丁學(xué)良：應(yīng)對SARS危機(jī)的三種體制：強(qiáng)制.法制.弱制

　　論文摘要: 如果我們用最簡潔的語言，來概括兩岸三地在2003年對SARS應(yīng)對的方式，可以這么描述：中國大陸的應(yīng)對體制屬于強(qiáng)制，香港的應(yīng)對體制屬于法制，臺灣的應(yīng)對體制屬于弱制。強(qiáng)制、法制和弱制在這里都是相對和比較而言，并不具有絕對的含義。每一種應(yīng)對體制都具有它特定的歷史淵源、顯性的和隱性的代價(jià)，以及綜合的效應(yīng)包括負(fù)面效應(yīng)。本文祈望的是，若不幸地再有一次重大的具生死存亡威脅的危機(jī)突襲而來，兩岸三地都能夠建立起符合“憲制專政” (constitutional dictatorship) 原則的應(yīng)急體制，它既可以幫助一個社會里的群體快速地、有效地把各種資源集中在最重要的部位，像實(shí)施戰(zhàn)爭攻擊一樣去控制和消除那個重大威脅，又可以防止“專政”傾向在政府運(yùn)行中的常態(tài)化。這個危機(jī)管理體制在“行政效能”與“保護(hù)公民的自由和權(quán)益”之間，維系了基本適度的平衡。

　　關(guān)鍵詞：ＳＡＲＳ（煞司、沙士、薩斯、非典型肺炎），危機(jī)，公共政策，應(yīng)急體制，憲制專政（憲制獨(dú)裁）。

　　西元2003年春末夏初在中國大陸、臺灣、香港和新加坡所發(fā)生的SARS疫情，是一件殺傷力很大的災(zāi)難性事件，但它同時(shí)也是一個難得的機(jī)會。這種機(jī)會在社會科學(xué)上被稱之為“受控社會試驗(yàn)”，類似于實(shí)驗(yàn)室里的過程。對于自然科學(xué)和技術(shù)科學(xué)來說，要檢驗(yàn)一種假說或一個理論是否正確，實(shí)驗(yàn)室里面人工所控制的過程乃是一個基本的手段。而在社會科學(xué)領(lǐng)域里，幾十年乃至幾百年里，都很難得碰上一個足夠大的事件，它的主變量 (independent variable) 是同樣的，但它的隨變量 (dependent variables) 卻不同，因此研究者可以對此作有意義的橫向比較；
SARS疫情就屬于這種多年難得的主變量一致而隨變量不一致的大社會事件。主變量在這里就是SARS這個傳染病，隨變量就是在不同的社會里，政府怎么應(yīng)對，專業(yè)團(tuán)體怎么應(yīng)對，民間怎么應(yīng)對，這些不同的應(yīng)對方式的后果及其代價(jià)如何。

　　理解上的三個基本出發(fā)點(diǎn)

　　在一開始著者特別提出來，希望讀者諸位有一個基本的共同理解的出發(fā)點(diǎn)：研究者們在這里討論不同的華人社會里的SARS應(yīng)對機(jī)制，對它們進(jìn)行比較和評鑒，就著者本人來說，完全是把它看作是一件對社會的公共責(zé)任行為。因此，在以下的討論中，著者對中國大陸和臺灣的應(yīng)對SARS的機(jī)制作比較的時(shí)候，不希望相關(guān)的評論——不論它們可能有多尖銳——在政治上被誤讀和誤解。盡管SARS曾經(jīng)引發(fā)了并且有可能進(jìn)一步引發(fā)很多政治上的動蕩，但是我們不應(yīng)該把它變成一件政治的玩物。從更深層的理念來講，SARS對廣大民眾的最基本的福利——家庭和生命的安全——的威脅，在著者看來是一個遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于任何政黨利益的人道主義的價(jià)值。

　[1]所以研究者們討論和比較不同的華人社會應(yīng)對機(jī)制的得失，目的乃在于總結(jié)出一些具備公共政策價(jià)值的認(rèn)識和建議，以便這些社會在遭遇到SARS重來或者類似的公共衛(wèi)生危機(jī)的時(shí)候，能夠以較少的代價(jià)和較短的時(shí)間，制定出更加合理的和有效的措施，以減輕這類突發(fā)事件對民眾和社會的殺傷力。

　　其次，著者想和讀者分享的一個認(rèn)識是，SARS本身是一個自然事件，更是一個全球化所凸顯的人類社會的遭遇，可以說是全球化這個背景之下人類社會所面對的新型沖擊 [2]。2003年的SARS疫情，由中國大陸的南方源起，然后迅速蔓延到很多區(qū)域。在這個過程中，香港、臺灣、新加坡無意識地扮演了非常重要的角色，這個角色就是：它們被迫成為涉關(guān)SARS諸多問題的顯微鏡、望遠(yuǎn)鏡、揚(yáng)聲器和實(shí)驗(yàn)室。

[3]

　　為何有此一說？由于中國大陸的政府官員一開始，對SARS疫情的信息嚴(yán)密封鎖，所以雖然疫情是源起于中國大陸的南方 （至少到現(xiàn)在為止的證據(jù)顯示它是源起中國大陸的廣東�。�，但是突然地它獲得全球的高度重視，卻是因?yàn)橄愀邸⑿录悠�、臺灣相繼中招。在疫情源頭的中國大陸，關(guān)鍵的時(shí)段里由于缺乏透明度，國內(nèi)國際社會對SARS一頭霧水，不知所措。而在其它的三個華人社會里，透明度較高，一旦被SARS擊中，疾病傳染的嚴(yán)重性質(zhì)，便光天化日地展示在世人的眼前。說香港、新加坡、臺灣是涉關(guān)SARS問題的顯微鏡，是因?yàn)橐欢仍谥袊�大陸被遮遮掩掩的那些SARS疫情的每一個微小細(xì)部，在港臺新加坡那里卻因?yàn)樯鐣�的�?guī)模較小，媒體在這件事情上受到的控制基本上不存在，因此有關(guān)SARS的一切方面，都通過媒體放大了。

　　香港、臺灣、新加坡同時(shí)又成了涉關(guān)SARS一類問題的望遠(yuǎn)鏡。因?yàn)镾ARS雖然本身在公共衛(wèi)生學(xué)的記載上是第一次打擊人類社會，但是針對大規(guī)模傳染病所采取的公共政策，無論是在中國大陸還是在香港、臺灣和其他的社會里，卻有著相當(dāng)長的歷史，功過累累。因此公共衛(wèi)生危機(jī)受到較少掩蓋的香港、臺灣、新加坡，就成為一個望遠(yuǎn)鏡頭；
通過它，二十一世紀(jì)初期的社會科學(xué)研究者，能夠放開眼界看看過去看看未來，檢視這些不同的華人社會，在不同的政治制度和不同的行政系統(tǒng)之下，如何發(fā)展出應(yīng)對公共衛(wèi)生的災(zāi)難性事件以及類似的突發(fā)危機(jī)。

　　香港和臺灣同時(shí)也是一個揚(yáng)聲器。因?yàn)檎�府各層級對SARS的處理和醫(yī)務(wù)界對SARS的治療，它們的成本和效果如何，在中國大陸這類真實(shí)準(zhǔn)確的信息很難得到。而在香港和臺灣，有著多元的活躍的公民社會 （civil society） [4]。各種各樣的專業(yè)團(tuán)體和大眾媒體，都高度地集中地關(guān)注著SARS疫情的全過程，把這中間互動的方方面面的作為，放大了很多倍，以使世人對這個事態(tài)不能輕視更不能無視，起到了一個地球村揚(yáng)聲器的作用。

　　同時(shí)香港、臺灣、新加坡又起到一個實(shí)驗(yàn)室的作用。實(shí)際上，對SARS這樣新來乍到的公共衛(wèi)生危機(jī)的處理，沒有任何人可以聲稱，他有一套胸有成竹的行之有效的辦法。因此各地區(qū)采取的很多應(yīng)急的措施和政策，在開始的時(shí)候，都很難預(yù)見到它們的中長期的有效性如何？它們帶來的正面的后果和負(fù)面的后果，二者的比重會怎么樣？在香港、臺灣、新加坡實(shí)行了很多措施，這些措施在短期內(nèi)的成效和長期的成效有顯著的不同，這就為地球共同體 (the global community) 對付SARS起到實(shí)驗(yàn)室的作用，為下一步的應(yīng)對提供了更多更好的選擇的機(jī)會。

　　本文強(qiáng)調(diào)的第三點(diǎn)是，盡管2003年春夏之交的SARS危機(jī)已經(jīng)過去一年有余了，今天研究者們在一起討論、比較海峽兩岸當(dāng)時(shí)的應(yīng)急機(jī)制，仍然面對著資訊上的嚴(yán)重不對稱狀況。迄今為止，這個SARS怎么起來的？一開始的時(shí)候，它的影響面多大？對這些問題，就香港、臺灣而言，學(xué)界所掌握的資訊是比較充足的，有比較確實(shí)的證據(jù)，使研究者能夠進(jìn)行比較，作出頗有把握的評價(jià)。但是SARS在中國大陸的那個關(guān)鍵的起始階段，究竟地方（縣區(qū)級）政府、中層（省市級）政府乃至中央政府的衛(wèi)生部是怎么處理它的？哪一層明確了或隱瞞了疫情的哪一部分？為什么最后釀造出來那么大的危機(jī)？對這一系列問題學(xué)界都不甚明白。即便是在2003年四月中下旬，隨著中華人民共和國衛(wèi)生部長張文康和北京市市長孟學(xué)農(nóng)的去職，中國大陸媒體對SARS有過非常短暫的透明度大增的報(bào)道 [5]。然而到現(xiàn)在為止，一些非常關(guān)鍵的內(nèi)容，一些非常關(guān)鍵的人物在關(guān)鍵時(shí)刻的作為，和中國大陸隨后在SARS的醫(yī)療方面，醫(yī)療的效果方面，直至死亡率方面重要的準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，依然非常欠缺。

[6]所以今天對兩岸作比較性質(zhì)的研討，有嚴(yán)重的資訊不對稱。香港、臺灣以及新加坡方面的資訊，研究者比較清楚，比較有把握地做出評判，但是對中國大陸方面的情況則缺乏這樣的把握。

　　在以下對兩岸三地進(jìn)行比較的時(shí)候，著者不會花很多的時(shí)間，來討論它們在公共衛(wèi)生硬件方面的差別，盡管這種差別是顯著的，而且對于防治SARS也是很有影響力的。著者不對這一方面過多地花費(fèi)筆墨，主要的原因是第一，著者并不是醫(yī)學(xué)學(xué)科方面的專家。第二，對于一個社會的公共衛(wèi)生系統(tǒng)的效率或者它的應(yīng)對能力來說，最重要的影響因素還是政府的公共政策 [7]。換句話說，一個社會里的公共衛(wèi)生系統(tǒng)，包括防疫系統(tǒng)的硬件的素質(zhì)，取決于這個社會里的政府究竟把公共衛(wèi)生放在一個什么樣的高度上來認(rèn)識和管理。從這個意義上來講，一個社會里的公共衛(wèi)生系統(tǒng)設(shè)備很差，本身就說明了在這個社會里，政府對公共衛(wèi)生不夠重視，并不把國民的健康當(dāng)作一項(xiàng)基本建設(shè)來處理， [8]分析的落腳點(diǎn)還是在政府和它的公共政策取向上。

　　強(qiáng)制方式的三大特征

　　用最簡潔的語言來概括兩岸三地在2003年對SARS應(yīng)變的方式，可以這么界定：中國大陸的應(yīng)對體制屬于強(qiáng)制，香港的應(yīng)對體制屬于法制，臺灣的應(yīng)對體制屬于弱制。強(qiáng)制、法制和弱制在這里都是相對而言、比較而言，并不具有絕對的含義。

　　所謂中國大陸是以強(qiáng)制的方式來應(yīng)對SARS，這里主要指的是：這個體制在最高領(lǐng)導(dǎo)層沒有做出決策的時(shí)候，它的高層，它的中層，它的基層，也就是說從中央政府以下的各級各部門，對SARS的應(yīng)變基本上處于一種沒有秩序、沒有程序、沒有綜合協(xié)調(diào)的狀態(tài)。但是一旦最高領(lǐng)導(dǎo)層做出決策，要把SARS當(dāng)成嚴(yán)重危機(jī)來處理的時(shí)候，這個體制立刻就進(jìn)入了總體動員 (total or general mobilization) 的狀態(tài) [9]。這種總體動員狀態(tài)在其他的社會里，通常都是在發(fā)生了全局性質(zhì)的緊急事態(tài)，比如說巨大的天災(zāi)，全面的內(nèi)亂，或者是遇到了外敵的侵略 （至少是面臨外敵侵略的急迫威脅），只是遇到這類全局性質(zhì)的、關(guān)系到這個國家生死存亡的、或者接近于生死存亡的關(guān)頭，才會進(jìn)入的非常狀態(tài)。

　　在這種總體的、全民的動員狀態(tài)之下，這個國家機(jī)器能夠用非常時(shí)期的思路和非常時(shí)期的手段，包括組織手段、調(diào)控手段、技術(shù)手段來處理問題。眾所周知，當(dāng)一個社會進(jìn)入這樣一個總體的、全民的動員狀態(tài)的時(shí)候，政府實(shí)際上就進(jìn)入了準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)指揮系統(tǒng)，亦即接近于打仗的系統(tǒng) [10]。在進(jìn)到這個打仗的系統(tǒng)之后，在和平時(shí)期通常充斥著政府平級的各個部門，充斥著全國不同級別政府之間的官僚運(yùn)作的緩慢、遲鈍、公文主義、無所事事、表面文章之類典型的行為方式，會得到很大的抑制（當(dāng)然要全面消除它們是不可能的），主要是因?yàn)閷?shí)施了對失職官員可以立即就地免職的紀(jì)律 [11]。中國大陸以這樣的強(qiáng)制方式來對付SARS，至少具有以下幾個方面的特征。

　　強(qiáng)制方式的首要特征表現(xiàn)為目標(biāo)單純。在任何一個現(xiàn)代社會或國家，政府的目標(biāo)都是多元的，是正常狀態(tài)下的功能多元 (multi-functional)。政府處理事務(wù)要牽扯到很多方面；
雖然你面臨著有限的選擇，有輕重緩急的安排，但在你的桌面上，在你的政務(wù)日程上是有許多事情要處理的。這既表現(xiàn)在時(shí)間上，就是在同樣一個時(shí)段里面你要處理很多問題；
又表現(xiàn)在資源的分配上，要照顧到很多的方方面面。但是在以強(qiáng)制的方式處理危機(jī)的時(shí)候，政府的目標(biāo)在一段時(shí)間里就變得非常單純，這便是強(qiáng)令其他的事務(wù)統(tǒng)統(tǒng)讓路，只把一件事務(wù)放在壓倒一切的高度上來對付。在這方面有一些非常生動的細(xì)節(jié)，比如說全中國大陸從2003年4月下旬以后的幾個月里，從中央政府開始到下面的每一級政府，每一個地方，直至每一個地方的每一個部門，都要把防治SARS當(dāng)作首要的任務(wù)，即便有些部門跟防治SARS沒有什么關(guān)系，他們進(jìn)入或不進(jìn)入防范SARS的運(yùn)作，從專業(yè)的角度看起來是無關(guān)大局的。但是在中國大陸總體的動員狀態(tài)之下，在這種強(qiáng)制的體系之中，社會的所有方面都要介入，都要服從統(tǒng)一的指揮。

　　這種強(qiáng)制的體系的第二個特征是不論代價(jià)。一旦該體制把一件事務(wù)——在這里是SARS危機(jī)——當(dāng)作惟一要處理的目標(biāo)的時(shí)候，它對應(yīng)該采取什么樣的措施幾乎不作平衡周到的考量，只趨向于以最沉重和最劇烈的手段處理與該目標(biāo)相關(guān)的一切方面，“一切從嚴(yán)從重”。在不同的地區(qū)應(yīng)該采取不同的措施，因?yàn)椴煌�的地區(qū)對SARS的受感染的危險(xiǎn)程度是不一樣的。但是在強(qiáng)制的體制之下，這樣理性的、科學(xué)的考慮和思路極其淡薄，容不得人們以這種思路來設(shè)計(jì)和實(shí)施具體的防范步驟。這樣的不計(jì)代價(jià)也有很多例子；
比如， 2003年4月下旬起，海南島——它有幾個很重要的口岸——在北京的中央政府下達(dá)了防范SARS的指示以后，所有的口岸基本上處于關(guān)閉狀態(tài)。一些在海南島有重要工商項(xiàng)目的香港公司，派往那里出差的人員——他們攜帶著經(jīng)過醫(yī)務(wù)檢查沒有任何SARS感染癥狀的正式證明書——，或者是落地后入不了關(guān)，或者是入關(guān)后不許展開工作。海南省的行政機(jī)關(guān)也不幫助他們溝通和解難。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　他們束手無策，只好向香港特區(qū)政府呼救求援。同時(shí)期的香港，受到SARS的打擊要比海南島嚴(yán)重得多，它也是有很多的口岸，有那么多的人員和貨品要運(yùn)入送出，但它并沒有封關(guān)。即便是對廣東省——SARS就是從那兒傳播到香港來的——香港的關(guān)口大門也都是開放的。

　　站在海南島的立場上為它著想，海南省的行政機(jī)關(guān)可以設(shè)計(jì)更嚴(yán)格的防范SARS的檢驗(yàn)程序，但是不應(yīng)該把對外的交通運(yùn)輸終止。所以香港方面就抱怨，停止正常的交通運(yùn)輸作業(yè)在經(jīng)濟(jì)上的代價(jià)是太大了，而且有些部門工作的停止是毫無道理的。不僅海南島是那樣做的，眾多地區(qū)也有類似的做法。從2003年4月下旬起的一段時(shí)間里，就是在同一個省份之內(nèi)，同一個地區(qū)之內(nèi)，差不多是處于一種戒嚴(yán)狀態(tài)，至少是半戒嚴(yán)的狀態(tài)。比如說，這個省會城市的車子，只能在市界里面行駛，一旦出了這個市的市界，進(jìn)入郊區(qū)，可能就被阻止，即便司機(jī)手里拿著很多的文件，證明這個車?yán)锏某丝蜎]有任何感染SARS的癥狀，即便對方再檢查后乘客沒有任何癥狀，也不給放行。更不用說這個省城的車子開到下面的縣，下面的區(qū)，下面的鎮(zhèn)。這類過度緊張的做法在全國很多地方都實(shí)行，若非全國進(jìn)入總體的動員狀態(tài)，地方官員是不敢這么行事的。這是強(qiáng)制體系之下思維和行為的必然趨勢。

　　 那種不管代價(jià)的做法，有時(shí)候會達(dá)到一般的現(xiàn)代社會很難容忍的程度。有報(bào)道說，南京一度有受到外地傳來的SARS的懷疑。僅僅一個懷疑，就導(dǎo)致南京市政府2003年5月5日把一萬人隔離起來。

[12]這樣斷然的、巨大規(guī)模的隔離在任何一個正常的法治社會里，都幾乎是不可想象的，但是在強(qiáng)制體系之下就易如反掌地實(shí)行了。中國大陸的這種做法，研究者只能以一句話來概括，就是全國進(jìn)入了準(zhǔn)戰(zhàn)爭狀態(tài)，政府以軍事管制的方式來處理SARS疫情。

　　這種強(qiáng)制體系的第三個基本特征是不許爭論。當(dāng)然，在一個非民主的政體之下，不許對重大的政治問題爭論乃是一種常態(tài)，不過對技術(shù)性的問題進(jìn)行爭論，在大部分時(shí)候還是允許的，并且這種爭論往往是可以公開進(jìn)行的。中國大陸一旦從2003年4月下旬進(jìn)入了總體動員的狀態(tài)以后，對防治SARS應(yīng)該采取什么樣的醫(yī)療措施？用什么樣的藥品？這些治療方式和藥品從純粹醫(yī)學(xué)的觀點(diǎn)看來有什么值得憂慮的方面？可能會帶來什么樣的后果？有沒有更好的醫(yī)療方式？等等。像這樣一些技術(shù)性的、僅僅牽涉到醫(yī)療過程的專業(yè)問題也統(tǒng)統(tǒng)不許爭論了�！安辉S爭論”當(dāng)然更包括像上文提到的那種不問代價(jià)的處理政務(wù)的方式、處理經(jīng)濟(jì)的方式、處理交通運(yùn)輸?shù)姆绞�、處理其他日常社會多種需要的方式。雖然外部研究者沒有機(jī)會在中國大陸的高層政府機(jī)構(gòu)里進(jìn)行實(shí)際的觀察，但是可以有把握的推測，在政府內(nèi)部一定會有很多人，不同意當(dāng)時(shí)所采取的某些措施。這些問題在一個常態(tài)的社會里面——即便它的政治體制是非民主的——，都是允許討論的。應(yīng)該討論的那些問題，在中國大陸進(jìn)入總體動員的狀態(tài)以后，統(tǒng)統(tǒng)變得不允許公開討論了。

　　“不許爭論” 的這種強(qiáng)制方式，延續(xù)到防治SARS更廣泛的方面以后，就可能變得相當(dāng)?shù)牧钊丝謶�。這里特別要提出的，是關(guān)于具體的醫(yī)療措施和具體的用藥方面的問題。在2003年春夏時(shí)期，我們不斷地聽到世界上權(quán)威的醫(yī)學(xué)研究機(jī)構(gòu)和權(quán)威的防治傳染病專家，對不同的藥品治療SARS可能導(dǎo)致的中長期的健康后果，有很多的爭論。而這種公開的、清醒的討論在中國大陸的醫(yī)學(xué)界卻聽不到，這令人感到非常擔(dān)憂。人們憂心的乃是：你現(xiàn)在為了把SARS的感染止住而采取的這些醫(yī)療措施和藥品，會給那些病患者帶來什么樣的潛在的嚴(yán)重病變？如果你現(xiàn)在連簡單的醫(yī)學(xué)上的疑問都不允許公開提出的話，怎么可能促使醫(yī)務(wù)界尋找和嘗試副作用更少的藥品和醫(yī)療措施？直到半年多以后，中國大陸才開始透露出來的一些證據(jù)表明，當(dāng)時(shí)大量使用皮質(zhì)激素造成的狀況之一，是一部分病人身上出現(xiàn)嚴(yán)重的骨壞死現(xiàn)象。

[13]　著者不是醫(yī)學(xué)專家，沒有能力發(fā)表技術(shù)方面的意見，但是人們從普通的科學(xué)常識來看，就可以相當(dāng)有把握的推測，在那些當(dāng)時(shí)被治愈的病人，或者當(dāng)時(shí)被宣傳為已治愈的病人中間，一定會有多種多樣的短期的、中期的或者長期的副作用，有些性質(zhì)嚴(yán)重。在這一類問題上不許爭論，人道方面的后果往往是可怕的。

[14]

　　老體制的新運(yùn)用

　　中國大陸那種對付SARS危機(jī)的強(qiáng)制的方法，具有獨(dú)特的歷史來源。我們知道，按照毛澤東的定義，中國共產(chǎn)黨是一個武裝起來的政治集團(tuán)。

[15]　在戰(zhàn)爭年代——無論是在中國的內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，還是對日本的抗戰(zhàn)時(shí)期——，在1949年之前幾十年的歲月里，中共這個武裝的政治集團(tuán)形成了一套強(qiáng)有力的傳統(tǒng)。它特別強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的單純性，就是為了達(dá)到一個被它的最高領(lǐng)導(dǎo)層所定義的主要目標(biāo)――所謂壓倒一切的目標(biāo)——，不惜一切代價(jià)。不計(jì)較成本的思路和相應(yīng)的處理問題的方式，貫穿于兇險(xiǎn)的戰(zhàn)爭的全過程；
將它延伸至重大的決策，那么，在制定政策、實(shí)行政策、對政策的后果評估的過程中，便容不得公開的辯論。這一系列特點(diǎn)，充分體現(xiàn)了1949年以前中國共產(chǎn)黨作為一個武裝的政治集團(tuán)的悠久傳統(tǒng)。

　　中國共產(chǎn)黨1949年取得政權(quán)以后所建立起來的政府體制，在相當(dāng)長的時(shí)間里也是以準(zhǔn)軍事的方式來運(yùn)作的——中共的政治術(shù)語“命令主義”指稱的就是此一模式的延續(xù)。

[16]　這種在和平時(shí)期以準(zhǔn)軍事化方式施政的體制，用毛澤東的理念來概括，就是“高度的一元化的領(lǐng)導(dǎo)�！备叨鹊囊辉�化的黨政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，在毛澤東1976年去世、鄧小平發(fā)動改革以來的二十余年里，已經(jīng)有很多方面的改變，表現(xiàn)了朝著現(xiàn)代化的行政系統(tǒng)方向的顯著進(jìn)步。但是一旦遇到在中共最高領(lǐng)導(dǎo)層看來非常重大和緊急的危機(jī)時(shí)刻，那么，所有那些它已經(jīng)逐步向世界主流的現(xiàn)代行政制度、現(xiàn)代法制系統(tǒng)、現(xiàn)代管理系統(tǒng)靠近的那些改良，暫時(shí)都會統(tǒng)統(tǒng)拋開一邊，一步就回歸到原來的那種半軍事化、乃至軍事化的運(yùn)作方式。在毛澤東之后，這種半軍事化和軍事化的黨政運(yùn)作方式，有過兩次大規(guī)模的運(yùn)用，第一次是1989年6月初以后的那一段時(shí)期，第二次就是2003年4月中下旬后的那一段時(shí)期。

　　在SARS疫情期間，中國大陸內(nèi)部一些有獨(dú)立見解的學(xué)者，立刻敏銳地指出：對SARS這個危機(jī)的處理，可能不會像海內(nèi)外所期待指望得那樣，能夠帶來中華人民共和國政府、它的公共行政系統(tǒng)、它的應(yīng)急機(jī)制朝著民主的、法治的方向跨進(jìn)一大步，催生政府和政策的全面透明化。很可能它帶來恰恰是相反的效果，可能把過去二十多年的改革開放過程中已經(jīng)淡化了的政治體制和心態(tài)，突然予以強(qiáng)化。事實(shí)表明，中國大陸的黨政機(jī)關(guān)基本上確實(shí)是以老辦法來應(yīng)付SARS新問題的，出現(xiàn)了多種回歸原來的政治體制和社會控制系統(tǒng)的癥侯，比如說“以單位為本”　 [17]　的制度——每個單位每天至少有一個負(fù)責(zé)人值班，單位的每個成員都要匯報(bào)自己的一切行蹤，該值班負(fù)責(zé)人每天必須向上級部門匯報(bào)本單位與SARS相關(guān)的一切事態(tài)。比如說“全民互相監(jiān)督和舉報(bào)”的制度——每個地方的基層組織，像城市里的街道居民委員會，像農(nóng)村里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民兵，統(tǒng)統(tǒng)被動員起來；
他們監(jiān)督本社區(qū)，站崗放哨，盤問和阻擋過往人員，挨家挨戶逐個查巡，以不讓任何嫌疑人漏網(wǎng)——而他們的“嫌疑人”的標(biāo)準(zhǔn)在絕大多數(shù)情況下，是遠(yuǎn)離防疫醫(yī)學(xué)的專業(yè)尺度的。所有這些已經(jīng)多年不見的行事方式之驟然登場，顯示了改革開放以前的中華人民共和國那種半軍事化和軍事化特色的黨政制度——它的指令、協(xié)調(diào)、貫徹機(jī)制，仍然是當(dāng)今中國大陸領(lǐng)導(dǎo)階層主體之“最后的招數(shù)”；
一旦面臨突發(fā)的嚴(yán)重事態(tài)，它幾乎是他們唯一能夠想到和運(yùn)用的手段。

　　法制的應(yīng)對方式

　　與中國大陸不同，受到SARS嚴(yán)重襲擊的香港所采取的應(yīng)對方式，是法制的。

[18]香港政府在一開始的時(shí)候，因?yàn)槭芰酥袊�大陸方面非透明的資本訊機(jī)制的誤導(dǎo)——現(xiàn)在仍然不清楚是廣東省還是衛(wèi)生部應(yīng)該負(fù)主要責(zé)任——，喪失了非常重要的早期預(yù)防的機(jī)會。

[19]　但是一旦有證據(jù)顯示SARS是危害程度極大的新型傳染病的時(shí)候，香港政府立刻按照多年以前就已經(jīng)頒布的傳染病防疫法規(guī)，來進(jìn)行綜合的協(xié)調(diào)和防治。如果說在中國大陸強(qiáng)制的應(yīng)急體系中，人們看到的是“目標(biāo)單純”，是“不問代價(jià)”，是“不許爭論”，那么在香港的依法行事的應(yīng)急體制中，人們看到的是政府基本上有條不紊地處理這次非常巨大的突然來到的襲擊。香港的幾間公立醫(yī)院按照防疫法規(guī)，必須承擔(dān)醫(yī)治SARS病人的既危險(xiǎn)又繁重的任務(wù)，但是看不到任何一家公立醫(yī)院拒絕接受病人，任何一個醫(yī)務(wù)人員出現(xiàn)臨陣逃跑或者不服從命令的現(xiàn)象，各家醫(yī)院的狀況基本上是有規(guī)可循的和有條不紊的。

　　雖然SARS對小小的香港造成的威脅是那樣的巨大，但香港政府并沒有像中國大陸政府那樣，把政府應(yīng)處理的其他的一些日常事務(wù)統(tǒng)統(tǒng)拋在一邊不管，香港當(dāng)時(shí)好多部門仍然在進(jìn)行他們應(yīng)該進(jìn)行的那些重要的或不甚重要的施政工作。比如，經(jīng)濟(jì)部門在考慮和制訂措施，如何克服香港近年來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，再加上SARS帶來的對經(jīng)濟(jì)的打擊？香港的觀光業(yè)如何在加緊對SARS的防范和增加游客、走出SARS陰影之間取得平衡？香港的教育部門在進(jìn)行在他們看來很重要的關(guān)于大中小學(xué)體制方面的協(xié)調(diào)和改革的一些任務(wù)，香港的交通部門也在進(jìn)行他們認(rèn)為應(yīng)該通盤考慮的珠江三角洲物流、客流網(wǎng)絡(luò)連接的計(jì)劃。

　　所有可以獲得的官方數(shù)據(jù)證明，在兩岸三地中，香港受到SARS的打擊是最嚴(yán)重的。

[20]可是那期間香港政府和社會很少有——這里是相對而言——那種從上到下亂成一團(tuán)的狀況；
幾乎沒有頒布一個法規(guī)政令以后，政府的這個部門或那個部門有意地不予以配合；
幾乎沒有醫(yī)療機(jī)構(gòu)怠工罷工的現(xiàn)象。香港政府采取的諸多政策措施中，也沒有那種不問代價(jià)的極端手段。盡管香港政府官員在處理SARS期間有很多值得批評和改進(jìn)的地方，但比較而言，他們一步步在采取每一個措施的時(shí)候，還是比較理性地和綜合地考慮到了它們的成本及效益，以便不滯后于疫情的發(fā)展，也不至于太過度的反應(yīng)；
不損傷公共的利益，也不危及個人的權(quán)利包括市民自由。從頭至尾，香港的多元的公民社會對政府在處理疫情方面采取的措施有哪些得失，有哪些可供考慮的更好的方案；
對醫(yī)院所使用的藥物和所采取的醫(yī)療方案，有什么可能的副作用反效果；
以及對國際上的專家們對這些醫(yī)療方案和用藥的評價(jià)，即便是非常尖銳的批評，保持著高度的并且是理性的關(guān)注。這些問題和圍繞著它們的爭論意見，每天都呈現(xiàn)在公共論壇中，這個過程基本上是透明的。當(dāng)然這并不等于說，你有不同的意見或不同的方案一經(jīng)提出來，政府會馬上采納；
而是說公眾所獲得的信息是多元的，是及時(shí)的；
既有來自于香港本地的專業(yè)知識，也有來自世界衛(wèi)生組織（ＷＨＯ）和其他國家的專家們的不同意見。

　　香港政府以法制的方式應(yīng)付這場幾乎是空前的公共衛(wèi)生危機(jī)，我們對此要給它一個公正的評價(jià)。在1997年主權(quán)轉(zhuǎn)移之后，香港特區(qū)政府在處理很多的事務(wù)方面，都受到了香港內(nèi)部的和外部的不同程度的批評；
而據(jù)研究者觀察，它最近這一次處理SARS，當(dāng)屬于比較有效的施政，取得了比較好的治理效果。

[21]香港政府處理SARS的過程中，能夠以有條不紊的法制的方式來運(yùn)作，這基本上得益于香港在英國殖民主義統(tǒng)治時(shí)期，尤其是它統(tǒng)治的中后期——在那些年里，香港社會的壓力和訴求致使港英殖民主義政府作出了很多的改良——，逐步地建立了一整套比較理性的、比較均衡的、相當(dāng)有效的法律體系。香港全社會在應(yīng)付SARS期間沒有出現(xiàn)大面積的混亂現(xiàn)象，香港的醫(yī)務(wù)界、宗教團(tuán)體、其他專業(yè)行會和團(tuán)體、商界，直至香港的媒體，都基本上是盡職的，是按程序守規(guī)矩的，是信守職業(yè)道德的。這樣一個相當(dāng)成熟的公民社會，令一個不甚出色的政府，能夠有比較出色的應(yīng)對危機(jī)的表現(xiàn)。廣而言之，香港的民間對防治SARS之出于自愿的和主動的支持、配合和奉獻(xiàn)，所有這些都體現(xiàn)了在危機(jī)時(shí)刻，一個社會的“軟力量”（the soft power）的程度。

[22]　這樣的軟力量，確實(shí)給很多外部的觀察家以深刻的印象。像香港社會里的這種軟力量，亦即一個現(xiàn)代化的、比較健全的社會的“筋骨”——相互配合的、有效的法律制度，相對獨(dú)立的專業(yè)團(tuán)體，媒體對政府公共政策的監(jiān)督，這些制度化的制衡力量在全社會里的成長——，比較而言，這些力量在中國大陸的SARS危機(jī)期間，基本上是見不到的，或者說至多有某些蛛絲馬跡，但它們蓬勃發(fā)展的可能卻被強(qiáng)力抑制住了。

　　弱制的應(yīng)對方式

　　上文已經(jīng)對中國大陸和香港進(jìn)行了概括的比較，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　就是一個以強(qiáng)制的辦法、一個以法制的辦法，來應(yīng)付SARS的危機(jī)。至于臺灣對SARS的處理，讀者們在細(xì)節(jié)和總體方面，都比著者有更多的觀察和了解，本文就不再一一重復(fù)。像著者這樣一個在SARS期間大部分時(shí)間被困在香港、小部分時(shí)間在中國大陸作研究的學(xué)人，對臺灣在SARS期間的應(yīng)急處理方法和效果，多半是從國際媒體和香港的媒體所得知的。

[23]基本的印象是，相對于上述兩種體制，臺灣處理SARS危機(jī)表現(xiàn)出的是一種弱制。弱制的大背景人人皆知：1980年代后期以降的臺灣，已經(jīng)有了非�；钴S的多黨政治競爭，已經(jīng)有了自主的和多元的公民社會，已經(jīng)有了富有進(jìn)取精神的自由媒體。但是在對付SARS這樣的危機(jī)時(shí)刻，最重要的制度性條件在臺灣并沒有充分具備，這個條件就是全社會各層級各地區(qū)遵守統(tǒng)一的協(xié)調(diào)指揮。若此，有限的抗疫資源——被人類歷史上第一次SARS流行擊傷的社會，抗疫資源都不會充足——方可及時(shí)地被征集到和使用于關(guān)鍵的部位。

　　要達(dá)到全社會各層級各地區(qū)遵守統(tǒng)一的協(xié)調(diào)指揮，要么采納中國大陸的那種方式，要么采納香港的那種方式。前一種選擇在當(dāng)今的臺灣已屬不可能，因?yàn)榕_灣社會從專權(quán)的 (authoritarian —— 臺灣學(xué)界翻譯成“威權(quán)的”）政治體制之下走出來已經(jīng)很遠(yuǎn)了；
在和平時(shí)期用強(qiáng)硬的、從上到下一貫到底的指令系統(tǒng)進(jìn)行半軍事化和軍事化的全面動員，對臺灣的行政系統(tǒng)，是既不敢想也不可及的。而同時(shí)臺灣又沒有建立起來一整套有效的法制系統(tǒng)，這個法制系統(tǒng)不僅僅是它的法規(guī)寫得很開明，與文明世界的法律系統(tǒng)之間很靠近或者完全接軌，更重要的是體現(xiàn)在這個法律系統(tǒng)各部分各條款之間配合嚴(yán)密，每一個環(huán)節(jié)都“長了牙齒”。任何一個團(tuán)體或個人，不管是政府部門、是政府官員、是專業(yè)機(jī)構(gòu)、是民間團(tuán)體、還是普通公民，在危機(jī)時(shí)期違反了法律，都會受到及時(shí)的處罰。而這個過程本身不但要獨(dú)立于政府，而且要獨(dú)立于政黨政治。如果沒有既獨(dú)立于政府、也獨(dú)立于政黨政治、也獨(dú)立于民間壓力、也獨(dú)立于媒體壓力、也獨(dú)立于地方勢力壓力的這樣一個法制系統(tǒng)的有效運(yùn)作，危機(jī)時(shí)刻的應(yīng)對能力和效果，就會受到非常嚴(yán)重的侵蝕乃至破壞式的影響。

　　目前階段的臺灣，是一個公共權(quán)威和公共權(quán)力普遍稀缺的自由社會。幾乎每一個人在每一件事情上，都可以公開發(fā)表他（或她）的與別人截然不同的觀點(diǎn)。這一點(diǎn)還不算特殊，當(dāng)今世界上大部分的自由社會里都可以這么做。臺灣的特殊在于：一個人——包括公共人物和擔(dān)任公職的人士——也可以在極為敏感的問題上,發(fā)表與文明世界主流價(jià)值截然相反的觀點(diǎn)，而不受到公共輿論的普遍譴責(zé)和杯葛，遑論受到法律或規(guī)章的嚴(yán)厲處罰。這一點(diǎn)令高度民主的德國和美國均望塵莫及。這個特色使臺灣很像一個全由青年“政治異見者”組成的激情團(tuán)體——他們的目標(biāo)，就是持續(xù)不斷地挑戰(zhàn)一切現(xiàn)存的政治禁忌。這種政治的大氣候和社會心態(tài)，在沒有內(nèi)部的或外部的緊急事態(tài)的時(shí)候，最適宜文化藝術(shù)的創(chuàng)作，因?yàn)楦髯詾橹�、百無禁忌。但是在危機(jī)時(shí)刻，就不能指望全社會各方各面目標(biāo)一致、行動協(xié)調(diào)，因?yàn)椤皷|風(fēng)吹，戰(zhàn)鼓擂，誰也不怕誰，誰也不聽誰�！�

　　由于臺灣既不具備像中國大陸那樣半軍事化和軍事化的強(qiáng)制動員系統(tǒng)，也不具備像香港那樣比較均衡、透明、獨(dú)立運(yùn)作的法制系統(tǒng)，所以在處理SARS危機(jī)期間給外部觀測者的印象，是臺灣那時(shí)候是弱制的；
有一段時(shí)間是近乎無制的（無秩序），就是沒有規(guī)章制度。

　　可以在這里做兩個假設(shè)的比較（hypothetical comparison）。其一，比如說，在面對SARS的關(guān)頭，當(dāng)某級政府發(fā)布了相關(guān)的應(yīng)對措施以后，有一所公立醫(yī)院里面的工作人員抗命。若深入下去了解，發(fā)現(xiàn)他們的抗命本身牽扯到某主管部門對這些戰(zhàn)斗在第一線的醫(yī)務(wù)人員，沒有提供足夠的保護(hù)施備。假若這一事件發(fā)生在2003年4月中下旬以后的中國大陸，可以相當(dāng)有把握地推測：那所醫(yī)院的負(fù)責(zé)干部（給定他們并沒有組織或支持這一集體行動）會被撤職，領(lǐng)頭抗命的醫(yī)務(wù)人員會被逮捕查辦，參與者們會被開除黨籍團(tuán)籍并面臨工作紀(jì)律處分，而他們依然會被命令上班處理SARS病人。至于沒有提供足夠的保護(hù)施備的、失職的主管部門官員會不會受追究，則依賴于他們是否有足夠強(qiáng)硬的后臺保護(hù)傘。假若這一事件發(fā)生在香港，大致的后果應(yīng)該是：失職的主管部門官員會受到所有媒體的猛烈批評和密集的追蹤挖掘，有可能被要求下臺。醫(yī)院的負(fù)責(zé)人會被媒體和上司機(jī)構(gòu)質(zhì)問，抗命的醫(yī)務(wù)人員會被追究法律的責(zé)任和受到工作紀(jì)律的處分。假若這一事件發(fā)生在臺灣，媒體一定會密集地炮轟，但炮轟誰卻不一定；
民意代表機(jī)構(gòu)一定會激烈辯論和呼吁追究責(zé)任，但未必有任何實(shí)質(zhì)性的后果；
醫(yī)院的主管和醫(yī)務(wù)人員大概不會受到法律的或工作紀(jì)律的處置。

　　其二，再假設(shè)，若有一具SARS死亡者的遺體要緊急運(yùn)送到焚尸場火化，運(yùn)輸尸體的靈車在半路上卻被死者的家屬阻擋下來。如果真有這樣的事態(tài)發(fā)生在中國大陸——這是一件非�？植赖氖虑�，因?yàn)镾ARS死亡者的尸體具有非常劇烈的傳染毒性，人們在香港電視上看到，死尸被包裹和處理的方式，與在美國好萊塢的生化大戰(zhàn)電影上看到的那種緊張程度差不多——，那一定會導(dǎo)致武裝警察、普通警察、民兵的傾巢出動，那塊地區(qū)會實(shí)行戒嚴(yán)；
死尸會被立刻運(yùn)去火化，死者家屬會被抓走，可能會被體罰，但未必會受到法律的處置，因?yàn)橄嚓P(guān)的法律條文不具備或不清楚；
而這一家的家主所在的單位或街道居委會的負(fù)責(zé)人有可能被處分，因?yàn)樗麤]有對屬下監(jiān)管到上級所要求的程度。假如這事件發(fā)生在香港，警察會立刻將死者運(yùn)去火化，死者家屬會被起訴法辦。假若這事發(fā)生在臺灣，警察會將死者運(yùn)去火化，死者家屬卻不大會被起訴法辦。由于這么做不大可能付出法律的代價(jià)，以后有了類似的狀況，死者的家屬因?yàn)橛H情的緣故還可能攔截運(yùn)載死尸的靈車。若此，差不多就到達(dá)無政府狀態(tài)了。

　　簡短的結(jié)論：“憲制專政”的選擇

　　在2003年春夏之交有史以來第一次SARS危機(jī)的打擊下，中國大陸的黨政體制最終還是基本上把疫情給控制住了。至于這個“控制住了”的代價(jià)是多少，現(xiàn)在外部的研究者們還沒有可靠的資料來進(jìn)行計(jì)算。

[24]比如說，在全國上下把其它一切正常的經(jīng)濟(jì)活動和社會活動包括教育文化等等都停下來，造成了多少損失，這沒有辦法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。在強(qiáng)制的過程中，有多少人不應(yīng)該被隔離卻受到了隔離，隔離造成了什么樣的精神上和肉體上的損傷，人們不知道。有多少病人在感染后被醫(yī)院拒絕接收治療，從而導(dǎo)致更嚴(yán)重的后果，人們不知道。在醫(yī)療措施方面，就像本文一開始提及的，中長期的負(fù)面后果究竟怎么樣，人們也不完全知道。真正的死亡率是多少，人們還是不知道。

[25]

　　比較兩岸四地處理SARS危機(jī)的效果，如果按照手頭到現(xiàn)在為止能夠獲得的資訊看起來，作一個比較客觀均衡的評價(jià)，那么可以說，新加坡和香港做得最有效，其次中國大陸做得比較有效，然后是臺灣，效果相對差一些。

　　在這樣一個橫向比較之后，可不可以得出結(jié)論：中國大陸的黨政體制以后遇到其他類型的危機(jī)，也能夠比較有效地應(yīng)付呢？這里就牽涉到像它那種半軍事化和軍事化的動員體制本身有效或無效的兩個關(guān)鍵點(diǎn)。

[26]第一點(diǎn)是，這樣一種體制在決策層準(zhǔn)時(shí)地接到高素質(zhì)的資訊之前，是不能夠做出正確的應(yīng)對危機(jī)的決策的。這種體制雖然有著各個系統(tǒng)各個層次的搜集資訊的個人或單位，但是這個體制本身卻趨向于扭曲和拖延資訊。第二點(diǎn)是，當(dāng)眾多層級的決策者們面對著幾乎是無窮量的各種各樣的、有時(shí)是相互沖突的資訊的時(shí)候，他們的分析和判斷能力是非常不一樣的，大部分是比較貧弱的；
也就是說，他們中的大多數(shù)不能夠做出明智的分析和判斷。這兩個關(guān)鍵點(diǎn)是它那種體制的基本弱點(diǎn)。

[27]

　　還有一點(diǎn)本文想強(qiáng)調(diào)的是，雖然2003年春夏之交的SARS危機(jī)，把中國大陸的和其他華人社會里面的應(yīng)變體制，全部擺在世人面前，進(jìn)行了一次規(guī)模巨大的受控社會實(shí)驗(yàn)式的比較；
雖然中國大陸的政府高層也從這中間吸收到一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，但是著者不相信如下的預(yù)測——在SARS事件期間，中國大陸內(nèi)部和國際上的觀察家們很多持有這種觀點(diǎn)——，就是：通過這次的危機(jī)，會導(dǎo)致中國政府走向大面積的透明化，放松對信息的控制，放松對新聞媒體的控制，在政治和行政系統(tǒng)改革方面邁出關(guān)鍵的一大步。著者當(dāng)時(shí)就不同意這種觀點(diǎn)， [28] 今天依然不同意這種觀點(diǎn)。著者傾向于認(rèn)為，要使中國大陸的體制朝著透明化方向進(jìn)步，一次SARS危機(jī)是不可能的。要有多次的類似教訓(xùn)，才能夠使它的主要成員們得出一個明智的結(jié)論：在全球化的時(shí)代，想在一個相對封閉的資訊系統(tǒng)里來有效管理一個日益開放的經(jīng)濟(jì)和社會，是不可能的。也許還要經(jīng)歷多次痛苦的嘗試、失敗、再嘗試以后，才會在更多的決策者心目中樹立這種明智的信念， [29]而這離我們今天還遠(yuǎn)得很。人們大概只能夠指望，經(jīng)歷了2003年的SARS危機(jī)，如果再出現(xiàn)傳染性極強(qiáng)的老的或新的傳染病的時(shí)候，中國大陸的中央政府大概不會使用過去一貫的方法，而是會比較快地把信息同世界衛(wèi)生組織溝通，向社會發(fā)出公開警告。

　[30]至于把這種尊重客觀事實(shí)并愿意與國際組織合作的態(tài)度推廣到公共政策的多個方面，依然是一個漫長的過程。

　　最后需要說明的一點(diǎn)是，雖然國際上對2003年4月中下旬吳儀擔(dān)任防治SARS的總指揮以后，中國大陸政府以大力度和快速度全面防疫，有很多正面的評論；
雖然再比較一下SARS所造成的死亡率，又似乎是中國大陸的最低；
雖然這些報(bào)道在中國大陸的很多官員心目中產(chǎn)生了一種印象，或者說自我感覺，就是他們的那種黨政體制在應(yīng)付SARS這種事情上，還是非常有效的， [31]人們?nèi)匀徊荒苡纱艘龑?dǎo)出“它具有普遍的優(yōu)越性”的結(jié)論。我們知道，無論是在中文的知識圈里，還是在英文的知識圈里，多年來有此起彼伏的一個辯論，就是專權(quán)體制和民主體制的相對優(yōu)勢。

[32]雖然很多人贊成民主是一個更高的政治價(jià)值，但他們同時(shí)爭辯，在特殊的社會狀況下，專權(quán)體制更為有效。這一次海峽兩岸在對待SARS的處理方式上，給這種觀點(diǎn)提供了某種程度的支持。他們說，像臺灣這樣一個大步走向民主的政體，反而不能夠成功地處理危機(jī)；
比較起來，中國大陸的軍事化半軍事化的體制勝過了臺灣民主政體表現(xiàn)出的效能。

[33]

　　在作這類比較的時(shí)候，我們應(yīng)該記住一個重要的政治背景，那就是關(guān)于專政（dictatorship）這種政治制度的來源。我們知道，“專政”概念早在羅馬共和國的時(shí)期就有了。在那個時(shí)代，“專政”本義指的是：一個自由人選舉而出的政治共同體在遇到嚴(yán)重的外部威脅或者內(nèi)部大動亂的關(guān)鍵時(shí)刻，由羅馬的元老院（The Senate）提名、市民代表大會（The Comitia Curiata, or Assembly）確認(rèn)，任命一至兩位最高民政官，獨(dú)斷地行使高度集中的行政權(quán)力，以拯救處于生死存亡狀態(tài)的共和國。但是，這種專政體制受到兩個限制，第一，權(quán)力的集中只涉及行政權(quán)，包括對軍隊(duì)的指揮，并不牽渉到立法權(quán)。第二，行政權(quán)力的高度集中只是暫時(shí)的，通常限于六個月。一旦這種生死存亡的狀況受到控制了，專政者（The Dictator，或翻譯為“獨(dú)裁者”）必須把他暫時(shí)集中于手的權(quán)力歸還給各部門，回到原來的有限施政（limited government）的狀態(tài)。這兩條限制下的“合乎法統(tǒng)的專政 (legitimate dictatorship)”,便是現(xiàn)代憲制架構(gòu)中“國家緊急狀態(tài)令”的淵源。這樣的體制，才是現(xiàn)代文明社會面臨一個嚴(yán)重危機(jī)時(shí)，組織有效應(yīng)對的制度性條件。

[34]這個體制在“行政效能”與“保護(hù)公民的自由和權(quán)益”之間，維系了基本適度的平衡。

　　有史以來第一次SARS襲擊下的兩岸三地，看來香港的應(yīng)對體制，較為接近于“憲制專政”（constitutional dictatorship，臺灣學(xué)界翻譯為“憲政獨(dú)裁”）的模式。中國大陸的應(yīng)對體制，有“專政”的一面，而無“憲制”的一面，它之危機(jī)時(shí)刻的高效能隱含著很高的代價(jià)。

[35]臺灣的應(yīng)對體制，似乎遠(yuǎn)離“憲制專政”的模式——遠(yuǎn)離的方向，恰好是與中國大陸的體制相反。本文祈望的是，若不幸地再有一次重大的具生死存亡威脅的危機(jī)突襲而來，兩岸三地都能夠建立起符合“憲制專政”原則的應(yīng)急體制，既可以快速地、有效地把各種資源集中在最重要的部位，像實(shí)施戰(zhàn)爭攻擊一樣控制和消除威脅，又可以防止“專政”傾向在政府運(yùn)行中的常態(tài)化。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　參考書目：

　　陳永發(fā)(2001),《中國共產(chǎn)革命七十年》修訂版上下冊（臺北：聯(lián)經(jīng)出版公司，2001年）。

　　景軍（2004），<河北定縣試驗(yàn)：社區(qū)醫(yī)學(xué)與華北農(nóng)村> （北京：清華大學(xué)社會學(xué)系，2004年7月）。

　　李楯（2003），《法律評估：艾滋病防治》（北京：清華大學(xué)當(dāng)代中國研究中心，2003年）。

　　裴敏欣（2004），《中南海的選擇》（新加坡：八方文化企業(yè)公司）。

　　吳稼祥（2002），《中南海日記——中共兩代王儲的隕落》（香港／多倫多：明鏡出版社）。

　　Arbatov, Georgi A.，The System: An Insider’s Life in Soviet Politics (New York: Random House, 1993, 2nd Edition).

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　　Johnson，Chalmers(ed.), Change in Communist Systems (Stanford, CA: Stanford University Press, 1970).

　　Keohane, Robert O., and Joseph S. Nye, Jr., “Power and Interdependence in the Information Age.” Foreign Affairs, Vol.77, No.5 (September-October, 1998), pp. 94-104.

　　Laffont, Jean-Jacques, The Economics of Uncertainty and Information (Cambridge, MA:　The MIT Press, 1989).

　　Lieberthal, Kenneth, Governing China. From Revolution Through Reform (New York: Norton & Company, 1995).

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　　So, Alvin Y. and Ngai Pun (eds.), Special Issue on Globalization and SARS in Chinese Societies, Asian Perspective, Vol. 28, No. 1, 2004.

　　Solinger, Dorothy J., “Path Dependency in the Transition to Unemployment and the Formation of Safety Nets in China.” Paper for Panel on “Communist and Post-Communist Welfare States.” (The 99th Annual Meeting of the American Political Science Association, PA: Philadelphia, 28-31 August 2003).

　　Three Institutional Responses to the SARS Crisis: Mainland China, Hong Kong and Taiwan Compared

　　X. L. Ding

　　(Division of Social Science, Hong Kong University of Science & Technology)

　　Abstract. This paper compares the ways in which the three governments responded to the SARS crisis during the spring and summer of 2003, which hit the three Chinese societies most. The PRC government in Beijing responded to the epidemic in a manner typical of a non-constitutional dictatorship, which can be assessed as basically effective but invited an enormously high price. The PRC state machinery invoked age-old methods to fight SARS, which included organization and coordination at the “work unit” level, mutual surveillance among residents, and village and street-community self-reliance. Those methods were the trade mark of the Maoist mass mobilizations and political campaigns. In that sense, the Chinese Communist Party leadership in the early 21st century in effect restored pre-reform institutions to cope with a new crisis. In contrast, the Taiwan government’s manner of handling SARS was exactly the opposite of the PRC government’s, which displayed typical institutional weaknesses of a polity that still in the middle of a transition from authoritarianism to plural democracy. The old construction of public authority and power was dismantled, the new has yet to take its place. By comparison, the Hong Kong government’s crisis management was the best among the three (perhaps little bit inferior than the Singaporean city-state). The main reasons, apart from Hong Kong being a much smaller territory, were that the legal system was firmly established and thus effective, and that the civil society of independent professional organizations and voluntary associations was mature. A lesson can be drawn from the SARS control comparison: if another very big life-threatening crisis is unfortunately befalling us, the government should act in accordance with the principle of constitutional dictatorship. This time-tested procedure of power exercise fits the big crisis situation well, as it can maintain a balance between administrative effectiveness and civil liberty protection.

　　非常感謝“臺北市兩岸經(jīng)貿(mào)文教交流協(xié)會”邀請著者參與<兩岸SARS危機(jī)管理：經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)與比較>研討會，在會上宣讀本文的初稿。著者同時(shí)感謝幾位匿名評論者對本文的批評和建議。本文所依賴的部分資料,由 The Research Grants Council of Hong Kong"s HKUST 6167/00H 的資助收集整理,在此謹(jǐn)表謝意。

　　注釋：

　　[1]２００３年的一場ＳＡＲＳ，在全球三十二個國家共計(jì)感染了8,099人，殺死了774人。四個華人社會受害最大, 受感染7,666人, 占全球總數(shù)94.65 %; 死亡718人, 占全球總數(shù)92.76 %。

參閱 Asia Recovery Information Center, “SARS Watch. SARS Today.” Source: The World Health Organization. 該表中的數(shù)據(jù)是2003年9月23日修正的。參閱Website: http://aric.adb.org/infocus/sarswatch.asp. 　

　　[2]對此最詳細(xì)的討論可參閱Alvin Y. So and Ngai Pun (eds.), Special Issue on Globalization and SARS in Chinese Societies, Asian Perspective, Vol. 28, No. 1, 2004.

　　[3這個比喻明顯受啟發(fā)于毛澤東對 “中國工農(nóng)紅軍二萬五千里長征”的形容：“長征是宣言書，長征是宣傳隊(duì)，長征是播種機(jī)。”見毛澤東：“論反對日本帝國主義的策略”，《毛澤東選集》合訂本 （北京：人民出版社，1967年橫排版），第136頁。按照客觀的歷史研究，紅軍長征其實(shí)是被迫采取的行為，而不是主動擬定的策略。參閱陳永發(fā)：《中國共產(chǎn)革命七十年》修訂版（臺北：聯(lián)經(jīng)出版公司，2001年8月），上冊，第300-307頁。香港、臺灣、新加坡在處理SARS疫情上扮演的那些角色，也是出于被迫。

　　[4]在對付傳染病方面，多元的活躍的公民社會從來就是成功的公共衛(wèi)生系統(tǒng)所倚賴的環(huán)節(jié)，參閱景軍：<河北定縣試驗(yàn)：社區(qū)醫(yī)學(xué)與華北農(nóng)村> （北京：清華大學(xué)社會學(xué)系，2004年7月）。該文是一篇?dú)v史社會學(xué)的個案研究，考察的是1920-30年代中國基層公共衛(wèi)生系統(tǒng)的發(fā)初階段，對當(dāng)今的傳染病控制極富啟迪意義。

　　[5]具體的分析參見陸建華：<“非典”時(shí)期的媒體活動與媒體管理——公共危機(jī)與資訊傳播>（北京：中國社會科學(xué)院公共政策研究中心，2003年11月）。

　　[6]比如，根據(jù)中國大陸官方公布的數(shù)據(jù)，山西省是僅次于廣東省和北京市的第三嚴(yán)重的疫區(qū)，全省在2003年疫期共發(fā)病448例，死亡24例。參閱 <山西省衛(wèi)生廳每日疫情公告（第80號）；
2003年6月25日>。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而著者于2003年秋季在山西太原市被當(dāng)?shù)厝烁嬷? 僅僅在他們太原市, 就死了一百多人。根據(jù)全球很多地區(qū)發(fā)生的危機(jī)事件中死傷數(shù)據(jù)收集的經(jīng)驗(yàn)，官方數(shù)據(jù)通常是有意低報(bào)，民眾數(shù)據(jù)則是趨于高估；
實(shí)際數(shù)據(jù)當(dāng)在兩者之間。

　　[7]專門的論述參閱陳德升，<兩岸SARS危機(jī)管理比較>（臺北：國立政治大學(xué)國際關(guān)系研究中心，2003年11月）。

　　[8]Dorothy J. Solinger, “Path Dependency in the Transition to Unemployment and the Formation of Safety Nets in China.” Paper for Panel on “Communist and Post-Communist Welfare States.” The 99th Annual Meeting of the American Political Science Association, PA: Philadelphia, 28-31 August 2003.

　　[9]對進(jìn)入這種狀態(tài)的戲劇化過程的生動描述，詳閱毛壽龍，（北京：中國人民大學(xué)公共行政研究所，2003年11月）。

　　[10]一位研究共產(chǎn)主義的資深比較政治學(xué)家則指出，列寧主義的政體在起源和本質(zhì)上便是以“戰(zhàn)爭方式”來對待社會管制的，參閱Ken Jowitt, “The Leninist Extinction.” Pp. 74-99 in Daniel Chirot (ed.), The Crisis of Leninism and the Decline of the Left. The Revolutions of 1989 (Seattle and London: University of Washington Press, 1991).

　　[11]著者在2003年末于中國大陸實(shí)地考察期間，收集了湖南省、湖北省、安徽省的數(shù)起個案，基層干部在SARS疫情中，值班時(shí)打麻將或是飲酒消遣，不巧被上級官員巡視發(fā)覺，當(dāng)場免職。假若這樣的紀(jì)律常規(guī)地實(shí)施——在法治社會里就是如此，中國的行政效率，會頓時(shí)趕上香港和新加坡。

　　[12] “資料：SARS起源與傳播大事記�！盉BCCHINESE.com, 2003年9月9日�？刹榭碬ebsite: http://news.bbc.co.uk/hi/chinese/news/newsid_3094000/30946221.stm.

　　[13]參閱一篇翔實(shí)的追蹤報(bào)道，袁凌，<北京SARS后股骨頭缺血性壞死患者不完全調(diào)查>（北京：《新京報(bào)》，2003年11月11日）。這一位敢言的記者點(diǎn)擊的要害問題，呼應(yīng)了半年多以前研究者在香港提出的問題：“一個當(dāng)務(wù)之急的問題是：國家和各地職能部門應(yīng)該盡快對ＳＡＲＳ康復(fù)者進(jìn)行全面的健康檢查，以便拿出一個權(quán)威的、科學(xué)的結(jié)論。全國究竟有多少ＳＡＲＳ康復(fù)者發(fā)生了骨壞死，比例是多少，怎么治療等等。同時(shí)還應(yīng)本著ＳＡＲＳ肆虐時(shí)期的信息公開原則，把這些調(diào)查結(jié)果盡快公布，發(fā)出警示�！睋�(jù)北京市東直門醫(yī)院透露, 在北京各大醫(yī)院曾感染SARS經(jīng)治愈已康復(fù)的醫(yī)務(wù)人員當(dāng)中, 股骨缺血性壞死的發(fā)病率在33% 至 50% 之間。參閱 <中國研究薩斯藥的可能的副作用>（BBCCHINESE.com, 2003年11月26日）�？刹榭碬ebsite: http://news.bbc.co.uk/hi/chinese/news/newsid_3239000/32396261.stm.

　　[14這種行事方式，似乎又在SARS免疫疫苗試驗(yàn)一事上重演。參閱 Debora MacKenzie, “China to Give First SARS Vaccine to People.” NewScientist.com, 25 November 2003. 可查看Website: http://www.newscientist.com/news/print.

　　[15]毛澤東的原話是：“中國的紅軍是一個執(zhí)行革命的政治任務(wù)的武裝集團(tuán)�！� 毛澤東，<關(guān)于糾正黨內(nèi)的錯誤思想>（前引《毛澤東選集》合訂本，第８４頁）。那個時(shí)代的中國共產(chǎn)黨，基本上就是那一支紅軍；
二者是同一實(shí)體的兩面旗幟。所以我認(rèn)為把毛澤東的這個定義應(yīng)用到中國共產(chǎn)黨身上，大體合適。

　　[16]研究比較共產(chǎn)主義的學(xué)者們都知道，共產(chǎn)黨剛剛?cè)〉脟�家政�?quán)的那個階段，在理論上曾被概括為“動員階段（the mobilization stage）.” 參閱Alexander Dallin and George W. Breslauer, “Political Terror in the Post-Mobilization Stage.” Pp.191-214 in Change in Communist Systems, edited by Chalmers Johnson (Stanford, CA: Stanford University Press, 1970).

　　[17]在整個改革時(shí)代，單位制度總得來說是趨于弱化的；
參閱Kenneth Lieberthal, Governing China. From Revolution Through Reform (New York: Norton & Company, 1995), pp.321-323.

　　[18]在此用“法制”而不用“法治”，主要考慮到香港現(xiàn)行的法律制度，基本上是在英國殖民主義時(shí)期建成的，立法過程中缺乏民意的輸入，即便在客觀上民眾大體得益于這些法規(guī)。

　　[19]參閱 “中央社臺北電”，<香港媒體批廣東ＳＡＲＳ疫情咎由自取欠反省>（2003年4月9日）。

　　[20]香港在2003年疫期，受感染者1，755人，死亡299人。換言之，感染率為萬分之2.56，死亡率為百分之17.04， 遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國大陸的 萬分之0.041 和 百分之6.55，也高于臺灣的 萬分之0.15 和百分之10.69. 數(shù)據(jù)來自WHO. 香港在2003年中期的失業(yè)率，也達(dá)到了多年里的頂峰——百分之8.7 （Hong Kong: Dow Jones Newswires, July 19, 2004）.

　　[21]即便是在SARS危機(jī)一年后的全面檢討中，香港立法局還是對此給予了比較正面的評價(jià)，參閱 “Report Praises Tung’s Handling of SARS.” United Press International, July 5, 2004.

　　[22]Joseph S. Nye, Jr., “Hard Power, Soft Power.” Boston Globe, 6 August 1999; Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, Jr., “Power and Interdependence in the Information Age.” Foreign Affairs, Vol.77, No.5 (September-October, 1998), pp. 94-104.

　　[23]外界由臺灣媒體獲得的總體印象，參閱吳宜蓁，（臺北：輔仁大學(xué)廣告?zhèn)鞑�學(xué)系，2003年11月）。

　　[24]有機(jī)會在疫情期間在實(shí)地考察的西方公共衛(wèi)生專業(yè)人員的結(jié)論，也是如此，參閱Laurie Garrett, “SARS in China.” Seed Magazine, July 2004. Website: http://www.seedmagazine.com.

　　[25]中國大陸的受害者絕對數(shù)字根據(jù)官方的統(tǒng)計(jì)口徑是：受感染者５，３２７人，死亡者３４９人。著者在三個主要疫區(qū)廣東省、北京市和山西省聽到的民間數(shù)據(jù), 加起來都數(shù)倍于此。經(jīng)濟(jì)損失根據(jù)亞洲開發(fā)銀行 (Asian Development Bank) 的估計(jì)，是全亞洲180億美元 (如果把需求量下降的間接損失包括進(jìn)來, 則是600億美元)，中國大陸61億美元，占它的GDP的０．５％，比例遠(yuǎn)少于香港的２．９％和新加坡的３．０％．參閱Agence France-Presse, “SARS Epidemic Cost Asia 18 Billion Dollars: ADB.” TerraDaily, Manila, 30 September 2003.

　　[26]參閱著者在一篇長篇訪談中所做的相關(guān)評論，龍希成，<應(yīng)對突發(fā)事態(tài)的機(jī)制：前提與核心>（廣州，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2003年5月1日，第1-24頁）。

　　[27]歷史方面的討論參閱Georgi A. Arbatov, The System: An Insider’s Life in Soviet Politics (New York: Random House, 1993, 2nd Edition); Vadim Bakatin, Izbavlenie ot KGB (Moscow: Novosti, 1992)；
吳稼祥：《中南海日記——中共兩代王儲的隕落》（香港／多倫多，明鏡出版社，２００２年）。一般理論的分析參閱Jean-Jacques Laffont, The Economics of Uncertainty and Information (Cambridge, MA:　The MIT Press, 1989), pp.55-69, pp.135-152.

　　[28]著者相對不甚樂觀的評論可參閱：Henry Hoenig, “China Finds It Difficult to Hide Big News Like SARS.” Post-Gazette.com. Health & Science, PA: Pittsburgh, 1 May 2003.

　　[29]2004年春季的禽流感是緊接著SARS的新沖擊，盡管它的規(guī)模尚不及SARS，參閱東方，<海外關(guān)注中國禽流感擴(kuò)散的速度和規(guī)模> （華盛頓，美國之音，2004年2月8日）。美國的傳染病專家對中國官方所說“無一人受感染”表示強(qiáng)烈的懷疑。

　　[30]一個正面的發(fā)展是,ＳＡＲＳ以后，中國大陸的中央政府一級對艾滋病的防治，采取了更積極和公開的姿態(tài)。參閱李楯，《法律評估：艾滋病防治》（北京：清華大學(xué)當(dāng)代中國研究中心，2003年）；
Antoaneta Bezlova, “SARS Jolts Beijing into Action on AIDS.” AsiaTimes Online, 13 November 2003.

　　[31] “China’s Elite Believe Country’s SARS Response Boosted Image: Survey.” Channel News Asia, Singapore, 13 November 2003.

　　[32]Guillermo A. O’Donnell, Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism. Studies in South American Politics (Berkeley, CA: University of California, Institute of International Studies, 1979); Frederic C. Deyo (ed.), The Political Economy of the New Asian Industrialism (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1987); Garry Rodan (ed.), Political Oppositions in Industrialising Asia (London: Routledge, 1996); 丁學(xué)良：《共產(chǎn)主義后與中國》（香港，牛津大學(xué)出版社，１９９４年），第３２－５６頁。

　　[33]這些評論是著者２００３年夏秋，在北京和廣東等地于受過大學(xué)教育的白領(lǐng)階層中聽到的。

　　[34]Clinton Rossiter, Constitutional Dictatorship. Crisis Government in the Modern Democracies (New York: Harcourt, Brace & World, Inc.，1963).

　　[35]對該體制在應(yīng)付其它類型的危機(jī)中的全面評估，參閱裴敏欣主編，《中南海的選擇》（新加坡：八方文化企業(yè)公司，2004年）。

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