xiāng)市農(nóng)村婦女潘群英因攤派過重，不堪受辱，當(dāng)著鄉(xiāng)村干部的面跳塘自殺。1994年，河南省鄧州市徐樓村農(nóng)民陳中身因?qū)︵l(xiāng)里不合理攤派等問題向有關(guān)部門上訪，引起鄉(xiāng)長(zhǎng)段其占的不滿，被段授意村干部張德恩等人打死。1995年湖北省隨州市萬和鎮(zhèn)沙河辦事處黨總支副書記、主任余萬新一行19人強(qiáng)制要求農(nóng)民蔡守國(guó)上繳各種錢款費(fèi)1349.19元（按國(guó)家規(guī)定只應(yīng)交370.27元），蔡無力上交被迫自殺。1998年四川省梁平縣新盛鎮(zhèn)農(nóng)民羅昌榮因抵制亂收費(fèi)，被四名鄉(xiāng)干部活活打死。四川三臺(tái)縣農(nóng)民資俊仍用扁擔(dān)砍死催款的一名干部，砍傷鄉(xiāng)長(zhǎng)。安徽韓寨村26歲的農(nóng)民王永生，當(dāng)著催交錢款的干部的面拉響炸藥名，王當(dāng)場(chǎng)死亡，四名干部受傷。1998年8月，陜西省子洲縣裴家灣鄉(xiāng)萬余農(nóng)民聯(lián)合狀告鄉(xiāng)政府亂收費(fèi)，占全鄉(xiāng)總?cè)丝诘?7%。四川省某縣30多個(gè)鄉(xiāng)村農(nóng)民集體抗議集資過重。2000年江西省“豐城事件”中，農(nóng)民將幾個(gè)鄉(xiāng)政府的房屋全部砸平，涉及了幾個(gè)鄉(xiāng)的數(shù)萬人。[7]

　　雖然這些惡性事件和群體事件都發(fā)生在基層，但是，對(duì)于廣大農(nóng)民而言，直接代表國(guó)家的正是這些基層政府和基層公務(wù)人員。誠(chéng)然，在鄉(xiāng)村干部中間，不乏憂國(guó)憂民之士，也不乏為農(nóng)民熱情服務(wù)的人民公仆式的好官員，但是，由于農(nóng)村工作的復(fù)雜性，基層公務(wù)人員往往難以在短期內(nèi)作出成績(jī)，難免采取一些取巧的方式方法，維護(hù)自己的利益追求，甚至不惜犧牲農(nóng)民利益。事實(shí)上，我國(guó)鄉(xiāng)村干部和其它農(nóng)村精英分子在利益要求和利益實(shí)現(xiàn)方式已經(jīng)相當(dāng)獨(dú)立于普通農(nóng)民，中央任何政策只要削弱了鄉(xiāng)村干部的利益，都難以落實(shí)。一部分基層領(lǐng)導(dǎo)為了個(gè)人利益，大搞形象工程，以討好應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為所有工作的出發(fā)點(diǎn)，脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際和農(nóng)民需要，從農(nóng)民利益的保護(hù)人變成了損害人。CCTV2003年6月29日焦點(diǎn)訪談“好看的工程給誰看”披露了一起啼笑皆非的形式主義坑農(nóng)事例：位于山東省安丘市南郊的興安街道辦事處，花費(fèi)269萬元建立了一個(gè)占地一萬畝的“國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目區(qū)”，卻是一個(gè)應(yīng)付上級(jí)機(jī)關(guān)檢查而做的“樣子工程”而已，投資29萬多元修建的30間井房中只有5間井房中有井，其中只有兩口井能夠使用，其余25間完全是空井房；
按照計(jì)劃書節(jié)水灌溉一項(xiàng)包括發(fā)展噴灌2000畝、鋪設(shè)輸水管道38公里，事實(shí)上僅有50畝地裝備了噴灌工程，實(shí)際鋪設(shè)輸水管線只有3.2公里。這兩項(xiàng)成本僅為7萬多元的“樣子工程”卻一共花去108萬元，政府大量投資去向不明。受訪的農(nóng)民一個(gè)個(gè)嘲笑這是“好看工程”，而許多原興安街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)卻因?yàn)檫@些“樣子工程”而紛紛升遷。

　　與此同時(shí)，一部分民選的“村官”缺乏奉獻(xiàn)精神，認(rèn)為自己受苦受累又得罪人，一年到頭，付出太多，得到太少，一些干部政治榮譽(yù)感消退，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　信念有所動(dòng)搖，沒有將主要的精力放在村務(wù)管理上。有調(diào)查資料表明，在被訪村干部中有38.7%的人對(duì)其所得補(bǔ)貼不滿意，問其原因，有60%的人回答“工作辛苦、任務(wù)重、付出多、得到少”；
35%的人回答“不如種地或做生意掙錢多”[8]�？梢娨恍┐甯刹恳呀�(jīng)沒有把自己作為普通農(nóng)民的代表，沒有基于農(nóng)民普遍貧困基礎(chǔ)而樹立責(zé)任意識(shí)。

　　在一個(gè)國(guó)家，干群矛盾是不可避免的，因?yàn)閲?guó)家工作人員也有其自身的利益追求。只要國(guó)家通過建立制度、執(zhí)行制度來平衡農(nóng)民和國(guó)家工作人員的利益關(guān)系，可以將干群矛盾控制在較小范圍和較輕程度上。如果國(guó)家工作人員在執(zhí)法過程中扭曲法律，牟取私利，而沒有受到懲處，如果當(dāng)監(jiān)督者明明知道工作人員違法牟利，卻采取放任態(tài)度，甚至收取“進(jìn)貢”進(jìn)行保護(hù)時(shí)，就會(huì)逐漸形成上下勾結(jié)的利益共同體，并進(jìn)而通過影響法律和政策的制定，來保障特權(quán)，此時(shí)國(guó)家工作人員也就脫離了代理人的角色，甚至不惜損害被代理人利益來獲取自己的利益，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的腐敗就成為制度性的腐敗，發(fā)展到這一步，干群矛盾就演化成了國(guó)家與公民的矛盾，國(guó)家政權(quán)也將受到致命的沖擊。

　�。ㄈ�）縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，引發(fā)嚴(yán)重后果。

　　自1994年財(cái)稅體制改革以來，我國(guó)財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)，但由于收入再分配方面改進(jìn)不多，特別是轉(zhuǎn)移支付制度不健全，在總體財(cái)政形勢(shì)好轉(zhuǎn)的背景下，廣大中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政收支矛盾卻日益突出。目前，全國(guó)一半以上的縣甚至連工資也難以按時(shí)、足額發(fā)放，而相當(dāng)數(shù)量鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行已難以為繼。據(jù)溫鐵軍估計(jì)，全國(guó)鄉(xiāng)一級(jí)政府平均負(fù)債200多萬，村一級(jí)平均負(fù)債達(dá)到20-30萬[9]。徐勇的調(diào)查表明溫鐵軍的估計(jì)基本正確，“黃梅一個(gè)鎮(zhèn)平均一個(gè)村30萬。漢川市629個(gè)行政村，91%的村負(fù)債，總債務(wù)達(dá)1億多[10]�！表n俊根據(jù)對(duì)湖北襄陽(yáng)縣、河南鄢陵縣和江西泰和縣三個(gè)中部地區(qū)典型農(nóng)業(yè)縣進(jìn)行了案例剖析后認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本靠舉債度日，“這兩個(gè)鄉(xiāng)（指河南鄢陵縣大馬鄉(xiāng)和馬坊鄉(xiāng)）已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的‘吃飯財(cái)政’，已經(jīng)惡化為一種更為艱難的‘討飯財(cái)政’，而且由于財(cái)政信用程度下降，‘討飯’也越來越難，鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)際上已經(jīng)接近崩潰的邊緣�！盵11]襄陽(yáng)縣2000年直接財(cái)政債務(wù)為28925萬元，占到全縣可支配財(cái)政收入的140.3%，而這些債務(wù)還不包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)，該縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債2411萬元。泰和縣財(cái)政債務(wù)為9000多萬元，占可支配財(cái)政收入的57%，鄢陵縣縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政共負(fù)債1.4億元，其中主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，達(dá)1.2億多元。據(jù)2000年山東省調(diào)查資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)負(fù)債占當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重，全省為82.2%，最高的棗莊市達(dá)180.9%；
村級(jí)負(fù)債占當(dāng)年村集體凈收入的比重，全省為296.1%，最高的濟(jì)寧市達(dá)466.5%[12]。2002年，審計(jì)署組織對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣（市）財(cái)政收支狀況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截止2001年底，累計(jì)債務(wù)達(dá)163億元，平均達(dá)到3.32億元[13]。按照這次審計(jì)情況估計(jì)，全國(guó)近3000個(gè)縣（市），平均每個(gè)縣（市）的債務(wù)按2-3個(gè)億計(jì)算，全國(guó)農(nóng)村債務(wù)大約在6000-9000億之間，農(nóng)村人口約9億，人均負(fù)債約700-1000元。更大的問題在于，縣鄉(xiāng)村的債務(wù)還在以每年1000億的速度增加。

　　縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債嚴(yán)重，在不斷加大基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，引發(fā)了一系列嚴(yán)重后果。一是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。公共選擇理論認(rèn)為，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，為了滿足各種開支需要，特別是吃飯需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在想方設(shè)法從農(nóng)民那里多征稅費(fèi)的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅成為了按地畝或按人頭的“人頭稅”，有的借各種名義向農(nóng)民亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款，使農(nóng)民稅外負(fù)擔(dān)快速增長(zhǎng)，造成“頭稅輕，二稅重，三稅是個(gè)無底洞”。二是造成債務(wù)的惡性循環(huán)。債務(wù)要支付利息，在沒有新增收入的情況下，只有靠借新債還舊債，導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)、村債務(wù)日益沉重。三是無法提供基本的公共物品。由于財(cái)政入不敷出，許多縣鄉(xiāng)政府無力向農(nóng)村提供最基本的公共服務(wù)，如農(nóng)村基本建設(shè)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，農(nóng)民在正常納稅以后，不得不繼續(xù)承擔(dān)應(yīng)該由財(cái)政開支的項(xiàng)目。據(jù)大量的調(diào)查材料表明，2001年以前我國(guó)義務(wù)教育投入中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，2001年開始，中央要求縣級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)發(fā)教師工資，但縣里發(fā)工資的錢主要還是來自鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)里的錢又主要來自農(nóng)民上繳的稅費(fèi)，最終還是主要靠農(nóng)民在辦農(nóng)村義務(wù)教育。財(cái)政除保工資外，對(duì)學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)、改造基本沒有投入，據(jù)2001年教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，農(nóng)村小學(xué)生一學(xué)期的人均公用經(jīng)費(fèi)僅僅14.06元。四是助長(zhǎng)弄虛作假。為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)，縣鄉(xiāng)政府往往弄虛作假，虛增預(yù)算收入，隱瞞赤字，騙取資金。2002年，審計(jì)署組織對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣（市）審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2001年，49個(gè)縣（市）中有45個(gè)虛增預(yù)算收入6.74億元，占當(dāng)年預(yù)算收入的16%；
有37個(gè)累計(jì)瞞報(bào)赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字7.2億元的147%[14]。五是影響了基層政權(quán)的合法性。政權(quán)的存在，以其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為基礎(chǔ)，而縣鄉(xiāng)政府捉襟見肘的財(cái)政狀況，幾乎無法履行這一基本職能，相反，為了籌集人員工資，難以避免利用公權(quán)，非法榨取小農(nóng)剩余，激發(fā)農(nóng)村的干群矛盾，不僅難以維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)自然秩序，反而會(huì)強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會(huì)的離心力，影響社會(huì)穩(wěn)定。

　�。ㄋ模┺r(nóng)村人才缺失，影響村民自治效果發(fā)揮。

　　1982年憲法確認(rèn)了村民委員會(huì)的法律地位，明確規(guī)定村民委員會(huì)是我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的群眾自治組織。1987年11月通過了《村民委員會(huì)組織法(試行)》，1998年11月，《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施。在村民自治取得很大成效的同時(shí)，也暴露出很多的問題�！叭�農(nóng)”問題對(duì)農(nóng)村自治最大的負(fù)面影響，是自治人才的大量流失。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于戶籍制度限制了農(nóng)民的流動(dòng)，農(nóng)民被束縛在土地上，除了有限的高考升學(xué)（包括推薦工農(nóng)兵學(xué)員）、入伍、招工轉(zhuǎn)移了極少數(shù)的農(nóng)村精英外，農(nóng)村人才基本留在本地，保住了農(nóng)村義務(wù)教育、合作醫(yī)療、維護(hù)安定（如民兵組織）和農(nóng)村管理必需的人才。改革開放以后，高校招生規(guī)模逐漸擴(kuò)大，農(nóng)村精英高考升學(xué)越來越多，這些人基本上不再返回農(nóng)村。而個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也使得很多農(nóng)村精英離開了本地，外出淘金。特別是1995年以后，進(jìn)城打工農(nóng)民劇增，對(duì)農(nóng)村自治人才是一個(gè)最大考驗(yàn)。據(jù)資料分析，我國(guó)從農(nóng)村流出的農(nóng)民工在12000萬左右，流出的農(nóng)民相對(duì)而言是農(nóng)村文化水平較高，年紀(jì)較輕，觀念較新的人群。大量的農(nóng)民外流，使得農(nóng)村自治人才缺失，農(nóng)村干部的素質(zhì)普遍偏低。據(jù)新疆自治區(qū)農(nóng)調(diào)隊(duì)調(diào)查，村干部中只有3.2%的人具有大專文化程度，36.3%的人具有高中文化程度，60.5%的人文化程度為初中及初中以下。[15]

　　農(nóng)村人才的流失，不僅導(dǎo)致了農(nóng)村干部的素質(zhì)普遍偏低，還導(dǎo)致了農(nóng)民的民主權(quán)利無法得到有效實(shí)施。村民委員會(huì)作為村民直接選舉的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織，需要以現(xiàn)代公民意識(shí)的村民來選舉、監(jiān)督，對(duì)于違背村民利益的村委會(huì)成員，村民要充分利用法律賦予的權(quán)利，予以罷免。然而，很多農(nóng)村由于外出青壯年太多，留在當(dāng)?shù)氐闹饕�是老人、婦女、兒童，因而對(duì)于村委會(huì)成員的監(jiān)督很難到位，一些地方甚至出現(xiàn)了民選的“村官”反過來為非作歹，欺壓百姓的情況，如山東省淄博市周村區(qū)萌水鎮(zhèn)扈家村“南霸天”韓剛自1988年當(dāng)上了村委會(huì)主任后，濫施淫威，無惡不作，先后毆打、傷害村民30余人，強(qiáng)奸、污辱婦女40人，放火燒毀村民房屋10次。山西省平陸縣常樂鎮(zhèn)前村的村霸裴安軍，在1990年擔(dān)任村委會(huì)主任后，橫行鄉(xiāng)里，無惡不作。[16]農(nóng)村“兩委”職責(zé)不清，也影響了村民自治能力的發(fā)揮�！皟晌�”職責(zé)在現(xiàn)行法律制度雖然有規(guī)定，如《村民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；
依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利�！薄吨袊�(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第三款也規(guī)定，村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國(guó)家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)�！钡�是，這些原則規(guī)定沒有可操作性，權(quán)限缺乏明確而具體的劃分。如對(duì)于現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)表現(xiàn)出來的比較敏感的印章掌管權(quán)、法人代表權(quán)、人事提名任免權(quán)、財(cái)務(wù)簽字權(quán)、文檔管理權(quán)等，都沒有具體的權(quán)力歸屬劃分。村級(jí)黨組織不適當(dāng)?shù)卦綑?quán)、包辦和干涉應(yīng)該屬于村民委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的工作情況普遍，“大事小事，一切都由支部說了算”，有的村支書甚至直接任命村委會(huì)成員和其它村干部。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的應(yīng)該由村委會(huì)召集村民討論決定的村提留的收繳和使用、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的承包、村辦公益事業(yè)需要農(nóng)民負(fù)擔(dān)的事項(xiàng)等，完全由村黨支部拍板定案，村委會(huì)不能充分行使自治權(quán)。有些地方的村委會(huì)主任甚至根本不知道村里的財(cái)務(wù)支出。村民自治中的上述問題，影響到對(duì)村民自治的認(rèn)同，使得村委會(huì)難以發(fā)揮村民所期望的發(fā)展性和保護(hù)性功能，不能增強(qiáng)村級(jí)公共權(quán)力的合法性，楚成亞利用在山東省進(jìn)行的調(diào)查材料，認(rèn)為當(dāng)前村級(jí)自治組織陷入了“有民主選舉，無公共權(quán)力合法性提高”的困境。[17]

　　二、“三農(nóng)”問題的主要政治原因

　�。ㄒ唬┏青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是“三農(nóng)”問題的體制障礙。

　　1、二元體制的產(chǎn)生。中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)其實(shí)只是一個(gè)短期的現(xiàn)象。在漫長(zhǎng)的歷史中，我國(guó)一直處于農(nóng)業(yè)社會(huì)，從來不存在城市與農(nóng)村的分割與斷裂。歷朝統(tǒng)治者多采取“重農(nóng)抑商”政策，農(nóng)民的地位甚至高于商人；
長(zhǎng)期采取的兵役制，使得兵、民互通；
科舉制在農(nóng)民與士人之間架設(shè)了橋梁，往往“朝為田舍郎，暮登天子堂”。即使在戰(zhàn)亂連連的戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，人們的自由遷徙也未間斷。建國(guó)以后，我國(guó)也曾經(jīng)有過短暫的自由流動(dòng)，在1952—1957年的“一五”計(jì)劃時(shí)期內(nèi)，就有大約2000多萬農(nóng)民已經(jīng)自由流入了城市。然而，1954年憲法取消了人口自由遷徙權(quán)的規(guī)定，1958年1月《戶口登記條例》實(shí)施后，農(nóng)村人口流入城市受到了嚴(yán)格限制。該條例第十條第二款規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)�！钡谑�五條規(guī)定：“公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，由暫住地的戶主或者本人在三日以內(nèi)向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)暫住登記，離開前申報(bào)注銷；
”這些規(guī)定標(biāo)志著中國(guó)以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度的形成。隨著1958年人民公社的建立，國(guó)家的各項(xiàng)政策，沿著戶籍制度為核心的分割體制的慣性，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活等各方面逐步強(qiáng)化這種分割，為兩部分居民建立兩種不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度，如農(nóng)業(yè)稅制度、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度、土地制度、教育制度、醫(yī)療制度,社會(huì)保障制度等，最終形成城鄉(xiāng)之間斷裂的兩個(gè)社會(huì)。

　　2、二元體制的加劇。90年代中期以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中從生活必需品階段向耐用消費(fèi)品階段的轉(zhuǎn)型，二元結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，由“行政主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)為“市場(chǎng)主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”和“行政主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”交叉并存。在生活必需品時(shí)代，一個(gè)城市家庭每個(gè)月幾十元的收入用來購(gòu)買的生活必需品大多數(shù)是農(nóng)產(chǎn)品或以農(nóng)產(chǎn)品為原料的工業(yè)品，盡管存在“剪刀差”，但城市對(duì)農(nóng)村的依賴很重，城里人的大部分收入通過購(gòu)買生活必需品又流到了農(nóng)村。而到了耐用消費(fèi)品時(shí)代，城市家庭收入花費(fèi)在主副食品上的可能只是很少一部分，甚至，2001年城鎮(zhèn)居民在購(gòu)買農(nóng)產(chǎn)食品方面，人均比1996年的開支還減少了97.5元[18]。城市大量的花費(fèi)在于住房、汽車或其它交通的費(fèi)用、電器、醫(yī)療、子女的教育、旅游以及其它的服務(wù)等，而這些消費(fèi)項(xiàng)目，與農(nóng)村或農(nóng)民幾乎沒有什么關(guān)系，城里人支出的大部分很難再流到農(nóng)村去，城市和農(nóng)村之間出現(xiàn)了一種新的斷裂形式——“市場(chǎng)主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)”。這樣，在原有的人為以戶籍制度為基礎(chǔ)的“行政主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”還沒有消除之時(shí)，又加上了一種由市場(chǎng)因素造就的“市場(chǎng)主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”，使得人為制度因素與經(jīng)濟(jì)等“自然”因素疊加，加劇了二元分割體制。

　　3、二元體制的缺陷分析。第一，農(nóng)民的政治權(quán)利無法得到平等保障。國(guó)家政治生活基本上是對(duì)城里人開放，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　對(duì)農(nóng)民基本上不開放，城市居民對(duì)社會(huì)和政治生活的參與度要比農(nóng)民廣泛得多。我國(guó)憲法第二條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民�！睉�(yīng)該說，農(nóng)民有平等參與國(guó)家管理和服務(wù)的權(quán)利與義務(wù)，然而，由于國(guó)家非農(nóng)意識(shí)和偏向城市的政策導(dǎo)向，在二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民不僅基本上沒有擔(dān)任國(guó)家公職的權(quán)利，甚至在體現(xiàn)人民當(dāng)家作主最突出的選舉權(quán)和被選舉權(quán)上，也沒有得到平等保障�！度珖�(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》原來規(guī)定，在省級(jí)人民代表大會(huì)，農(nóng)村人大代表所代表的選民5倍于城市人大代表所代表的選民，在全國(guó)人大代表中，這一差別達(dá)到8倍，雖然1995年《選舉法》第三次修正后統(tǒng)一為4:1，仍然沒有保障農(nóng)民的平等選舉權(quán)利。簡(jiǎn)單地說，當(dāng)前的選舉法律制度下，4個(gè)農(nóng)民才相當(dāng)于1個(gè)市民。農(nóng)民這樣一個(gè)社會(huì)中最大群體的權(quán)力如此地被壓縮，在法理上道義上是說不通、成問題的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年我國(guó)總?cè)丝跒?2.65億人，按戶籍區(qū)分，城鎮(zhèn)人口為3.38億人，占總?cè)丝诘?6.7%；
農(nóng)業(yè)人口為9.28億人，占總?cè)丝诘?3.3%。按居住地區(qū)分，城鎮(zhèn)人口為4.58億人，占總?cè)丝诘?6%左右；
鄉(xiāng)村人口為8.07億人，占總?cè)丝诘?4%左右。按照現(xiàn)行選舉法計(jì)算的結(jié)果是：如果按照戶籍所在地選舉，則在省級(jí)和全國(guó)人大代表中，農(nóng)村代表占總數(shù)的40.7%，城市代表占59.3%，農(nóng)村代表和城市代表的比值為0.69:1,如果按照居住地選舉，則在省級(jí)和全國(guó)人大代表中，農(nóng)村代表占總數(shù)的30.6%，城市代表占69.4%，農(nóng)村代表和城市代表的比值為0.44:1。我們假設(shè)軍隊(duì)人大代表在農(nóng)村與城市之間保持中立，無論是當(dāng)前按照戶籍所在地選舉，還是將來依照國(guó)際慣例按照居住地選舉，在全國(guó)人大和省級(jí)人大會(huì)議上，農(nóng)村代表都處于弱勢(shì)地位，在國(guó)家權(quán)力行使過程中，占人口多數(shù)的農(nóng)民，根本無法取得相應(yīng)的政治話語權(quán)。農(nóng)民的利益將完全取決于城市代表的“覺悟”，在農(nóng)村與城市的利益發(fā)生嚴(yán)重對(duì)立時(shí)，農(nóng)村就必然會(huì)成為城市發(fā)展的犧牲品。第二，違背了基本的“人人平等”原則。人生而平等，不因出生不同而遭受歧視，是人類發(fā)展歷史總結(jié)出來的一條基本原則。正是在這個(gè)意義上，印度的種姓制度和前南非的種族隔離制度受到了全球的譴責(zé)，新南非之父曼德拉一生致力于謀取黑人的平等地位而享有崇高的國(guó)際聲譽(yù)，并獲得了諾貝爾和平獎(jiǎng)。我國(guó)的二元體制，盡管是為了在經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行趕超，有其特殊的歷史背景，但是，實(shí)行的結(jié)果是，農(nóng)民僅僅因?yàn)槌錾�在農(nóng)村就遭受到不平等對(duì)待，而且這種不平等幾乎伴隨一生。這違背了最基本的公平和正義，也與我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)格格不入。甚至一些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工子女，也認(rèn)識(shí)到這種二元體制的不公平。崔傳義在北京進(jìn)行了調(diào)查，來自甘肅省的初二二班學(xué)生張xx在作文中寫道：“我們同樣是中國(guó)的少年,我們?cè)谧约鹤鎳?guó)的學(xué)校里上學(xué),還要交贊助費(fèi)和借讀費(fèi),這樣公平嗎”，“人人平等，為什么要分城市人和農(nóng)村人”。第三，違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)原則。二元分割體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期人為建立起來的城鄉(xiāng)分割制度，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，其對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的影響越來越明顯�；�于計(jì)劃的價(jià)格制度還沒有完全消除，“剪刀差”繼續(xù)存在。建國(guó)以來，農(nóng)業(yè)始終是為工業(yè)化提供積累的主源，國(guó)家通過對(duì)農(nóng)村的一系列制度，大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村財(cái)富，在1949－1978年間從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)入了6000億元[19]，1978以來僅僅征地一項(xiàng)，農(nóng)村就損失2萬億元[20]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與的重要主體——?jiǎng)趧?dòng)力，也處于不能平等競(jìng)爭(zhēng)的狀況。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家只負(fù)責(zé)城市非農(nóng)業(yè)人口在城市的就業(yè)安置，不允許農(nóng)村人口進(jìn)入城市尋找職業(yè)。規(guī)定城市各單位一律不得私自從農(nóng)村招工和私自錄用流入城市的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)社和農(nóng)村中的機(jī)關(guān)、團(tuán)體也不得私自介紹農(nóng)民到城市和工礦區(qū)找工作，甚至規(guī)定招用臨時(shí)工必須盡量在當(dāng)?shù)爻鞘兄姓杏�，不足的時(shí)候，才可以從農(nóng)村中招用。改革開放以后，農(nóng)民流動(dòng)相對(duì)容易，但一些大城市卻為了保護(hù)市民的既得利益，又制定了種種限制性規(guī)定，明確許多職業(yè)不許農(nóng)民工從事，農(nóng)民工只能從事那些城市人不愿做的、以體力勞動(dòng)為主的工作，特別是勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)環(huán)境差或具有某種危險(xiǎn)性的工作，政府實(shí)質(zhì)上還在繼續(xù)干預(yù)企業(yè)的用人自主權(quán)。同時(shí)，歧視性規(guī)定還體現(xiàn)在對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民進(jìn)行繁雜收費(fèi)，加大農(nóng)民的市場(chǎng)參與費(fèi)用。第四，阻礙了城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。90年代以前，由于發(fā)展工業(yè)主要靠農(nóng)業(yè)提供積累，把農(nóng)業(yè)拿狠了，農(nóng)業(yè)就掉下來，工業(yè)就沒有了積累來源，就得被迫進(jìn)行調(diào)整，降低工業(yè)速度來扶持農(nóng)業(yè)。這種狀況，王建稱之為“反相位”[21]。90年代以后，工業(yè)化的進(jìn)程基本依靠城市經(jīng)濟(jì)或是工業(yè)自身的積累進(jìn)行，不再依靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的波動(dòng)不再像以往那樣打斷工業(yè)化進(jìn)程，引起對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面被迫調(diào)整，但農(nóng)業(yè)也因此投入過少，發(fā)展遲緩。人口基數(shù)龐大的農(nóng)村，由于可支配收入少，對(duì)工業(yè)品的需求無法形成有效的市場(chǎng)。中國(guó)從1997年開始出現(xiàn)所謂需求緊縮，正是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)長(zhǎng)期的發(fā)展滯后，導(dǎo)致農(nóng)村潛在的巨大市場(chǎng)和農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的缺乏購(gòu)買力之間存在巨大差距，以致工業(yè)生產(chǎn)力無法充分釋放，規(guī)模無法擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有活力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無法加速。

　�。ǘ�）地方政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)置不合理加大了農(nóng)民負(fù)擔(dān)

　　1、我國(guó)的地方政權(quán)機(jī)關(guān)的歷史與現(xiàn)狀。我國(guó)自從秦朝設(shè)郡、縣、鄉(xiāng)三級(jí)制以來，兩漢和魏晉南北朝基本延續(xù)了秦制，隋文帝于開皇十五年(595年)盡罷鄉(xiāng)官，只設(shè)郡、縣兩級(jí)。唐以后在郡與縣之間或郡以上加設(shè)或長(zhǎng)駐或分巡的一級(jí)，而鄉(xiāng)里制度卻開始由鄉(xiāng)官制向職役制轉(zhuǎn)變，宋神宗熙寧三年(1070年)王安石變法，實(shí)行保甲制，鄉(xiāng)不再作為基層行政區(qū)域，縣成為了基層行政區(qū)域，直到清代滅亡[22]。據(jù)孫學(xué)玉，從秦至民國(guó)末2100余年，我國(guó)地方政權(quán)有290年為兩級(jí)制，占13.6%，有610年為虛三級(jí)制，占28.7%，有600年為三級(jí)制，占28.2%，有276年為三、四級(jí)并存制，占13%，有350年為多級(jí)制，占16.5%[23]。縱觀歷史，實(shí)行四級(jí)制的時(shí)間極短，而且多會(huì)加劇動(dòng)亂。在國(guó)外，包括一些大國(guó)，一般都是三級(jí)政府。1982年憲法規(guī)定我國(guó)的地方政權(quán)機(jī)關(guān)為三級(jí)或四級(jí)，相應(yīng)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府，縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。立法時(shí)的實(shí)際情況是，在農(nóng)村地區(qū)省級(jí)與縣級(jí)之間一般設(shè)置行署（地區(qū)），作為省政府的派駐機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，不設(shè)人民代表大會(huì)，在部分民族自治地區(qū)設(shè)立自治州，作為一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，設(shè)立人民代表大會(huì)。一般設(shè)區(qū)的市不管轄縣、自治縣。所以從全國(guó)范圍來看，是三級(jí)制占絕大多數(shù)。80年代中期以后，全國(guó)范圍興起撤地（行署）建市和地（行署）市合并，由于設(shè)區(qū)的市越來越多，市轄縣越來越普遍，從而形成了事實(shí)上四級(jí)制占絕大多數(shù)的局面。即：�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、自治州（設(shè)區(qū)的市）、縣（自治縣、市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）四級(jí)政權(quán)體制，1995年第三次修正的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)這種四級(jí)制進(jìn)行了確認(rèn)和強(qiáng)化。按照1998年修正的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，不是一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，然而，村民委員必須協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，其成員（3至7人）根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼，這樣，村民委員會(huì)事實(shí)上處于半級(jí)政權(quán)狀態(tài)。

　　2、當(dāng)前農(nóng)村地方政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)置的缺陷分析。從歷史和世界的角度看，我國(guó)當(dāng)前地方政權(quán)機(jī)關(guān)“四級(jí)半”的格局，是非常特殊的。這種“四級(jí)半”的地方政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)置，在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，危害還不明顯，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，暴露了越來越多的缺陷：一是根本無法達(dá)到財(cái)權(quán)與事權(quán)的明晰劃分。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下利益高度統(tǒng)一的格局，在改革開放以后逐步打破，各級(jí)利益沖突由于地方層級(jí)過多和分稅制實(shí)施的雙重作用而日益彰顯出來。由于層級(jí)過多，我國(guó)現(xiàn)有的18個(gè)稅種根本無法在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)之間明確劃分，只好大量采用共享稅，財(cái)稅部門征收后再由財(cái)政按比例分成。二是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫。科層制和我國(guó)長(zhǎng)期以來的集權(quán)體制，使上級(jí)黨政部門往往要求下級(jí)設(shè)立對(duì)口機(jī)構(gòu)，不斷增設(shè)對(duì)口機(jī)構(gòu)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模越來越大，一個(gè)中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)數(shù)往往超過了建國(guó)初一個(gè)縣的機(jī)構(gòu)數(shù)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)設(shè)置的機(jī)構(gòu)大多數(shù)在20—30個(gè)，如黨政辦、組織人事辦、宣傳辦、統(tǒng)戰(zhàn)辦、文明辦、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)辦、工交貿(mào)易辦、村鎮(zhèn)建設(shè)辦、科教文衛(wèi)體辦、計(jì)生辦、民政辦、綜治辦、財(cái)政辦和人大、紀(jì)檢、武裝、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等20多個(gè)辦公室，還有所謂的“七站八所”等派駐機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位，如農(nóng)技站、畜牧站、農(nóng)機(jī)站、公安派出所、國(guó)稅所、地稅所、工商所、糧所、土管所、水利站、文化站、農(nóng)經(jīng)站、防保站、郵電所等。三是導(dǎo)致人員膨脹，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。層級(jí)過多，權(quán)利的分配界限就無法清晰，協(xié)調(diào)的工作量就少不了。層級(jí)多，管理的幅度就小，管人的人占的比例就大。我國(guó)行政人員過多，層級(jí)太多是一個(gè)重要原因。改革開放以后，人員膨脹速度反而加快。人民公社時(shí)期1個(gè)公社還只有1個(gè)正鄉(xiāng)級(jí)，現(xiàn)在至少有3到4個(gè)。2001年，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為39715個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)由財(cái)政供養(yǎng)的人員編制共有1280多萬人，其中黨政干部多達(dá)140萬人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部為35人，但事實(shí)上編制是一回事，實(shí)際人員是一回事，兩者相差巨大，部分發(fā)達(dá)地區(qū)鎮(zhèn)級(jí)單位達(dá)到800-1000人[24]。甚至出現(xiàn)過一個(gè)鄉(xiāng)有47個(gè)副鄉(xiāng)長(zhǎng)[25]，一個(gè)鎮(zhèn)有52個(gè)副鎮(zhèn)（科）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的情況[26]。

　　地方政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)置的缺陷，客觀上為上級(jí)爭(zhēng)利卸責(zé)提供了條件，使得縣、鄉(xiāng)承擔(dān)的事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)權(quán)，縣、鄉(xiāng)政權(quán)事實(shí)上缺乏承擔(dān)全部事權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在上級(jí)考核檢查的壓力下，為籌集行政管理費(fèi)用，只得采取過度提取小農(nóng)經(jīng)濟(jì)有限剩余的辦法，而有限剩余使得提取效率低下，反過來又導(dǎo)致人員的增加，人員開支加大，造成惡性循環(huán)，加重“三農(nóng)”負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供應(yīng)長(zhǎng)期嚴(yán)重缺乏。

　�。ㄈ�）國(guó)家財(cái)政體制的缺陷加劇了農(nóng)村的貧困

　　1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制，初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級(jí)之間）的財(cái)力分配關(guān)系，財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，地方財(cái)政收入增幅更大，年均遞增18.5%。但是，由于當(dāng)時(shí)的種種限制和我國(guó)的特殊政府構(gòu)架，目前的財(cái)政體制存在明顯的缺陷，加劇了農(nóng)村的貧困。

　　1、稅種分配不合理，縣鄉(xiāng)沒有穩(wěn)定財(cái)源。主體稅種如增值稅、所得稅是中央和地方共享，消費(fèi)稅全部歸中央，營(yíng)業(yè)稅實(shí)行省級(jí)和地方共享，真正留給縣級(jí)及以下的只有房產(chǎn)稅、印花稅、土地使用稅、農(nóng)業(yè)稅等等收入少、征收難的稅種。這樣，正稅大稅好稅一般由中央和省拿去了，縣以下基本上靠苛捐雜稅和罰款過日子。據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局資料，2002年全年稅收收入17003.58億元，除去增值稅、所得稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、海關(guān)代征進(jìn)口稅收五項(xiàng)，所余為1522.54億元。再減去主要是城市所得的車輛購(gòu)置稅、證券交易印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅，則數(shù)額為569.1億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政總收入的21%，但其財(cái)政供養(yǎng)人員則占到了全國(guó)的71%。不合理還體現(xiàn)在中央和地方、地方各級(jí)之間共享稅太多，由于政策的制定權(quán)在上級(jí)，就無法避免為保證上級(jí)收入而漠視下級(jí)利益的情況。

　　2、財(cái)權(quán)與“事權(quán)”不對(duì)稱。在中央政府集中財(cái)力，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，省、市也盲目仿效中央，不斷加大對(duì)下級(jí)的財(cái)政收入集中程度，省級(jí)年均提高集中度2%，從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%[27]。另一方面，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府擔(dān)負(fù)的事權(quán)則很大，包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障等等，這些事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大，無法壓縮。財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的結(jié)果是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難與日俱增，工資欠發(fā)普遍、赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大、實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸膨脹。就普遍而言，省、市級(jí)財(cái)政狀況較好，略有結(jié)余，縣級(jí)以吃飯財(cái)政為主，部分負(fù)債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負(fù)債為主。2000年地方財(cái)政凈結(jié)余134億元，但縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字卻增加了。

　　3、財(cái)政支出不規(guī)范。突出表現(xiàn)在財(cái)政決策權(quán)過度集中，中央、省級(jí)的自由度太大，缺乏剛性的預(yù)算制約，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重太大等等。目前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已占中央補(bǔ)助地方支出的近一半，占地方財(cái)政支出的四分之一，這種狀況出現(xiàn)了很大的制度漏洞。如財(cái)政部及各省財(cái)政廳（局）年初安排預(yù)算時(shí)，常常將部分資金沒有批復(fù)落實(shí)到具體部門和項(xiàng)目，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而是在年度執(zhí)行中通過追加的方式再進(jìn)行分配，并要求地方安排配套資金；
又如財(cái)政部門在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算中為本系統(tǒng)安排一些資金，甚至一些司（處）利用職權(quán)向下級(jí)財(cái)政對(duì)口處（科）安排資金等等。由于中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)相對(duì)不如東部地區(qū)、發(fā)達(dá)地市與中央和省級(jí)部門的聯(lián)系緊密，廣大農(nóng)民更是缺少代言人，缺乏要求的配套資金，后果是從中央爭(zhēng)取專項(xiàng)資金的博弈中，中西部不如東部，從省級(jí)爭(zhēng)取專項(xiàng)資金的博弈中，農(nóng)村地區(qū)不如城市，導(dǎo)致越是落后、越是窮，越是難以得到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金。

　　4、金融政策支持少。第一、農(nóng)村正規(guī)金融市場(chǎng)組織不完善，無法為農(nóng)村提供較好的金融服務(wù)。從1999年開始，全國(guó)上千家農(nóng)村基金會(huì)全部關(guān)閉；
四大國(guó)有銀行大規(guī)模撤并31000多家地縣以下基層機(jī)構(gòu)，目前仍在農(nóng)村開展業(yè)務(wù)的國(guó)有銀行分支機(jī)構(gòu)寥寥無幾；
農(nóng)村的郵政儲(chǔ)蓄只吸收儲(chǔ)蓄不發(fā)放貸款。因此現(xiàn)在農(nóng)村剩下的只有農(nóng)村信用合作社。而且組織制度也很不健全，除商業(yè)銀行有較為規(guī)范的組織制度外，農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的組織體系都?xì)埲辈蝗�，農(nóng)村信用社是 “有腳無頭”，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是 “有頭無腳”。另一方面，農(nóng)村信用社歸屬人民銀行管理，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行卻自成體系，這有違于人民銀行的基本職能，也使農(nóng)村金融和農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)形成了一定的背離，直接影響到農(nóng)村金融運(yùn)作的效果。第二、不僅農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)無法向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供足夠的金融服務(wù)，而且事實(shí)上成為農(nóng)村資金外流的渠道。目前的貸款資金大量流向大、中城市和大、中型國(guó)有企業(yè)如電力、電信、民航、交通、石化、煙草等國(guó)有壟斷型行業(yè)企業(yè)，甚至流向了一些沒有資本金的“關(guān)系”企業(yè)。同時(shí)，國(guó)家從1998年開始清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)，四大國(guó)有商業(yè)銀行全面收縮了在農(nóng)村的信貸業(yè)務(wù)，有的只清收陳貸不發(fā)放新貸，有的將審貸權(quán)上收到地區(qū)中心支行，這樣，農(nóng)村信用社每年通過繳納存款準(zhǔn)備金、轉(zhuǎn)存中央銀行、購(gòu)買國(guó)債和金融債等方式，農(nóng)村資金反而被大量轉(zhuǎn)移到城市。到2002年11月底，全國(guó)農(nóng)村信用社吸收各項(xiàng)存款19469億元，各項(xiàng)貸款14117億元，兩者差5352億元，其中有價(jià)證券及投資1812億元，凈存放中央銀行684億元，拆借給其它金融機(jī)構(gòu)1152億元，加上其它一些因素計(jì)算，估計(jì)從農(nóng)村流出資金約3000億元（夏斌，2003）[28]。第三，由于貨幣管理當(dāng)局對(duì)一切非正規(guī)金融持嚴(yán)厲管制的態(tài)度，因此民間金融仍然處于初級(jí)發(fā)育階段，無法進(jìn)一步擴(kuò)展規(guī)模和經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)，從而只能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民提供簡(jiǎn)單的金融服務(wù)，無法充分滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的融資需求。這種金融制度的逆向調(diào)節(jié)，使得農(nóng)村得到金融支持的可能性非常小，農(nóng)戶結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的資金無法找到來源，甚至為高利貸復(fù)發(fā)提供了條件。

　　三、解決“三農(nóng)”問題的政治制度建設(shè)

　　“三農(nóng)”問題是當(dāng)今中國(guó)最大的問題，近100多年的實(shí)踐證明，不能解決中國(guó)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題，就不能取得政治的成功。鄧小平同志早就指出：“中國(guó)有百分之八十的人口住在農(nóng)村，中國(guó)穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的�！盵29]解決當(dāng)前的“三農(nóng)”問題，必須從政治制度全面設(shè)計(jì)入手，立足于政府職能本位，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換。世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》將政府職能歸納為建立法律基礎(chǔ)，保持非扭曲性環(huán)境政策（包括宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定），投資與社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)承受力差的階層，保護(hù)環(huán)境等五個(gè)方面。因此，要解決“三農(nóng)”問題，國(guó)家必須斷然改變偏向城市的政策慣性，建立城鄉(xiāng)公平的統(tǒng)一政策，保障農(nóng)民的平等權(quán)利，轉(zhuǎn)變政府職能，從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域抽回投資，轉(zhuǎn)移到對(duì)“三農(nóng)”補(bǔ)貼和保護(hù)上來，促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，建立全社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。

　�。ㄒ唬�實(shí)施公平的城鄉(xiāng)政策，并適度向農(nóng)村傾斜

　　1、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度。差別戶籍制度是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)最大的不公平，是解決“三農(nóng)”問題的最大阻礙，打破城鄉(xiāng)分割，建立統(tǒng)一的戶籍制度，也就成為解決“三農(nóng)”問題的第一要?jiǎng)?wù)。無論從社會(huì)的公平還是效率分析，差別戶籍制度都已經(jīng)沒有任何存在的理由，僅僅靠原有制度的慣性在維持。要放棄原有一切錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，以公平為原則，充分相信農(nóng)民的理性，相信市場(chǎng)的力量，斷然取消差別戶籍制度，建立平等的身份制度，打通各個(gè)阻礙生產(chǎn)要素自由流通的關(guān)卡和障礙。具體做法是：第一，取消依附于戶籍的任何特權(quán)，只保留戶籍的統(tǒng)計(jì)功能。所有戶籍國(guó)民都享有從政、務(wù)工、經(jīng)商、務(wù)農(nóng)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等平等機(jī)會(huì)和平等權(quán)利。國(guó)家不再用行政命令對(duì)農(nóng)民進(jìn)城加以限制，不再采取各種收費(fèi)、辦理各種證件的辦法來歧視進(jìn)城農(nóng)民，不再人為地干涉城鄉(xiāng)居民平等競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)而從政策上促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一勞務(wù)市場(chǎng)的形成和發(fā)展。第二，建立起以常住地為戶籍登記地的機(jī)制。農(nóng)民只要在城市擁有固定、常住的居所，不論是自購(gòu)還是租賃，都可以申領(lǐng)所在城市戶口，享有同等的市民權(quán)利。城市市民也可以到農(nóng)村購(gòu)地、建房、居住、工作。第三，實(shí)現(xiàn)以“戶”為中心的靜態(tài)管理向以人為中心的動(dòng)態(tài)管理過渡，加強(qiáng)居民身份證在社會(huì)管理中的作用，逐步樹立個(gè)人權(quán)利和責(zé)任意識(shí)。第四，保障公民遷移自由和居住自由，允許廣大農(nóng)民根據(jù)自己的意愿和能力在全國(guó)各地自由選擇自己的居住和工作地點(diǎn)，實(shí)行國(guó)際上通行的以身份證管理為核心的人口流動(dòng)制度，及以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口、以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍登記制度，使全體公民在戶口身份上完全平等。從根源上消除各利益集團(tuán)利用戶籍管理對(duì)農(nóng)民進(jìn)行盤剝的土壤，建立起國(guó)家通過宏觀政策引導(dǎo)，市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)人口分布與勞動(dòng)力流動(dòng)的機(jī)制。

　　2、建立公平稅收制度。財(cái)政稅收制度通過對(duì)于再分配的調(diào)節(jié)，可以縮小初次分配的差距。例如，英國(guó)通過稅收和福利政策對(duì)收入再分配的影響，最上層20%家庭與最下層20%家庭的收入差距從初始收入的19.8倍下降到3.7倍。縮小貧富差距，解決“三農(nóng)”問題，我國(guó)應(yīng)該對(duì)財(cái)政稅收制度進(jìn)行重大改革。第一，取消農(nóng)業(yè)稅。稅收應(yīng)該取自于保障再生產(chǎn)后的剩余價(jià)值部分。目前，中國(guó)有14個(gè)省區(qū)人均耕地面積低于1畝，其中又有6個(gè)省區(qū)人均耕地面積低于0.5畝，在南方有600多個(gè)縣，人均耕地面積都低于0.8畝。1995年種植業(yè)畝均可以獲得340多元的現(xiàn)金收入，而到了2000年，畝均只能得到161元，在那些占全國(guó)1/3的農(nóng)村人均土地不足一畝的地方，實(shí)際上一年一個(gè)人種植業(yè)收入就只100多元，這還沒有把勞動(dòng)力的投入成本算在內(nèi)。由于人均耕地面積少，農(nóng)民僅僅靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，已經(jīng)連簡(jiǎn)單再生產(chǎn)也難以維持，還需要以打工收入來補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對(duì)農(nóng)業(yè)的任何征稅，顯然違背了稅收基本原則。而且，面向分散的農(nóng)戶征稅，根本沒有效益，溫鐵軍等人曾做過這樣的實(shí)驗(yàn)，征了4萬多塊錢的稅，花了3.9萬多塊錢。無論從公平原則還是效率原則考慮，農(nóng)業(yè)稅都沒有存在的意義。從稅收的絕對(duì)額看，取消農(nóng)業(yè)各稅是可行的。2001年我國(guó)農(nóng)業(yè)各稅合計(jì)為481.7億元，只占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政總收入1.63萬億元的2.3%，占中央政府財(cái)政收入的5.6%。因此，取消地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)稅的征收，即使完全由中央政府以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)貼，中央政府也是可以承擔(dān)的，何況考慮到減少的征收成本，中央政府需要承擔(dān)的數(shù)額將會(huì)大幅減少。第二，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制。將種田的農(nóng)戶視同個(gè)體工商戶，按照統(tǒng)一的起征點(diǎn)征收增值稅和個(gè)人所得稅，同時(shí)廢除村提留、義務(wù)工。村級(jí)公共事業(yè)所需資金由村民大會(huì)自行決定，各級(jí)政府不得對(duì)村民自治范圍內(nèi)的分配問題橫加干涉。在真正實(shí)現(xiàn)村民自治前，可暫由各省級(jí)政府制定村級(jí)公共事業(yè)所需資金提留的最高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁任何形式的超標(biāo)提留。第三，改革出口退稅制度。出口產(chǎn)品的企業(yè)大多集中在發(fā)達(dá)的東部省市，目前體制下由中央財(cái)政全額支付退稅，其實(shí)質(zhì)是對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，加劇了東部與中西部的差距�？梢园凑赵鲋刀�75:25的比例由中央和地方共同承擔(dān)出口退稅。第四，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)。我國(guó)現(xiàn)行以增值稅為主體稅種的稅制，較多地強(qiáng)調(diào)稅收的效率，發(fā)達(dá)國(guó)家以所得稅為主體稅種的稅制，較多地強(qiáng)調(diào)稅收的公平，我國(guó)要按照“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，盡快完成向以增值稅和所得稅雙主體的稅制轉(zhuǎn)變，淡化增值稅累退的影響。

　　3、加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。第一，要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。目前我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出比例相對(duì)偏低，每年對(duì)農(nóng)業(yè)的投資及對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的支持資金僅為2000億元左右，不到1.88萬億元財(cái)政總開支的11%，如果扣除農(nóng)民每年所繳納的1200億元稅、費(fèi)，凈投入僅有800億元左右，投入明顯偏低。農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入比例，至少要達(dá)到農(nóng)業(yè)所占GDP的比例。第二，農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用由中央和省級(jí)為主承擔(dān)。農(nóng)民承擔(dān)過重的義務(wù)教育費(fèi)用，是制約農(nóng)民增收的一大因素。目前農(nóng)村縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府負(fù)擔(dān)了近90%的義務(wù)教育開支，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)光負(fù)擔(dān)教師工資就占其財(cái)政總開支的60%以上。義務(wù)教育是全國(guó)范圍受益的，按公共產(chǎn)品有效供給要求應(yīng)由中央政府承擔(dān)。據(jù)測(cè)算，我國(guó)目前小學(xué)教師的人數(shù)總共有579.8萬人，按照我國(guó)有2/3的人口在農(nóng)村的比重來估計(jì)，粗略計(jì)算有380萬農(nóng)村小學(xué)教師，按照每人每月500元工資計(jì)算，工資總額為232億元；
初中教師為334.8萬，按2/3的比例，農(nóng)村有223萬左右，按照每人每月工資800元計(jì)算，工資總額214億元，兩項(xiàng)合計(jì)446億元。如果完全由中央來支付，也只占2001年中央財(cái)政收入的5.2%[30]。由于中、西部地區(qū)不少縣的教師工資已經(jīng)由中央財(cái)政來支付，實(shí)行這項(xiàng)政策，中央所實(shí)際要增加的支出少于上述的數(shù)目。另外如計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練 、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)等公益事業(yè)，也應(yīng)該由中央財(cái)政為主支付。第三，要建立合理的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。由于增值稅的轉(zhuǎn)嫁性，發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)增值稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)人很大部分是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的消費(fèi)者，東部省市的財(cái)政收入很大一部分是來源于中西部，而且農(nóng)村出錢培養(yǎng)的大學(xué)生多留在城市和東部地區(qū)，廣大農(nóng)民工也把最有價(jià)值的時(shí)間貢獻(xiàn)給了城市和東部地區(qū)，促進(jìn)了城市和東部地區(qū)的發(fā)展。因此，城市和東部地區(qū)有義務(wù)對(duì)農(nóng)村和中西部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，具體方式可以采取中央集中后再轉(zhuǎn)移的辦法，也可以采取增加農(nóng)村和中西部地區(qū)增值稅、消費(fèi)稅留成比例的辦法。第四，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。做法是逐步加大中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模，嚴(yán)格審批項(xiàng)目設(shè)置，按照規(guī)定的辦法分配和管理資金，堅(jiān)決制止利用職權(quán)違規(guī)為本系統(tǒng)安排補(bǔ)助項(xiàng)目的做法。鑒于廣大中西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力基層財(cái)政缺乏穩(wěn)定的收入來源，取消專項(xiàng)補(bǔ)助要求安排配套資金的作法。

　�。ǘ�）重構(gòu)農(nóng)村政府體制

　　1、改變市轄縣體制，消除省、縣的中間層�，F(xiàn)在普遍的市轄縣體制，沒有憲法的依據(jù)。在憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中，規(guī)范的用語是“設(shè)區(qū)的市”，只有直轄市和“較大的市”可以設(shè)區(qū)和縣。建國(guó)后設(shè)立的行署，實(shí)質(zhì)是宋、明、清、民國(guó)的府（州、軍、監(jiān)）、司（府）、道、行署等的翻版，延續(xù)的是加強(qiáng)集權(quán)的途徑。歷史上的派駐機(jī)構(gòu)常設(shè)化，作為中央政府，目的在加強(qiáng)對(duì)地方的控制，但實(shí)際結(jié)果恰恰適得其反，在省以上，易成尾大不掉，導(dǎo)致地方割據(jù)，如東漢之州牧、唐之藩鎮(zhèn)、清之總督，最終導(dǎo)致了國(guó)家的分裂。在省以下，往往造成層級(jí)太多，效率低下，縣官被壓得太低，疲于應(yīng)付，無心親民，縣官做不得主，也就干脆不做事，轉(zhuǎn)而靠討好上級(jí)，以圖晉升，這樣管官的官多了，不僅官?zèng)]有管好，反而官場(chǎng)風(fēng)氣壞了，同時(shí)，食祿者眾，輸稅人少，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就更加重了。地改市使得派駐機(jī)構(gòu)常設(shè)化，但是市級(jí)基本上是傳聲筒，很難制定有效政策，也很少通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段縮小縣際差距，甚至還成為了縣的剝削層，抽取了縣的發(fā)展資金。市轄縣體制還導(dǎo)致市的領(lǐng)導(dǎo)層事權(quán)太大，管轄面太廣，既無法一心一意經(jīng)營(yíng)城市，又無法正確指導(dǎo)縣的發(fā)展。而且，當(dāng)前的物質(zhì)條件為消除這個(gè)中間層，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)扁平化提供了基礎(chǔ)，交通建設(shè)和交通工具使縣到省的時(shí)間大大縮短，信息技術(shù)發(fā)展使得信息傳遞更加及時(shí)，而且隨著新聞改革和省、縣職能規(guī)范化、法制化，省級(jí)對(duì)縣級(jí)的監(jiān)督指導(dǎo)工作量大大減少，效率大大提高。直接管轄到縣作為一個(gè)趨勢(shì)，在全國(guó)范圍內(nèi)要逐步創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)，條件具備的地方可以加快實(shí)現(xiàn)步伐。

　　2、建立縣級(jí)分等制。全國(guó)2700余個(gè)縣，自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、文化等差異巨大，采取一刀切的方法設(shè)立機(jī)構(gòu)不是唯物主義的做法。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　我國(guó)歷史上的漢、唐兩個(gè)朝代，是地方治理最成功的朝代，也是國(guó)家最強(qiáng)盛的朝代，同時(shí)也是實(shí)行縣級(jí)分等的朝代。西漢將縣分為兩級(jí)，萬戶以上為大縣，長(zhǎng)官為“令”，萬戶以下為小縣，長(zhǎng)官為“長(zhǎng)”[31]，唐朝的分等，錢穆和白鋼的結(jié)論有區(qū)別，錢穆認(rèn)為唐朝將縣分為上（6000戶以上）、中（3000-6000戶）、下（3000戶以下）三等，郡也分為上（10萬戶以上）、中（2-10萬戶）、下（2萬戶以下）三等[32]，白鋼認(rèn)為唐朝將縣為上、中、中下、下四等，州分為上、中、下三等[33]。但是兩人對(duì)于漢、唐依據(jù)戶數(shù)多少對(duì)縣實(shí)行分等的結(jié)論是相同的�，F(xiàn)在的情況與漢唐有很大不同，但借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的廣大中西部地區(qū)，實(shí)行分等制仍然是可行的。對(duì)縣實(shí)行分等，主要考慮的因素有：人口、面積、工商業(yè)戶數(shù)與規(guī)模等，但指標(biāo)不可太多太復(fù)雜。原則上可以分為3—4個(gè)等級(jí)，在分等的基礎(chǔ)上，限制各等級(jí)的縣級(jí)機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制，實(shí)行分別對(duì)待，有利于減輕小縣、窮縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　3、取消鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)主要的目標(biāo)是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的秩序和穩(wěn)定，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的汲取。形勢(shì)發(fā)展到今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，對(duì)上述兩個(gè)目標(biāo)已經(jīng)起不到原來的作用，完全沒有存在的必要。一是從農(nóng)村汲取現(xiàn)代化所需資源的歷史使命已經(jīng)完成。2001年，我國(guó)農(nóng)業(yè)GDP只占15.2%，農(nóng)業(yè)各稅只有481.7億元，只相當(dāng)于社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額為37213.49億元的1.3%�？哭r(nóng)業(yè)支持工業(yè)不現(xiàn)實(shí)，工業(yè)已經(jīng)完全可以憑其自身的積累發(fā)展，而且，農(nóng)業(yè)養(yǎng)活了50%以上的人口，需要休養(yǎng)生息。二是農(nóng)村政權(quán)已經(jīng)穩(wěn)定。按照歷史的規(guī)律，建國(guó)之初將政權(quán)延伸到鄉(xiāng)，政權(quán)穩(wěn)定以后就應(yīng)該將管理權(quán)讓位于鄉(xiāng)村自治組織。況且，國(guó)家權(quán)力的下沉，無疑會(huì)增加官僚機(jī)構(gòu)和治理成本，當(dāng)治理成本主要由農(nóng)民承擔(dān)并不斷加重之時(shí)，不僅難以整合鄉(xiāng)村社會(huì)，反而會(huì)強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會(huì)的離心力。目前鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政普遍困難，由此引發(fā)一系列矛盾，特別是干群矛盾，已經(jīng)取代了建國(guó)初期的階級(jí)矛盾，成為了當(dāng)前農(nóng)村不穩(wěn)定的主要因素，與其如此，不如撤銷。三是作為一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，就需要遵守基本的科層制度，受長(zhǎng)期以來集權(quán)體制影響，每個(gè)上級(jí)黨政部門都會(huì)要求設(shè)立對(duì)口機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的“四大班子”、“五大班子”就無法避免，就無法避免“帕金森”定律，必然導(dǎo)致人員膨脹，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)剩余實(shí)在有限，難以供給日益增多的財(cái)政供養(yǎng)人員。四是目前鄉(xiāng)級(jí)政府主要是執(zhí)行縣級(jí)政府的命令，獨(dú)立決策余地小，特別是設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)力性機(jī)構(gòu)，如財(cái)政、工商、稅務(wù)、公安等部門基本實(shí)行了垂直管理，教育也已經(jīng)實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)已成為事實(shí)上的空架子。取消鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)，一部分職責(zé)可以上收到縣級(jí)，使縣級(jí)政權(quán)回歸行事與親民的本位，把落實(shí)上級(jí)政府精神和對(duì)廣大人民群眾負(fù)責(zé)更好地結(jié)合起來；
對(duì)于地域廣大的縣，必要時(shí)可以設(shè)立簡(jiǎn)單高效的派駐機(jī)構(gòu)；
鄉(xiāng)村社會(huì)的社會(huì)管理職能和公共產(chǎn)品提供，則主要通過加強(qiáng)自治來解決。

　　（三）大力推進(jìn)農(nóng)村自治

　　1、農(nóng)村自治是中國(guó)的傳統(tǒng)。中國(guó)傳統(tǒng)的皇權(quán)政治，在治理形式上可以區(qū)分為治權(quán)和法權(quán)兩個(gè)方面，治權(quán)是以國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)為內(nèi)容的權(quán)力體系，而法權(quán)則是以國(guó)家權(quán)力為后盾的規(guī)則體系�？h以上主要體現(xiàn)為治權(quán)，由國(guó)家委派官吏治理，鄉(xiāng)以下則主要體現(xiàn)為法權(quán)，憑借根植于農(nóng)村內(nèi)生的政權(quán)遵從意識(shí)，維持皇權(quán)在農(nóng)村的實(shí)施。我國(guó)歷史上，宋神宗熙寧三年(1070年)王安石變法，實(shí)施保甲制以后，國(guó)家在鄉(xiāng)村不再設(shè)置基層政權(quán)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人不再是政府官吏，鄉(xiāng)村自理公共事務(wù)。即使在王安石變法以前，國(guó)家在鄉(xiāng)村的治理機(jī)構(gòu)也十分簡(jiǎn)單，并且體現(xiàn)濃厚的自治色彩，如秦漢的鄉(xiāng)“三老”，雖是鄉(xiāng)官，卻由民選，西漢時(shí)更有縣“三老”、郡“三老”、國(guó)“三老”，可以直接上書皇帝[34]。這種傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)典型的“小政府、大社會(huì)”特征，在維持國(guó)家政權(quán)的同時(shí)，也保障了小農(nóng)收益效率的最大化。我國(guó)80年代開始推行的農(nóng)村村民自治，取得了很大成功。例如，較早推行村民自治的福建省，經(jīng)過三次換屆選舉，全省渙散村的比例已從20%下降到3.2%，有92.4%的村委會(huì)完成了計(jì)劃生育任務(wù)，98.9%的村委會(huì)完成了糧食征定購(gòu)任務(wù)，86.2%的村委會(huì)完成了納稅任務(wù)，99%的村委會(huì)完成了征兵任務(wù)，分別比選舉前有大幅度提高，治安狀況也有好轉(zhuǎn)；
河南省新野縣1994年有204個(gè)村達(dá)到無刑事案件、無治安案件、無村民犯罪、無集體越級(jí)上訪、無重大治安災(zāi)害事故的五無標(biāo)準(zhǔn)；
遼寧省的后進(jìn)村從1989年的15%下降到1994年的7.8%，村委會(huì)能夠順利協(xié)助政府收取提留款項(xiàng)，完成糧油征購(gòu)任務(wù)，計(jì)劃生育更高達(dá)95%以上[35]。徐勇調(diào)查的湖南白鶴村，實(shí)行村民自治后，該村興修了縱貫全村的水泥溝渠，實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)排灌，為農(nóng)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)提供了可靠保證，修建了學(xué)校和幼兒園，為老人和困難戶減免了部分負(fù)擔(dān)款等；
調(diào)查的四川大巴山區(qū)先后興修水利、公路等公共工程，改善辦學(xué)條件，興辦文化閱覽室和老年活動(dòng)室，安裝自來水等，特別是修了2100多步的“通天梯”石板路，解決了村民的出行老問題；
調(diào)查的湖南C村，村民自治后，村組織花費(fèi)數(shù)十萬元修建了數(shù)公里水泥排灌溝渠，實(shí)行了排灌自動(dòng)化[36]。折曉葉調(diào)查的深圳萬豐村，先后投入巨額資金，在村內(nèi)修建了醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園和各種高檔酒店、賓館、劇院、公園，以及道路、水利和其它公用基礎(chǔ)設(shè)施，開辦村福利，救助老弱病殘，如每位60歲以上的老年村民都可以享受每月100元的津貼[37]。在很大程度上，近年來村民自治的成功，是傳統(tǒng)文化繼承的成功，村民自治出現(xiàn)的問題，是國(guó)家的配套政策上的問題，而不是村民自治本身的問題。

　　2、加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村自治的支持。大力推進(jìn)農(nóng)村自治，一方面要充分發(fā)揮農(nóng)村內(nèi)生力量和傳統(tǒng)，一方面要發(fā)揮中央權(quán)威，兩頭并進(jìn)。結(jié)合國(guó)情，國(guó)家需要加大以下方面的支持力度。第一，制度支持。近年來村民自治最突出的問題是村民和村干部間關(guān)系的不和諧甚至沖突。沖突的實(shí)質(zhì)除了少數(shù)村組干部私利侵犯公利外，很大程度是因?yàn)檎��?wù)與村務(wù)的沖突，村務(wù)本來是指僅涉及本村村民利益的事務(wù)，包括本村范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)劃、社會(huì)公共秩序、社區(qū)文化教育、村規(guī)民約及有關(guān)制度的建立等。但是，《村組法》第四條規(guī)定，村民委員會(huì)要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。這樣，國(guó)家推行的政務(wù)，即使其中很多是村民不需要的，也通過國(guó)家的強(qiáng)權(quán)強(qiáng)加給了農(nóng)民，其實(shí)施則依靠這些民選的“村官”，因此，要解決這個(gè)矛盾，就需要國(guó)家建立制度，明確村民委員會(huì)的具體任務(wù)，對(duì)于國(guó)家法律規(guī)定以外的義務(wù)，村民委員會(huì)有權(quán)拒絕執(zhí)行。第二，財(cái)政支持。《村組法》第七條規(guī)定“村民委員會(huì)成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼”，至于補(bǔ)貼來源，則采取村提留的形式解決，事實(shí)上還是農(nóng)民在出錢。相反，城市居民委員會(huì)則是財(cái)政撥款，《城市居民委員會(huì)組織法》第十七條規(guī)定：“居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和來源，居民委員會(huì)成員的生活補(bǔ)貼費(fèi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來源，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級(jí)人民政府規(guī)定并撥付；
經(jīng)居民會(huì)議同意，可以從居民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)收入中給予適當(dāng)補(bǔ)助。居民委員會(huì)的辦公用房，由當(dāng)?shù)厝嗣裾�府統(tǒng)籌解決�！钡谑�六條還規(guī)定居民委員會(huì)籌集公益事業(yè)費(fèi)用 “可以向本居住地區(qū)的受益單位籌集，但是必須經(jīng)受益單位同意”，但村民委員會(huì)則沒有這些權(quán)利。農(nóng)民作為收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市民的群體，在自治上反而要付出更大的代價(jià)，背離了基本的公平原則。國(guó)家應(yīng)該提供村民自治的財(cái)政支持，逐步承擔(dān)起村委會(huì)成員補(bǔ)貼的責(zé)任。第三，人力支持。農(nóng)村自治，在依靠農(nóng)村內(nèi)在的資源的同時(shí)，要鼓勵(lì)人才下鄉(xiāng)。國(guó)家每年畢業(yè)的大學(xué)生，是農(nóng)村建設(shè)的一支可以依賴的力量，對(duì)回到農(nóng)村的大學(xué)生可以實(shí)行政策傾斜，如果能夠選舉為村委會(huì)成員，可以財(cái)政撥款解決補(bǔ)貼，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。撤銷鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)后的富余人員，也可以在村民自治中找到適當(dāng)位置。還可以通過修改《選舉法》，統(tǒng)一城鄉(xiāng)人大代表與選民的比例，引導(dǎo)人才回流到農(nóng)村。第四，法律支持。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)戶法律咨詢站、援助站。農(nóng)民權(quán)益得不到保障，很大程度是國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員違規(guī)執(zhí)法，社會(huì)秩序的失范，則主要在于法律意識(shí)的淡薄，農(nóng)村的法律服務(wù)要和農(nóng)村教化緊密聯(lián)系，將農(nóng)戶行為納入社會(huì)主義法制軌道，讓農(nóng)民學(xué)會(huì)利用法律武器捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。

　　3、提高農(nóng)村自治的層次。停留于村級(jí)自治，無法達(dá)到農(nóng)村自治的目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的自治應(yīng)該盡快推行。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)已經(jīng)負(fù)面后果多于正面效果，應(yīng)該斷然撤銷，改為自治形式，依托統(tǒng)一的法律、意識(shí)形態(tài)、國(guó)民待遇來維持農(nóng)村的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村的繁榮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)改官員委任為民選，有助于提高合法性，更為重要的是，民選的領(lǐng)導(dǎo)人能夠樹立基本的“民本”思想，從本地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而且隨時(shí)處于選民的監(jiān)督之下，可以節(jié)省國(guó)家的監(jiān)督成本。我們當(dāng)前采取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部委任制，在現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)暴露出越來越大的缺陷：一是漠視人民利益，由于委任的干部客觀上權(quán)利來源于上面，因而只要上面滿意，就可以保持地位甚至得到提拔，農(nóng)民的要求無法影響官員的去留，于是只怕領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)不怕群眾反對(duì)。二是短期意識(shí)強(qiáng)烈。委任制下，人員異地交流頻繁，任期內(nèi)要有突出表現(xiàn)，就無法避免短期行為，政績(jī)工程、獻(xiàn)禮工程應(yīng)運(yùn)而生，往往對(duì)一個(gè)地方造成嚴(yán)重后遺癥的同時(shí)，個(gè)人反而得到了提拔使用。三是人員膨脹。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排不受選民的監(jiān)督，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者，上級(jí)機(jī)構(gòu)和官員過多，出于工作壓力、人員關(guān)系，不得不安排關(guān)系人員，而且這種安排，關(guān)節(jié)多由上級(jí)有關(guān)人員打通，工資也由財(cái)政支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是接受而已，樂得做順?biāo)�人情。但前任接受的人員，在委任制下，后任必須無條件接收，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)、人員越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堪重負(fù)。四是公民意識(shí)淡薄。由于政務(wù)從上到下安排，與當(dāng)?shù)氐男枰獩]有必然聯(lián)系，農(nóng)民對(duì)本地區(qū)的官員和公共事務(wù)沒有決定權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民無法提高關(guān)心社會(huì)的熱情，無心關(guān)注國(guó)家政策走向和農(nóng)村發(fā)展，同時(shí)嚴(yán)重影響了農(nóng)民參與公共事務(wù)的能力，從而形成惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ瞎�民的選舉權(quán)得到真實(shí)、充分、完整的實(shí)現(xiàn)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的穩(wěn)定，保障最基本的國(guó)策如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等的落實(shí)。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織形式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員的數(shù)量與補(bǔ)貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主決定，國(guó)家不加干涉，也不進(jìn)行考核，更不搞檢查達(dá)標(biāo)，只是在推行之初提供指導(dǎo)性、選擇性意見。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段進(jìn)行，由于民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和聘用的工作人員不是國(guó)家公務(wù)人員，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體進(jìn)行，不隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員而變化，所有的資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主安排。

　　4、發(fā)展多種農(nóng)民組織。利益集團(tuán)理論認(rèn)為，團(tuán)體成員的社會(huì)地位、團(tuán)體的凝聚力、團(tuán)體成員的知識(shí)水平、領(lǐng)導(dǎo)者的才能與游說技巧及途徑，比單純的人數(shù)多寡更加決定一個(gè)利益集團(tuán)的影響力。中國(guó)農(nóng)民盡管人數(shù)眾多，但由于缺乏自己的組織，無法與有組織的政府和其它社會(huì)集團(tuán)之間平等博弈，導(dǎo)致了地位低下、權(quán)益受損，也使得國(guó)家在農(nóng)村的行政效率極低，造成社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)。1994年開始的棉花流通體制改革，1998年開始的糧食流通體制改革，都是為了解決雙方的具體矛盾，如1998的糧改政策，當(dāng)時(shí)政策設(shè)計(jì)的核心，是按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)和順價(jià)銷售，以保護(hù)農(nóng)民的價(jià)格收購(gòu)糧食，并實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售，減少國(guó)有糧食部門的虧損。如果實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)，保護(hù)價(jià)與市價(jià)之間的價(jià)差就不是政府出，而是由最終消費(fèi)糧食的人來出，政府只起一個(gè)保護(hù)農(nóng)民的中介的作用。政策維護(hù)國(guó)有糧食部門的壟斷地位，阻止了非國(guó)有糧食部門從事糧食購(gòu)銷業(yè)務(wù)。獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的結(jié)果是，國(guó)有糧食部門違規(guī)操作，不但沒有真正按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)，反而壓價(jià)壓級(jí)收購(gòu)，又低價(jià)銷售，賺取保護(hù)價(jià)與收購(gòu)價(jià)之間的差額，導(dǎo)致糧價(jià)長(zhǎng)期低迷，順價(jià)銷售無法實(shí)現(xiàn)，倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用、糧食損耗居高不下，到2001年，國(guó)有糧食部門不但沒有扭虧，反而出現(xiàn)高達(dá)7000億元的虧損，棉花收購(gòu)部門的虧損也達(dá)456億元，農(nóng)民的損失則數(shù)倍于此。這個(gè)例子說明，即使政府代表了農(nóng)民的利益，但政府的操盤手——糧食和棉花收購(gòu)部門也會(huì)從自己的利益出發(fā)，扭曲政策，牟取單位和部門利益，損害農(nóng)民的利益�！皬膸资�年的農(nóng)業(yè)政策史及其經(jīng)濟(jì)后果看，缺少一個(gè)反映農(nóng)民利益的、平衡的政治結(jié)構(gòu)，是許多損害農(nóng)民利益進(jìn)而損害全社會(huì)利益的政策輕易出臺(tái)的重要原因。”[38]其實(shí)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　工會(huì)和農(nóng)會(huì)曾經(jīng)是中國(guó)共產(chǎn)黨動(dòng)員民眾，推翻舊政權(quán)的主要群眾組織。毛澤東在其著名的《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》中對(duì)農(nóng)會(huì)作了熱情洋溢的高度評(píng)價(jià)。農(nóng)會(huì)是中國(guó)新民主主義革命取得勝利的中堅(jiān)力量，在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和建國(guó)初期的土地改革運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮了重大作用。在社會(huì)主義改造時(shí)期，農(nóng)民自發(fā)地組織起互助組、土地入股的初級(jí)合作社，農(nóng)民組織由政治斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向發(fā)展經(jīng)濟(jì)，開創(chuàng)了中國(guó)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的先河。然而建國(guó)以后，黨在農(nóng)村建立起基層政權(quán)，卻取消了農(nóng)會(huì)。一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)以為，農(nóng)民自己的組織獲得發(fā)展以后會(huì)不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。事實(shí)恰好相反，高度離散的社會(huì)群體最容易受到謠言和邪教的蠱惑，并很容易為立場(chǎng)極端的領(lǐng)袖人物所利用。據(jù)美國(guó)著名農(nóng)村社會(huì)問題學(xué)者米格代爾分析，分散的農(nóng)民可能是“革命者”的社會(huì)基礎(chǔ)，而有組織的農(nóng)民則可能是改良主義者甚至是保守主義者的社會(huì)基礎(chǔ)。因此，保障農(nóng)民權(quán)益，緩解社會(huì)矛盾，就要把分散的農(nóng)民組織起來，首先要恢復(fù)農(nóng)會(huì)，使農(nóng)民的愿望能夠通過秩序化的組織渠道得到表達(dá)。在恢復(fù)農(nóng)會(huì)的同時(shí)，還要大量發(fā)展農(nóng)民自己的經(jīng)濟(jì)組織，并保障農(nóng)民自由進(jìn)入和退出各種協(xié)會(huì)的權(quán)利[39]。在種植、加工、流通、融資等領(lǐng)域建立各種協(xié)會(huì)，如蠶桑協(xié)會(huì)、柑橘協(xié)會(huì)、養(yǎng)鴨協(xié)會(huì)、水稻協(xié)會(huì)等，通過農(nóng)民組織的自助、自我管理和自我服務(wù)，改變博弈中的弱勢(shì)地位，爭(zhēng)取平等的權(quán)利和利益，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。

　　結(jié)束語

　　“三農(nóng)”問題引起的廣泛關(guān)注，是任何其它問題無法比擬的。關(guān)于“三農(nóng)”的學(xué)術(shù)研究著作汗牛充棟，為我們寫作這篇論文提供了豐富的材料，同時(shí)也使我感到正一步步走向一個(gè)迷宮。對(duì)于一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題，本文嘗試以實(shí)際的制度變遷來解決，較多地關(guān)注現(xiàn)行的政治法律制度存在的缺陷，并探求造成缺陷的歷史原因。在寫作本文的過程中，一些事情正在逐漸發(fā)生變化：沈陽(yáng)率先取消了“暫住證”；
國(guó)務(wù)院廢除了城市流浪乞討人員收容遣送辦法，代之以更為人性關(guān)懷的救助管理辦法；
北京、江蘇、山東、河南、廈門等省市陸續(xù)制定頒布了新的戶籍管理規(guī)定，制定“戶籍法”呼聲日高；
增值稅起征點(diǎn)大幅度提高；
出口退稅制度重新調(diào)整；
新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度擴(kuò)大試點(diǎn)……“立黨為公、執(zhí)政為民”的教育宣傳漸入人心，十六屆三中全會(huì)決議提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制，包括完善農(nóng)村土地制度，給予農(nóng)民合理的征地補(bǔ)償；
支持農(nóng)民發(fā)展多種形式的農(nóng)村專業(yè)合作組織；
加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入；
取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅率；
改善農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的環(huán)境；
廢止妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定等等。我們有理由相信，“三農(nóng)”問題的解決雖然會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)過程，但勝利是必然的。

　　[1] 十大階層即：國(guó)家與社會(huì)管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營(yíng)企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個(gè)體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)人員階層、產(chǎn)業(yè)服務(wù)人員階層、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、城市無業(yè)失業(yè)和半失業(yè)人員階層。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院對(duì)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層的劃分，可參見陸學(xué)藝主編的《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層研究報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002，北京。

　　[2] “污名化”現(xiàn)象，指一個(gè)群體將人性的低劣強(qiáng)加在另一個(gè)群體之上并加以維持的現(xiàn)象。

　　[3] 徐勇，“掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對(duì)—農(nóng)村人口流動(dòng)與鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)相關(guān)性分析”《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2000第3期。

　　[4] [法]讓－馬克•夸克（Tean-Marc•Coicavd），《合法性與政治》佟新平、王遠(yuǎn)飛譯，中國(guó)編譯出版社，2002，北京，P5-6。

　　[5] 中國(guó)歷史上的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，參見孫翊剛，《中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)簡(jiǎn)史》，中國(guó)財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，1991，北京。

　　[6] 轉(zhuǎn)引自閻萬英，《中國(guó)農(nóng)業(yè)思想史》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，1997，北京，P210。

　　[7] 上述事例，分別引自徐勇，“論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接”，中國(guó)選舉與治理網(wǎng)站學(xué)人文集；
何方，《中國(guó)合作新報(bào)》1999/11/25；
劉萍，“三個(gè)農(nóng)民之子‘下崗’后的反思”，《改革內(nèi)參》2001第21期P2-9。

　　[8] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)/新疆自治區(qū)農(nóng)調(diào)隊(duì)，“農(nóng)村基層工作與農(nóng)民意愿調(diào)查——農(nóng)村熱點(diǎn)問題調(diào)研系列報(bào)告”，《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》2001年第11期P40-41。

　　[9] 溫鐵軍，“慎言‘三農(nóng)’”，《讀書》，2001年第10期。

　　[10] 徐勇，農(nóng)友網(wǎng)，“當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村發(fā)展中的突出問題及思考”。

　　[11] 韓俊，中經(jīng)專網(wǎng)，“縣鄉(xiāng)公共財(cái)政危機(jī)影響農(nóng)村穩(wěn)定”。

　　[12] 牛竹梅，“鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀、負(fù)面影響及消減對(duì)策”，《山東經(jīng)濟(jì)》2002第1期P41-43。

　　[13] 李金華，“關(guān)于2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其它財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”，2003年6月25日 新華網(wǎng)。

　　[14] 李金華，“關(guān)于2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其它財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”，2003年6月25日 新華網(wǎng)。

　　[15] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)/新疆自治區(qū)農(nóng)調(diào)隊(duì)，“農(nóng)村基層工作與農(nóng)民意愿調(diào)查——農(nóng)村熱點(diǎn)問題調(diào)研系列報(bào)告”，《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》2001年第11期P40-41。

　　[16] 上述兩個(gè)事例分別載于《今晚報(bào)》，1994/9/11和《采風(fēng)報(bào)》，1996/7/25。

　　[17] 楚成亞，“農(nóng)民公共權(quán)力觀念分析”《中國(guó)農(nóng)村觀察》2001第5期P67-72。

　　[18] 陳錫文，2002，“當(dāng)前中國(guó)的‘三農(nóng)問題’與出路”，中經(jīng)專網(wǎng)。

　　[19] 邱曉華，“必須切實(shí)解決農(nóng)民買不起問題”，《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》2002第1期P4-7。

　　[20] 陳錫文，2002，“當(dāng)前中國(guó)的‘三農(nóng)問題’與出路”，中經(jīng)專網(wǎng)。

　　[21] “反相位”即當(dāng)農(nóng)業(yè)處在高峰的時(shí)候，工業(yè)就處在低谷，當(dāng)工業(yè)處在高峰的時(shí)候，農(nóng)業(yè)就處在低谷，工農(nóng)兩大產(chǎn)業(yè)總是處在互為高峰低谷的位置。參見王建，“用城市化解決‘三農(nóng)’問題”，《上海投資》2001第10期P4-7。

　　[22] 參考白鋼，《中國(guó)政治制度史》中國(guó)天津出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司聯(lián)合出版，1991；
丁建嶸，《岳村政治：轉(zhuǎn)型期中國(guó)政治結(jié)構(gòu)的變遷》，商務(wù)印書館， 2001，北京。

　　[23] 孫學(xué)玉，“體制創(chuàng)新：地方行政機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)選擇”，《中國(guó)行政管理》2003第4期，P19。

　　[24] 黨國(guó)英，2000，“山高皇帝遠(yuǎn)，中央任何一項(xiàng)政策只要會(huì)削弱鄉(xiāng)村干部的利益，都難以落實(shí)”《金三角》2000年8期。

　　[25] 郭永中，“當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題研究”，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)，哲社版》2002第1期47-54。

　　[26] 經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2003/5/26。

　　[27] 賈康、白景明，“完善財(cái)政體制尋求基層財(cái)政解困治本之策”《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2002第1期。

　　[28] 夏斌，近期金融熱點(diǎn)問題和銀監(jiān)會(huì)成立的利與弊，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2003年1月22日。

　　[29] 《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993，北京，P65。

　　[30] 上述計(jì)算參見林毅夫，“有關(guān)當(dāng)前農(nóng)村政策的幾點(diǎn)意見”《北京大學(xué)政策性研究簡(jiǎn)報(bào)》2003年第29期（總第371期）。

　　[31] 錢穆，《中國(guó)歷代政治得失》，生活讀書新知三聯(lián)書店，2001，北京，P38。

　　[32] 同上。

　　[33] 白鋼，《中國(guó)政治制度史》中國(guó)天津出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司聯(lián)合出版，1991, P463。

　　[34] 白鋼，《中國(guó)政治制度史》中國(guó)天津出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司聯(lián)合出版，1991, P242。

　　[35] 民政部基層政權(quán)建設(shè)司編，《全國(guó)村民自治示范工作經(jīng)驗(yàn)交流暨城鄉(xiāng)先進(jìn)集體和個(gè)人表彰會(huì)議文件匯編》，中國(guó)社會(huì)出版社，1996，北京。

　　[36] 徐勇，《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社，1997，武漢，P284,263。

　　[37] 折曉葉，《村莊的再造——一個(gè)“超級(jí)村莊”的社會(huì)變遷》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，北京，P263-264。

　　[38] 盛洪，“讓農(nóng)民自己代表自己”，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》，2003/01/27。

　　[39] 林毅夫較早注意到人民公社的問題，認(rèn)為公社組織本是農(nóng)民自愿參加的集體組織，可以進(jìn)入，也可自愿退出，但公社組織事實(shí)上只能進(jìn)入而無法退出，以致造成低效率。參見林毅夫，《制度、技術(shù)和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展》，三聯(lián)書店上海分店，1992，上海。

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