楊云彪：邁向法治社會的社會控制

　　【內容提要】：穩(wěn)定是社會控制的直接目標，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和市民社會的逐漸成熟，多元化的社會利益主體矛盾加劇，穩(wěn)定表現(xiàn)為動態(tài)的穩(wěn)定，并且必須建立在尊重多元社會主體的法律地位和實行公開化的原則下才能得以實現(xiàn)。此外，由于社會利益主體的逐漸多樣化，在社會轉型時期，應當實行合作原則，通過擴大政治參與才能有助于社會穩(wěn)定與社會控制。但是由于我國政治實踐和憲政邏輯的內在矛盾，以及政治參與機制和利益表達機制的不成熟，政治參與的擴大受到阻礙，這使社會控制的目標難以實現(xiàn)。改革政治體制，發(fā)展完善的社會參與乃是實現(xiàn)社會控制、發(fā)展政治文明的必由之路。而為了實現(xiàn)這個目標，就需要加強國家權威的自主性，實現(xiàn)權威的合理化，加強各權力機構的獨立性，實現(xiàn)權力結構的離異化，從而實現(xiàn)通過法律的社會控制。實踐證明，法律控制較之政治控制更能實現(xiàn)穩(wěn)定而減少社會控制的失衡。通過合法性的反思，也可以證明這一點。

　　【關鍵詞】穩(wěn)定、社會控制、政治參與、政治控制、法律控制、非典

　　沙斯事件自去年2月份首度部分公開，6月份嘎然而止，已經(jīng)過去整整一年，一年來，如果不是今年中國CDC病毒病研究所再生禍端，人們似乎已經(jīng)逐步淡忘了。實際上，當今年CDC的安徽女實習生感染事件公開后，除了再度啟動報告制度外，預防與控制機制的啟動程度遠遜去年，而習慣淡忘的國人似乎也安之若素了。值此之際，本文再論控制問題，以志紀念。

　　一、 動態(tài)的穩(wěn)定是社會控制的基本目標

　　在社會發(fā)展過程中，秩序、正義、權利、民主、平等、自由、穩(wěn)定等是人類不斷認識和逐步認同的基本價值追求。在不同的歷史時期以及在社會的不同方面，各類價值的優(yōu)先排序會有所不同，并進而影響到國家政策的制訂。比如，在歐洲資本主義革命時代，權利與自由是人民追求的崇高價值，這體現(xiàn)在《人權宣言》、《自由大憲章》等法律文件的制訂中。但是需要注意的是，在法治社會，各類價值實現(xiàn)以及價值排序是在廣泛的政治參與下，在對話與利益的博弈中以及在民主法治的框架下得以合理安排的。這種制度安排的優(yōu)點在于，其一，任何一種價值的優(yōu)先考慮是建立在對各種價值的比較基礎上的，從而在一定程度上體現(xiàn)對其它價值的尊重；
其二，由于價值的選擇是建立在各種政治參與基礎之上，既奠基于民主，又體現(xiàn)了精英的智慧，克服了精英政治與民主政治的雙重弊端，符合時代的要求并能得到民眾的尊重；
其三，由于價值的選擇往往決斷于法治（司法判決、國會對政府政策的批準等），避免了對其它價值的壓制和無序的價值實現(xiàn)。

　　解讀我國建國以來各類政治口號，可以發(fā)現(xiàn)，包括“以階級斗爭為綱”、“把無產(chǎn)階級文化大革命進行到底”以及“摸著石頭過河”等話語都是在非法治框架下得以推行的，并且在一定時期得到空前的貫徹，以至于犧牲任何其它價值都在所不惜，造成幾乎每一次體制改革都是在違憲的情況進行的。其代價就是我們總在不斷地“反思”。六十年代反思“大躍進”和“人民公社”，七十年代末八十年代初反思“文化大革命”，八十年代末反思改革開放中的失誤與不足，八十年代末的政治風波加速了九十年代對政治體制的反思。由于社會價值的優(yōu)先選擇既不來自于廣泛的政治參與，又不在民主法治的框架下實現(xiàn)，因此，這種價值選擇就缺失了上述法治社會中價值選擇的三個優(yōu)點，并造成了諸如“文化大革命”廣泛侵犯人權的慘劇。在不斷的反思中，我們廢棄了“不斷革命”的價值選擇，但是，政策選擇和決策機制并沒有發(fā)生根本變化，無疑是建立法治社會的最大的隱憂。[1]

　　這種長期以來形成的“政治正確”的價值理念在當今社會一以貫之。許多人認為，穩(wěn)定問題是政治中的大事，其它一切問題應以穩(wěn)定為前提。也就是說，穩(wěn)定是當今最優(yōu)的價值選擇，以至于民眾的知情權、媒體的言論自由權等價值可以棄之不顧或暫時受限。然而，當我們認真對穩(wěn)定和其它社會價值相比較后卻發(fā)現(xiàn)，這些價值不但不是互相排斥的，反而在一定條件下是互相支持的。

　　穩(wěn)定是社會秩序的一種特定狀態(tài)，社會狀態(tài)根據(jù)其性質分為三種：一是超穩(wěn)定狀態(tài)。這是社會分群較為單一、主體利益未完全分化、社會信仰牢固的特定社會所具有的，比如計劃經(jīng)濟下某個時期的中國、某個印第安部落、某個伊斯蘭國家等；
這種社會狀態(tài)中，既沒有大的社會沖突，也很少存在個體之間的沖突，沖突的解決方式往往是政治或宗教化的，由領導人或某個部落首領、宗教領袖裁斷，而民眾也服從裁斷。在民眾看來，魅力領袖或某個組織是合法權威，是至上的；
超穩(wěn)定狀態(tài)也經(jīng)常是值得留戀的，比如，現(xiàn)在人們還在懷念毛澤東時代路不拾遺的治安狀況；
二是動態(tài)穩(wěn)定狀態(tài)。在社會分群復雜化，利益主體多元化，社會信仰多樣化的情況下，社會中存在各種各樣的沖突。然而，這些沖突依法而有序地進行，因此形成社會的動態(tài)平衡。沖突通過民主參與或司法裁斷得以解決。在民眾看來，法律是至上的。三是動亂狀態(tài)。在此狀態(tài)中，各種群體迅速分化并形成多種利益格局，由于領袖權威或法律權威的合法性缺失，各個利益主體形成了無序的競爭，沖突最終往往通過武力或以和平的方式得以解決。但在沖突各方看來，只要能夠贏得勝利，任何方式都在所不惜。

　　我國當今社會所追求的穩(wěn)定價值存在著邏輯上的矛盾。一方面，改革開放二十年來，各種社會主體已經(jīng)呈現(xiàn)多元化的利益格局，其沖突和矛盾在所難免，因此社會要求動態(tài)化的平衡，要求各種沖突納入法治軌道，并合理排列價值秩序；
另一方面，封閉半封閉的政策選擇和決策機制限制了廣泛的政治參與和多元化的社會利益博弈，民主與法治的選擇機制只是為主導格局的這種政策選擇機制提供補充，或者僅僅作為一個工具而存在，社會自覺的價值選擇遠遠沒有形成。價值的選擇往往是自上而下推行的，而非博弈完成的，是靜態(tài)的，而非動態(tài)的�！胺�(wěn)定壓倒一切”的政治話語是這種政策選擇機制完全契合的。由于這種邏輯上的矛盾，各種價值和利益沖突往往采取非民主法治化的、缺乏公信力的方式解決，以致于各社會群體之間的矛盾一旦在某個領域累積，社會控制就會嚴重失衡。比如，在非典初期，由于實行新聞管制，民眾對非典問題麻痹大意，后來隨著問題被揭露出來，民眾一下子陷入恐慌，以至于人人自危。一度造成市場秩序的混亂和社會管制的失控。

　　這種政策選擇機制是不成熟的，非法治化的。這樣一種政治不成熟的表現(xiàn)嚴重貽誤了我國政治體制改革的進程[2]。非典疾病發(fā)生以后，政府不報道，媒體不公開，群眾不知情，民眾參與防護的熱情得不到調動，以至病情進一步嚴重擴散，政府的公信力受到嚴重削弱。這正是對穩(wěn)定和社會控制的片面理解造成的。

　　在市場經(jīng)濟、全球化以及人權的國際化的推力下[3]，我國社會利益主體的多元化分層越來越明顯，已經(jīng)不可能回到那種超穩(wěn)定的狀態(tài)中。唯一需要做的就是在利益主體的多種矛盾沖突下，保持社會的動態(tài)穩(wěn)定，這就涉及到社會控制的三個原則。

　　二、社會控制的三個基本原則

　　保持動態(tài)穩(wěn)定、實現(xiàn)社會控制的三個基本原則是公平法律地位原則、公開化原則和合作原則。

　　一、公平法律地位原則，即各社會群體的地位在法律上得以公平確認。動態(tài)的穩(wěn)定是一個社會博弈的過程，而公平法律地位原則是各社會群體進行公平博弈的基本前提。如果一個社會群體從法律地位上即具有任何其它群體所不具備的特權，則博弈就難以進行，社會就會回到類似超穩(wěn)定的狀態(tài)中，其結果就是造成矛盾的不斷累積。此原則要求國家實行政黨與社團立法，肯定各社會群體的法律地位，以營造良好有序的政治環(huán)境。

　　二、公開化原則。這一原則有如下幾點要求：

　　其一、政府行為公開化。我們要了解的是，在發(fā)生重大社會災難或任何其它關系民生的問題時，政府到底做了什么，沒有做什么，以形成對政府有效的審查和監(jiān)督。公共權力的運行公開是法治社會的基本理念。不管是直選制政府還是代議制政府，都是民治政府，政府的行為除非涉及國家安全，都必須公之于民眾，接受民眾的評判。首先，公開化原則要求政府行為的依據(jù)必須公開，這也是合法性的要求。一個法律文件在內部傳播，而不是對外公開，政府依據(jù)這個內部文件而執(zhí)法就不具有合法性；
其次，公開化要求政府行為程序必須公開，這也是合法性的要求。政府行為必須符合正當程序，否則就是不合法的。如果行為程序不公開，就有可能使執(zhí)法行為非程序化，非法行為“合法化”。比如，在這次“非典”期間，對疑視病例和高危人群實施強制隔離時，一些地方出現(xiàn)了濫抓濫捕的情況。特別在法治環(huán)境較差的農(nóng)村，情況尤為普遍。

　　其二、信息資源共享，尊重民眾的知情權。這實際上與公開化原則互為因果關系。如果信息資源受到壟斷，則社會公平的博弈也很難完成。在各社會群體、民眾都能公平地享受信息資源的情況下，才有可能存在對各種價值判斷的分析比較，并形成最優(yōu)的價值排序。比如，就個體而言，如果知道非典的真實情況，了解在某個地區(qū)較為嚴重，就可能為了安全而選擇留在家里不去旅游，放棄旅游帶來的幸福；
就政府而言，如果認為有必要，就可能為了民眾的安全而取消某個大型集會，放棄特定的財政收入。如果信息對稱，民眾也會監(jiān)督政府，對政府不顧安全而執(zhí)意舉辦某個集會的行為提出反對或質問。如果民眾完全不了解信息，則根本難以進行此類價值的比較，監(jiān)督也就成為一句空話。由此看來，在多元化的社會中，政府已不能采取計劃經(jīng)濟時代那種大包大攬的方法。只有尊重民眾的知情權，讓民眾能夠充分進行比較、選擇和監(jiān)督，才能使之為維護社會穩(wěn)定發(fā)揮作用，否則適得其反。

　　其三、尊重媒體的法律地位。這是公開化原則的特定要求，是對公開化原則和民眾知情權的支持。在現(xiàn)代社會，媒體已經(jīng)成為民眾信息來源的主要渠道，媒體與民眾的知情權形成了一種共生關系。媒體因民眾而生存，民眾因媒體而知情。對民眾知情權的尊重就要求媒體必須客觀、真實地反映與民眾密切相關的任何事件。要做到這一點，必須具備一個基本條件，即媒體必須具有獨立的法人資格，并且在報道上具有獨立性，不受任何干預，只對公眾和法律負責。法律具有穩(wěn)定性、可預見性和包容性，是道德的最低限度和強制規(guī)范，有助于正確指引媒體并規(guī)范媒體報道的秩序，使媒體形成良好的道德規(guī)范。相反，非法律指引往往受個人意志影響，具有較大的隨意性，不利于形成良好的報道秩序。事實證明，一些地方官員以維護穩(wěn)定為借口而封閉和屏蔽媒體報道，正是害怕媒體與民眾監(jiān)督的表現(xiàn)[4]。對非典的報道，大陸媒體明顯滯后于港臺及外國媒體，一些媒體因對事實的報道而受到“批評”，未能對民眾進行及時有效的指引，未能在非典早期傳播時發(fā)揮應有的作用，以至引發(fā)民眾的猜忌和恐慌。信息傳播的規(guī)律是，如果它不能通過正常的渠道得到傳播，就會以扭曲的方式（流言和謠言）反映出來，這只會加劇社會的混亂而不是維護社會的穩(wěn)定。

　　三、合作原則。公平法律地位原則和公開化原則是法治社會的兩個基本理念，只有遵循這兩個基本法治理念，社會控制才能保持動態(tài)的穩(wěn)定，才能避免出現(xiàn)類視超穩(wěn)定狀態(tài)的社會結構和實際社會矛盾不斷累積的局面發(fā)生。但是，這兩個原則只是表明，動態(tài)的社會穩(wěn)定結構具備了基本前提。正如龐德所說，“社會控制的任務必須在人的利己本能與合作本能之間維持均衡”[5]。要實現(xiàn)動態(tài)的穩(wěn)定和社會控制需要營造一個良好的合作環(huán)境。這里就涉及到一個社會合作的原則，在民主政治中，合作原則主要表現(xiàn)為良好的政治參與秩序。以下專門論述這個問題。

　　三、合作原則—有序的政治參與及參與機制的弊端

　　在社會群體高度分殊化的時代，動態(tài)的社會穩(wěn)定需要各社會群體有序的參與和博弈。也就是說，只有在有序的政治參與下，才能達到較為完善的社會控制。原因如下：

　　其一，社會控制能力只有通過擴大有關各方對計劃的參與才能獲得提高。因為，“參與可以用于控制大眾的忠誠，改善信息（早期警報和價值考慮），通過自助組織來減輕官僚機構的負擔等。參與是一種尋找個人認同和集體認同的手段，是一種自我組織能力，是參與多元分配政治的前提條件”[6]。

　　其二，在廣泛的政治參與和博弈下，各利益群體將會朝“帕累托最佳”方向努力，從而使整個社會的政治、經(jīng)濟格局達致均衡。在廣泛的政治參與下，各社會群體都有自己的真正代言人，從而，壟斷利益集團受到遏制，弱勢群體的合法利益得到保護。

　　其三，廣泛的政治參與有助于培養(yǎng)民眾的責任意識與法治觀，從而有助于民眾了解自己的權利義務界限，以免產(chǎn)生不負責任的行為。“口罩現(xiàn)象”有助于說明這個問題。(點擊此處閱讀下一頁)

　　香港深圳一河之隔，然而，香港民眾戴口罩防非典蔚然成風。而同時在深圳，仍然只是看到零星的口罩現(xiàn)象。是香港人過于敏感還是香港疫情比深圳嚴重的原因？都不是。這是一個責任問題。戴口罩既防別人又對他人負責，何樂而不為呢？據(jù)說內地有些地區(qū)初期不提倡民眾戴口罩，理由是妨礙旅游與投資。此外，非典現(xiàn)象發(fā)生以來，內陸許多地方發(fā)生了患者在醫(yī)院不辭而別、拒絕流行病學調查等現(xiàn)象，對社會造成了極大的危害，這都是不負責任的表現(xiàn)。

　　其四，廣泛的政治參與有助于使政府行為更多地暴露在“陽光”之下，監(jiān)督才有可能得到實現(xiàn)。在廣泛的政治參與下，民眾將更有能力和機會對政府行為的合法性進行監(jiān)督和審查。任何隱瞞或欺騙行為才有可能被發(fā)現(xiàn)。為什么西方法治國家政府不斷地涌現(xiàn)丑聞呢？難道是這些國家政府更為腐敗嗎？一個根本原因就是在民眾的廣泛的政治參與下，“若要人不知，除非己莫為”，從而提高了政府行為的公開化與透明度。相比之下，如果不是WHO的監(jiān)督檢查，不是我國政府必須向WHO履行報告義務，在缺乏廣泛的民眾參與下，政府對非典問題的公開化將遙不可期。由于信息資源公開化與政府行為公開化，廣泛的政治參與有助于民眾對政府行為的合法與合理性進行評判，增強政府保護社會安全和民眾人權的意識，在一定程度上遏制政府的短期行為或為了某個特定集團的特殊利益而侵害多數(shù)人或少數(shù)人利益的行為。

　　廣泛的政治參與來自于成熟的政治民族[7]。中國改革開放二十年來，社會群體已經(jīng)高度分化，正在向“成熟的政治民族”邁進。但是，由于我們的政治實踐與憲政邏輯存在著的巨大差異，政治參與的民主基礎存在著嚴重匱乏等原因，民眾游離于政治之外，社會整合存在著嚴重的缺陷。

　　其一，我國的憲政邏輯決定了國家權力機關的最高權力地位，以及權力與權力的相互監(jiān)督。但是政治實踐卻沒有支持這個邏輯。高度的中央集權削弱了法定機關的職能和職權，而各權力機關的法律制衡背后滲透著的人治化調整，往往使監(jiān)督落空。權力的制約和監(jiān)督本是因事而對人，而變異后的權力監(jiān)督則因人而對事。由于政治實踐背離了憲政邏輯，導致作為民主基礎的憲法虛置以及違憲行為的發(fā)生屢見不鮮。缺失了憲政整合的政治整合往往靠政治動員以及傳統(tǒng)的非法律控制，而在利益群體高度分殊化、政治信仰高度異化的今天，其效力將大打折扣。

　　其二，我國的政治參與機制存在著嚴重缺陷和異化。當前我國政治參與機制可以用“普遍的選舉”、“高度的代議”以及“決策的異化”來概括。所謂“普遍的選舉”，就是參加選舉人員比例較高，甚至與西方發(fā)達法治國家不相上下。但是這種選舉的最大弱點在于，它不是一個動態(tài)的政治博弈，而是事先安排好的政治程序。選民無法在靜態(tài)的政治程序中選擇表達自己的利益指向，候選人對代表誰的利益的認識以及責任感也嚴重缺乏，因此這是一個只有廣度而沒有深度的民主過程。政治參與的根基沒有夯實。所謂“高度的代議”，有兩個方面的含義，一、直接選舉只限于包括區(qū)縣級在內的以下國家權力機關以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政機關，區(qū)縣級以上的三級國家權力機關以及包括區(qū)縣級在內的四級國家行政機關都非直接選舉產(chǎn)生。因此，除區(qū)縣級以下的人大代表對選民負責外，其它層級的人大代表都直接對選舉單位負責，代議的層級太高，以至于嚴重缺乏民眾基礎；
二、人大代表除每年一次大會外，閉會期間只做一些視察調研工作，而涉及權力機關的重大決策、人事任免等工作主要由少部分常委完成，而常委都不是由民眾直接選舉產(chǎn)生的。所謂“決策的異化”是指由于權力機關專門機構的資源配置不足，非競選的機制以及非專職化的制度安排不足以產(chǎn)生勝任工作的代表和常委，加上在決策過程中單一的政治監(jiān)督而非多元群體利益的博弈，導致決策實質性審查的缺失和簡單通過。決策過程的程序正義功能嚴重異化。

　　其三，雖然社會群體高度分化，但是社會群體的利益表達機制存在嚴重缺陷。除了難以通過代議制度表達外，社團與各政黨的組織體制也存在著嚴重的弊端，限制了社團功能的發(fā)揮。社團與政黨的力量在于它因會員的需要而產(chǎn)生，為會員的利益而斗爭。一個組織良好的社團甚至能夠發(fā)揮政府組織所難以發(fā)揮的作用。比如，香港旅游業(yè)協(xié)會，在處理購買假貨問題上，其權威足以抵得上內地的消費者協(xié)會。而我們消費者協(xié)會還要掛靠政府，吃財政飯。如果社團協(xié)會掛靠政府而不具有獨立性，它就難以真正代表會員，也不能為會員的利益而與政府據(jù)理力爭；
如果政府為了經(jīng)濟利益而不惜舍棄其它利益，協(xié)會包容的范圍又過大（如工會），它也就很難為了會員的利益去得罪資方。據(jù)了解，日、韓、港臺商人之所以愿意在大陸投資，除了勞動力成本低廉外，一個重要的原因是社會交易成本低。因為，我們沒有罷工、沒有協(xié)會對資方的監(jiān)管和集體談判，這也是為什么經(jīng)常發(fā)生外商大規(guī)模侵害中國工人人權事件的原因。過多的政府管理和政治審查使得民間社團的生存空間越來越小，獲準成立民間社團的可能性極小。而與此同時，強大的政府組織卻不能保護好社會的弱勢群體，保護好環(huán)境、資源不被嚴重侵蝕。事實證明，在一個不成熟的政治社會，政府組織越龐大、權力滲透越深，民眾的權利越有可能受到侵害。所謂“小政府、大社會”的構想就在于，各社團政黨對自身利益最為敏感和關切，因此通過各社團、政黨的自治和自我管理，不但能夠管的好，也可以緩解政府的壓力、減少政府的財政支出。這種成熟的市民社會同時也是一種成熟的政治社會。成熟政治社會的一個重要標志就是“通過社團的社會控制”。

　　由此看來，政治實踐與憲政邏輯的不一致、政治參與機制存在的缺陷以及政治參與的利益表達機制的不完善是我國政治參與的三個缺陷，而這些不一致和缺陷其實正是長期以來在政治控制思維下的政治體制弊端的體現(xiàn)。

　　四、社會控制的兩種形式：政治控制與法律控制 [8]

　　社會控制有兩種基本形式，即政治控制與法律控制。它們在目標、手段和對象等方面存在著明顯的差異，通過進一步分析，可以廓清我國社會控制的發(fā)展目標。

　　其一，不管是何種政體，社會控制的目標都具有同質性�！耙苑�(wěn)定求發(fā)展”就是所有政體的共同目標。但是，由于不同政體的結構以及建構這種政體的理論基礎的不同，導致目標存在差異。政治控制的理論基礎是政黨代表制以及政治目標實現(xiàn)的集體參與制，因此，個體權利的保障和實現(xiàn)就必須服從和服務于政治目標的實現(xiàn)，服務于發(fā)展的需要。在這里，發(fā)展是最終目標而權利只是手段，這必然導致對人權的侵害和社會控制的失衡。試想，如果不尊重個體的權利和主動精神，又如何激勵個體參與社會的發(fā)展呢？如果個體的權利得不到保障，又如何營造合作的氛圍呢？由于不能實行有效的社會控制，這種控制理論的邏輯后果將是為了穩(wěn)定而穩(wěn)定，為了穩(wěn)定可以不惜一切代價。在官員對領導負責而不是對民眾負責的制度下，將會強化這樣一種控制目標。因為侵害民眾的權利是小，造成政治事件是大，只要不出事，可保烏紗帽。因此，對信息的隱瞞、對民眾知情權和生命健康權的侵害也就順理成章了。法律控制的理論基礎之一是民主代議制和契約論。法律控制是以公力救濟取代私力救濟，避免社會的無序紛爭。在法治社會里，除了個體的天賦人權外，民眾將管理社會的權利讓渡給國家，以法律實現(xiàn)對社會的控制。因此，法律控制的目標是要實現(xiàn)個體的自由與全社會的合作平衡。個體自由的實現(xiàn)本身就是法律控制的目標之一。在代議制和官員對民眾負責的問責制下，官員最怕得罪的反而是民眾。“非典現(xiàn)象”證明，前一種社會控制造成的社會危害是多么的巨大。

　　其二，政治控制其實并不排斥法律，前者并不必然排斥法律，相反，它往往包含法律的治理。而在法律控制中，也在一定程度上存在著政治上考慮和政治上的不確定性。但是，政治控制沒有關注法律中所包含的對正義的要求和權利的保護，而只想利用法律的強力和威脅作用，更多的是將法律作為一個工具。在此觀念的影響和體制的作用下，政治控制往往將法律對外而不是對內，在政策的制訂、法律程序的啟動等方面往往是政黨政治的運行，缺乏規(guī)范化的法律控制。這種控制模式由于缺乏公開性和透明度，往往使公眾參與和監(jiān)督落空，也使政策和法律的制訂經(jīng)常缺乏可操作性。在法律控制的模式中，政黨政治的因素同樣存在。但是政黨政治對法律控制程序的影響是有限的，并且主要只能是通過立法方面的考量。政治的決策和決策的不確定性往往受到嚴格的法律程序羈絆。實施社會控制的主體對政治的考慮并不是從其派別出發(fā)，而主要是從社會發(fā)展角度出發(fā)。我們說法官在司法判決中考慮了行政政策以及通過司法“制訂政策”就是這個道理。

　　其三，在社會控制對象上，政治控制存在著失衡現(xiàn)象。由于這種控制模式是政黨政治以法律作為工具的一種控制模式，而政黨政治與民主政治的法律關系沒有理順，這就使得社會控制偏重于對社會個體實行較為嚴格的法律控制，而權力機構自身則缺少嚴格的法律控制，更多的是追究政治責任的政治控制。這也就是為什么發(fā)生了重大失職行為時，首先追究的是政治責任而不是行政責任或法律責任的原因之一。而在追究政治責任后，行政責任或法律責任往往落空[9]。在法律控制中，社會控制的對象不僅包括社會個體，同時也包括權力機構。因為，如果控制社會的控制機構本身缺乏法律制約，社會控制也會失衡。這也是“法治首先是對公共權力實行制約”理念的應有之義。

　　我們談法律控制的比較優(yōu)勢，并不是說法律控制無懈可擊。事實上，法律控制在效率上往往不及政治控制，在使人內心服從上也往往不及道德和宗教控制。但是我們應當看到，人類幾千年的發(fā)展史塑造了集理性與經(jīng)驗為一身的法律，并使之在社會控制中發(fā)揮著越來越主導的作用，而各政治文明的國家無不是同時實現(xiàn)法治文明的國家。中華民族要實現(xiàn)向政治文明的歷史跨越，也必然要選擇通過法律的社會控制。

　　五、社會控制的實現(xiàn)途徑：政治體制改革

　　以上分析了社會控制的目標、實現(xiàn)原則和形式，下面從現(xiàn)代政體與傳統(tǒng)政體的比較中進一步分析法律控制對政治控制的比較優(yōu)勢，從而指明社會控制的實現(xiàn)途徑。

　　關于現(xiàn)代政體與傳統(tǒng)政體的比較，亨廷頓認為，現(xiàn)代政體區(qū)別于傳統(tǒng)政體的特點在于權威的合理化、權力結構的離異化以及大眾的參政化，從權力的運行來看，也可看作權力的集中、擴大和分散的差異 [10]。當然，檢驗亨廷頓現(xiàn)代政體的標準是政治秩序穩(wěn)定，無論該政體實行的是政治控制還是法律控制。但是，政治秩序穩(wěn)定與完備的社會控制并不能劃等號。因為，即使在社會控制紊亂的情況下，政治秩序仍然能夠居穩(wěn)不變，而政治秩序的變動也并不必然代表社會失控。因此，亨廷頓的現(xiàn)代政體并不必然代表政治文明。代表政治文明的現(xiàn)代政體必然是與擴大的政治參與以及社會控制相協(xié)調的政體。換句話說，文明的現(xiàn)代政體必須既能包容具有深度的大眾民主，又能維護社會穩(wěn)定。如果說，文明的現(xiàn)代政體是一種憲政政體的話，那么，相比較而言，我國的現(xiàn)代政體還相對是一個非憲政政體。憲政政體實行的主要是通過法律的社會控制，而非憲政政體實現(xiàn)的主要是通過政治的社會控制。為此，實現(xiàn)通過法律的社會控制的重要途徑是進行政治體制改革，并實現(xiàn)非憲政政體向憲政政體過渡。在這里，亨廷頓關于現(xiàn)代政體三個特征的論斷對于我們批判傳統(tǒng)政體還是具有一定的借鑒作用的。

　　其一，關于大眾的參政化。如果將蘇維埃政體包括在內，我國政體的確呈現(xiàn)過深度的“大眾參政化”。無論是紅色蘇維埃時期、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期還是土地革命時期，通過中共的動員和全民參戰(zhàn)，人民確實是新政權的締造者和參與者。新中國建立后，人民又在政黨的組織下，在新民主主義的改造特別是“無產(chǎn)階級文化大革命”的“階級斗爭”中空前參與。這種大眾參政在政黨的組織下往往達到了某種特定的目的，但是不能稱為法治化的深度民主，也不能稱為政治文明，因為它的歷史邏輯在和平建設時期已經(jīng)顯示為類似“文革”的社會失控與政治失序�！皳軄y反正”和實行市場經(jīng)濟以來，憲法得到一定的尊重，大眾參政的性質悄悄發(fā)生了變化。首先，大眾參政意味著多元化的利益主體自發(fā)需要，而不再是被動的參與[11]；
其次，大眾參政的宗旨已不再僅僅是為了政權合法化，同時也逐漸表現(xiàn)為各參與主體自身利益[12]；
再次，大眾參政對政權的監(jiān)督功能逐漸顯示出來，質詢、詢問、罷免案的提出，對工作報告的不通過等手段的運用，有力地推進了民主的深度。但是由于政治實踐與憲政邏輯的不一致、大眾參政機制的嚴重異化等直接原因，導致大眾參政難以實現(xiàn)深度與廣度的同步。(點擊此處閱讀下一頁)

　　而大眾參政的邏輯發(fā)展在體制問題的瓶頸制約下，將使矛盾逐步累積。處理得不好，社會失控的狀況就有可能發(fā)生。

　　其二，關于權威的合理化。吸納擴大的政治參與，需要體制方面的改革，而首當其沖的是政治權威的合理合法化。在政治權威的合理化與合法化中，首先需要明確的是國家權威與政黨權威的關系。在憲政政體中，國家具有自主性，政黨具有從屬性，雖然政黨可能先于國家而存在，但一旦實行憲政，則國家是政黨存在的原因；
而非憲政政體中，國家具有從屬性，政黨具有自主性，政黨是國家存在的原因。在憲政國家，擴大的政治參與代表了多元化的利益需要，由于這種參與能夠由多元化的政治權威機制所吸納，對國家合法性是證成而不是挑戰(zhàn)，因此它往往能夠得到國家法律與政策的認可。在非憲政政體國家，多元化的政治參與需要具有競爭關系，而這種參與往往又難為單一的政治權威所吸收，一些政治參與要求甚至對政治權威的合法性構成了挑戰(zhàn)，而在國家非自主性的情況下，也就不能得到國家法律和政策的認可。在政黨自主性的政體中，為了盡可能吸納多元化的利益需要，平息社會不滿，政黨可能會打破藩籬，將以往被排斥的利益主體納入本黨之中，但是這往往化解了通過程序實現(xiàn)利益合法化的法律機制，為特殊利益集團實現(xiàn)權力尋租制造了條件。為此，實現(xiàn)非憲政政體向憲政政體的過渡，進行政治體制改革，首先要對政黨予以立法，其一系列的內容應當肯定政黨對國家的從屬性而不是自主性。

　　其三，關于權力結構的離異化。權力結構的離異化有助于吸納廣泛的政治參與要求。在憲政政體中，立法、行政與司法等權力機關具有不同的法律地位，其政治整合是通過憲法的權力分配和制衡。由于國家的自主性和政黨的從屬性，各權力機關的自主性強，能夠吸納不同利益主體的不滿。比如，立法機關往往代表了多數(shù)派或多數(shù)群體的利益，而司法機關則能保護少數(shù)或弱勢群體的正當權益等。在非憲政政體中，由于政黨的自主性，立法、行政與司法機關雖具有不同的法律地位，但是其政治整合往往通過政黨完成。這樣一種政治實踐嚴重削弱了各機關的獨立性，并導致了所謂“官官相護”、“告訴無門”的政治社會現(xiàn)象。不同利益主體的政治參與和不滿的表達難以得到吸收。改革政治體制的重點之一就是要實現(xiàn)權力機構的自主性和相對獨立性，通過憲法實行權力機構的整合。

　　由此看來，非憲政政體對擴大的政治參與要么采取排斥的態(tài)度，要么采取選擇性吸收，而選擇過程是非法治化的，這種吸納方式由于不能從根本上解決社會利益的沖突，因而達不到社會控制的目的。由于權力機構的非自主性，也不能有效地吸收社會不滿和擴大的政治參與。非憲政政體是通過政治斗爭完成了傳統(tǒng)政體向現(xiàn)代政體的轉變，但其政治遺產(chǎn)——通過政治的社會控制確已不能適應一個多元化社會的需要。因此，實行政治體制改革，從非憲政政體向憲政政體轉變并進而實現(xiàn)通過法律的社會控制，才能最終達到社會控制的目的。

　　六、尾論：關于社會控制的合法性思考

　　合法性是任何一種政治秩序的需要，政治控制和法律控制概莫能外。

　　政治控制的合法性來源于三個方面的基礎：

　　其一，政治控制的媒介主要是法律，因此，對政治控制的合法性的設問在一定程度上似乎可以轉換為對法律的設問。但是，需要注意的是，由于法律在這里主要是作為工具來使用，因此，這樣的法律往往只承載工具價值而缺少內在價值、理性價值。

　　其二，政治控制具有憲法基礎。需要說明的是，任何一部憲法不但要求得到實際承認，而且要求值得承認。得到實際承認表明，一個國家具備了憲政國家的合約性前提并實施了憲法。值得承認是表明，憲法具有理性價值。政治控制與法律控制的政體最大差異正在于前者沒有完全貫徹憲法的內在動機和憲政實踐。道理很簡單，只要固守政治控制的優(yōu)先性，就不能自囿于法律的藩籬。因此，為什么沒有違憲審查，為什么難以實施憲政，并不是一個技術上的問題。同樣可以反推，不管憲法是直接規(guī)定或間接造成了政治控制的優(yōu)先性，它就從一開始給自己制造了實施憲政的難題，從而不能完成法律的自恰性，因此也就不具備理性價值。

　　其三，政治控制合法性的元規(guī)范。政治控制是政黨的政治控制，因此，政治控制的合法性來源于政黨政治。這里似乎推到了政治控制合法性的元規(guī)范。即政黨政治的合法性來源于什么呢？領導暴力革命和帶領人民奪取政權，即“槍桿子里出政權”可能是一個最好的論證。暴力革命雖然可以作為政治控制的間接合法性基礎，但這可能完全脫離了我們探討合法性的語境。

　　法律控制的合法性主要來源于法律的合法性，“政治理論為合法性問題提供了兩個答案：人民主權和人權。人民主權的原則確立了一種程序，由于這種程序就其本質而言是民主的，因此，他為合法的結果奠定了基礎。人民主權原則表現(xiàn)在交往權和參與權當中，保障的是公民的公共自主。相反，古典意義上的人權保障的是社會民眾具有生命權和私人自由權，也就是說，為他們追求自己的生活目標提供了活動空間。他們所支持的是一種本身就具有合法性的法治�！� [13]

　　由于政治控制的合法性基礎充其量強調的是法律的工具價值，而忽視法律的理性價值，從而與法律控制的合法性相判別，并削弱了法律的信仰，降低了控制的社會效用。通過對兩種控制模式的進一步思考，有助于驗證這種看法：

　　首先，國家政權是一個獨立的政治系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)內部，具有法律地位的各權力機構分別是獨立的責任主體，通過法律、指令和各類輸入、輸出反饋等產(chǎn)生互動，系統(tǒng)的運作具有三個基本規(guī)律：其一，系統(tǒng)內各主體要素必須具有獨立性，能夠獨立地作出決策和負責，只決策不負責或只負責不決策的主體在系統(tǒng)內不具有存在價值；
其二，系統(tǒng)內必須形成某種均衡，均衡的基礎是規(guī)范；
而其三，規(guī)范必須具有無處不在的有效性、形式化，必須形成貫徹規(guī)范的職業(yè)班子 [14]。

　　政治控制幾乎在所有層級削弱了各權力主體的獨立地位，使得決策與責任相分離，從而破壞了系統(tǒng)輸入、輸出的合理化秩序，直接導致了外界對系統(tǒng)的巨大壓力以及合法性危機；
不僅如此，政治控制依靠的是政治化而非職業(yè)化的組織班子，輸出的是垂直控制的變動不居的組織指令而不是穩(wěn)定的法律規(guī)范，從而打破了系統(tǒng)均衡，打破了現(xiàn)代國家政體的組織結構，使得公共管理科學化成為一句空話，降低了系統(tǒng)的效率�？梢哉f，政治控制的基礎就是組織和命令，其直接手段和后果就是利用了法律的工具性、剝奪法律的理性價值，從而削弱了公民對法律的信仰，也降低了控制的社會效用。

　　其次，從認識論上看，政治控制是一種絕對理性主義，它相信某種社會目標的絕對合理性、可知性并實施建構主義的工程，其認識論往往反實踐理性，超越一定的社會基礎，并以巨大的社會損失或倒退為代價（典型如文化大革命），在社會規(guī)律的制裁下，絕對理性主義者忽左忽右，形成“一放就亂，一亂就統(tǒng)，一統(tǒng)就死”的惡性循環(huán)。在社會控制問題上，我們必須充分意識到社會基礎的重要作用，認識到社會控制是與社會關系、人際的互動關系結合在一起的[15]，社會關系的發(fā)展變化將會改變社會控制的基礎。比如，中等收入階層的擴大和貧困人口的減少有助于減少刑事犯罪的數(shù)量，開放的新聞媒體有助于遏止公職犯罪等。而這不是法律和政治控制能夠解決的問題。但是，由于法律控制是被動的、消極的，將不會影響社會控制基礎向好的方向發(fā)展，而政治控制是主動的、積極的，經(jīng)常從自我利益角度注重控制的效果，反而遏止了控制的長遠社會效用。比如，政治控制從局部利益出發(fā)采取新聞管制，反而助長了公職犯罪的盛行就是一個典型例子。

　　再次，從方法論上看，政治控制往往不是從規(guī)范的角度，而是從策略的角度看待社會控制問題。比如，“治亂世用重典”的刑措思想以及實用主義的“嚴打”論（最后流變?yōu)楸！皟蓵�”、保重大�?jié)日式的保安主義），平民憤的“嚴懲”方法（最為典型的如孫治剛案件）。另外一個常用的策略方法是，政治控制論經(jīng)常認為，在經(jīng)濟發(fā)展還沒有達到充分滿足民眾物質需要程度之前，有必要暫時擱置自由權利和政治的參與權利。人民的溫飽尚沒有解決，談何權利平等和自由，談何人權，談何新聞自由等等，因此，“穩(wěn)定壓倒一切”。但是，功能性的論證不能平滑到規(guī)范性的論證，不能取代規(guī)范性的論證。在社會發(fā)展的過程中，的確要注意輕重緩急，但這并不說明政治控制具有合理性，因為政治控制是從局部利益出發(fā)進而放大到社會利益，一旦危害到局部利益，放棄社會利益就在所難免了。從規(guī)范的角度看，優(yōu)先考慮局部利益是社會控制目標的倒置，在可能危害到“局部利益”的情況下，所謂的“局部利益”應當作出相應的調整[16]。

　　各類社會失控現(xiàn)象已經(jīng)向我們敲響了警鐘，要法律控制已經(jīng)成為不可阻擋的民意潮流，這為政治體制改革提供了一個很好的契機。決策者如果真正能夠“與時俱進”，將“三個代表”貫徹到政治體制改革中，實行依法治國和通過法律的社會控制，社會的長治久安就不是可望而不可及的目標了。

　　【注釋】

　　[1] 關于收容遣送制度的選擇是一個值得深思的問題。十幾年來，收容遣送制度在好多地方已經(jīng)完全兌變?yōu)榍址溉藱嗟膼悍ǎ�民眾要求廢止的呼聲不絕于耳，政府的回應卻如此遲緩，這不能不說是與保守的價值選擇的政治機制有關。相反，2003年7月1日，香港數(shù)十萬民眾大游行反對23條立法，立即導致了董建華政府在隨后幾天內修正草案和押后送讀。

　　[2] 韋伯曾將這種政治不成熟的表現(xiàn)定義為“政治市儈主義”，他強烈抨擊當時德國資產(chǎn)階級力圖排斥德國工人階級和德國社會民主黨進入政治舞臺是十足的“民主恐懼怔”，認為這是純粹自欺欺人的慢性政治自殺主義，因為它導致的實際結果只能是，舊的政治機制每天都在加速衰敗和死亡，新的政治機制卻無從生長。長此以往，只能造成整個民族的政治機制日益萎縮，到最后恰恰只能導致法律與秩序的崩潰。參見甘陽《走向“政治民族”》，《讀書》2003年第4期，第5-6頁

　　[3] 國際煤炭組織（ICO）于5月24日發(fā)表了一個其成立以來罕見的宣言，指出，如果中國政府再不改變煤礦工人的勞動安全保護，它將動員其成員國拒絕從中國進口煤產(chǎn)品。引人關注的是，最近一次國務會議的重要內容是討論煤礦安全生產(chǎn)問題。在非典問題上中國政府后來采取開放的姿態(tài)也不能不說與國際輿論的壓力有關。由此不能不對政治系統(tǒng)的價值選擇機制的再生能力發(fā)生質疑。

　　[4] 如2002年廣西南丹礦井死難案件。社會控制的規(guī)律是，只要社會控制是封閉的，權力不再陽光下運行，社會控制的目標就會發(fā)生變異。

　　[5] 龐德《通過法律的社會控制》，商務印書館1984年版，第89頁。

　　[6] 尤爾根•哈貝馬斯著《合法化危機》，上海人民出版社2000年12月版，第179頁。

　　[7] 一百多年前，當?shù)聡鴱囊粋�經(jīng)濟積弱的國家迅速成長為經(jīng)濟巨人之時，韋伯深切地認識到，由于經(jīng)濟的快速增長，社會加劇分化，全國納入了一個復雜的經(jīng)濟和政治交換過程，如果沒有一個成熟的政治機制統(tǒng)領這種交換，整個民族將會出現(xiàn)只有社會離心力而沒有政治向心力，只有地方和集團利益而沒有民族利益的危險局面，經(jīng)濟快速發(fā)展和政治不成熟的強烈反差不但使民族振興難以完成，甚至會造成災難性的結局即民族解體。德國的歷史邏輯與韋伯的理論邏輯達到了高度一致，后來的魏瑪共和國簡直就是“政治不成熟”的代名詞。希特勒的上臺和戰(zhàn)爭失敗進一步導致德意志民族的分裂，直到兩德再次統(tǒng)一，時間已過去了100多年。韋伯認為，通過“大眾政黨”的動員和以全民普選為基礎的“大眾民主”，使千差萬別的社會階層相互了解、彼此妥協(xié)，達成“隨時調整的共識”，訓練民眾形成“責任共擔的習慣”，從而使社會形成高度的政治凝聚力。參見甘陽《走向“政治民族”》，《讀書》2003年第4期，第5頁。

　　[8] 本文中政治控制特指在單個政黨執(zhí)政的政體中，執(zhí)政黨通過政治推行的社會控制。

　　[9] 比較有代表性的是四川綦江虹橋垮塌案件中對追究縣委書記法律責任的爭論。

　　[10] 塞謬爾•亨廷頓《變化社會中的政治秩序》，三聯(lián)書店1989年7月版，第32頁。

　　[11] 據(jù)筆者了解到，2003年深圳區(qū)人大換屆選舉，一部分外來工在企業(yè)的要求下向人大提出參選要求，一些在選區(qū)劃分中被漏掉的企業(yè)單位紛紛投訴，一些企業(yè)單位主動要求多分配代表名額等，這是大眾參政化的一個表現(xiàn)。

　　[12] 在深圳，筆者了解到，每次人大會議期間代表所提議案建議相當程度上反映了地方、集團甚至代表個人的利益。

　　[13] 尤爾根•哈貝馬斯著《后民族結構》，上海人民出版社2002年10月版，第135頁。

　　[14] 阿圖爾•考夫曼、溫弗里德•哈斯默爾主編《當代法哲學和法律理論導論》，法律出版社2002年1月版，第469—470頁。

　　[15] 參見韋恩•莫里森著《法理學—從古希臘到后現(xiàn)代》，武漢大學出版社2003年1月版，第133頁。

　　[16] 對方法論的批判，參見尤爾根•哈貝馬斯著《后民族結構》，上海人民出版社2002年10

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