毛春初：內(nèi)閣，權(quán)力偷偷地溜走

　　自從確立了總統(tǒng)制，內(nèi)閣的命運(yùn)就可想而知，正如內(nèi)爾森·波斯比嘲諷道:“你們在餐桌上占了一個(gè)座位，但是這張餐桌從不上菜。”

　　從2004年總統(tǒng)大選以來，布什政府的內(nèi)閣大臣們就去意多多:約翰·阿什克羅夫特從司法部長的位置上請辭，埃文斯從商務(wù)部長，維尼曼從農(nóng)業(yè)部長，佩奇從教育部長，亞伯拉罕從能源部長，鮑威爾從國務(wù)卿。這么多內(nèi)閣重臣請辭在美國歷史上是罕見的，而且大量換班會(huì)給華盛頓帶來嚴(yán)重的政治影響，但布什完全沉醉在連任的歡愉里。一邊是舊人收拾行囊，一邊是新貴粉墨登場�！坝蓙碇挥行氯诵�，有誰聽到舊人哭”，鮑威爾揮別了故朋舊友，昔日同僚們在樓道上打出了一個(gè)大大的“Thanks”，那場面猶如一幕冗長的戲劇終將結(jié)束，但人們卻在里面讀到了悲劇的意義。

　　內(nèi)閣為何在華盛頓的權(quán)力場中顯得如此無足輕重？布什的大換血已經(jīng)不是第一次提出了這個(gè)問題了。1994年弗雷德·巴恩斯就在《新共和》雜志上說克林頓已經(jīng)“幾乎廢棄”了內(nèi)閣�？肆诸D確實(shí)對內(nèi)閣會(huì)議不感興趣，即便來上一兩次也只是出于聽取匯報(bào)或者是為了純粹的開會(huì)需要，萊溫斯基的溫柔銷魂可比干癟枯燥的內(nèi)閣會(huì)議有趣得多。追溯至1959年，政治學(xué)者理查德·芬諾在研究了從威爾遜到艾森豪威爾對內(nèi)閣的態(tài)度時(shí)，他發(fā)現(xiàn)總統(tǒng)對內(nèi)閣會(huì)議越來越心不在焉，它既無定制，而且目的也非常含混。

　　從華盛頓到克林頓，內(nèi)閣離權(quán)力漸行漸遠(yuǎn)

　　其實(shí)在18世紀(jì)晚期，當(dāng)華盛頓任總統(tǒng)的時(shí)候，內(nèi)閣還是一個(gè)重要的決策機(jī)構(gòu)。華盛頓和國務(wù)卿托馬斯·杰斐遜、財(cái)政部長亞力山大·漢米爾頓、戰(zhàn)爭部長亨利·諾克斯，還有總檢察長埃德蒙·倫道夫一起決斷問題。例如，是否特許建立國家銀行，哪個(gè)地方適合建都。當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)缺乏其他的顧問，所以他自然而然地向這些人求助。但華盛頓之后，內(nèi)閣就漸變成了一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)。第7任總統(tǒng)安德魯·杰克遜干脆拿內(nèi)閣職位去獎(jiǎng)賞那些政治上的支持者，他們是否稱職那就管不了那么多了，而決策依靠的是他的“廚房內(nèi)閣”（kitchen cabinet，即總統(tǒng)的政治密友們），這已經(jīng)成為笑談。以后，內(nèi)閣的權(quán)利更加衰退。林肯時(shí)期試圖恢復(fù)內(nèi)閣的作用，但是積習(xí)已在，去之何易。更何況有時(shí)內(nèi)閣并不一定配合總統(tǒng)，這樣林肯也不免獨(dú)斷專行。有一個(gè)著名的故事，1862年9月，林肯內(nèi)閣進(jìn)行了一次投票，決定是否頒布《解放宣言》，每個(gè)人都投了反對票，但林肯還是我行我素，執(zhí)意頒布此法。

　　20世紀(jì)40年代，美國“最偉大的總統(tǒng)”之一富蘭克林·羅斯福利用他發(fā)明的總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)一勞永逸地埋葬了內(nèi)閣�？偨y(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)包括白宮辦公廳、行政管理與預(yù)算局等等，它們從此取代了內(nèi)閣坐到了總統(tǒng)決策者的位置。自羅斯福后，總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)不斷在人事和財(cái)政預(yù)算上擴(kuò)張：1946年建立了經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)，1947年的國家安全事務(wù)委員會(huì)，1963年的貿(mào)易談判特別代表辦公室。

　　總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)擴(kuò)張了，但內(nèi)閣也沒有閑著，在二戰(zhàn)以后的歲月里，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，內(nèi)閣里的部也多了起來，如1953年的健康、教育和福利部、1966年的住房和城市發(fā)展部、1966年的運(yùn)輸部、1977年的能源部以及1989年的退伍軍人事務(wù)部。新的部委的設(shè)立更加分散和稀釋了內(nèi)閣的權(quán)力。而且，每個(gè)部又衍生出一大批代理處和辦公署，內(nèi)閣的部長們變成了官僚政治的管理者，他們的決策智慧基本上被日常工作消磨了，所以它們也離決策圈越來越遠(yuǎn)，除了在一年一度的白宮圣誕晚會(huì)上，內(nèi)閣幾乎成了一個(gè)閑置機(jī)構(gòu)。

　　最后，內(nèi)閣的衰退也是因?yàn)槎��?zhàn)以后，許多部——像農(nóng)業(yè)部、勞工部和商業(yè)部——已經(jīng)變成了有勢力的利益集團(tuán)謀取私利的機(jī)構(gòu)。像商務(wù)部的主要顧客就是美國產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會(huì)及其類似組織;教育部只是為了迎合國家教育協(xié)會(huì)的口味。

　　如果一位總統(tǒng)不熱心某個(gè)領(lǐng)域的改革，他就可以任命一個(gè)反對改革者或者一個(gè)根本不懂行的人來把持這個(gè)部門，這在后面我們的分析中可以很明顯的看見。具諷刺意味的是，如果一位總統(tǒng)確實(shí)想在某個(gè)領(lǐng)域弄出點(diǎn)政績，那么掌管這個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)閣部長權(quán)力反而會(huì)縮小，因?yàn)榘讓m更想表現(xiàn)自己的政績向選民邀寵，就像當(dāng)年克林頓當(dāng)政時(shí)的醫(yī)療改革，本應(yīng)該讓衛(wèi)生與公共服務(wù)部長唐娜·沙拉拉來操刀，但是希拉里和馬格其納（總統(tǒng)信息技術(shù)特別顧問）卻奪取了運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，把部長晾在一邊喝西北風(fēng)。

　　總統(tǒng)對待內(nèi)閣的權(quán)力從來都是狠心的，像克林頓的多年好友，羅伯特·里奇在擔(dān)任勞工部長時(shí)，他以為憑他和總統(tǒng)的鐵哥們關(guān)系，應(yīng)該可以在華府的決策圈里面扮演一個(gè)重要角色，但很可惜，克林頓只可與共難，不肯與享樂，里奇憤而變成了一個(gè)“反克林頓的克林頓人馬”。后來他在自己的回憶錄中破口大罵克林頓，而且給這本書取了個(gè)很酸的名字《困在內(nèi)閣》。

　　獨(dú)有虛名的“內(nèi)閣政府”（cabinet government）終于跌入低潮，雖然從富蘭克林·羅斯福后的幾乎每一位總統(tǒng)“登基”時(shí)都信誓旦旦地說要恢復(fù)“內(nèi)閣政府”，但幾乎所有的總統(tǒng)都越來越縮減召開內(nèi)閣會(huì)議的頻次。最后一個(gè)定期召集內(nèi)閣會(huì)議的總統(tǒng)是艾森豪威爾，他把很多實(shí)際性的權(quán)力都下放給他的部長們，但這不是他想恢復(fù)內(nèi)閣的權(quán)力，而是因?yàn)樗�只喜歡對外縱橫捭闔而對國內(nèi)事務(wù)一直興趣不大。加州大學(xué)伯克里分校知名政治學(xué)者內(nèi)爾森·波斯比是這樣嘲諷內(nèi)閣頭頭們的:“你們在餐桌上占了一個(gè)座位，但是這張餐桌從不上菜。”

　　你在粉墨登場，我在袖手觀看

　　即便內(nèi)閣的地位一落千丈，但布什在對待內(nèi)閣方面更是落井下石。從歷史慣例來講，美國內(nèi)閣的“四大巨頭”——國務(wù)卿、國防部長、財(cái)政部長和司法部長應(yīng)該是處于權(quán)力中心的，但是布什已經(jīng)突破了這一步。在他的第一個(gè)任期里，許多傳統(tǒng)權(quán)力中心的人物，如國務(wù)卿鮑威爾，財(cái)長保羅·奧尼爾和約翰·斯諾已經(jīng)在白宮失去了應(yīng)有的地位，特別是在副總統(tǒng)切尼面前更是失去了影響力。在過去，某些個(gè)國務(wù)卿或者財(cái)長可能發(fā)現(xiàn)他們處于權(quán)力圈外，但是沒有一個(gè)政府像布什政府一樣在減稅、戰(zhàn)爭等關(guān)鍵問題上把關(guān)鍵人物統(tǒng)統(tǒng)甩在一旁。

　　能源部長出局了，因?yàn)榍心岵幌胱屓魏我晃徊块L發(fā)揮實(shí)際作用;住房和城市發(fā)展部部長出局了，因?yàn)樗麤]有利用住房發(fā)展計(jì)劃去謀取參議員的競選；
商務(wù)部和財(cái)政部出局了，因?yàn)椴际矌缀鯖]有任何經(jīng)濟(jì)政策，除了重彈減稅的老調(diào)。

　　今年美國的春天格外寒冷，在華盛頓特區(qū)的出租車?yán)铮�百無聊賴的司機(jī)正在翻閱《聯(lián)邦政府名錄》，但是他們根本就記不住任何一位部長的名字，不是因?yàn)樗麄儫o知，而是他們沒有理由讓他們認(rèn)識(shí)。一批人走了，又有一批人立即跟來，他們走進(jìn)了內(nèi)閣，與其說是宣誓效忠美國，倒不如說是效忠布什。

　　有個(gè)網(wǎng)友（當(dāng)然是美國人）發(fā)了個(gè)帖子《你怎樣看待布什的內(nèi)閣改組》，筆者耐心地把那冗長的回復(fù)一一拜讀，結(jié)果讀來讀去竟然沒有一點(diǎn)喜慶的顏色，甚至連關(guān)注的話語都非常冷硬:克里的鐵桿們當(dāng)然對“對手”上臺(tái)不感興趣;很多共和黨人也為鮑威爾的離去嘖嘖不平;但更多的人擺出了那副面孔實(shí)在是滴水成冰，引用一個(gè)大三的通訊專業(yè)的學(xué)生留言來說就是“I don\"t have an opinion because it doesn\"t matter to me.”（我沒有什么看法，因?yàn)槟遣魂P(guān)我事）

　　嗚呼！

　�。ū疚恼�自《看世界》2005年第3期）

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