構(gòu)建民族地區(qū)危機(jī)管理體系

　　一　問(wèn)題的提出

　　二十世紀(jì)90年代以來(lái)，各種公共危機(jī)事件在中國(guó)不斷出現(xiàn)�！�9．11」事件及非典危機(jī)的發(fā)生，使公共危機(jī)引起了世界范圍內(nèi)的極大關(guān)注。正是在這一背景下，近年來(lái)，危機(jī)管理逐步引起了中國(guó)政府的重視，不少學(xué)者也開始著手公共部門的危機(jī)管理研究，并取得了相當(dāng)成果，不僅出現(xiàn)了大量研究危機(jī)管理的論著，一些公共危機(jī)管理專家也開始嶄露頭角。然而，中國(guó)廣大民族地區(qū)1的危機(jī)管理至今未引起人們的足夠重視，相關(guān)研究成果并不多見。這于中國(guó)大力實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略及全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化2的宏偉目標(biāo)是很不相適應(yīng)的。事實(shí)上，同中國(guó)其它地區(qū)相比，民族地區(qū)危機(jī)形態(tài)更為復(fù)雜多樣，危機(jī)意識(shí)更淡薄，危機(jī)應(yīng)對(duì)能力更差，而危機(jī)承受能力更脆弱。

　　公共領(lǐng)域的危機(jī)是多種多樣的。人們一般把危機(jī)劃分為自然的和人為的危機(jī)。要一一列舉各種危機(jī)也許不太容易，但是，有幾種類型的危機(jī)由于其對(duì)人類的危害程度較大而引起人們的普遍關(guān)注，如地質(zhì)和氣候因素所引起的危機(jī)，典型者包括地震、海嘯、洪水、熱帶風(fēng)暴、火山爆發(fā)、山體滑坡等；
環(huán)境因素所引起的危機(jī)，典型者包括旱災(zāi)、饑荒、環(huán)境的惡化、沙漠化、害蟲災(zāi)害等；
工業(yè)和技術(shù)系統(tǒng)的失敗所引起的災(zāi)害和危機(jī)；
戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突引發(fā)的危機(jī)，如軍事入侵、暴動(dòng)、恐怖主義等；
大規(guī)模的傳染病所引起的公共衛(wèi)生危機(jī)3。在中國(guó)廣大民族地區(qū)，公共危機(jī)集中表現(xiàn)為地震、泥石流、山體滑坡、水災(zāi)、旱災(zāi)、火災(zāi)、傳染性疾病、生態(tài)危機(jī)、民族沖突以及異常的民族信仰引發(fā)的民族災(zāi)難等。如：

　　1996年2月3日19時(shí)14分，云南省納西族聚居地麗江發(fā)生7.0級(jí)地震。主震發(fā)生后又發(fā)生余震2529次，最大的一次為6級(jí)。地震波及范圍相當(dāng)大。麗江、鶴慶、中甸、劍川、洱源等地建筑物遭受不同程度的破壞。麗江縣城及附近地區(qū)約20％的房屋倒塌。受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)51個(gè)，受災(zāi)人口達(dá)107.5萬(wàn)，重災(zāi)民有30多萬(wàn)。人員傷亡人數(shù)為17221人，其中309人喪生，3925人重傷，房屋倒塌35萬(wàn)多間，損壞60.9萬(wàn)多間，糧食損失3000多萬(wàn)公斤，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)40多億元人民幣4。

　　2002年8月，云南省民族地區(qū)遭遇空前的滑坡泥石流災(zāi)害，8月10日，思茅地區(qū)普洱哈尼族彝族自治縣、怒江傈僳族自治州福貢縣發(fā)生泥石流災(zāi)害；
8月12日至14日，昭通市鹽津縣、蘭坪白族普米族自治縣、新平彝族傣族自治縣發(fā)生大面積山體滑坡和泥石流災(zāi)害；
8月17日，國(guó)家重點(diǎn)工程小灣電站建設(shè)工地發(fā)生泥石流。滾滾泥石流夾雜著淤泥、石塊、樹枝，向村莊和田野蔓延，造成了極大的危害。如新平縣水塘鎮(zhèn)芭蕉樹，泥漿和石頭像波浪一樣洶涌而下，不到三分鐘時(shí)間，整個(gè)村子全被埋沒(méi)5。截至8月16日，云南省共有231人在洪澇、泥石流、滑坡等自然災(zāi)害中喪生6。

2004年7月，云南德宏州盈江縣、怒江傈僳族自治州等地發(fā)生泥石流和山體滑坡等災(zāi)害至7月23日，已死亡人數(shù)增加到26，而整個(gè)云南因泥石流等災(zāi)變而死亡的人數(shù)此時(shí)已經(jīng)超過(guò)了100人7。

　　2003年7月上旬，湘西州遭受了特大洪災(zāi)，全州8個(gè)縣市全部受災(zāi)，重災(zāi)人口達(dá)160萬(wàn)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)30億元，給本來(lái)就貧困的湘西人民帶來(lái)了雪上加霜般的巨大傷害。

　　筆者所熟悉的湘西土家族村寨雙鳳村8，近60年來(lái)，發(fā)生了多種類型的突發(fā)性危機(jī)事件，包括傷寒和鼠疫等傳染性疾病、重大水災(zāi)、山體滑坡、大饑荒等，同時(shí)受到2003年全國(guó)性的「非典」、禽流感的威脅，生命和財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅，具體情況如下表：

　　雙鳳村突發(fā)性危機(jī)事件情況表

　　危機(jī)名稱 發(fā)生時(shí)間（年） 造成的損失

　　鼠 疫 40年代 村民感染大部分，死亡60人

　　傷 寒 1984 村民感染過(guò)半，縣衛(wèi)生院駐村治療2個(gè)多月，死亡3人

　　饑 荒 1959-1960 一共餓死80人，占當(dāng)時(shí)村寨總?cè)丝诘?/5

　　洪 災(zāi) 1993；
1995；
2000 1993年、1995年洪災(zāi)分別沖走田地40畝和60畝；
2000年洪災(zāi)造成村公路大量毀壞，沖走茶林10畝、稻田6畝（村寨共200多畝田地）

　　非 典 2003 為全國(guó)性傳染性疾病，對(duì)5名外出打工回村人員進(jìn)行一段時(shí)間的隔離觀察，最終無(wú)人感染

　　資料來(lái)源：本資料為筆者調(diào)查所得。2003年7-8月，筆者參加了由云南大學(xué)主持的全國(guó)少數(shù)民族村寨大調(diào)查──土家族的調(diào)查，雙鳳村即為調(diào)查點(diǎn)。調(diào)查組成員共7人，在該村做了為期一個(gè)月的田野調(diào)查。

　　近年來(lái)，隨著國(guó)際范圍內(nèi)各種危機(jī)事件的頻繁發(fā)生，中國(guó)民族地區(qū)危機(jī)事件也呈明顯上升趨勢(shì)。這些突發(fā)性危機(jī)事件，不僅在相當(dāng)程度上威脅著少數(shù)民族人民的生命安全，而且由于各種危機(jī)事件所造成的巨大經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)損失，嚴(yán)重阻礙了民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至社會(huì)穩(wěn)定，阻礙了民族地區(qū)人民全面進(jìn)入小康社會(huì)和現(xiàn)代化的進(jìn)程。

　　與漢族地區(qū)相比，民族地區(qū)危機(jī)意識(shí)更淡薄，應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力更差，危機(jī)承受力更弱。

　　從近年來(lái)對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件的處理看，中國(guó)民族地區(qū)危機(jī)管理能力是相當(dāng)弱的，同中國(guó)其它地區(qū)相比，由于交通閉塞、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)落后、各民族地區(qū)復(fù)雜的地質(zhì)地貌以及少數(shù)民族普遍存在的聽天由命的傳統(tǒng)觀念，民族地區(qū)應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的能力更弱，危機(jī)與危機(jī)管理意識(shí)更淡薄，當(dāng)發(fā)生地震、泥石流、山體滑坡、水災(zāi)以及傳染性疾病等危機(jī)事件時(shí)，當(dāng)?shù)卣�府往往表現(xiàn)出無(wú)能為力，百姓則要么認(rèn)為是妖魔出現(xiàn)，要么覺(jué)得司空見慣，于是乎，在危機(jī)面前，要么求神拜佛，要么是聽之任之，而未能采取有力的危機(jī)防范、應(yīng)對(duì)與管理措施。主要表現(xiàn)為：政府危機(jī)管理意識(shí)淡薄，應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力不高；
交通、通訊不發(fā)達(dá)，資金短缺，技術(shù)落后；
危機(jī)管理人才奇缺；
民眾缺乏危機(jī)意識(shí)，聽天由命的觀念普遍。危機(jī)一旦來(lái)臨，其所受的打擊則往往是災(zāi)難性的，如前文所說(shuō)2002年與2004年上半年云南思茅與德宏地區(qū)泥石流不僅造成了大量人員傷亡，給此地經(jīng)濟(jì)的打擊也是致命的，使得不少人無(wú)家可歸，莊稼顆粒無(wú)收，不少本來(lái)已經(jīng)脫貧的人們，在危機(jī)中，再次被推向貧困的深淵。

　　因此，從中國(guó)民族地區(qū)危機(jī)與危機(jī)管理現(xiàn)狀出發(fā)，構(gòu)建現(xiàn)代化的危機(jī)管理體系，提升民族地區(qū)政府與社會(huì)的危機(jī)管理能力，不僅是保證民族地區(qū)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全與社會(huì)穩(wěn)定的需要，而且是民族地區(qū)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)和現(xiàn)代化的重要保障，也是西部大開發(fā)的宏偉戰(zhàn)略取得更大成功的重要條件之一。

　　二　中國(guó)公共危機(jī)管理研究現(xiàn)狀及簡(jiǎn)評(píng)

　　危機(jī)理論是西方政治學(xué)研究的傳統(tǒng)課題，主要分析政治危機(jī)，包政權(quán)與政府的變更、政治沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)等。其目的在于探索政治危機(jī)的根源，尋求處理和應(yīng)對(duì)政治危機(jī)、維護(hù)政治穩(wěn)定的方法。危機(jī)管理研究起源于企業(yè)管理理論。國(guó)際上公共危機(jī)管理領(lǐng)域最具影響力的理論著作主要有巴頓所著的《組織危機(jī)管理》、希斯所著的《危機(jī)管理》、羅森塔爾的《危機(jī)管理:應(yīng)對(duì)災(zāi)害、暴亂與恐怖主義》及沃的《應(yīng)對(duì)危機(jī)四伏的生活:突發(fā)事件管理導(dǎo)論》等。美國(guó)「9•11」事件后，公共部門的危機(jī)管理在國(guó)際范圍內(nèi)引起極大關(guān)注，國(guó)際上對(duì)公共危機(jī)管理的主要注意力很快集中到反恐怖主義的國(guó)家安全領(lǐng)域。與國(guó)外相比，中國(guó)有關(guān)公共危機(jī)管理的研究起步晚，大的課題可追溯到中共黑龍江省委黨校劉斌研究員、劉家順研究員、東北林業(yè)大學(xué)王永青教授等承擔(dān)的國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)「八五」規(guī)劃重點(diǎn)研究項(xiàng)目「政策科學(xué)研究」，其最終研究成果中已經(jīng)涉及到公共危機(jī)與政府責(zé)任問(wèn)題。9•11事件之后，公共部門危機(jī)管理才引起了中國(guó)政府與學(xué)者的高度重視，一些課題相繼出現(xiàn)：中國(guó)科學(xué)院牛文元教授、北京大學(xué)丁元竹研究員、中國(guó)人民大學(xué)張成福教授、孫柏英教授、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院馬曉河和臺(tái)灣空中大學(xué)洪秀菊博士、瑞典Crismart的Bengt Sundelius 教授、Eric Stern 博士等先后對(duì)中國(guó)公共危機(jī)管理與政府責(zé)任問(wèn)題相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行了深入的研究，其主要內(nèi)容包括群體性重大事件、官員腐敗案件屢禁不止、惡性生產(chǎn)交通安全事故、糧食安全問(wèn)題、大江大河特大洪澇災(zāi)害、社會(huì)保障失衡引發(fā)弱勢(shì)群體社會(huì)不滿意度增高、「法輪功」邪教活動(dòng)、黑社會(huì)組織犯罪等。2003 年「非典」之后，中國(guó)公共危機(jī)管理研究集中到公共衛(wèi)生與健康、社會(huì)保障與弱勢(shì)群體保護(hù)、政府問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)與公共服務(wù)等領(lǐng)域。中科院-清華大學(xué)國(guó)情研究中心胡鞍鋼教授、王紹光研究員、周建明研究員等主持的課題，針對(duì)日益突出的社會(huì)不平等、不公平、不穩(wěn)定及其它社會(huì)危機(jī)，明確提出以國(guó)家基本制度建設(shè)為中心的戰(zhàn)略構(gòu)想，目的在于通過(guò)國(guó)家制度建設(shè)消餌社會(huì)危機(jī)；
清華大學(xué)公共管理學(xué)院薛瀾等主持了「社會(huì)變革中突發(fā)事件應(yīng)急管理」課題，課題成果著作《危機(jī)管理:轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》從社會(huì)轉(zhuǎn)型期的時(shí)代大背景探討了中國(guó)現(xiàn)階段危機(jī)形態(tài)的根源和特征，勾勒出了中國(guó)現(xiàn)代化危機(jī)管理體系的基本框架，為促進(jìn)公共治理結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)型和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了可資借鑒的模式。2003 年4 月，清華大學(xué)公共管理學(xué)院成立了「SARS 事件危機(jī)管理課題組」，到6 月底，該課題組在三個(gè)月內(nèi)共提供了32 份SARS 專題報(bào)告，并形成專著──《透視SARS:健康與發(fā)展》9。近兩年來(lái)，一些新的研究成果不斷出現(xiàn)，《中國(guó)行政管理》等期刊成了刊發(fā)這類文章的重要陣地。這些研究大多從政治學(xué)或社會(huì)學(xué)角度對(duì)各種公共危機(jī)進(jìn)行分類，注重于危機(jī)產(chǎn)生的政治學(xué)或社會(huì)學(xué)原因分析，著重研究危機(jī)管理的組織戰(zhàn)略決策問(wèn)題與政府對(duì)公共危機(jī)事件的響應(yīng)，從優(yōu)化公共治理結(jié)構(gòu)的角度研究政府管理體系完善問(wèn)題，研究成果具有較強(qiáng)的政策參考價(jià)值。這些研究筆墨主要集中于探討城市危機(jī)事件對(duì)公共管理的影響及應(yīng)對(duì)措施，而未將研究真正深入廣大農(nóng)村和民族地區(qū)。

　　2003 年，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所迅速成立了「非典與中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)」應(yīng)急課題組，成員王東陽(yáng)認(rèn)為，從「非典」看中國(guó)社會(huì)，它給中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)既揭示出社會(huì)危機(jī)，又提出新的挑戰(zhàn)并帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇10。之后，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)成立了「農(nóng)村公共危機(jī)管理」應(yīng)急課題組，著重對(duì)中國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)展開經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，課題組主要成員李燕凌等認(rèn)為通過(guò)分析認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)產(chǎn)生的根本原因是農(nóng)村公共投入太少、投資結(jié)構(gòu)不合理11，并提出了從農(nóng)村公共產(chǎn)品供求關(guān)系模型，來(lái)分析中國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因的新觀點(diǎn)，同時(shí)，也提出了建立農(nóng)村公共危機(jī)管理機(jī)制的政策建議，具有一定的針對(duì)性和創(chuàng)意。在一定程度上說(shuō)，以上兩個(gè)課題組的研究拓展了中國(guó)危機(jī)管理的研究領(lǐng)域，即將中國(guó)公共危機(jī)管理的研究從城市推向農(nóng)村。

　　另外，管理或危機(jī)管理理論開始引入治理洪災(zāi)、水土流失等自然災(zāi)害領(lǐng)域。其中程曉陶在洪災(zāi)研究中，較早引入了管理理論12；
董浩在關(guān)于治理山區(qū)小流域?yàn)?zāi)害的研究中，初步構(gòu)建了山區(qū)小流域?yàn)?zāi)害危機(jī)管理系統(tǒng)13；
最近，中國(guó)國(guó)際減災(zāi)委員會(huì)副主任李學(xué)舉則在〈中國(guó)是自然災(zāi)害與災(zāi)害管理〉14一文中正式提出了對(duì)自然災(zāi)害進(jìn)行管理的觀點(diǎn)，從而強(qiáng)調(diào)了必須對(duì)自然災(zāi)害進(jìn)行有效的管理而不僅僅是治理；
劉智勇等人更是明確提出有必要構(gòu)建公共危機(jī)管理學(xué)15，不僅看到了加強(qiáng)公共危機(jī)管理的重要性，而且將這一重要性提升到一門學(xué)科建設(shè)的高度。

　　綜觀這些研究，我們不難發(fā)現(xiàn)，基本上是從社會(huì)制度的角度來(lái)分析危機(jī)的誘因與特點(diǎn)，并從政府的維度提出應(yīng)對(duì)、管理危機(jī)的策略的，而沒(méi)充分認(rèn)識(shí)到民眾尤其是普通百姓在危機(jī)管理中的基礎(chǔ)性作用。其中大多數(shù)又是從宏觀上進(jìn)行分析與探討，針對(duì)性和可操作性不太強(qiáng)，因而難以解決各不同地區(qū)、不同民族的實(shí)際問(wèn)題。

　　當(dāng)國(guó)內(nèi)外有關(guān)公共危機(jī)管理的研究進(jìn)行的如火如荼時(shí)，中國(guó)廣大民族地區(qū)卻仍然少人涉足。目前筆者所了解的比較有代表性的是蘭州大學(xué)高永久教授的有關(guān)西北少數(shù)民族社會(huì)穩(wěn)定預(yù)警系統(tǒng)的研究，他主持的國(guó)家教委人文社會(huì)科學(xué)研究「九五」規(guī)劃項(xiàng)目──《西北少數(shù)民族社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制研究》試圖通過(guò)構(gòu)建社會(huì)預(yù)警系統(tǒng)，從民族心理的調(diào)節(jié)功能出發(fā)，以保證民族社會(huì)的穩(wěn)定�？梢哉f(shuō)，高永久的研究拉開了中國(guó)民族地區(qū)危機(jī)管理的序幕。吉首大學(xué)楊庭碩等人在《人類的根基》一書中，從生態(tài)人類學(xué)的視角，提出了采用「文化誘導(dǎo)法」和「文化要素嫁接法」救治水土流失等自然災(zāi)變的理論16，強(qiáng)調(diào)了民族文化在治理民族地區(qū)自然災(zāi)害中的獨(dú)特作用，同時(shí)將自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)方法想結(jié)合，頗具創(chuàng)意，但強(qiáng)調(diào)的只是治理水土流失的方法，而未能上升到危機(jī)管理的高度。

　　近年來(lái)中國(guó)民族地區(qū)危機(jī)事件的頻發(fā)度與危害的嚴(yán)重性均呈上升趨勢(shì)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　已經(jīng)明顯阻礙了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至社會(huì)穩(wěn)定。前文所述有關(guān)公共危機(jī)管理的研究，由于多是從宏觀上與政府層面上以及城市范圍內(nèi)入手的，因而難以適用于民族文化多樣、地域文化復(fù)雜的廣大民族地區(qū)。因此，迫切需要建立適合民族地區(qū)、行之有效的危機(jī)管理體系，以達(dá)到有效地預(yù)防、響應(yīng)、化解和消弭各種危機(jī)的目的。然而，為甚么進(jìn)行該領(lǐng)域危機(jī)管理研究的學(xué)者并不多呢？個(gè)中原因，一方面，對(duì)于危機(jī)管理研究人員而言，雖然具備相當(dāng)?shù)奈�機(jī)管理能力與理論知識(shí)，但對(duì)民族地區(qū)情況了解不夠；
另一方面，于廣大民族學(xué)者而言，盡管對(duì)各民族文化與民族地區(qū)種種危機(jī)深有感觸，但缺乏良好的危機(jī)管理理論基礎(chǔ)。因而，二者在該領(lǐng)域難以形成深入的研究。事實(shí)上，同中國(guó)其它地區(qū)相比，由于交通閉塞、通訊不發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)落后、復(fù)雜多樣的地質(zhì)地貌以及少數(shù)民族普遍存在的聽天由命的傳統(tǒng)觀念，民族地區(qū)危機(jī)與危機(jī)管理意識(shí)更淡薄，應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的能力更差，該地區(qū)危機(jī)形態(tài)也更為復(fù)雜。

　　前文所述國(guó)內(nèi)外有關(guān)公共危機(jī)管理的研究成果，或許不一定適合中國(guó)各民族地區(qū)，然而，卻為中國(guó)民族地區(qū)危機(jī)管理研究提供了思路和理論基礎(chǔ)；
隨著民族學(xué)者對(duì)中國(guó)各少數(shù)民族尤其是其傳統(tǒng)文化與生存環(huán)境的深入研究，也為我們深入研究民族地區(qū)危機(jī)管理研究提供了豐富的資料和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　基于此，本文將結(jié)合管理學(xué)、政治學(xué)、民族學(xué)與生態(tài)人類學(xué)等學(xué)科知識(shí)體系，運(yùn)用多學(xué)科方法，試圖通過(guò)對(duì)中國(guó)民族地區(qū)危機(jī)與危機(jī)管理現(xiàn)狀的考察與分析，根據(jù)民族地區(qū)各民族的具體情況，包括各民族傳統(tǒng)文化、生存生境等，構(gòu)建一個(gè)適合民族地區(qū)各族人民的現(xiàn)代化危機(jī)管理體系，以提高民族地區(qū)的危機(jī)管理能力。我們的研究既注重運(yùn)用當(dāng)代危機(jī)管理理論和高科技知識(shí)，同時(shí)充分重視各民族傳統(tǒng)文化體系在民族地區(qū)危機(jī)管理中的價(jià)值，尊重各民族立足于傳統(tǒng)民族文化維系的生存生境；
既主張政府在民族地區(qū)危機(jī)管理中的重要作用，同時(shí)主張發(fā)掘和利用各民族傳統(tǒng)智慧。

　　三　構(gòu)建民族地區(qū)危機(jī)管理體系

　　危機(jī)管理是一個(gè)通過(guò)危機(jī)預(yù)警、危機(jī)防范、危機(jī)處理，以實(shí)現(xiàn)避免、減少危機(jī)所造成的危害和損失，并從危機(jī)中開拓出新的發(fā)展契機(jī)為目的的過(guò)程。危機(jī)管理體系是一個(gè)由高層政治領(lǐng)導(dǎo)者的直接領(lǐng)導(dǎo)和參與下，通過(guò)法律、制度、政策的作用，在各種資源支持系統(tǒng)的支持下，通過(guò)整合的組織和社會(huì)協(xié)作，通過(guò)全程的危機(jī)管理，提升政府和社會(huì)的危機(jī)管理能力，以有效地預(yù)防、響應(yīng)、化解和消弭各種危機(jī)，從而保障公共利益以及人民的生命、財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展的全面的、整合的體系。但在中國(guó)民族地區(qū)，因?yàn)榻煌ㄩ]塞，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)相對(duì)更為落后以及由于各少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的差異，造成了各民族對(duì)危機(jī)認(rèn)識(shí)的差異，而各民族生存環(huán)境的不同，使得各民族地區(qū)的危機(jī)呈現(xiàn)出多樣性與復(fù)雜性；
另外，各民族在與大自然長(zhǎng)期的相處與斗爭(zhēng)中形成了各具特色的應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的能力和經(jīng)驗(yàn)，所以，在構(gòu)建民族地區(qū)危機(jī)管理體系時(shí)，一方面應(yīng)該運(yùn)用現(xiàn)代危機(jī)管理理論，同時(shí)必須立足于各民族地區(qū)的具體情況，因地制宜，構(gòu)建適合于各民族地區(qū)的、由政府和各族人民共同參與的現(xiàn)代化危機(jī)管理體系。只有這樣，才能有效預(yù)防和控制危機(jī)，將危機(jī)損害降至最低。

　�。ㄒ唬┙�立和完善適合民族地區(qū)的危機(jī)管理機(jī)制

　　1　建立適合于民族地區(qū)的危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)

　　民族文化因素能加大危機(jī)管理的難度，各民族地區(qū)特殊生存環(huán)境也使得各地區(qū)危機(jī)變得復(fù)雜多樣。中國(guó)民族地區(qū)，由于地域遼闊，民族眾多，使各民族文化賴以生存與發(fā)展的自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、歷史經(jīng)歷及宗教信仰明顯不同，從而形成了多層次、多元化的民族文化和地域文化。這種獨(dú)特而又復(fù)雜的多民族社會(huì)文化環(huán)境，客觀上決定了各民族地區(qū)內(nèi)部不同民族、不同地域的各民族價(jià)值取向、危機(jī)意識(shí)以及應(yīng)對(duì)危機(jī)的方法與策略都有較大差異，因此，在構(gòu)建危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)時(shí)，除了考慮與國(guó)家體系銜接，還必須考慮各民族的具體情況包括民族文化與地域文化，建立和完善適合于本民族的危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)：西藏、寧夏等五個(gè)省級(jí)少數(shù)民族自治區(qū)及云南、貴州、青海等應(yīng)在省級(jí)部門設(shè)立常設(shè)危機(jī)管理指揮中心，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，一方面負(fù)責(zé)各部門與省內(nèi)各民族危機(jī)管理政策的協(xié)調(diào)，另一方面領(lǐng)導(dǎo)和指揮各種危機(jī)事件的處理；
由專業(yè)人才專司其職，負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)危機(jī)與危機(jī)管理教育、培訓(xùn)以及危機(jī)管理的具體工作；
省級(jí)以下地方政府也應(yīng)該成立相應(yīng)的危機(jī)管理指揮部，專門負(fù)責(zé)該地區(qū)危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)與處理工作；
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及村寨，得配備危機(jī)管理人員，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)可由武裝部長(zhǎng)兼任，村與村寨由村長(zhǎng)、寨老兼任，主要負(fù)責(zé)危機(jī)信息的收集和上報(bào)。

　　2　建立危機(jī)管理的信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)

　　危機(jī)管理，無(wú)論是危機(jī)的預(yù)防、準(zhǔn)備，還是危機(jī)的響應(yīng)和危機(jī)后的重建，必須建立在準(zhǔn)確、全面、適時(shí)的信息基礎(chǔ)之上；
危機(jī)管理的政策制定、危機(jī)決策也離不開決策支持系統(tǒng)的支持。危機(jī)的最大特點(diǎn)之一在于不確定性和環(huán)境的復(fù)雜性，這樣，完善的信息管理對(duì)于危機(jī)管理能力的提高至關(guān)重要。一個(gè)比較完善的危機(jī)管理信息和決策支持系統(tǒng)包括: 數(shù)據(jù)庫(kù)、知識(shí)系統(tǒng)、規(guī)范模型、危機(jī)的預(yù)警系統(tǒng)、電子信息技術(shù)的應(yīng)用平臺(tái)等。這些方面，正是民族地區(qū)的薄弱環(huán)節(jié)，因此，在中國(guó)廣大民族地區(qū)，應(yīng)加大危機(jī)管理的信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)建設(shè)的力度，要把現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用于危機(jī)管理之中，依靠科技力量，提高民族地區(qū)政府危機(jī)管理的能力。

　　3　為民族地區(qū)危機(jī)管理提供充分的物質(zhì)和財(cái)政資源支持

　　物質(zhì)資源和財(cái)政資源是政府危機(jī)管理的基礎(chǔ)，而這二者的相當(dāng)匱乏，正是造成中國(guó)民族地區(qū)應(yīng)對(duì)危機(jī)事件能力弱的重要原因。一方面，政府要加大直接服務(wù)于人民的基礎(chǔ)設(shè)施的投入，民族地區(qū)各級(jí)人民政府要把危機(jī)管理的預(yù)算納入政府的預(yù)算體系之中，政府應(yīng)設(shè)立必要的專項(xiàng)基金，用于應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件和危機(jī)；
另一方面，省州級(jí)危機(jī)管理指揮中心（部門）應(yīng)設(shè)置「應(yīng)對(duì)危機(jī)資金籌備委員會(huì)」，專門負(fù)責(zé)向社會(huì)各界（主要是大型企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及國(guó)際社會(huì)、國(guó)際組織）籌備資金，同時(shí)建立監(jiān)督的制度和程序以保證基金的合法、合理以及有效的使用；
政府還有必要建立完善各種戰(zhàn)略性資源的儲(chǔ)備制度，建立資源目錄，以便在關(guān)鍵時(shí)期有效地調(diào)動(dòng)資源。

　　4 　建立有效的危機(jī)管理的溝通機(jī)制

　　有效的溝通機(jī)制在危機(jī)管理過(guò)程中發(fā)揮著十分重要的作用。明智地、及時(shí)地進(jìn)行信息溝通，即使不能防止危機(jī)的發(fā)生，也可以控制危機(jī)及其影響；
良好的信息溝通，可以加強(qiáng)反危機(jī)的協(xié)調(diào)工作；
良好的溝通可以防止信息的誤傳和謠言的傳播；
在危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府與民眾的及時(shí)溝通還可以起到穩(wěn)定民心、警示、教育、監(jiān)督等多種作用。危機(jī)管理過(guò)程中的溝通主要包括政府與民眾之間的溝通、政府與新聞媒介之間的溝通、政府部門之間的溝通、民眾之間的溝通。不管那種形式的溝通，一定要保障信息的及時(shí)、準(zhǔn)確和客觀；
要保證重要通訊基礎(chǔ)設(shè)施的安全和信息溝通渠道的暢通；
要建立制度化的信息公開和發(fā)布制度；
對(duì)民眾之間的信息傳播加以有效引導(dǎo)，以防止各種誤傳和謠言流傳。

　　民族地區(qū)，由于交通不便，現(xiàn)代通訊不發(fā)達(dá)，溝通渠道很不暢通，更容易造成信息的誤傳和謠言的傳播。關(guān)于這一點(diǎn)，歷史與現(xiàn)實(shí)都已經(jīng)給了我們深刻的教訓(xùn)。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，由于各級(jí)缺乏良好的溝通渠道，妨礙了對(duì)危機(jī)事件的及時(shí)上報(bào)，也制約了各級(jí)之間有效的溝通。在信息的溝通與傳播上，我們可以借鑒日本通暢的防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)17。在中國(guó)中央，應(yīng)該建立「中央防災(zāi)網(wǎng)」下達(dá)、上傳各種災(zāi)害信息；
而在中國(guó)民族地區(qū)，需建立專門的「危機(jī)溝通電話」 制度，即至少開通一條如火警（119）或匪警（110）一樣的防災(zāi)或危機(jī)事件報(bào)告電話專線，溝通民族地區(qū)省、州（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、寨各級(jí)，一旦危機(jī)發(fā)生或發(fā)現(xiàn)有危機(jī)或?yàn)?zāi)害發(fā)生的苗頭，便可通過(guò)電話及時(shí)上報(bào)；
上下各級(jí)也可通過(guò)此電話進(jìn)行溝通；
百姓還可以通過(guò)撥打此電話咨詢辨認(rèn)與處理突發(fā)性危機(jī)事件的有關(guān)知識(shí)。

　　這一點(diǎn)應(yīng)結(jié)合目前中國(guó)扶貧開發(fā)政策，將建設(shè)危機(jī)管理溝通機(jī)制作為民族地區(qū)扶貧開發(fā)的一項(xiàng)重要內(nèi)容來(lái)抓，加強(qiáng)民族地區(qū)通訊建設(shè)力度，盡快做到村村通電話（每個(gè)村子至少安裝一部程控電話），以做到信息的有效傳達(dá)與傳播。

　　5　加強(qiáng)危機(jī)管理意識(shí)及應(yīng)對(duì)危機(jī)的教育

　　危機(jī)意識(shí)是制導(dǎo)危機(jī)事件的前提性意識(shí)。對(duì)于政府而言，「危機(jī)意識(shí)是這樣一種思想或觀念，它要求一個(gè)組織的決策者和管理者從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的角度出發(fā)，在和平發(fā)展的時(shí)期，就抱著遭遇和應(yīng)付危機(jī)狀況的心態(tài)，預(yù)先考慮和預(yù)測(cè)組織可能面臨的各種緊急的和極度困難的形勢(shì)，在心理上和物質(zhì)上做好對(duì)抗困難境地的準(zhǔn)備，預(yù)期或提出對(duì)抗危機(jī)的應(yīng)急對(duì)策，以防止在危機(jī)發(fā)生時(shí)束手無(wú)策，無(wú)法積極響應(yīng)，而遭受無(wú)法挽回的失敗」。對(duì)于任何一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府來(lái)說(shuō)，都必須有強(qiáng)烈的憂患意識(shí)與危機(jī)感，并會(huì)采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，增強(qiáng)國(guó)民的危機(jī)意識(shí)。如日本為了提高國(guó)民防災(zāi)救災(zāi)意識(shí)，將每年9月1日定為「防災(zāi)日」就頗具借鑒價(jià)值18。近年來(lái)政府對(duì)各種危機(jī)事件的處理已經(jīng)表明，中國(guó)政府危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，危機(jī)意識(shí)淡薄正是中國(guó)民族地區(qū)普遍存在的問(wèn)題。在中國(guó)民族地區(qū)，不僅一般百姓缺乏危機(jī)意識(shí)，各級(jí)政府官員的危機(jī)意識(shí)也十分淡薄，集中表現(xiàn)為各級(jí)政府官員對(duì)危機(jī)的防范意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)可能引起危機(jī)的不確定因素、危機(jī)爆發(fā)的征兆、信號(hào)和結(jié)果等知識(shí)缺乏應(yīng)有的了解，對(duì)危機(jī)的嚴(yán)重后果缺乏認(rèn)識(shí)。未能在危機(jī)的源頭上很好地控制危機(jī)苗頭，從而使政府處于一個(gè)被動(dòng)局面。危機(jī)管理的能力，取決于多種因素，政府官員和公共管理者的危機(jī)管理的意識(shí)、知識(shí)、能力，以及整個(gè)社會(huì)公民的危機(jī)意識(shí)。因此，強(qiáng)化危機(jī)管理的教育是政府危機(jī)管理系統(tǒng)的一個(gè)不可缺少的組成部分。因此，筆者建議:把危機(jī)管理的教育和培訓(xùn)納入民族地區(qū)政府官員和公共管理人員的教育和培訓(xùn)之中，而且將每年的5月1日定為「防災(zāi)日」，因?yàn)槊磕?-8月為民族地區(qū)山體滑坡、泥石流、洪災(zāi)、旱災(zāi)的頻發(fā)期，在這一天舉行由各級(jí)政府官員參加的全國(guó)性綜合防災(zāi)訓(xùn)練，一方面可增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，另一方面，通過(guò)防災(zāi)演習(xí)和操作，讓各政府官員提高災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力。在民族地區(qū)基層，一方面加強(qiáng)對(duì)百姓的危機(jī)意識(shí)的教育與宣傳，并以科學(xué)的方法與態(tài)度引導(dǎo)少數(shù)民族人民對(duì)于各種危機(jī)事件的認(rèn)識(shí)；
另一方面利用各種形式對(duì)百姓進(jìn)行危機(jī)管理知識(shí)和技能的傳播和教育，不僅提高他們的「自救」能力，同時(shí)增強(qiáng)他們的「共救」與「公救」能力，使他們?cè)诹⒆阌诒久褡褰?jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，能夠用科學(xué)的方法來(lái)處理危機(jī)事件，從而全面提升應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。

　�。ǘ�）發(fā)揚(yáng)、借鑒各民族傳統(tǒng)文化，發(fā)掘、利用各民族傳統(tǒng)智慧

　　羅伯特‧希斯和中國(guó)的張成福教授都意識(shí)到了文化在危機(jī)管理中的作用。前者認(rèn)為，民族文化因素能加大危機(jī)管理的難度，后者主張把危機(jī)管理同文化建設(shè)結(jié)合起來(lái)。但是，民族傳統(tǒng)文化卻并未引起危機(jī)管理學(xué)者們的足夠重視。在筆者的田野調(diào)查和研究中，看到了各民族傳統(tǒng)文化與民間智慧在危機(jī)管理中不可替代的重要作用。

　　中國(guó)民族地區(qū)，雖然普遍存在危機(jī)與危機(jī)管理意識(shí)淡薄的現(xiàn)象，危機(jī)管理能力也有待提高，但是，在親和大自然、適應(yīng)大自然以及與大自然長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)中，各少數(shù)民族形成了自己獨(dú)特的生存能力與適應(yīng)環(huán)境的能力，也積累了一定的應(yīng)對(duì)危機(jī)與管理危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)與方法，這些東西成為其傳統(tǒng)文化的一個(gè)重要組成部分。他們之所以能生存發(fā)展，與這種能力的形成是分不開的。構(gòu)建民族地區(qū)危機(jī)管理體系，需要保持民族文化的傳承性，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)千百年來(lái)延續(xù)至今的傳統(tǒng)民族文化體系在少數(shù)民族危機(jī)管理中的價(jià)值，尊重各民族立足于傳統(tǒng)民族文化維系的生存生境，而不是簡(jiǎn)單機(jī)械地拋棄或否定傳統(tǒng)文化。即構(gòu)建民族地區(qū)危機(jī)管理體系不能單靠外援式或政府強(qiáng)制式推進(jìn)，而是要靠民族傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代高科技的相互結(jié)合，充分發(fā)揮民族文化多樣性優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)各民族內(nèi)在的積極性，讓各民族的危機(jī)管理成為內(nèi)源式的危機(jī)管理。因此，在構(gòu)建民族地區(qū)危機(jī)管理體系時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)和借鑒各民族傳統(tǒng)文化，如侗族地區(qū)的「款」組織，就是長(zhǎng)期以來(lái)形成的一個(gè)堪稱有著嚴(yán)密組織的治安聯(lián)防、防范森林與居室火災(zāi)、控制傳染性疾病擴(kuò)散和傳入的危機(jī)管理系統(tǒng)，很值得借鑒與發(fā)揚(yáng)。我們不妨做一個(gè)簡(jiǎn)要介紹。

　　「款」是侗族社會(huì)特有的產(chǎn)物，它以氏族血緣關(guān)系為核心，以地域?yàn)榧~帶的組織形式。嚴(yán)密有序的款組織大體分為四級(jí)，即小款、大款、中款和聯(lián)合大款。小款是侗族社會(huì)政治制度形態(tài)的基層組織，一般由一個(gè)自然村寨──往往是一個(gè)房族組成，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　或是一個(gè)大的村寨加上鄰近的小村寨組合而成。中款則是由幾個(gè)小款構(gòu)成。大款是由較大區(qū)域的若干中款組合而成。聯(lián)合大款是由若干大款或絕大部分侗族地區(qū)聯(lián)合而組成的。為了應(yīng)對(duì)重大危機(jī)，歷史上，侗族地區(qū)曾出現(xiàn)過(guò)九十九個(gè)款區(qū)相聯(lián)合的聯(lián)合大款，其范圍已經(jīng)涉及今黔、湘、桂三省區(qū)比鄰的整個(gè)侗族地區(qū)，歷史上稱為「九十九公合款」。

　　每個(gè)款區(qū)都有款首、款頭或頭人�？铑^都由群眾推選，一般都推選富有社會(huì)生活經(jīng)驗(yàn)、有才干、又處事公正的中老年人。「款首」負(fù)責(zé)召集款民制訂款規(guī)，并執(zhí)行款規(guī)。有人觸犯款規(guī)時(shí)，則召集群眾大會(huì)，宣布犯規(guī)事實(shí)和處理決定，不草率處事。群眾對(duì)款規(guī)視為清規(guī)戒律，不敢冒犯，對(duì)款首、款頭則抱有敬而畏之的心理。對(duì)于款首越軌或誣陷行為，要由群眾討論從重處理。

　　無(wú)論小款或大款，都有集會(huì)議事的地點(diǎn)，稱「款坪」，或「款場(chǎng)」。大款、小款都有一定的組織形式，小款有款頭三五人，大款七八人，多到十幾人，形成一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體，共同處理款區(qū)發(fā)生的問(wèn)題�？铑^之下，設(shè)收支一人，負(fù)責(zé)款區(qū)的收入、支出、結(jié)算、公布；
還設(shè)專職「長(zhǎng)撥」一人，一般10至20華里設(shè)一撥（以村寨是否處于交通重要位置而定），「長(zhǎng)撥」平時(shí)負(fù)責(zé)公共場(chǎng)所的柴火供應(yīng)，有事?lián)艄镍Q鑼，或傳喚村民集會(huì)、鳴放信炮、傳遞信件等；
如遇緊急情況如匪患或火災(zāi)，「長(zhǎng)撥」用一塊木板系以火柴、雞毛向鄰村報(bào)警，稱「火報(bào)文書」或「飛報(bào)文書」，表示事急如火，須飛速支持和緊急防御。鄰村獲此信息，一面召集男丁，身帶武器直奔指定地點(diǎn)，把關(guān)守口；
一面派人前往起事村寨支持，同時(shí)將此信由本村「長(zhǎng)撥」，飛報(bào)有關(guān)村寨。霎時(shí)間，村寨森嚴(yán)壁壘，援軍蜂擁而至19。若是村寨發(fā)生傳染性疾病，由款首或款頭在村口高掛以白紙或紅布做的警示，以告誡外人不要進(jìn)寨；
當(dāng)?shù)弥�外地發(fā)生傳染病，則派人把守寨口，嚴(yán)防外人入寨，以防疾病傳入。

　　侗族地區(qū)的這種款組織，歷史上，對(duì)侗族社會(huì)的穩(wěn)定、治安的維護(hù)、突發(fā)性危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)與處理、傳染性疾病的控制等起到了重要作用。如今，款組織在湖南、廣西及貴州的侗族社會(huì)仍然影響不小。如果借鑒這種組織，并以現(xiàn)代通訊設(shè)備與科學(xué)觀念對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)改造，將是一個(gè)高效、完善的危機(jī)管理系統(tǒng)。而類似于這樣的組織，在其它少數(shù)民族中也不同程度地存在。這種合款組織不僅可以在同一民族內(nèi)進(jìn)行，在政府的引導(dǎo)下，還可以跨民族進(jìn)行，即同一地區(qū)的不同民族可以通過(guò)各種形式合款，以增強(qiáng)本地區(qū)應(yīng)對(duì)危機(jī)的力量；
不僅如此，為了應(yīng)對(duì)重大危機(jī)，不同民族還可以跨地區(qū)合款。這樣，當(dāng)某一地區(qū)發(fā)生重大危機(jī)事件時(shí)，便可通過(guò)款組織有效調(diào)動(dòng)各地人力、物力，共同應(yīng)對(duì)災(zāi)難。

　　發(fā)揚(yáng)與借鑒各民族傳統(tǒng)文化應(yīng)對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件不僅可行，而且可以充分調(diào)動(dòng)民間力量在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件中的積極作用，因?yàn)橹挥懈髅褡宓膫鹘y(tǒng)文化可以將多方力量凝聚起來(lái)，形成穩(wěn)定、持續(xù)的社會(huì)動(dòng)力，將危機(jī)管理的社會(huì)活動(dòng)持續(xù)下去。如果危機(jī)管理活動(dòng)與各民族傳統(tǒng)文化脫節(jié)，相關(guān)民族的成員參與危機(jī)應(yīng)對(duì)與管理的積極性將不能全面調(diào)動(dòng)；
如果危機(jī)管理各項(xiàng)措施根植于各民族的傳統(tǒng)文化之中，那么各民族人民就能夠?qū)⑵渑c自己的傳統(tǒng)文化結(jié)合起來(lái)，使之融入其日常生活之中而成為生活方式的一個(gè)方面，即成為一種內(nèi)源式的管理模式，從而大大減輕政府危機(jī)管理的成本，提高效率。

　　不僅如此，發(fā)掘和利用各民族傳統(tǒng)智慧還是成本最為低廉的危機(jī)管理手段。傳統(tǒng)文化并非孤立地存在，而是與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的生產(chǎn)和生活有機(jī)地結(jié)合在一起。不管哪種傳統(tǒng)文化都必然包含著有利于相關(guān)自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定延續(xù)的積極因素──智慧、觀念、技術(shù)、技能等等。當(dāng)事的個(gè)人在其日�；顒�(dòng)中，往往是在下意識(shí)的狀況中貫徹了傳統(tǒng)文化的行為準(zhǔn)則，傳統(tǒng)文化的應(yīng)對(duì)特定環(huán)境中的危機(jī)的智能與技能在付諸應(yīng)用的過(guò)程中，可以不必借助任何外力推動(dòng)，就能持續(xù)地發(fā)揮作用。由于不必依靠外來(lái)的投資，而是靠文化的自主運(yùn)行去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，因此，也是一種最經(jīng)濟(jì)的危機(jī)管理方式。如生息在中國(guó)西南水土流失敏感地帶的侗族、水族、苗族和土家族，其傳統(tǒng)的治水治土的辦法是在陡坡地段預(yù)留一到三米寬的水平淺草帶。14 靠這樣的淺草帶去截留山坡下泄的水土，實(shí)現(xiàn)了重力侵蝕嚴(yán)重山區(qū)的水土流失綜合治理，從而能有效防止水土流失和山體滑坡等生態(tài)危機(jī)，且其成效持續(xù)而穩(wěn)定，并不比任何高精尖工程遜色。遺憾的是，隨著科技的發(fā)展，這樣的民族傳統(tǒng)智慧似乎愈來(lái)愈為人們所忽視和遺忘，做了不少費(fèi)時(shí)費(fèi)力卻成效并不顯著甚至起重大負(fù)面效應(yīng)的事情。因此，在構(gòu)建民族地區(qū)危機(jī)管理體系時(shí)，我們?cè)谶\(yùn)用高科技手段和現(xiàn)代危機(jī)管理理論的同時(shí)，也應(yīng)該高度重視各民族傳統(tǒng)智慧，發(fā)掘和利用各民族文化中的這些積極因素。

　　（三）將應(yīng)對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件作為民兵組織的主要職能之一

　　將應(yīng)對(duì)危機(jī)事件作為民兵訓(xùn)練的主要內(nèi)容之一，使民兵成為應(yīng)對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件的主力軍。

　　民兵是中國(guó)武裝力量的重要組成部分，是維護(hù)國(guó)家安全與穩(wěn)定的一支戰(zhàn)略力量。正如《中華人民共和國(guó)兵役法》第三十六條規(guī)定的：「民兵是不脫離生產(chǎn)的群眾武裝組織，是中國(guó)人民解放軍的助手和后備力量。」 少數(shù)民族地區(qū)的民兵組織，不僅是增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的紐帶，而且是鞏固基層人民政權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要保證。然而，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，由于相對(duì)和平的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境，中國(guó)民兵的作用并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，民兵訓(xùn)練也大都流于形式，不少地區(qū)的民兵組織幾乎處于名存實(shí)亡的癱瘓狀態(tài)，這種情況在少數(shù)民族地區(qū)尤其普遍。其實(shí)，民兵的作用與職能也是應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)的。在國(guó)際社會(huì)相對(duì)和平、中國(guó)進(jìn)入加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新的歷史時(shí)期，形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了很大變化──和平與發(fā)展成為時(shí)代主題，民兵的職能也應(yīng)該隨時(shí)而變。以前，為了維護(hù)邊海防地區(qū)安全、應(yīng)付邊境突發(fā)情況和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，曾在基干民兵組織中建立應(yīng)急分隊(duì)，民兵應(yīng)急分隊(duì)自組建以來(lái)，在維護(hù)社會(huì)治安、保衛(wèi)邊海防安全和搶險(xiǎn)救災(zāi)等方面發(fā)揮了重要的作用，成為應(yīng)付突發(fā)事件、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一支骨干力量。筆者以為，在當(dāng)今，我們應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮民兵組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件的骨干作用。將應(yīng)對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件技能的訓(xùn)練提高到與軍事訓(xùn)練同等重要的地位，以增強(qiáng)民兵應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，不僅能充分發(fā)揮民兵組織的應(yīng)有作用，啟動(dòng)民兵組織的活力，同時(shí)，可大大提高民族地區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)性危機(jī)的能力。具體做法是：首先由省級(jí)相關(guān)部門選派危機(jī)管理專家對(duì)各民族地區(qū)民兵骨干進(jìn)行培訓(xùn)，向他們傳授應(yīng)對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件的相關(guān)知識(shí)和技能；
之后，將應(yīng)對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件作為各民族地區(qū)民兵訓(xùn)練的重要內(nèi)容之一來(lái)進(jìn)行，每年集中訓(xùn)練一次，由民兵骨干對(duì)各民族地區(qū)的民兵進(jìn)行該方面技能的訓(xùn)練，內(nèi)容包括信息的收集、危機(jī)的識(shí)別、危機(jī)的應(yīng)對(duì)以及危機(jī)的善后處理等。該工作可以結(jié)合當(dāng)前的民兵整組工作，指導(dǎo)人武部完善民兵應(yīng)急預(yù)案，利用春節(jié)前夕外出打工民兵返鄉(xiāng)之機(jī)，開展形式多樣的危機(jī)意識(shí)教育和技能培訓(xùn)。通過(guò)這樣的訓(xùn)練，使民兵成為應(yīng)對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)。針對(duì)危機(jī)的需要，與日常社會(huì)服務(wù)相結(jié)合，組建危機(jī)治理的基干力量。在團(tuán)隊(duì)中配置一定的通訊、交通和保障等裝備，定期性地進(jìn)行模擬危機(jī)的訓(xùn)練，探索新技術(shù)、新方法。

　�。ㄋ模┘訌�(qiáng)國(guó)際聯(lián)系，借助國(guó)際資源

　　加強(qiáng)國(guó)際聯(lián)系，借助國(guó)際資源在公共部門的危機(jī)管理的研究中已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。因?yàn)樵谌�球化的時(shí)代，一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)出現(xiàn)的危機(jī)，不可避免的會(huì)產(chǎn)生國(guó)際化的影響。危機(jī)管理問(wèn)題一直是國(guó)際社會(huì)、國(guó)際組織和地區(qū)組織十分關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。預(yù)防和管理各種各樣的危機(jī)和災(zāi)難一直是聯(lián)合國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)所致力于的事業(yè)。聯(lián)合國(guó)的人道事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室（OCHA）、聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)各級(jí)委員會(huì)、世界糧食計(jì)劃、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、世界衛(wèi)生組織直接介入危機(jī)和災(zāi)變的管理。在國(guó)家層次，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署直接代表聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)危機(jī)管理事務(wù)。國(guó)際氣象組織、國(guó)際糧農(nóng)組織、國(guó)際紅十字會(huì)和國(guó)際紅十字聯(lián)合會(huì)也介入國(guó)際和地區(qū)性的危機(jī)管理。在這個(gè)更加變得相互依賴的世界中，中國(guó)政府有責(zé)任，也有壓力與國(guó)際組織在危機(jī)管理方面加強(qiáng)聯(lián)系、擴(kuò)展合作。在危機(jī)管理上，我們要積極爭(zhēng)取國(guó)際性的組織和地區(qū)性的組織在資金、人員、技術(shù)、教育和培訓(xùn)、以及道義上的支持，同時(shí)加強(qiáng)與國(guó)際組織在信息方面的溝通。在中國(guó)民族地區(qū)，由于交通不便、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)落后、物質(zhì)資源匱乏，當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)性危機(jī)時(shí)，加強(qiáng)同國(guó)際社會(huì)的聯(lián)系，借助國(guó)際資源，顯得尤為必要。如中國(guó)云南省納西族聚居地麗江1996年發(fā)生大地震后，通過(guò)多種有效渠道，向外國(guó)政府和國(guó)際性組織求援，獲得了日本、荷蘭、泰國(guó)等國(guó)政府、香港樂(lè)施會(huì)及香港愛民會(huì)等民間組織的巨大支持，接收到了大量國(guó)際性的緊急救助資金和物資20，這些資金和物資對(duì)抗災(zāi)減災(zāi)、渡過(guò)難關(guān)和災(zāi)后重建工作都起到了極為重要的作用。

　　然而，目前中國(guó)的狀況是：幾乎所有民族地區(qū)都未同國(guó)際社會(huì)與民間組織建立正式的聯(lián)系與交往渠道，而雙方長(zhǎng)期性、制度化的聯(lián)絡(luò)幾近空白。

　　因此，在民族地區(qū)，各級(jí)政府應(yīng)該盡可能地建立同國(guó)際社會(huì)有效的聯(lián)系與溝通渠道：首先要在省級(jí)部門設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，并有人專司其責(zé)；
其次要建立通道，以便能有效聯(lián)絡(luò)；
第三要確立互訪機(jī)制，平時(shí)加強(qiáng)事業(yè)與情感聯(lián)系，增進(jìn)了解，加深感情，以綢繆于未雨之前。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，通過(guò)與國(guó)際組織的聯(lián)系，取得國(guó)際社會(huì)的支持，這樣，不僅能在物資上獲得援助，還能在技術(shù)、道義上得到大量支持，從而幫助災(zāi)區(qū)順利戰(zhàn)勝危機(jī)。

　　另外，由于民族地區(qū)各民族傳統(tǒng)文化、地域文化差異大，在構(gòu)建民族地區(qū)危機(jī)管理體系的時(shí)候，也應(yīng)該充分考慮各民族的不同文化和生存環(huán)境，管理策略得因民族和地區(qū)的不同而有所差異；
針對(duì)各種不同類型的危機(jī)，其應(yīng)對(duì)與管理措施也應(yīng)該是不一樣的。

　　總之，科學(xué)的民族地區(qū)危機(jī)管理體系應(yīng)該是一個(gè)由各級(jí)政府大力支持并積極參與，同時(shí)立足民族地區(qū)，利用民間力量、民兵組織及國(guó)際資源，既充分運(yùn)用現(xiàn)代科技力量，又廣泛借鑒各民族傳統(tǒng)文化，發(fā)掘和利用民間傳統(tǒng)智慧，以充分調(diào)動(dòng)人民群眾主動(dòng)性與創(chuàng)造性的內(nèi)源式整合體系。民族地區(qū)危機(jī)管理體系的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府的高度重視與大力支持，整合管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、民族學(xué)、生態(tài)學(xué)等學(xué)科知識(shí)和專家、學(xué)者的力量，以及社會(huì)各界包括民族地區(qū)每一位公民的廣泛參與，在戰(zhàn)略上，應(yīng)結(jié)合目前中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)與現(xiàn)代化以及實(shí)施西部大開發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo)，將構(gòu)建民族地區(qū)危機(jī)管理體系、提升民族地區(qū)政府與社會(huì)的危機(jī)管理能力作為中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)與現(xiàn)代化以及西部大開發(fā)戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要內(nèi)容來(lái)進(jìn)行。

　　筆者不揣淺陋，僅僅提供了一個(gè)簡(jiǎn)單的思路，旨在起到拋磚引玉的作用。更多實(shí)質(zhì)性的研究，不僅需要中國(guó)政府的支持和參與，同時(shí)需要大量學(xué)者的共同研究與探討。

　　注釋

　　1 民族地區(qū)一般指少數(shù)民族自治區(qū)、自治州和自治縣。但從省級(jí)行政單位上看，通常將內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、云南、貴州、青海等8個(gè)省區(qū)視為少數(shù)民族地區(qū)。也有學(xué)者將少數(shù)民族自治地方面積大、人口多的四川、甘肅和重慶等省市視為民族地區(qū)。本文將五個(gè)自治區(qū)及云南、貴州、青海等八個(gè)省區(qū)及其它所有少數(shù)民族自治州、自治縣如湘西土家族苗族自治州、湖北宜昌市的長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣等均劃為民族地區(qū)范圍。

　　2 根據(jù)有關(guān)研究推算，民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的時(shí)間較晚，廣西為2054年、內(nèi)蒙古為2055年、新疆為2055年、云南為2005年、寧夏為2057年、青海為2065年、貴州為2070年、西藏為2090年。參見中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究組：《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告2001》，科學(xué)出版社2001年出版，第59-60頁(yè)。

　　3 張成福：〈公共危機(jī)管理:全面整合的模式與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇〉，《中國(guó)行政管理》，2003（7）：6-11。

　　4 中國(guó)科普博覽. http://www.kepu.com.cn/gb/earth/quake/document/dcm102.html[Z]

　　5 〈云南遭遇空前的滑坡泥石流災(zāi)害 造成嚴(yán)重?fù)p失〉，〈云南日?qǐng)?bào)〉，2002.8.23。

　　6 〈云南231人在泥石流災(zāi)害中喪生 大量山體仍存隱患〉，《遼沈晚報(bào)》，2002.8.22。

　　7 〈云南泥石流等災(zāi)害已致26人死 災(zāi)情可能擴(kuò)大〉，《鳳凰網(wǎng)》，2004.7.23。

　　8 雙鳳村是湖南省湘西土家族苗族自治州永順縣的一個(gè)土家族小山寨，2003年實(shí)際人口為259人。

　　9 本節(jié)參考了李燕凌等人的部分研究成果，特表謝意。

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　　10 王東陽(yáng)：〈從「非典」看中國(guó)社會(huì)：危機(jī)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)〉，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2003(8)。

　　11 李燕凌，陳冬林，周長(zhǎng)青：〈農(nóng)村公共危機(jī)的經(jīng)濟(jì)研究及管理機(jī)制建設(shè)〉，《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2004（1）：130-133。

　　12 程曉陶：〈防洪探索：從控制到管理〉，《中國(guó)水利報(bào)》，2003.6.2。

　　13 董浩：〈關(guān)于山區(qū)小流域?yàn)?zāi)害危機(jī)管理的思考〉，《中國(guó)水土保持》，2004（01）：17-20。

　　14 李學(xué)舉：〈中國(guó)的自然災(zāi)害與災(zāi)害管理〉，《中國(guó)行政管理》，2004（8）：23-26。

　　15 劉智勇，王學(xué)義：〈有必要構(gòu)建公共危機(jī)管理學(xué)〉，《中國(guó)行政管理》，2004（7）：95。

　　16 楊庭碩，呂永鋒：《人類的根基──生態(tài)人類學(xué)視野中的水土資源》，云南大學(xué)出版社，2004，454-464。

　　17 日本政府利用高技術(shù)建立了以政府各職能部門為主固定通訊線路（包括影像傳播線路）、衛(wèi)星通訊線路和移動(dòng)通訊線路的「中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)」以及以全國(guó)消防機(jī)構(gòu)為主的「消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)」和以自治體防災(zāi)機(jī)構(gòu)或者當(dāng)?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉栏�縣市村町的「防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)」等專門用于防災(zāi)的通訊網(wǎng)絡(luò)。這一系統(tǒng)對(duì)政府識(shí)別掌控危機(jī)、制定對(duì)策、戰(zhàn)勝災(zāi)害起著至關(guān)重要的作用。參見王德迅〈日本危機(jī)管理研究〉，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2004年第3期。

　　18 每年的這一天，都要舉行有日本首相和各有關(guān)大臣參加的全國(guó)性的「綜合防災(zāi)訓(xùn)練」，通過(guò)防災(zāi)演習(xí)讓每位大臣、各級(jí)政府以及有關(guān)公益團(tuán)體的職員熟悉防災(zāi)業(yè)務(wù)，提高應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力。參見王德迅〈日本危機(jī)管理研究〉，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2004年第3期。

　　19 張成福：〈公共危機(jī)管理:全面整合的模式與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇〉，《中國(guó)行政管理》，2003（7）：6-11。

　　20 石亞軍：〈再造政府危機(jī)管理機(jī)制的價(jià)值選擇〉，《中國(guó)行政管理》，2003（12）：13-16。

　　楊安華　男，1973年生，湖南懷化人，吉首大學(xué)公共管理系講師，碩士，研究方向?yàn)槊褡褰?jīng)濟(jì)與公共管理

　　李　洪　男，1972年生，湖南郴州人，浙江科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理系講師，碩士，研究方向?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)

　　唐云鋒　男，1969年生，湖南衡陽(yáng)人，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后，研究方向?yàn)楣�共管�?　　

　　《二十一世紀(jì)》(http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c)　《二十一世紀(jì)》網(wǎng)絡(luò)版第三十三期　2004年12月31日

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