陳志武：誰來監(jiān)督“監(jiān)管委員會”

　　在機構改革中，一些部委被合并，另外新設電力監(jiān)管委員會（電監(jiān)會）、銀行業(yè)監(jiān)管委員會（銀監(jiān)會）、國有資產監(jiān)管委員會（國資委）。這幾家新設的監(jiān)管委員會是自證監(jiān)會、保監(jiān)會成立之后開始的新潮流之繼續(xù)。

　　設計各類“監(jiān)管會”的官員學者們費盡心血，尋求可行的機構改革之路，目標是要把中國推向“小政府、大社會”的理性狀態(tài)。針對這一目標，“監(jiān)管會”應比“部”更好，因為“監(jiān)管會”只管執(zhí)行法律、制定法規(guī)、維護行業(yè)規(guī)則等，而行政“部”則不僅肩負這些職責而且又是行業(yè)的參與者，負責制定與執(zhí)行產業(yè)政策甚至經營企業(yè)。當然，如果只是從“監(jiān)管會”的定義看，這種技術定義上的區(qū)分是顯而易見的，而且從政府在市場經濟中應扮演的職能上看“監(jiān)管會”與“部”確實有本質之別。但是，這種書本上的區(qū)別不一定在實踐中能得到體現(xiàn)。

　　就像許多法律在書面上很完美但實際中被忽視一樣，現(xiàn)實與設計者的良好愿望可能反差甚大。為什么設計完美的“監(jiān)管會”一旦真正運作之后就有可能變樣呢？原因其實很簡單：“監(jiān)管會”和其他行政部門既不受立法（人大常委會）監(jiān)督，又不受司法的獨立審查。因此，我們可以把“監(jiān)管會”的職權限定在“監(jiān)管”上，規(guī)定只有在“市場失靈”時才可介入或干預市場等等。但如果不同時配有可靠的監(jiān)督、問責與處罰制約機制的話，書面上對權限的規(guī)定再好，可能實際意義不多。

　　比如，一位參與機構改革討論的學者論述道：“微觀監(jiān)管職能，是政府針對微觀經濟層面上的部分市場失靈（不完全競爭、自然壟斷、外部不經濟和非價值物品、信息不對稱和內部不經濟）而制定的公共政策和行政法律制度，它是行政機構通過法律授權，制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。它的最終目的是要增進公共利益或合法私人利益�！边@幅為行政干預市場而畫的圖景不錯，但是，當我們走出教科書，來到缺乏立法監(jiān)督、無獨立司法審查的現(xiàn)實行政部門時，憑什么我們能確信行政“直接干預市場”的結果會必然優(yōu)于“市場失靈”帶來的后果呢？為了偶然發(fā)生的“市場失靈”而去支付永遠存在并不斷擴大的行政成本（包括由此而生的尋租機會）、去承受可能的錯誤干預所帶來的負面后果、去面對不受制約的權力擴張，到頭來看，成本與效益之比是否還值得呢？這些都是值得我們思考、研究的問題。

　　以證監(jiān)會為例，它是專業(yè)水平最高、效率最好的部一級單位之一。其設置的目的是使其成為證券市場的“裁判員”，而不是讓其成為所有上市公司、證券公司、證券市場的行政主管“部”門，也不應該是執(zhí)行宏觀經濟政策的機構。但實際的情況是，盡管上一屆證監(jiān)會在過去幾年中盡了最大的努力將其轉變成證券市場“裁判員”，證監(jiān)會仍像一個行政主管“部”，并不像書面設計的“監(jiān)管會”。

　　按照“監(jiān)管會”的設計意圖，證監(jiān)會自然有權設置各類許可審批項目，以便為證券服務的消費者“把關”，比如，券商的承銷許可、經紀許可、發(fā)行申請“輔導”許可、證券會計師許可、證券律師許可、基金管理公司的從業(yè)許可等等都由證監(jiān)會掌握，上市公司的獨立董事也得從證監(jiān)會指定的名單里挑、上市公司披露信息的報刊也得由證監(jiān)會指定。考慮到證券服務的性質，有些從業(yè)許可是必需的，但有些許可審批款項應該可以去掉。

　　或許各類從業(yè)許可、資格審查都屬于“裁判員”應該管的范圍。但是，證監(jiān)會要求審批的還包括屬于證券業(yè)務內容的項目，這些項目本來應該留給當事人去決定。比如，每個公司可發(fā)行多少股、發(fā)行價格為多高、什么時候發(fā)行、在哪個交易所上市、上市公司間的并購是否可通過、申請上市的公司是否“真的”需要外部融資等等，這些也都是證監(jiān)會審批的內容。一個有意思的結果是，當一家公司的負債率太高，證監(jiān)會發(fā)行審核委員會會因其“風險太高”而否決其上市申請；
而如果一家公司的負債率太低或者根本無債務，那么該委員會又會因其不缺資金而否決上市申請。這些本該是欲上市的公司自己決策的事情，也被“行政化”了。

　　又比如，證監(jiān)會《證券公司管理辦法》第17條規(guī)定，“證券公司變更下列事項，應當經中國證監(jiān)會批準：（一）撤銷或轉讓分支機構；
（二）變更業(yè)務范圍；
（三）增加或減少注冊資本；
（四）證券營業(yè)部異地遷址；
（五）修改公司章程�！边@些事項頂多只需向證監(jiān)會備案，不應必須由其批準。

　　與原來的各類工業(yè)部相比，證監(jiān)會實際上也有自己主管的企事業(yè)單位：上交所、深交所和期貨交易所。這些直屬證監(jiān)會的單位雖然不是贏利性企業(yè)，可它們也是整個證券市場的一個利益方，而且也應該是證監(jiān)會監(jiān)管的對象。讓交易所直屬于證監(jiān)會會降低監(jiān)管者作為“裁判員”的中立性。

　　不管以“監(jiān)管會”命名，還是以“部”來命名，根本的差別取決于是否存在相應的制約機制。為了使已成立的各部委不超出法定的權限，人大常委會的各專業(yè)委員會（比如，財經委）應定期對相應的行政部門舉行公開的聽證會，對非常事件、重大決策舉行公開的特別聽證會。另外，顯然應發(fā)揮媒體的作用。這些舉措都是在目前的架構下可以嘗試做到的。前幾年，成思危副委員長牽頭對《證券法》、《公司法》的實施作調查，那是一個很好的開端。但是，這類監(jiān)督行為應該制度化、定期化，也應該更公開地進行。

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