陳波：“信訪洪峰”考驗“穩(wěn)定大堤”

　　■“信訪洪峰”的到來，給社會穩(wěn)定工作敲響了警鐘。如何啟動維護社會穩(wěn)定的“減壓閥”和“避震器”，如何暢通人民群眾維護合法權益的多種渠道，積極應對“信訪洪峰”，采取有效措施削峰減洪、分流泄洪，使信訪總量退到警戒水位線之下，確�！胺�(wěn)定大堤”安全，應該是當前和今后一段時間維護社會穩(wěn)定工作的重點。

　　■“依法治訪”的前提是依法行政和公正司法。對待人民內部矛盾，一味地堵，無助于問題的解決，而只會增加矛盾的積累，甚至使人民內部矛盾轉化為敵我矛盾，給社會穩(wěn)定造成極大隱患。

　　■要積極啟動釋放群眾怨氣和不滿情緒的“減壓閥”，讓群眾有說話和論理的地方，避免社會矛盾這個不斷膨脹的球體自我引爆；
積極暢通利用法治手段、社會團體等方式化解社會矛盾的多種渠道，對“信訪洪峰”起到分流泄洪作用，緩解信訪部門過大的壓力。

　　隨著在改革進程中所積累起來的社會矛盾的逐步釋放，去年以來群眾信訪量呈激增之勢，人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時間長的群訪、重訪、赴京上訪現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了自焚、跳河、跳樓等極端過激行為，在一些地方和行業(yè)引起了連鎖反應，社會穩(wěn)定工作面臨嚴峻考驗。《了望東方周刊》撰文認為，2003年中國遭遇了前所未有的“信訪洪峰”。

　　信訪工作是社情民意的“晴雨表”�！靶旁L洪峰”的到來，給社會穩(wěn)定工作敲響了警鐘。這表明，在一些地方的民意渠道、司法救濟渠道還不夠暢通，地方黨委和政府對法制意識日趨增強的公民的正當權利訴求缺乏有效、完善的對話渠道和解決機制，人大的監(jiān)督職能和人大代表的作用尚未充分發(fā)揮，致使很多尚處萌芽階段的矛盾未能在基層一線得到妥善解決，以至被不斷放大和激化，最終上交、聚集到上級信訪機構乃至國家信訪部門，給維護社會穩(wěn)定帶來了極大壓力。因此如何啟動維護社會穩(wěn)定的“減壓閥”和“避震器”，如何暢通人民群眾維護合法權益的多種渠道，積極應對“信訪洪峰”，采取有效措施削峰減洪、分流泄洪，使信訪總量退到警戒水位線之下，確保穩(wěn)定大堤安全，應該是當前和今后一段時間維護社會穩(wěn)定工作的重點。

　　一、當前信訪洪峰的成因

　　當前信訪洪峰的成因主要有內在原因和外在原因兩個方面。其內在原因在于，隨著改革的不斷深入，社會正在經歷深刻變革，各種利益關系的調整力度加大，深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)，公民的維權意識不斷增強，造成沖突糾紛加劇，信訪總量不斷攀升。據(jù)國家信訪局局長周占順分析，目前上訪者反映的問題主要集中在八個方面：一是企業(yè)改制、勞動及社會保障問題；
二是“三農”問題；
三是涉法涉訴問題；
四是城鎮(zhèn)拆遷安置問題；
五是反映干部作風不正和違法亂紀問題；
六是基層機構改革中的問題；
七是環(huán)境污染問題；
八是部分企業(yè)軍轉干部要求解決政治待遇和經濟待遇問題。這八個問題正是當前改革進程中的熱點、難點問題，是一個體制性的大問題。要從根本上解決，需要一個較長的過程。對此，十六屆三中全會已經提出了“五個統(tǒng)籌”的目標，將在以后的改革中逐步予以解決。

　　造成信訪洪峰的外在原因在于，國家體制設計中化解矛盾和消除不穩(wěn)定因素的其他渠道不夠暢通，使得大量矛盾“百川入一�！�，過度聚集于信訪通道。其根源主要是：

　�。ㄒ唬� 訴訟成本過高，司法救濟渠道不夠暢通

　　從理論上說，司法救濟是社會公正的最后一道防線，是化解社會矛盾的主陣地和主戰(zhàn)場。但是，在實踐中，由于訴訟成本過高、行政干預、地方保護主義等多種因素的存在，弱勢群體很少選擇啟動司法救濟途徑來維護自己的合法權益，司法救濟未發(fā)揮應有的最大作用。就弱勢群體的經濟條件而言，面對高昂的訴訟費、律師費、執(zhí)行費等救濟成本，司法救濟這道防線是一條難以逾越的鴻溝。“有理無錢莫進來”成其真實寫照。盡管法律有規(guī)定，當事人經濟特別困難的，案件受理費等訴訟費用可以實行緩交、減交和免交，同時也可向有關部門尋求法律援助，但實際中操作程序復雜，政策受眾面極小，絕大多數(shù)弱勢群體都不符條件。很多當事人由于交不起各種費用而打不起官司。另外在一些基層，司法活動中的行政干預、地方保護主義、久拖不決和執(zhí)行難等問題比較嚴重，群眾對司法公正抱有懷疑。有的地方甚至對司法審判設置禁區(qū)，規(guī)定某些類型的案件不能受理。凡此種種，都在一定程度上堵截了老百姓的訴訟之路。于是，退而求其次，踏上費用相對低廉的漫漫上訪之路成了無奈之舉。

　�。ǘ�）一些基層政府的依法行政意識淡薄，缺乏化解矛盾的對話渠道和解決機制

　　當前普通群眾的法制意識、維權意識不斷覺醒和增強，而一些基層政府的依法行政、執(zhí)政為民的意識卻比較淡薄，指導思想上片面追求GDP，忽視協(xié)調發(fā)展，重大決策缺乏透明度，工作方式簡單、粗暴，已滯后于形勢發(fā)展的要求。有的基層官員甚至將提出正當要求的群眾視作刁民，不惜采取威脅、恐嚇和強制措施等手段，導致摩擦、糾紛加劇，干群關系緊張。面對一些重大突發(fā)事件，有的基層政府往往采取堵、壓辦法，缺乏有效的對話渠道和解決機制，致使矛盾被不斷激化、上交。例如，在遼寧某地，因環(huán)境污染問題長期得不到解決，最后竟出現(xiàn)了村民劫持副市長達十四個小時的事件；
在浙江某縣，因政府違規(guī)征地，還上演了村民敲鑼打鼓向鎮(zhèn)政府領導送國家文件讓其學習的一幕。

　　國家信訪局局長周占順提出，目前群眾信訪所反映的問題中存在著四個“80%”：即80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題；
80%以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決；
80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；
80%以上是基層應該解決也可以解決的問題。這說明，在新的形勢下，基層政府的工作作風、執(zhí)政能力、就地化解矛盾的能力離“三個代表”的要求和人民群眾的期望尚有一定的差距。

　�。ㄈ�）人大監(jiān)督職能缺位，人大代表的作用尚未充分發(fā)揮

　　地方各級人大是地方的最高權力機關，履行對地方政府、法院、檢察院的監(jiān)督職能。各級人大代表是聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，履行傾聽民聲、反映民意、參政議政的職責。然而反觀現(xiàn)實，人大和人大代表在社會經濟生活中尚未發(fā)揮其應有的作用。由于受中國傳統(tǒng)文化的影響，政府至今處于強勢地位，同級人大對一府兩院的監(jiān)督只停留在較淺層次，動“真刀真槍”、動真格者很少，對大量信訪案往往只是一轉了之。對不少地方人大來說，詢問、質詢、撤職、罷免等剛性監(jiān)督方式只是憲法用語，實踐層面上鮮有運用和啟動此類程序的。這是造成人大監(jiān)督乏力、監(jiān)督職能缺位的重要原因。與此同時，一些人大代表熱衷于搞宏觀的、抽象的、遠離現(xiàn)實的提案，缺乏與選區(qū)群眾溝通聯(lián)系的熱情，習慣于看領導的眼色行事，對社會上呼聲很高、反響很大的熱點、焦點問題視而不見，缺少為民請命的勇氣。以至于很多老百姓有問題習慣于找黨委和政府，而不知道可找人大代表反映問題，有的選民甚至對人大代表解決問題的能力表示懷疑�？梢�，在國家的監(jiān)督體系中，地方基層人大代表尚遠未發(fā)揮其傳遞社情民意、化解社會矛盾的重要作用，他們素質和能力有待進一步提高。

　�。ㄋ模┬旁L機構的作用和手段有限，效率低下

　　“信訪洪峰”的形成與信訪機構自身的先天不足也有莫大關系。信訪機構目前的人員素質、處置手段、機構設置、運轉流程與現(xiàn)實情況越來越不適應，再加上缺乏有效的制約、監(jiān)督手段，導致處置效率低下，重復上訪不斷。突出表現(xiàn)在四個方面：一是機構地位低。尤其在基層地方政府，信訪部門日益邊緣化，辦公場所、辦公條件和福利待遇差，工作可有可無，領導不重視。二是人員素質不高。以老弱病殘居多，業(yè)務素質差，對政策不熟悉、不了解，處理實際問題的能力差。三是人治色彩嚴重。主要靠領導批示處理問題，法定依據(jù)不足。四是缺乏有效處置手段。主要靠層層批轉，基層應付推諉的多，缺少制約手段。

　　二、削減“信訪洪峰”的幾條對策

　　“信訪洪峰”是社會運行狀況的警示燈，昭示著當前社會潛伏著比較嚴重的危機和矛盾。跳樓、自焚等極端過激行為只是弱勢群體申訴無果情況下的絕望抗爭。如果聽任此類矛盾發(fā)展、積累到一定程度，那么一旦遇有合適的氣候與土壤，危機終將爆發(fā)，穩(wěn)定大堤決口的后果將不堪設想。因此，面臨“信訪洪峰”，必須積極尋找有效的應對之策，以保證穩(wěn)定大堤的安全�！胺艢鉁p壓，分流泄洪”八個字是可以考慮的總原則。也就是說，要積極啟動釋放群眾怨氣和不滿情緒的“減壓閥”，讓群眾有說話和論理的地方，避免社會矛盾這個不斷膨脹的球體自我引爆；
積極暢通利用法治手段、社會團體等方式化解社會矛盾的多種渠道，對信訪洪峰起到分流泄洪作用，緩解信訪部門的過大壓力。

　�。ㄒ唬� 正確認識信訪部門的作用，但不能寄予太大厚望

　　在現(xiàn)有的國家體制和法律體系下，對信訪部門寄予太大的厚望，希望通過其來化解、處理總量龐大的人民內部矛盾，是不現(xiàn)實，也是不可能的。信訪部門的確需要繼續(xù)予以重視和加強，但不能包打天下，其也必須在法律的軌道內運行，過度依賴于領導批示的處理模式有悖于法治建設的要求。有人建議，為了提高信訪效率，須賦予信訪部門對信訪案件的直接處置權力。這種建議是不妥當?shù)�，一旦實施將有損法制權威。信訪案中很多是對行政處罰和法院判決的不滿和申訴，對這類案子的監(jiān)督、處理需要啟動相應的法律程序，而由于受審級、審限、管轄權等因素的限制，各級機關（無論是人大，還是政府、法院、檢察院）中的信訪部門，都不宜對此類案子直接處置，批轉有關部門、加強監(jiān)督是最合適的做法。但這并不等于信訪部門就無所作為了。在當前形勢下，可著重加強以下工作：一是加強領導，改善條件。各級領導要加強對信訪部門在化解社會矛盾中重要性的認識，改善辦公條件，加大工作支持力度。二是優(yōu)化人員組合，提高素質。信訪工作的涉及面很廣，諸如動拆遷、“三農”問題、職工下崗等問題，法規(guī)、政策繁多，處理起來相當復雜，沒有過硬的業(yè)務素質和化解矛盾的能力就較難開展工作。因此合理配置人員，提高信訪工作者的政策理論水平和業(yè)務素質是當務之急。三是加強信息網絡建設，提高工作效率。信訪工作必須充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術的作用，借助電子政務實施的機會，加強網絡信息建設，實現(xiàn)網上受理和各信訪部門之間的互聯(lián)互通，減少信函批轉，逐步推行網絡批轉，提高辦理效率。四、減少批轉環(huán)節(jié)，增加制約手段，加大督辦力度。要改變層層批轉、一轉到底的做法，落實主辦部門和督辦部門，規(guī)定辦理期限，加強追蹤協(xié)調。要加大信訪部門在干部政績考核、人事任免上的發(fā)言權，增加對職能部門和下級辦理不力的制約手段。五是要加強信息的預警分析，預防突發(fā)事件。加強對信訪信息的梳理、分析，對熱點、焦點問題及時預警，提出政策建議。對有可能引發(fā)不穩(wěn)定的苗頭和因素要及早處置，盡量消除在萌芽狀態(tài)，避免產生重大的突發(fā)事件。

　　（二） 謹慎推進基層民主政治建設，提升基層官員的執(zhí)政能力

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣一級政府謹慎推進民主政治建設，有選擇的開展直選試點工作，賦予群眾知情權和選擇權。這樣才能增強官員“執(zhí)政為民”和“依法行政”意識，真正變“對上負責”為“對下負責”。在試點的基礎上，要認真總結經驗，逐步擴大試點范圍。

　　針對基層官員執(zhí)政能力弱化的狀況，在基層領導班子中大力推進執(zhí)政能力建設。指導思想上要樹立起正確的政績觀和發(fā)展觀，按照“五個統(tǒng)籌”的目標，追求社會的全面、協(xié)調、持續(xù)發(fā)展，真正發(fā)展好、實現(xiàn)好、維護好廣大人民群眾的根本利益。加大重大決策的透明度，注意改革力度和人民群眾可承受程度的結合，做透思想工作，改變工作方法和工作作風。對改革進程中出現(xiàn)的問題和矛盾，積極構建與人民群眾的對話渠道，加強溝通交流，消除因信息不對稱所帶來的誤會和摩擦，增進相互之間的理解；
增強法制意識，嚴格按照法規(guī)、政策辦事，積極建立就地消化矛盾和危機的解決機制和應急機制，不將矛盾和問題上交。總之，要將能否正確處理人民內部矛盾要作為考核官員執(zhí)政能力的一個重要指標。

　�。ㄈ�） 充分發(fā)揮人大的監(jiān)督職能和人大代表的作用

　　在新的形勢下，人大作為處于權力系統(tǒng)樞紐地位的最高權力機關，應按照法律所賦予的權力，加大介入信訪領域的力度，使其成為分流、吸納“信訪洪峰”的一個重要渠道。

　　各級人大和人大常委會要充分重視信訪工作，將來信來訪作為行使監(jiān)督職能的重要信息來源。積極實踐法律所賦予的多種監(jiān)督手段，以個案監(jiān)督為切入點，綜合運用詢問、質詢、撤職、罷免等剛性監(jiān)督方式，切實加強監(jiān)督力度。通過典型個案監(jiān)督帶動全局工作，(點擊此處閱讀下一頁)

　　增強“一府兩院”的責任意識、法治意識，提高人大批轉信訪件的整體解決率。

　　與此同時，優(yōu)化人大代表選舉結構，適當增加基層代表的數(shù)量，把議政能力強、善于聯(lián)系群眾的人推薦為代表候選人。積極推進專職人大代表工作，充分發(fā)揮專職代表在人大監(jiān)督機制中的作用。人大代表要增強與選民之間的交流互動，真正沉到鄉(xiāng)村社區(qū)，傾聽選民意見。敢于正視熱點、焦點問題，樂于做選民的代言人，勇于為維護選民的合法權益和化解社會矛盾奔走呼告，切實發(fā)揮其橋梁、紐帶作用。

　�。ㄋ模┙档驮V訟成本，暢通司法救濟渠道

　　在司法實踐中要真正貫徹“司法為民”，最重要的是要降低司法救濟門檻，降低訴訟成本，擴大訴訟費緩交、減交和免交的范圍，不設案件受理禁區(qū)，保證弱勢群體有理打得起官司、有理打得成官司、有理打得贏官司。司法行政部門也要擴大法律援助的范圍，建立多種形式的法律志愿者隊伍，為弱勢群體提供免費法律服務。黨委和政府部門要尊重審判獨立，不干擾司法活動。法院也要牢固樹立裁判中立觀念，自覺排除來自各方面的干預和干擾，堅持公正審判，最大限度地實現(xiàn)公平和正義。法院還要積極創(chuàng)新工作方式，有效化解執(zhí)行難，切實維護司法權威。

　　在當前，各級人民法院尤其是基層法院，應針對社會上的熱點、焦點問題，降低訴訟門檻，面向社會集中受理一批人民群眾廣為關注的案件，簡化案件審理程序，加快審理速度，及時宣判，以有效化解社會矛盾。同時加緊清理積案、陳案，避免久拖不決。加大各類申訴案件復查，適時啟動審判監(jiān)督程序，對冤假錯案予以改判。司法救濟渠道的暢通，必將大大減輕信訪部門的沉重壓力。

　　（四） 充分發(fā)揮工會、婦聯(lián)、消協(xié)等團體的“避震器”作用

　　進一步加強工會、婦聯(lián)、消協(xié)等團體和人民調解員的作用，增強其分洪能力，也是削減“信訪洪峰”的渠道之一。例如，針對愈演愈烈的農民工欠薪問題，在依靠勞動行政執(zhí)法部門的同時，必須發(fā)揮起工會的作用。要在9400萬民工群體中積極開展組建工會工作，開展互救互助和集體維權，使每個孤弱無援的民工集合起來，提高在強大資方面前的談判能力，切實維護自身合法權益。再如，被譽為“第二信訪辦”的各級消費者協(xié)會，自1985年陸續(xù)成立以來，在化解消費糾紛方面做了大量工作。但是在新的形勢下，消協(xié)在經費、人員、調解手段以及如何增強權威性等方面也遇到了不少困難，亟待政府的支持。還有遍布城鄉(xiāng)的人民調解員在處理人民內部矛盾方面曾發(fā)揮過重要作用。但在新的市場經濟條件下，人民調解工作如何尋找新的切入點和突破口，發(fā)揮起更大的作用，都是需要進一步研究和探討的。

　　“信訪洪峰”并不可怕，關鍵是要引起重視，采取有效的疏導辦法，通過多種渠道予以分流�！耙婪ㄖ卧L”的前提是依法行政和公正司法。對待人民內部矛盾，一味地堵，無助于問題的解決，而只會增加矛盾的積累，甚至使人民內部矛盾轉化為敵我矛盾，給社會穩(wěn)定造成極大隱患。目前，一些地方對“集體上訪”、“聚眾上訪”、“自殺救濟”等極端行為不斷采取了高壓措施，已引起廣大群眾的逆反心理和強烈不滿。這種簡單、粗暴的處理方法是官員執(zhí)政能力弱化的表現(xiàn)，等于將尋求政府幫助的弱勢群體推向了自己的對立面。當前中央要對一些地方在處理人民內部矛盾中存在的擴大化、極端化傾向予以嚴厲糾正。最根本的是要“跳出信訪看信訪”，挖掘問題產生的社會根源，采取民主和法治的手段，予以綜合治理。這才能真正保證一個國家的長治久安。

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