毛壽龍：中國(guó)政府體制改革的過(guò)去與未來(lái)

　　引言

　　改革開(kāi)放25年以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大的變化，社會(huì)也正在發(fā)生巨大的變化，在此基礎(chǔ)上，中國(guó)政府體制也發(fā)生了巨大的變化。筆者把政府體制的變革趨勢(shì)概括為治道變革，也就是政府治理之道的變革。這主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：政府組織得以越來(lái)越精簡(jiǎn)、高效；
政府職能得到了迅速的轉(zhuǎn)變，開(kāi)始逐漸適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要；
政府行為日益法制化，開(kāi)始依靠法律規(guī)則來(lái)施政；
政府權(quán)力日益分散到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、和基層政治領(lǐng)域，自主治理的市民社會(huì)結(jié)構(gòu)正在逐步發(fā)育；
政府人事選拔任命和決策逐漸公開(kāi)化、民主化，人事任命的個(gè)人長(zhǎng)官意志逐漸淡化；
政府運(yùn)作逐漸透明化，秘密行政逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥该餍姓�，公民的知情�?quán)逐漸得到了認(rèn)可、重視和尊重；
政府與公民的權(quán)利意識(shí)逐漸凸現(xiàn)，新聞媒體逐漸發(fā)揮獨(dú)立報(bào)道的作用，而不再僅僅是宣傳工具。[1]

　　本文將總結(jié)中國(guó)政府體制改革的基本成果，分析其中所包含的基本價(jià)值，以及隱含的基本邏輯，并分析其未來(lái)10－20年的基本走向�；仡櫢母镩_(kāi)放以來(lái)五屆政府的改革努力，我們可以看到，中國(guó)政府體制改革在每一個(gè)階段都取得了實(shí)質(zhì)性的成果，這些改革包含著組織效率、職能效率和政治效率的基本價(jià)值，也隱含著組織效率發(fā)展、職能配置效率提高和政治效率改善的基本邏輯。從組織、職能和政治三個(gè)邏輯，我們還可以更好地理解過(guò)去，并預(yù)測(cè)中國(guó)政府體制未來(lái)10－20年的基本改革走向。

　　一、中國(guó)政府體制改革的基本成果

　　在20多年的改革開(kāi)放進(jìn)程中，中國(guó)政府體制改革包含著非常豐富的內(nèi)容。從最廣泛的意義上來(lái)看，中國(guó)政府體制改革，包括整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如中央與地方關(guān)系，黨政關(guān)系，立法、司法、行政之間的關(guān)系等，包括政府職能轉(zhuǎn)變，政府運(yùn)作法制化，政府決策民主化，公務(wù)員制度建設(shè)等。從具體管理去看，還包括國(guó)防、公安、科學(xué)、教育、文化、公共衛(wèi)生等管理體制改革。

　　不過(guò)，從行政學(xué)角度來(lái)看，中國(guó)政府體制改革，主要表現(xiàn)為行政管理體制改革，也就是如何建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。其主要實(shí)踐表現(xiàn)為每隔五年進(jìn)行一次的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔五年均開(kāi)始一場(chǎng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員的改革。這一變革可以說(shuō)構(gòu)成了最近20多年來(lái)中國(guó)政府體制改革的重要內(nèi)涵。

　　對(duì)于這些改革，社會(huì)輿論往往有一個(gè)誤解：每一次改革，似乎都沒(méi)有什么成績(jī)，每一次改革之后，機(jī)構(gòu)繼續(xù)增加，人員依然膨脹，政府機(jī)構(gòu)改革往往是表面文章。

　　這些說(shuō)法并不是沒(méi)有道理。轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)式的改革運(yùn)動(dòng)過(guò)去之后，總有或多或少的回潮。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)之后，又往往會(huì)膨脹；
人員精簡(jiǎn)之后，又會(huì)大幅度增加。從而人們往往把政府機(jī)構(gòu)改革描述為一個(gè)個(gè)的怪圈：精簡(jiǎn)，膨脹，再精簡(jiǎn)，再膨脹。不過(guò)公平地說(shuō)，雖然有循環(huán)，但循環(huán)是漸進(jìn)的，而不是原地踏步的，因?yàn)槊恳淮胃母�，�?yīng)該說(shuō)都留下了重要的改革成果：

　　1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，把100個(gè)工作部門精簡(jiǎn)到61個(gè)，除此之外，還精簡(jiǎn)了大量的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，副總理職數(shù)下降，副部級(jí)職數(shù)也減少了很多，一般一個(gè)部為若干個(gè)副部長(zhǎng)，而改革前有些部門副部長(zhǎng)有20來(lái)個(gè)。此外還解決了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制的問(wèn)題，如省部級(jí)干部正職65歲退休，副職60歲退休。這些改革，不僅大大提高了政府工作的組織效率，而且還為后來(lái)的實(shí)際上具有很多政治發(fā)展的意味。

　　1982年的改革成就是顯著的，但改革后國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)有回潮，增加了11個(gè)。1988年的改革，國(guó)務(wù)院部委機(jī)構(gòu)減少到41個(gè)，工作機(jī)構(gòu)數(shù)繼續(xù)減少到68個(gè)，編制減少9700多個(gè)，并開(kāi)始把機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來(lái)，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，弱化政府的微觀管理職能，強(qiáng)化綜合管理職能，精簡(jiǎn)專業(yè)部門，強(qiáng)化宏觀調(diào)控部門。這次改革的特色是認(rèn)識(shí)到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府機(jī)構(gòu)改革的困難，開(kāi)始適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要來(lái)設(shè)計(jì)和實(shí)施政府機(jī)構(gòu)改革。這次改革本來(lái)是政治體制改革的重要組成部分，由于種種原因，政治體制改革流產(chǎn)，但政府機(jī)構(gòu)改革的種種設(shè)想在隨后的改革中卻得到了實(shí)施，這些改革為將來(lái)的政治改革提供了條件。

　　1992年開(kāi)始，中國(guó)正式確立要建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府機(jī)構(gòu)改革的核心目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾无D(zhuǎn)變政府職能。不過(guò)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛開(kāi)始建設(shè)，政府職能不可能馬上轉(zhuǎn)變到位，因此1993年機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的成就并不顯著，比如國(guó)務(wù)院工作部門1993年從86個(gè)僅僅減少到59個(gè)，但1997年膨脹到72個(gè)了。精簡(jiǎn)的人員也是如此。當(dāng)然，很多學(xué)者認(rèn)為，在此之前政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與膨脹的循環(huán)，主要與政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與變更缺乏法律約束，這一看法是正確的。不過(guò)這一語(yǔ)言可以轉(zhuǎn)變?yōu)榉欠�律的行政學(xué)語(yǔ)言：政府機(jī)構(gòu)能夠很輕松地膨脹，主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人控制的問(wèn)題，機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能變更，行政人員有很大的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)自己就可以確定，而不需要立法機(jī)關(guān)的約束，沒(méi)有外部的約束力量。

　　1998年的改革，可以說(shuō)是大體走出了精簡(jiǎn)與膨脹的循壞怪圈，其關(guān)鍵是著眼于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，精簡(jiǎn)了很多與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)部門。這些經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家經(jīng)貿(mào)委下屬的9個(gè)局，而這9個(gè)局沒(méi)有在改革之后恢復(fù)原來(lái)的身份，在2001年2月19日，終于找到了各自的歸宿：7個(gè)局撤銷，國(guó)家煤炭生產(chǎn)局改稱國(guó)家安全生產(chǎn)局，只有國(guó)家煙草專賣局依然保留。到此為止，中央各部委辦直屬局公務(wù)員從1997年3.4萬(wàn)人減少到1.7萬(wàn)人，國(guó)務(wù)院人員編制總數(shù)減少了47.5％。不過(guò)，改革的動(dòng)力雖然是有很大的財(cái)政壓力，但是改革的成本依然是很高的，中央財(cái)政并未因此而節(jié)約，反而為此多支出了20％。除此之外，一些市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)得到了強(qiáng)化，規(guī)格提高了，如國(guó)家工商行政管理總局、新聞出版總署、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和國(guó)家出入境經(jīng)驗(yàn)檢疫局合并成為國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，成為正部級(jí)單位。而一些部門下面也設(shè)立了很多司局級(jí)單位，比如外貿(mào)部建立了世界貿(mào)易組織司，還成立了中國(guó)政府世貿(mào)組織通報(bào)咨詢局、進(jìn)出口公平貿(mào)易局等。還成了了一些正部級(jí)單位，如國(guó)務(wù)院信息化辦公室等。為了加強(qiáng)國(guó)家對(duì)重點(diǎn)大學(xué)的管理和支持力度，一些重點(diǎn)大學(xué)校長(zhǎng)和書(shū)記升格為副部級(jí)。這些部門職能的強(qiáng)化或許是必要的，但并非一定要通過(guò)提高機(jī)構(gòu)和官員的行政級(jí)別來(lái)運(yùn)作。這些現(xiàn)象都可以看作是1998年改革之后的回潮。但即便如此，改革成就依然得到了鞏固。

　　2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的依據(jù)是中共十六大提出的深化行政管理體制改革和十六屆二中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，其核心內(nèi)容是：（一）深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)；
（二）完善宏觀調(diào)控體系，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)；
（三）健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)；
（四）繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，組建商務(wù)部；
（五）加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，將國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)管理的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；
（六）將國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)；
（七）不再保留國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。2003年春天新一屆政府的改革沒(méi)有在機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員規(guī)模上下功夫，但通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整，為了建設(shè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的政府體制奠定了組織基礎(chǔ)。

　　總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)五次機(jī)構(gòu)改革，可以看到如下特征：

　　政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)，雖然有精簡(jiǎn)－膨脹的循環(huán)，但是改革成就是不可抹煞的，一是機(jī)構(gòu)數(shù)和人員數(shù)雖然每一次改革之后都有回潮，但實(shí)際上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以機(jī)構(gòu)總數(shù)從長(zhǎng)期來(lái)看是一直在下降的。

　　各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的職能發(fā)生了很大的變化，政府逐漸放棄了物資分配權(quán)，物價(jià)控制權(quán)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，國(guó)營(yíng)企業(yè)逐步萎縮，并且基本實(shí)現(xiàn)了股份化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，民營(yíng)企業(yè)不斷發(fā)展壯大，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的雛形基本形成，政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)生了翻天覆地的變化。

　　政府的運(yùn)作方式發(fā)生了很大的變化，法律的力量，在各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)始發(fā)揮作用，依法治國(guó)、依法行政，已經(jīng)成為政府運(yùn)作的基本要求。政府的職能也因此開(kāi)始而走向法制化的軌道，領(lǐng)導(dǎo)人的指示、條子、批示，上級(jí)部門的紅頭文件，如通知等，依然發(fā)揮作用，但作用已經(jīng)大不如前。政府的執(zhí)法職能越來(lái)越強(qiáng)化，成為政府的重中之重。

　　政府的權(quán)力開(kāi)始逐步下放，條條的力量依然很強(qiáng)，但塊塊的力量越來(lái)越得到了強(qiáng)化。政府公共服務(wù)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)公民參與，強(qiáng)調(diào)公民和公共服務(wù)消費(fèi)者對(duì)政府活動(dòng)的評(píng)價(jià)。全國(guó)各地很多地方政府開(kāi)始實(shí)行讓公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效的活動(dòng)，取得了較好的效果。

　　政府改革的焦點(diǎn)依然是機(jī)構(gòu)、職能和人員編制數(shù)，但基本的制度建設(shè)越來(lái)越受到重視，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)化，行政審批制度改革、財(cái)政預(yù)算制度和財(cái)務(wù)制度改革、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任命制度改革、政務(wù)信息制度改革等，在宏觀的機(jī)構(gòu)和人員改革之后逐步推行。政府管理開(kāi)始逐步重視質(zhì)量。

　　世界各國(guó)政府改革的成功經(jīng)驗(yàn)開(kāi)始得到重視，國(guó)外放松管制的改革，行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督三權(quán)相對(duì)獨(dú)立和協(xié)調(diào)，政府公共服務(wù)領(lǐng)域里引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等，在地方政府改革過(guò)程中都得到了很多借鑒。

　　二、中國(guó)政府體制改革的基本價(jià)值

　　通過(guò)對(duì)中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)一些隱藏在這些改革背后的基本價(jià)值和基本邏輯。從價(jià)值的角度來(lái)說(shuō)，政府的改革主要是追求三種效率，而從邏輯的角度來(lái)說(shuō)，政府的改革隱藏著三種基本邏輯。

　　一個(gè)政府效率如何，決定于很多因素。其中有三個(gè)方面是很重要的，一是組織效率，二是職能效率，三是政治效率。任何著眼于效率的政府改革，至少都包含著這三個(gè)方面的考慮。

　　從理想化狀態(tài)來(lái)說(shuō)，組織效率，主要體現(xiàn)在其組織結(jié)構(gòu)的合理性方面。對(duì)一個(gè)國(guó)家的中央行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，一個(gè)充分實(shí)現(xiàn)組織效率的政府應(yīng)該是這樣的：

　　一個(gè)總理，一個(gè)在總理無(wú)法正常行使職務(wù)權(quán)利時(shí)代行總理權(quán)力但平時(shí)是虛職的副總理，很多臨時(shí)性的、沒(méi)有行政責(zé)任的、直接為總理服務(wù)的專家或?qū)＜翌檰?wèn)小組，10－15個(gè)內(nèi)閣成員，由內(nèi)閣成員領(lǐng)導(dǎo)的10－15個(gè)內(nèi)閣部，每個(gè)內(nèi)閣部?jī)?nèi)部合理的決策與執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)、總理直接領(lǐng)導(dǎo)很多職能相對(duì)單一、法律依據(jù)明確、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等易于監(jiān)督的執(zhí)法性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)。

　　職能效率主要體現(xiàn)在政府的職能是有限的，比如政府幾乎不需要管理國(guó)有企業(yè)，或者需要管理的國(guó)有企業(yè)數(shù)量極少，有很強(qiáng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自律制度，很多市場(chǎng)監(jiān)管職能如金融、證券和一般市場(chǎng)監(jiān)管不需要很強(qiáng)的行政監(jiān)督，因?yàn)橛泻軓?qiáng)的立法和司法以及社會(huì)輿論的監(jiān)督，公共服務(wù)是層級(jí)化的，不需要行政機(jī)構(gòu)直接提供大量的公共服務(wù)，如教育、體育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等。很多比較特殊的部門，政府的職能也比較有限，與公民、企業(yè)和社會(huì)組織形成了良好的伙伴關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，資源配置完全由市場(chǎng)自身組織，市場(chǎng)的運(yùn)行，大多數(shù)情況下也由行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中介組織自主監(jiān)管，政府主要是提供基本的法律與秩序，組織各方面的力量來(lái)提供基礎(chǔ)設(shè)施，提供必要的公共服務(wù)。

　　政治效率主要體現(xiàn)在宏觀政治框架是否合理，政治合法性機(jī)制是否到位。宏觀政治框架主要體現(xiàn)在一個(gè)國(guó)家的政治事務(wù)、司法事務(wù)與行政事務(wù)應(yīng)該有一個(gè)合理的分工，行政機(jī)關(guān)管轄行政事務(wù)，立法機(jī)關(guān)管轄政治事務(wù)，司法機(jī)關(guān)管轄司法事務(wù)，三個(gè)機(jī)關(guān)形成相互監(jiān)督、相互良性合作、相互支持的關(guān)系。另外，一個(gè)國(guó)家體制、政策和領(lǐng)導(dǎo)人的政治合法性，需要有專門的政治途徑來(lái)完成，如果專門的政治途徑如選舉等沒(méi)有充分發(fā)達(dá)，不得不讓行政機(jī)構(gòu)作為直接承擔(dān)政治合法性的汲取功能，也就是說(shuō)國(guó)家的政策方針之民間認(rèn)可，主要由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)，那么行政機(jī)構(gòu)的職能配置就不是最合理的，其組織結(jié)構(gòu)也將超出行政效率所需要的水平。如果某個(gè)機(jī)構(gòu)，比如行政機(jī)關(guān)，過(guò)多地承擔(dān)了太多的立法事務(wù)和司法事務(wù)，那么行政機(jī)關(guān)的行政效率就會(huì)下降，因?yàn)樾姓�機(jī)關(guān)的職能不得不夾雜很多政治和司法性質(zhì)，政府職能無(wú)法達(dá)到最佳水平，職能配置自然不當(dāng)，最終將導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)無(wú)法達(dá)到最佳水平。

　　理想的政府是組織效率、職能效率和政治效率都處于最大化狀態(tài)的政府。如果在某個(gè)方面沒(méi)有最大化，其他方面的效率也將隨之難以達(dá)到最大化。

　　比如，如果組織效率的最大化，需要政府職能轉(zhuǎn)變和政治效率的條件。如果政府職能沒(méi)有得到很好的轉(zhuǎn)變，政治效率的制度化裝置沒(méi)有建設(shè)好，政府組織效率的最大化是很難實(shí)現(xiàn)的。也就是說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的數(shù)量很難達(dá)到最佳精簡(jiǎn)的水平。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　職能轉(zhuǎn)變也需要由組織效率和政治效率相配套。如果組織機(jī)構(gòu)依然龐大，政府職能轉(zhuǎn)變的改革往往會(huì)遇到各個(gè)組織部門利益的頑強(qiáng)抵抗。如果政治上行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了過(guò)多的立法功能和司法功能，承擔(dān)了過(guò)多的執(zhí)法監(jiān)督功能，那么政府的職能就很難精簡(jiǎn)，職能轉(zhuǎn)變就有很大的困難。

　　政治效率，顯然也需要政府組織效率和職能轉(zhuǎn)變效率的支撐。如果職能配置不合理，政府管理太多的事情，組織效率就會(huì)最小化，而且難以取得改革成就，政治效率也不可能是最優(yōu)的。政治效率沒(méi)有改善，反過(guò)來(lái)，組織效率和職能效率改善也將受到制約。

　　中國(guó)政府的問(wèn)題是，組織效率、職能效率和政治效率三個(gè)方面均不佳。正是因?yàn)檫@一原因，自上個(gè)世紀(jì)八十年代初以來(lái)，到目前為止，每一屆政府上任伊始第一件事情就是進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，到目前為止已經(jīng)進(jìn)行了5次。并且可以預(yù)料今后還將繼續(xù)改革，因?yàn)槿齻�(gè)方面的改革目標(biāo)都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，組織、職能和政治三個(gè)方面的效率都沒(méi)有最大化。

　　三、中國(guó)政府體制改革的基本邏輯

　　回顧這五次改革，總結(jié)其成果，分析其所包含的基本價(jià)值，可以發(fā)現(xiàn)，20多年的政府改革歷史，其實(shí)蘊(yùn)含著三個(gè)邏輯：組織邏輯、職能邏輯與政治邏輯。這三個(gè)邏輯，貫穿著政府機(jī)構(gòu)改革的始終，構(gòu)成了政府改革的動(dòng)力和阻力，也構(gòu)成了進(jìn)一步推動(dòng)政府改革的突破口，尤其是將來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)政府改革的理論思維與進(jìn)一步操作方案的選擇次序和空間。分析這一邏輯過(guò)程，有助于我們更好地理解政府改革的過(guò)去，更好地把握當(dāng)前改革的性質(zhì)，以及進(jìn)一步努力的方向：

　　第一次改革發(fā)生于20世紀(jì)80年代初。當(dāng)時(shí)所面臨的問(wèn)題是，文革后開(kāi)始啟動(dòng)改革開(kāi)放政策，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)建設(shè)和發(fā)展，文革期間的許多老干部落實(shí)政策，官?gòu)?fù)原職，這解決了文革期間導(dǎo)致的各種各樣的歷史遺留問(wèn)題，但也導(dǎo)致了許多新的問(wèn)題：國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到100個(gè)，有些部門副部長(zhǎng)達(dá)到20來(lái)個(gè)，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，到達(dá)歷史最高峰。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院的組織效率也隨之下降到最低點(diǎn)。為了改善組織效率，1982年進(jìn)行機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員精簡(jiǎn)，通過(guò)顧問(wèn)委員會(huì)以及提高退休待遇的辦法讓老干部退居二線。組織效率，工作效率，是此次改革的核心推動(dòng)力。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與人員，以及妥善安排老干部，是此次改革的核心手段。

　　1982年改革，組織邏輯推動(dòng)很大，政治阻力很小，一方面是因?yàn)榉椒ǖ卯?dāng)，對(duì)老干部的利益給與了盡可能的照顧，減少了利益方面的阻力，另一方面也取決于老干部的高度的政治覺(jué)悟。但是職能邏輯構(gòu)成了阻力，因?yàn)楫?dāng)時(shí)整個(gè)經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，部級(jí)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，但職能不變，并且隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展，越來(lái)越繁雜，這很難讓機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)下來(lái)。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，精簡(jiǎn)掉的機(jī)構(gòu)又重新恢復(fù)和發(fā)展，到1987年時(shí)機(jī)構(gòu)和人員已經(jīng)迅速回潮。不過(guò)，由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)軌，物資部門和流通部門開(kāi)始通過(guò)雙軌制改革逐步進(jìn)入市場(chǎng)化階段，這為機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)提供了職能轉(zhuǎn)變的空間。政府職能轉(zhuǎn)變提上日程，有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)，是政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。這次改革，組織邏輯繼續(xù)發(fā)揮作用，但職能轉(zhuǎn)變逐漸與上升到與行政效率同等的地位。經(jīng)濟(jì)改革，與組織人員精簡(jiǎn)一樣成為機(jī)構(gòu)改革的主要手段。

　　1993年，中國(guó)政府宣布正式開(kāi)始社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取代有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，這是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。由此開(kāi)始，政府開(kāi)始朝著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向轉(zhuǎn)軌。政府職能開(kāi)始全面轉(zhuǎn)變。但當(dāng)時(shí)因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛建設(shè)，政府職能的轉(zhuǎn)變剛剛開(kāi)始，不可能很快到位，機(jī)構(gòu)只能以此為基礎(chǔ)進(jìn)行局部性的精簡(jiǎn)，所以成果有限。1996年各級(jí)政府開(kāi)始法治國(guó)家建設(shè)，依法治國(guó)，依法治省，依法治縣，依法治市，依法治村，國(guó)有企業(yè)實(shí)行抓大放小式的改革，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這為1998年繼續(xù)推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)提供了充分的職能邏輯的空間。1993年的改革，可以說(shuō)是組織邏輯與職能轉(zhuǎn)變邏輯同時(shí)并進(jìn)。到1997年時(shí)，由于國(guó)營(yíng)企業(yè)大規(guī)模深化改革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大規(guī)模推進(jìn)，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)一步深化，遇到了各種各樣的障礙，尤其是組織機(jī)構(gòu)的障礙。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的組織機(jī)構(gòu)，變成了政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變的障礙。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府部門部門的利益集團(tuán)借助其組織機(jī)構(gòu)的存在，阻礙著政府職能轉(zhuǎn)變和進(jìn)一步深化改革開(kāi)放。

　　1998年春，國(guó)務(wù)院以強(qiáng)有力的手段，排除各種干擾和部門利益的阻力，雷厲風(fēng)行地進(jìn)行機(jī)構(gòu)撤并，把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的經(jīng)濟(jì)部門撤并，鏟除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的組織基礎(chǔ)，給政府職能轉(zhuǎn)變提供組織機(jī)構(gòu)的空間。這次改革，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)部門都合并到經(jīng)貿(mào)委，成為經(jīng)貿(mào)委下屬的若干個(gè)部級(jí)總局，集中等于弱化，總局等于是過(guò)渡。經(jīng)過(guò)3年的過(guò)渡，2001年9個(gè)總局7個(gè)撤銷。機(jī)構(gòu)得到精簡(jiǎn)，而且成果得到固定。1998年政府改革的特色是，機(jī)構(gòu)改革在現(xiàn)有的政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上取得突破性的成功，實(shí)現(xiàn)組織與人員精簡(jiǎn)的效率，同時(shí)進(jìn)一步為政府職能轉(zhuǎn)變提供了廣闊的空間，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革，縮小國(guó)有企業(yè)規(guī)模，實(shí)行政企分開(kāi)，然后再通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織與人員精簡(jiǎn)的組織邏輯服務(wù)。組織邏輯與職能邏輯交叉并進(jìn)，先依靠強(qiáng)有力的總理領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)制撤并多個(gè)經(jīng)濟(jì)部門，包括國(guó)家體委，突破內(nèi)部人控制的阻力，然后逐步進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，探索經(jīng)濟(jì)部門改革后的國(guó)營(yíng)企業(yè)監(jiān)管問(wèn)題，中央企業(yè)工委成立，實(shí)行政企分開(kāi)（企業(yè)暫時(shí)由黨組織來(lái)管理）。這是1998年政府改革的最簡(jiǎn)單的概括。

　　1998年的政府改革進(jìn)行一段時(shí)間之后，中央在反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)現(xiàn)，人事管理領(lǐng)域、行政審批領(lǐng)域和財(cái)政制度領(lǐng)域，最容易發(fā)生腐敗。鑒于這一認(rèn)識(shí)，政府組織變革從組織機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模轉(zhuǎn)向人事制度改革、行政審批制度改革以及財(cái)政預(yù)算制度改革。人事制度改革的標(biāo)志是2002年夏天頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》，行政審批制度改革的標(biāo)志是在宏觀上控制行政審批項(xiàng)目數(shù)量，在組織上建立行政服務(wù)中心，在審批方面提供一站式便民服務(wù)，財(cái)政預(yù)算制度改革的標(biāo)志是取消各個(gè)工作部門的預(yù)算權(quán)，把財(cái)政預(yù)算權(quán)力集中到財(cái)政部門，并對(duì)財(cái)政預(yù)算收支進(jìn)行集中和透明化管理。

　　2003年3月，新一屆政府繼續(xù)進(jìn)行政府改革，政府組織繼續(xù)調(diào)整，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，上次改革沒(méi)有解決的遺留問(wèn)題局部得到了解決，如外貿(mào)部，1998年因東亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)而保留，此次撤銷，和經(jīng)貿(mào)委的一部分組成商務(wù)部，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)委員會(huì)也被撤銷，與經(jīng)貿(mào)委的一部分組成國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)。這次改革，組織邏輯從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員轉(zhuǎn)變?yōu)樯倭烤��?jiǎn)機(jī)構(gòu)，主要為調(diào)整內(nèi)部機(jī)制。2003年8月4日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并公布，2004年7月1日開(kāi)始生效的《行政許可法》，則標(biāo)志著行政審批制度改革到了有法可依的階段，進(jìn)一步在法律上規(guī)范了行政審批權(quán)力的設(shè)定和審批活動(dòng)。

　　2003年機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有大幅度精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有大幅度轉(zhuǎn)變職能，并且還建立了國(guó)資委等特殊機(jī)構(gòu)，主要原因是，在當(dāng)前條件下，組織效率的提高已經(jīng)沒(méi)有什么空間，職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，主要取決于進(jìn)一步解決國(guó)有企業(yè)的種種問(wèn)題，取決于如何完善證券市場(chǎng)、金融市場(chǎng)等，在市場(chǎng)不完善的情況下，廣泛的行政監(jiān)督無(wú)法淡出，公共服務(wù)部門的改革剛剛開(kāi)始，立法和司法部門發(fā)展不充分，無(wú)法替代國(guó)務(wù)院對(duì)行政部門比較獨(dú)立的直屬局進(jìn)行有效的立法和司法監(jiān)督。尤其重要的是，由于政治體制改革運(yùn)作沒(méi)有充分展開(kāi)，國(guó)務(wù)院實(shí)際上承擔(dān)著很多全國(guó)人大和常委會(huì)應(yīng)該承擔(dān)的工作，這表現(xiàn)在很多方面，比如2003年國(guó)務(wù)院的常務(wù)會(huì)議，主要工作是討論和通過(guò)各種各樣的法律草案；
與此同時(shí)，黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人的政治合法性主要來(lái)自黨的群眾路線，即以民為本的工作路線，同時(shí)也在很大程度上來(lái)自行政機(jī)關(guān)的復(fù)雜運(yùn)作，還取決于行政機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)等政績(jī)。國(guó)務(wù)院為首的行政機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性，雖然在一定程度上下降了組織效率，但也在一定程度上減少了因決策失誤可能導(dǎo)致的消極影響。

　　四、中國(guó)政府體制改革的基本走向

　　2003年10月14日，中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出了完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一系列的新的構(gòu)想。筆者認(rèn)為，十六屆三中全會(huì)在中國(guó)改革開(kāi)放歷史上具有里程碑式的意義。十一屆三中全會(huì)啟動(dòng)改革開(kāi)放，十四屆三中全會(huì)確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本價(jià)值目標(biāo)。十六屆三中全會(huì)則在過(guò)去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，終于為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提出了一個(gè)非常清晰的發(fā)展思路和框架，與此同時(shí)，也給政府體制改革提供了一個(gè)非常清晰的思路。如果說(shuō)，過(guò)去的20多年中國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)程是在摸著石頭過(guò)河，到今年為止，可以說(shuō)已經(jīng)是駕著船過(guò)河或者架著橋過(guò)河的階段了。

　　要完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，關(guān)鍵是要改革行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，行政管理體制不改革，政府發(fā)展不到位，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也很難得以完善。這是10多年來(lái)建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)�！稕Q定》特別強(qiáng)調(diào)深化行政管理體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能，具體提出了深化行政管理體制改革的基本方向和舉措，提出了劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)的基本原則，確定了政府職能轉(zhuǎn)變的具體方向。這說(shuō)明，深化行政管理體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)到了具體實(shí)踐的階段。也可以預(yù)料，我國(guó)的行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變將邁出實(shí)質(zhì)性的步伐，政府行為的法制化、政府決策的民主化科學(xué)化、政府信息的公開(kāi)化、政府職能的有限化、政府管理權(quán)力的多中心化（地方擁有更多的自主權(quán)）將取得實(shí)質(zhì)性的成果。

　　從組織、效率與政治的分析框架來(lái)看，中國(guó)政府體制改革的未來(lái)趨勢(shì)依然將遵循組織邏輯、效率邏輯和政治邏輯三個(gè)邏輯主線，在三個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)：組織變革、職能轉(zhuǎn)變和配置以及政治體制改革。在此期間，可能出現(xiàn)一些變數(shù)，但其基本趨勢(shì)如下：

　　在未來(lái)的20年里，中國(guó)政府還將進(jìn)一步按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的部門，把內(nèi)閣級(jí)的機(jī)構(gòu)繼續(xù)逐步精簡(jiǎn)，并實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，但是這需要進(jìn)一步實(shí)行政府職能轉(zhuǎn)變，并需要實(shí)質(zhì)性的政治體制改革。因此，組織方面的變革至少在今后10里將不會(huì)是改革的重點(diǎn)，也就是說(shuō)，本屆政府和下屆政府，都不會(huì)大幅度精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量。

　　今后10年里，政府體制改革的重點(diǎn)，將轉(zhuǎn)向職能轉(zhuǎn)變和職能配置的領(lǐng)域：

　　轉(zhuǎn)變政府職能，從投資型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府走向公共服務(wù)性的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)型政府，政府的主要工作不是通過(guò)直接投資來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是通過(guò)提供公共服務(wù)，改善公共管理，解決公共問(wèn)題，制定公共政策，來(lái)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)。

　　轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)減少微觀管理職能，強(qiáng)化執(zhí)法職能，進(jìn)行綜合執(zhí)法改革，解決執(zhí)法層次過(guò)多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法的問(wèn)題。

　　改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

　　依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，即條塊關(guān)系。

　　在企業(yè)改革的基礎(chǔ)上推進(jìn)事業(yè)單位管理體制的改革，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)，讓現(xiàn)有的事業(yè)單位，或者恢復(fù)政府機(jī)構(gòu)的身份，或者走向企業(yè)化改革，或者保留事業(yè)單位身份，但與政府分開(kāi)；

　　進(jìn)一步改革財(cái)政制度，逐步提高人代會(huì)在財(cái)政預(yù)算方面的權(quán)力，以建立公共財(cái)政制度。

　　進(jìn)一步改革人事制度，在起草和公布《公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上，著眼于反腐敗，并著眼于人才興國(guó)，進(jìn)一步推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和一般公務(wù)員的制度變革。

　　為了給組織效率的改革進(jìn)一步拓展空間，并順利實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和職能在不同層次和不同部門的合理配置，必須提高政治效率，政治體制改革，是中國(guó)政治文明發(fā)展的關(guān)鍵。但就目前的趨勢(shì)來(lái)看，如果沒(méi)有特別的變化，本屆政府和下一屆政府，將會(huì)認(rèn)真思考政治文明的發(fā)展問(wèn)題，但都不會(huì)實(shí)質(zhì)性地啟動(dòng)政治體制改革。政治體制改革將是兩屆政府以后的事情了。

　　但即便如此，新一屆政府政府改革的任務(wù)依然是艱巨的。今后每一屆政府的工作都不會(huì)輕松。在推進(jìn)改革的進(jìn)程中，政府應(yīng)該關(guān)注如何在多個(gè)層次推進(jìn)改革，在操作、集體和立憲三個(gè)層次推進(jìn)行政管理體制改革，協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系，并繼續(xù)推進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

　　與前五屆政府的政府體制改革相比，其所面臨的挑戰(zhàn)在很多方面是共同的，但可以預(yù)料，今后的幾屆政府，勢(shì)必會(huì)遇到政治改革的挑戰(zhàn)。如何使政府改革給政治改革創(chuàng)造條件，讓政府改革適應(yīng)政治改革，適應(yīng)政治改革的需要進(jìn)行政府改革，顯然是新幾屆政府所面臨的新的也是艱巨的挑戰(zhàn)。

　　當(dāng)然，在未來(lái)10年里，政府體制改革的動(dòng)力基本上來(lái)是來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善和發(fā)展。政府體制改革的目標(biāo)，除了自身組織效率目標(biāo)和政治效率目標(biāo)之外，更為重要的是，如何實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共服務(wù)型政府，從而更好地為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和發(fā)展服務(wù)。而在兩屆政府之后，政治體制改革，很可能成為主導(dǎo)政府體制改革主旋律的邏輯了。

　　結(jié)語(yǔ)

　　改革開(kāi)放20多年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)有了很大的變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)逐步取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，非公經(jīng)濟(jì)已經(jīng)得到了飛速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，這都是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的基礎(chǔ)，也是中國(guó)政府體制的改革基本背景。回顧20多年來(lái)五屆政府的努力，我們可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府體制改革已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的成果，實(shí)現(xiàn)了組織效率，提高了職能配置效率，也改善了政治效率，在多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了政府治道變革。

　　當(dāng)然，中國(guó)政府體制改革的挑戰(zhàn)依然是嚴(yán)峻的，任務(wù)也依然是艱巨的。對(duì)于這些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，我們需要著眼于回顧過(guò)去、展望未來(lái)的基礎(chǔ)上進(jìn)行長(zhǎng)期思考，理解發(fā)展的長(zhǎng)期趨勢(shì)，了解當(dāng)前行動(dòng)的空間，著眼于當(dāng)前的行動(dòng)，針對(duì)當(dāng)前所面臨的具體問(wèn)題，提出短期的實(shí)質(zhì)性的可行對(duì)策和長(zhǎng)期改革的戰(zhàn)略，從而確保政府治道穩(wěn)定成功地變革，為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提供政府體制的良好條件。

　　2003年12月5日

　　[1]有關(guān)政府治道變革的具體內(nèi)涵，請(qǐng)參見(jiàn)筆者的論文：“現(xiàn)代治道與治道變革”，《南京社會(huì)科學(xué)》2001年9期；
《西方政府的治道變革》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998年。

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