汪海波：中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐進(jìn)程(1979—2003)

　　「內(nèi)容提要」文章較全面地考察了中國(guó)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐進(jìn)程，認(rèn)為1979—1984年是全面改進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐；
1985—1992年是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐；
1992—2003年是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐。

　　「關(guān)鍵詞」中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)/經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)/監(jiān)管/進(jìn)程

　　國(guó)有資產(chǎn)通常分為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。這里考察的僅限于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。廣義上說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)管理包括管理、監(jiān)督和經(jīng)營(yíng)三個(gè)部分。這里的分析要涉及這三個(gè)方面，但側(cè)重國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督這兩個(gè)方面。鑒于國(guó)有企業(yè)改革與建立國(guó)有資產(chǎn)管理的理論基礎(chǔ)是相同的，而且二者存在密切的相互依存關(guān)系，所以下面僅考察國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐進(jìn)程，并且也擬分三個(gè)階段考察這個(gè)實(shí)踐進(jìn)程。

　　一、全面改進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐（1979—1984）

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革初期，在1979—1984年期間，在全面改進(jìn)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制理論指導(dǎo)下，在改革國(guó)有企業(yè)體制的同時(shí)，實(shí)際上也萌發(fā)了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革。為了說(shuō)明這一點(diǎn)，先簡(jiǎn)要地分析一下1983年4月1日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)有工業(yè)企業(yè)暫行條例》的有關(guān)內(nèi)容。因?yàn)檫@個(gè)條例系統(tǒng)地總結(jié)和反映了1979年以來(lái)改革實(shí)踐。這一點(diǎn)，尤其明顯表現(xiàn)在關(guān)于企業(yè)的權(quán)限和責(zé)任以及企業(yè)和主管單位關(guān)系的規(guī)定上。

　　關(guān)于企業(yè)的權(quán)限和責(zé)任，主要規(guī)定是：企業(yè)在保證完成企業(yè)主管單位下達(dá)計(jì)劃任務(wù)的前提下，如原材料、能源、有保證，有權(quán)根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策和市場(chǎng)需要，編制自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)補(bǔ)充計(jì)劃，并報(bào)主管單位備案。企業(yè)有權(quán)拒絕計(jì)劃外沒(méi)有必需的物質(zhì)條件保證和產(chǎn)品銷(xiāo)售安排的生產(chǎn)任務(wù)。企業(yè)在法律、法規(guī)和國(guó)家政策許可的范圍內(nèi)，有權(quán)自行選購(gòu)計(jì)劃分配以外的物資。企業(yè)按計(jì)劃完成國(guó)家訂貨任務(wù)后，有權(quán)在國(guó)家規(guī)定范圍內(nèi)自銷(xiāo)產(chǎn)品。企業(yè)有權(quán)在國(guó)家規(guī)定范圍內(nèi)，制定和議定產(chǎn)品的價(jià)格。企業(yè)有權(quán)向中央或地方業(yè)務(wù)主管部門(mén)申請(qǐng)出口自己的產(chǎn)品。有出口產(chǎn)品任務(wù)的企業(yè)，有權(quán)按國(guó)家規(guī)定參加外貿(mào)單位與外商的談判、簽訂合同、提取外匯分成。企業(yè)有權(quán)按國(guó)家規(guī)定將自己的發(fā)明創(chuàng)造、科研和技術(shù)革新成果，在國(guó)內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)�或�?jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)，向國(guó)外有償轉(zhuǎn)讓或申請(qǐng)專(zhuān)利。企業(yè)對(duì)經(jīng)過(guò)注冊(cè)的產(chǎn)品的商標(biāo)，享有專(zhuān)用權(quán)。企業(yè)有權(quán)按照國(guó)家規(guī)定提取和使用企業(yè)基金或利潤(rùn)留成資金。企業(yè)有權(quán)按照國(guó)家規(guī)定出租、轉(zhuǎn)讓閑置、多余的固定資產(chǎn)，并把所得收益用于企業(yè)的技術(shù)改造。企業(yè)有權(quán)根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策確定本企業(yè)的計(jì)時(shí)工資、計(jì)件工資等工資形式和分配獎(jiǎng)金、安排福利等事項(xiàng)。企業(yè)有權(quán)根據(jù)本企業(yè)定員編制、國(guó)家下達(dá)的勞動(dòng)力計(jì)劃和本行業(yè)招工標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)家規(guī)定的招工范圍內(nèi)公開(kāi)招考，擇優(yōu)錄用新職工，拒絕接收不符合條件的人員。企業(yè)有權(quán)根據(jù)精簡(jiǎn)、效能的原則，按實(shí)際需要決定自己的機(jī)構(gòu)設(shè)置。企業(yè)必須全面完成企業(yè)主管單位下達(dá)的計(jì)劃，按計(jì)劃簽訂并履行經(jīng)濟(jì)合同，接受?chē)?guó)家有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督。企業(yè)必須根據(jù)國(guó)家的技術(shù)政策，結(jié)合實(shí)際制定本企業(yè)的以節(jié)約能源原材料，增加品種，改進(jìn)質(zhì)量和提高經(jīng)濟(jì)效益為重點(diǎn)的技術(shù)改造規(guī)劃，有條件的也可引進(jìn)必要的國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，使產(chǎn)品達(dá)到和超過(guò)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并具有更大的競(jìng)爭(zhēng)能力。企業(yè)必須保證產(chǎn)品的質(zhì)量。企業(yè)要實(shí)行全面的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算，合理使用資金和勞動(dòng)力，節(jié)約能源、資源和各種物資，不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低成本。企業(yè)必須遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，接受審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政部門(mén)和各級(jí)銀行的監(jiān)督，按照國(guó)家規(guī)定繳納稅金、利潤(rùn)和其他費(fèi)用。

　　關(guān)于企業(yè)與主管單位的關(guān)系，主要規(guī)定有：企業(yè)必須接受企業(yè)主管單位的領(lǐng)導(dǎo)，全面完成由企業(yè)主管單位綜合平衡統(tǒng)一下達(dá)各項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)。由國(guó)務(wù)院主管部門(mén)與省、自治區(qū)、直轄市雙重領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)，應(yīng)由國(guó)務(wù)院主管部門(mén)與省、自治區(qū)、直轄市協(xié)商，按照分工的主次，確定一個(gè)主要的企業(yè)主管單位。企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、年度計(jì)劃、重大技術(shù)改造計(jì)劃和引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)的計(jì)劃，要報(bào)企業(yè)主管單位批準(zhǔn)后執(zhí)行。企業(yè)作出的決定，不得與企業(yè)主管單位的決定相抵觸。企業(yè)主管單位負(fù)責(zé)確定企業(yè)的產(chǎn)品方向和生產(chǎn)規(guī)模。企業(yè)主管單位要統(tǒng)一下達(dá)各項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)，考核企業(yè)的各項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)完成情況。企業(yè)主管單位按照干部管理權(quán)限，負(fù)責(zé)對(duì)廠長(zhǎng)、副廠長(zhǎng)和總工程師、總會(huì)計(jì)師等廠級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)干部的任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲。

　　上述各項(xiàng)規(guī)定清楚表明：第一，在全面改進(jìn)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有資產(chǎn)管理三個(gè)主要內(nèi)容（即國(guó)有資產(chǎn)使用權(quán)、收入分配權(quán)和處置權(quán)）和四個(gè)主要特點(diǎn)（即政企職責(zé)不分，社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)管理職能不分，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，以及國(guó)有資產(chǎn)管理方面的條塊分割）基本上沒(méi)有變動(dòng)。第二，相對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代來(lái)說(shuō)，這時(shí)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)有了更大程度的分離。這一點(diǎn)表現(xiàn)在企業(yè)的生產(chǎn)、物資選購(gòu)、產(chǎn)品銷(xiāo)售、價(jià)格確定、出口產(chǎn)品和外匯分成、專(zhuān)利轉(zhuǎn)讓、商標(biāo)專(zhuān)用、多余固定資產(chǎn)處理、收入分配、招工和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面。這種分離在一定程度上增強(qiáng)了國(guó)有企業(yè)活力。第三，伴隨國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定程度上的分離，源于改革實(shí)踐的需要，萌發(fā)了比較明顯的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理。其具體表現(xiàn)如下：1979年，國(guó)家為了提高固定資產(chǎn)使用率，解決企業(yè)資產(chǎn)閑置浪費(fèi)與投資不負(fù)責(zé)任的問(wèn)題，對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)固定資產(chǎn)開(kāi)始實(shí)行有償調(diào)撥。1980年國(guó)家又開(kāi)始對(duì)國(guó)營(yíng)工交企業(yè)征收固定資產(chǎn)占用費(fèi)，對(duì)中外合資企業(yè)開(kāi)始征收土地使用費(fèi)。1982年國(guó)家又明確指出，國(guó)營(yíng)企業(yè)的全部固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)都是國(guó)家資產(chǎn)，任何人不得侵占。這些產(chǎn)權(quán)管理對(duì)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)起了有益的作用。但是，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，對(duì)在國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生一定分離的情況下，需要加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理缺乏認(rèn)識(shí)，出現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)管理改革滯后于國(guó)有資產(chǎn)改革的狀態(tài)，從而誘發(fā)了相當(dāng)普遍地濫發(fā)獎(jiǎng)金的現(xiàn)象，浸蝕了國(guó)有資產(chǎn)。

　　二、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐（1985—1992）

　　1985—1992年，在有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革正式起步。如前所述，有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)具有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的特點(diǎn)。與此相聯(lián)系，國(guó)有企業(yè)作為相對(duì)獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者也具有從作為政府行政機(jī)關(guān)附屬物向作為市場(chǎng)主體過(guò)渡的特點(diǎn)。這樣，一方面，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)有了更大程度的分離；
另方面，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)也適應(yīng)這種分離的需要而初步建立起來(lái)。

　　隨著企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的擴(kuò)大，進(jìn)一步增強(qiáng)了企業(yè)的活力。但國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革滯后于國(guó)有企業(yè)改革的現(xiàn)象更趨于嚴(yán)重，以致國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作沒(méi)有跟上。于是，國(guó)有企業(yè)工資侵蝕國(guó)有利潤(rùn)現(xiàn)象更趨于嚴(yán)重，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象泛濫。正是這種實(shí)踐呼喚加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，建立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。

　　適應(yīng)這一要求，1988年1月，國(guó)務(wù)院正式?jīng)Q定，建立國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局，把國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理職能從政府的行政管理職能和一般經(jīng)濟(jì)管理職能中分離出來(lái)，由該局統(tǒng)一歸口管理。同年3月25日，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的政府工作報(bào)告中又明確指出：“要抓緊建立國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。4月9日人大批準(zhǔn)了國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局的建立。8月31日，國(guó)家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)審議并確定了國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局的“三定”方案。這是一個(gè)很重要的法規(guī)性文件，問(wèn)題不僅是涉及到國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局這個(gè)機(jī)構(gòu)如何建立的問(wèn)題，更重要的是，它也初步提出了構(gòu)建中國(guó)新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一些基本原則，使這項(xiàng)艱難的起步工作有了比較明確的方向和法制依據(jù)。根據(jù)“方案”的規(guī)定：國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局作為國(guó)有資產(chǎn)的代表者，是國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)管理國(guó)有資產(chǎn)的職能機(jī)構(gòu)；
而且，將按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則（“方案”的提法是“統(tǒng)一政策、分級(jí)管理”，以后的文件改成了現(xiàn)提法），逐步建立起從中央到地方的國(guó)有資產(chǎn)管理體系。它的任務(wù)是，對(duì)中華人民共和國(guó)境內(nèi)和境外的全部國(guó)有資產(chǎn)（包括固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)和其他國(guó)有資產(chǎn)）行使管理職能，重點(diǎn)是管理國(guó)家投入各類(lèi)企業(yè)（包括中外合資、合作企業(yè)）的國(guó)有資產(chǎn)。為了維護(hù)全民所有制財(cái)產(chǎn)，保護(hù)所有者的利益，國(guó)家賦予它行使：國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表權(quán)；
國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)；
國(guó)家投資和收益權(quán)；
資產(chǎn)處置權(quán)等權(quán)力。國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局主要職責(zé)是：第一，會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定國(guó)有資產(chǎn)管理的政策、法規(guī)及規(guī)章制度并組織實(shí)施；
第二，負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記、處理產(chǎn)權(quán)糾紛、建立健全國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)等基礎(chǔ)性管理工作；
第三，會(huì)同有關(guān)部門(mén)按照分級(jí)監(jiān)管的體制決定或批準(zhǔn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)形式和國(guó)有企業(yè)的設(shè)立、合并、分立、終止、拍賣(mài)、審批產(chǎn)權(quán)變動(dòng)和財(cái)務(wù)處理的重大問(wèn)題，組織清算和監(jiān)繳被撤銷(xiāo)、解散企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)；
第四，對(duì)國(guó)家投資的分配和國(guó)有資產(chǎn)重大投資項(xiàng)目提出意見(jiàn)和建議，并對(duì)投資效益進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤監(jiān)測(cè)；
第五，參與研究國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)和國(guó)家股權(quán)收益的分配方案，并監(jiān)繳國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)收益；
第六，會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定考核國(guó)有資產(chǎn)保值增值的指標(biāo)體系。監(jiān)督、考核和評(píng)價(jià)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)負(fù)債、經(jīng)營(yíng)損益等財(cái)務(wù)狀況；
第七，會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究制定資源性國(guó)有資產(chǎn)管理和行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的制度和方法，參與處理重大產(chǎn)權(quán)糾紛；
第八，制訂國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的法規(guī)和管理制度并監(jiān)督、檢查執(zhí)行情況。

　　在國(guó)有資產(chǎn)管理局建立以后，主要進(jìn)行了以下工作：第一，調(diào)查研究，摸清家底。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)組建后，認(rèn)真貫徹了國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的通知》精神，對(duì)中央和地方在境內(nèi)外國(guó)有資產(chǎn)存量、分布、管理、效益等情況進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)在承包、租賃、中外合資、股份制、集團(tuán)經(jīng)營(yíng)、企業(yè)兼并等改革中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查。通過(guò)調(diào)查研究，摸清了家底，為有針對(duì)性地制定國(guó)有資產(chǎn)管理工作的方針政策打下了基礎(chǔ)。第二，進(jìn)行了清產(chǎn)核資的準(zhǔn)備工作。1991年3月，國(guó)務(wù)院成立了清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組。清產(chǎn)核資工作從1992年開(kāi)始試點(diǎn)，清產(chǎn)核資的范圍是全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位、黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、軍隊(duì)和武警，以及由其投資或舉辦的國(guó)內(nèi)其他企事業(yè)單位。重點(diǎn)是清查核實(shí)各企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)。第三，開(kāi)展了產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中的國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估工作。1990年底，據(jù)遼寧、上海等8省市的不完全統(tǒng)計(jì)，已對(duì)34.47億元的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行了評(píng)估，評(píng)估后資產(chǎn)平均升值率為67.7％。第四，參與了清理整頓公司工作，防止在公司“撤、并、轉(zhuǎn)”過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)流失。第五，清理整頓境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。針對(duì)許多境外國(guó)有資產(chǎn)長(zhǎng)期以個(gè)人名義在當(dāng)?shù)刈��?cè)帶來(lái)的弊端，國(guó)有資產(chǎn)管理局會(huì)同財(cái)政部，對(duì)以個(gè)人名義在境外注冊(cè)的企業(yè)辦理了明確產(chǎn)權(quán)歸屬的法律手續(xù)。第六，參與了完善承包制的工作。據(jù)北京、山西、湖北等6個(gè)省市的統(tǒng)計(jì)，國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)參與發(fā)包的企業(yè)已占承包企業(yè)總數(shù)的61％。第七，初步建立了國(guó)有資產(chǎn)年度報(bào)告制度。根據(jù)編報(bào)匯總結(jié)果，1991年末全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總額為26846億元。其中經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)為19536億元，占72.8％；
非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)為7310億元，占27.2％。（注：彭成洪主編：《國(guó)有資產(chǎn)管理》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年版，第58—59頁(yè)。）第八，進(jìn)行了國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的試點(diǎn)工作。

　　上述情況表明：國(guó)有資產(chǎn)管理局的建立，是中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革正式起步的主要標(biāo)志，并大大推動(dòng)了國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的管理工作。但是，正像有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)和作為相對(duì)獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的企業(yè)具有過(guò)渡性的特征一樣，1988年建立的國(guó)有資產(chǎn)管理局也是如此。這就意味著前述的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)有資產(chǎn)管理的四個(gè)特征并沒(méi)有根本性的轉(zhuǎn)變。而這一點(diǎn)正是國(guó)有資產(chǎn)管理局不能真正發(fā)揮其應(yīng)有作用的根本原因。這種狀況也使得政企分開(kāi)不能從根本上得到實(shí)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)不能成為市場(chǎng)主體。因此，深化國(guó)有管理體制改革，就成為一個(gè)緊迫的任務(wù)。

　　三、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐（1993—2003）

　　1992年黨的十四大明確了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這個(gè)精神指導(dǎo)下，國(guó)有企業(yè)改革在進(jìn)一步深化。在這種形勢(shì)下，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理改革，就顯得更加重要了。這突出表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：第一，它是解決政企職責(zé)分開(kāi)、國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的一個(gè)必要的前提。政企職責(zé)分開(kāi)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，是使國(guó)有企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體的前提，也是建立新的宏觀調(diào)控體制的條件。而建立國(guó)有資產(chǎn)管理新體制又是實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的必要前提。顯而易見(jiàn)，政府的眾多經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　主要是各級(jí)主管部門(mén)，仍然象改革前那樣，實(shí)際上保留著國(guó)有資產(chǎn)所有者代表的身份，這就很難使它們把自己的職責(zé)真正轉(zhuǎn)移到主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)管理上來(lái)。只有建立專(zhuān)責(zé)化的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，由它集中行使國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表權(quán)，統(tǒng)一承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的任務(wù)，這才能使這些部門(mén)真正實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，集中精力搞好宏觀管理，不再直接插手企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)工作，從而實(shí)現(xiàn)政企職能分開(kāi)。在有了專(zhuān)責(zé)化的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)以后，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離問(wèn)題也就比較容易解決了。第二，它是國(guó)有企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體的關(guān)鍵。要使企業(yè)成為市場(chǎng)主體，并實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，除了要賦予企業(yè)獨(dú)立法人地位以外，還要通過(guò)改革企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，把所有權(quán)制約引入企業(yè)，這才能使企業(yè)建立起有效的自我約束機(jī)制。而這種所有權(quán)制約只能通過(guò)改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，才能出現(xiàn)。第三，它是解決當(dāng)時(shí)突出存在的國(guó)有資產(chǎn)狀況不清、管理混亂、資產(chǎn)閑置浪費(fèi)和被侵占流失問(wèn)題的根本出路。舍此，別無(wú)他途。

　　依據(jù)黨的十四大精神，以及中國(guó)深化改革的實(shí)際需要，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，黨的十四屆三中全會(huì)明確提出：“加強(qiáng)企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)管理。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的體制。按照政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分開(kāi)的原則，積極探索國(guó)有資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)的合理形式和途徑。加強(qiáng)中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級(jí)政府專(zhuān)司國(guó)有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)。有關(guān)部門(mén)對(duì)其分工監(jiān)管的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)要負(fù)起監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)需要可派出監(jiān)事會(huì)，對(duì)企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)保值增值實(shí)行監(jiān)督�！保ㄗⅲ骸吨泄仓醒腙P(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，人民出版社1993年版，第9頁(yè)。）黨中央和國(guó)務(wù)院還提出：“允許地方試點(diǎn)，探索建立國(guó)有資產(chǎn)管理的具體方式�！�

　　依據(jù)這些精神，在改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制問(wèn)題上，從以下四個(gè)方面做了探索和實(shí)踐。

　　第一，在構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督和經(jīng)營(yíng)體系方面的探索和實(shí)踐。在這方面，上海和深圳等地的實(shí)踐創(chuàng)造了好的經(jīng)驗(yàn)。上海的做法：上海從1993年7月起，著手對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行改革，形成了“兩級(jí)管理、三個(gè)層次”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。所謂“兩級(jí)管理”，即通過(guò)市對(duì)區(qū)縣的綜合授權(quán)，市、區(qū)縣兩級(jí)政府對(duì)所屬企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)行使所有者職能；
所謂“三個(gè)層次”，即構(gòu)造國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)及專(zhuān)司機(jī)構(gòu)——國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，以及國(guó)有獨(dú)資公司、控股公司和參股公司三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)管理和營(yíng)運(yùn)體系。第一層次由市政府設(shè)立市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)——市國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室，實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能同國(guó)有資產(chǎn)所有者職能的分離。市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)作為市國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的總代表，依法對(duì)本市國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理，并對(duì)其行使所有者職能，負(fù)責(zé)組建市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)并授權(quán)其經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)。市國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室同時(shí)又是市政府專(zhuān)司國(guó)有資產(chǎn)管理的職能部門(mén)。第二層次組建國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，并以授權(quán)方式使其承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理職能同國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能的分離。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)主要有兩種形式。一是將企業(yè)主管局改制為國(guó)有資產(chǎn)控股公司，按政企分開(kāi)的原則將其原有的行政職能移交給市經(jīng)委等政府部門(mén)。二是以優(yōu)勢(shì)企業(yè)為龍頭組建企業(yè)集團(tuán)公司。第三層次對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司制改造，重構(gòu)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離。改組后的國(guó)有企業(yè)變?yōu)橐?guī)范的國(guó)有獨(dú)資公司，控股公司和參股公司，依法擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，成為具有法人地位的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。作為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，國(guó)有控股公司或集團(tuán)公司依據(jù)其投資份額，行使出資人職能，享有相應(yīng)的資產(chǎn)收益權(quán)、重大決策權(quán)和選擇經(jīng)營(yíng)者等出資者權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。上海在構(gòu)造國(guó)有資產(chǎn)管理、經(jīng)營(yíng)體系的過(guò)程中，同步進(jìn)行了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)控體系的建設(shè)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，首先在國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室下設(shè)立專(zhuān)職監(jiān)控機(jī)構(gòu)，對(duì)全市國(guó)有資產(chǎn)行使監(jiān)控職能。其次，在國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)設(shè)立監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)成員由體外監(jiān)事和體內(nèi)監(jiān)事兩部分組成，按資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和資產(chǎn)監(jiān)督分工原則，體外監(jiān)事由政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)專(zhuān)家組成。第三，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)向所投資企業(yè)外派監(jiān)事會(huì)。為了加強(qiáng)對(duì)公司財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)的管理和監(jiān)督，同時(shí)還實(shí)行了向公司委派財(cái)務(wù)總監(jiān)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)主管的制度。

　　這些地區(qū)對(duì)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和經(jīng)營(yíng)體系進(jìn)行的積極探索，盡管還有不少問(wèn)題需要研究，但為構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制提供了有益經(jīng)驗(yàn)。把這些經(jīng)驗(yàn)概括起來(lái)，就是建立國(guó)有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督和經(jīng)營(yíng)體系。這個(gè)體系可以包括以下三個(gè)層次：1、建立國(guó)有資產(chǎn)管理局，承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督職能，但不承擔(dān)國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)職能。2、建立承擔(dān)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)職能的單位，保證國(guó)有資本的保值增值。從現(xiàn)有的實(shí)踐看，可采取以下三種形式：組建新的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司，專(zhuān)司國(guó)有資本的營(yíng)運(yùn)；
對(duì)有條件的大型企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)授權(quán)，使其成為國(guó)有資本的投資主體；
由企業(yè)主管部門(mén)轉(zhuǎn)變職能，改組為授權(quán)的國(guó)有資本投資主體。3、依據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度所要求的出資者所有權(quán)與公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離的原則，在國(guó)有資本投資主體的下面，把原有的國(guó)有企業(yè)改造作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　以上各點(diǎn)也就是中國(guó)理論界逐步提出的通過(guò)“三個(gè)層次職能分開(kāi)”來(lái)建立“三個(gè)層次構(gòu)成的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)”的改革思路�！叭齻�(gè)層次職能分開(kāi)”，是指政府的國(guó)有資產(chǎn)所有者職能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能分開(kāi)，政府所有者職能與產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)職能分開(kāi)，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中出資者所有權(quán)與企業(yè)法人所有權(quán)分開(kāi)：“三個(gè)層次管理與運(yùn)營(yíng)體系”，是指在政府兩種職能分開(kāi)的基礎(chǔ)上，將政府的國(guó)有資產(chǎn)終級(jí)所有者職能集中統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)行一元化和專(zhuān)業(yè)化管理，在所有者職能與產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)職能分開(kāi)的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)由眾多專(zhuān)司國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)的公司組成的中介經(jīng)營(yíng)體系，在企業(yè)出資者與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分開(kāi)的基礎(chǔ)上，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。依據(jù)這些經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，黨的十五大又進(jìn)一步明確提出：“建立有效的國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督和營(yíng)運(yùn)機(jī)制，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值�！保ㄗⅰ啊吨袊�(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社1997年版，第24頁(yè)。）

　　第二，在加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方面的探索和實(shí)踐。在1993年11月黨的十四屆三中全會(huì)明確提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度以后，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理，就顯得更為緊迫而又重要了。為此，國(guó)務(wù)院依據(jù)黨的十四屆三中全會(huì)精神于1994年發(fā)布了《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》。（注：參見(jiàn)《建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)工作手冊(cè)》，第465—469頁(yè)。）該條例的頒布，為建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，明確政府有關(guān)部門(mén)和企業(yè)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，防止國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)流失提供了法律保障。有關(guān)地區(qū)、部門(mén)和企業(yè)貫徹條例工作取得了以下成效：1、初步形成了國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)管制度。2、強(qiáng)化了企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有資產(chǎn)的意識(shí)，促進(jìn)了企業(yè)加強(qiáng)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理。3、從資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的角度客觀評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督。隨著改革的發(fā)展，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)督不力的問(wèn)題暴露得很尖銳。在這種情況下，國(guó)務(wù)院于1998年5月7日發(fā)出《關(guān)于向國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)派出稽查特派員方案的通知》，隨即付諸實(shí)施。建立稽查特派員制度是實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的重大舉措，是國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)管理方式的重大轉(zhuǎn)變，也是對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度的重大改革。這個(gè)制度符合國(guó)際慣例，實(shí)際上也是1994年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》的發(fā)展。實(shí)踐表明，它對(duì)于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和規(guī)范企業(yè)行為，具有重要意義。

　　此后，特別是2000年以來(lái)針對(duì)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全，內(nèi)部人控制嚴(yán)重情況，在加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)監(jiān)管方面又采取了一系列重大舉措。1、建立健全了國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)制度。為了進(jìn)一步從體制上加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)督，確保國(guó)有資產(chǎn)及其權(quán)益不受侵犯，2000年3月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》，決定由國(guó)務(wù)院向國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)，并授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府參照條例規(guī)定，對(duì)其下屬企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)。這是對(duì)稽查特派員制度的進(jìn)一步完善，目的是從制度上規(guī)范和強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)監(jiān)督，變外部監(jiān)督為內(nèi)部監(jiān)督，變臨時(shí)監(jiān)督為日常監(jiān)督。按照《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》的規(guī)定，國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)由國(guó)務(wù)院派出，向國(guó)務(wù)院報(bào)告，代表國(guó)家對(duì)國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心，對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)活動(dòng)及企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行監(jiān)督，確保國(guó)有資產(chǎn)及其權(quán)益不受侵犯。監(jiān)事會(huì)與企業(yè)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，不參與、不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策和經(jīng)營(yíng)管理，尊重企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，保護(hù)企業(yè)負(fù)責(zé)人搞好企業(yè)的積極性。通過(guò)檢查企業(yè)財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)效益、利潤(rùn)分配、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等情況，監(jiān)事會(huì)對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)管理業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出獎(jiǎng)罰、任免建議。監(jiān)事會(huì)每次對(duì)企業(yè)進(jìn)行檢查結(jié)束后，要及時(shí)作出檢查報(bào)告。（注：《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2000年8月18日第2版。）同時(shí)廢止了1994年7月24日發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》。2、積極推進(jìn)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制和聘任制，進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)監(jiān)督機(jī)制。為維護(hù)國(guó)有企業(yè)的所有者權(quán)益，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)控，在明確企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，積極試行財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制和聘任制，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)公司由董事會(huì)聘任財(cái)務(wù)總監(jiān)，母公司可向所屬全資或控股的子公司委派或推薦財(cái)務(wù)總監(jiān)�！秶�(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》發(fā)布以后，為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督管理，許多地方明確規(guī)定：財(cái)務(wù)總監(jiān)以外部監(jiān)事身份進(jìn)入企業(yè)監(jiān)事會(huì)，進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督力量。3、繼續(xù)推行對(duì)國(guó)有企業(yè)會(huì)計(jì)委派制試點(diǎn)。據(jù)調(diào)查，2000年全國(guó)已有20個(gè)省、市、自治區(qū)對(duì)國(guó)有大中型工業(yè)企業(yè)進(jìn)行了會(huì)計(jì)委派制試點(diǎn)，試點(diǎn)總數(shù)在618家，被委派人員大都處在企業(yè)財(cái)會(huì)體系的關(guān)鍵位置；
其個(gè)人利益與派駐企業(yè)脫鉤。實(shí)施會(huì)計(jì)委派制有助于提高會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性，使政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督力度進(jìn)一步加大。

　　第三，建立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的改革實(shí)踐在曲折中發(fā)展前進(jìn)。如前所述，1988年建立國(guó)有資產(chǎn)管理局具有過(guò)渡性的特點(diǎn)，其作用也沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。但就其實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)職能的分離這個(gè)改革方向來(lái)說(shuō)是正確的。但到1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，將獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)管理局并入財(cái)政部。這固然是出于精簡(jiǎn)龐大的政府機(jī)構(gòu)的需要，但也反映了對(duì)原有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制弊病及其改革方向的認(rèn)識(shí)不清。就其實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)職能合一的回歸來(lái)說(shuō)，是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的一種倒退。當(dāng)然，也應(yīng)該看到：在1998年以后，政府在構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督和經(jīng)營(yíng)體系，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管以及切實(shí)精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變政府只能方面做了大量工作，并取得顯著成效。但是，撤銷(xiāo)獨(dú)立的國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，是不符合國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革方向的。問(wèn)題在于：在獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)管理局撤銷(xiāo)以后，管理國(guó)有資產(chǎn)由政府各個(gè)職能部門(mén)分割行使：人事權(quán)在人事部、組織部或大企業(yè)工委，投資權(quán)在計(jì)委，國(guó)有企業(yè)的宏觀調(diào)控和資產(chǎn)處置權(quán)在經(jīng)貿(mào)委，資產(chǎn)收益權(quán)在財(cái)政部。有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)的重大決策、選擇經(jīng)營(yíng)者等權(quán)力，實(shí)質(zhì)上仍然為各個(gè)部門(mén)所把握，國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)或者根本不存在，或者有名無(wú)實(shí)，要實(shí)現(xiàn)政府雙重職能的轉(zhuǎn)變，在實(shí)踐中由于專(zhuān)門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的缺失而無(wú)法操作。

　　這樣，在改革已經(jīng)取得進(jìn)展的情況下又引發(fā)了一系列問(wèn)題。主要是：1、政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理又實(shí)行多頭管理，管人、管事和管資產(chǎn)相脫節(jié)。如；
主管企業(yè)的干部考核部門(mén)不考核資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益，卻負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)者的選擇。國(guó)家經(jīng)濟(jì)綜合部門(mén)監(jiān)督著國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，卻不能選擇經(jīng)營(yíng)者。這種人為的分割導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率低下等一系列問(wèn)題。2、國(guó)有資產(chǎn)無(wú)人真正負(fù)責(zé)，造成了國(guó)有企業(yè)的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題，引發(fā)了國(guó)有資產(chǎn)流失、收入分配混亂、逃稅、逃廢銀行債務(wù)等現(xiàn)象。3、政府職能沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變，干預(yù)企業(yè)的問(wèn)題仍然存在，企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)還沒(méi)有真正落實(shí)。

　　造成上述問(wèn)題是與撤銷(xiāo)國(guó)有資產(chǎn)管理局相聯(lián)系的。具體說(shuō)來(lái)，有兩方面：一是國(guó)有企業(yè)的出資人職能由不同部門(mén)分割行使，形成“九龍治水”的局面，名義上大家都負(fù)責(zé)，實(shí)際上誰(shuí)也不負(fù)責(zé)，也負(fù)不了責(zé)，形不成真正意義上的“問(wèn)責(zé)”制度。二是政資不分，政府部門(mén)即承擔(dān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，又承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)管理者職能，造成了政府以國(guó)有資產(chǎn)管理者的身份干預(yù)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　還需指出，由多個(gè)政府職能部門(mén)分割行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職能，而沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，似乎與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置有些相同之處。但是，那時(shí)國(guó)家是把國(guó)有企業(yè)的管理與對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理捆在一起進(jìn)行的，沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，其弊端表現(xiàn)為管理效率低下，盡管如此并沒(méi)有出現(xiàn)管理真空和管理失控。但在1998年撤銷(xiāo)國(guó)有資產(chǎn)管理局以后，一方面強(qiáng)調(diào)在微觀上要給予國(guó)有企業(yè)自主權(quán)，要擺脫對(duì)國(guó)家投資企業(yè)的行政管理而轉(zhuǎn)向產(chǎn)權(quán)管理，另一方面卻沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)權(quán)主體。這種國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)改革與國(guó)有企業(yè)改革的不配套，表現(xiàn)的就不僅僅是國(guó)有資產(chǎn)管理低效率，而更多地表現(xiàn)為內(nèi)部人控制和嚴(yán)重的國(guó)有資產(chǎn)流失。在這種情況下，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的改革顯得更加必要和緊迫。正是依據(jù)上述經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和改革的要求，2002年召開(kāi)的黨的十六大提出建立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)關(guān)。這當(dāng)然不是1988年建立國(guó)有資產(chǎn)管理局的簡(jiǎn)單重復(fù)，而是在新的更高層次上的再建。這一點(diǎn)，擬在下面結(jié)合整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制基本框架的新設(shè)置一道進(jìn)行分析。因?yàn)樵俳▏?guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，是這個(gè)基本框架的主體。

　　第四，有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制基本框架新設(shè)置及其實(shí)施。黨的十六大明確提出：改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。“在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表履行出資人職責(zé)。其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。繼續(xù)探索有效的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制和方式。各級(jí)政府要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，堅(jiān)持政企分開(kāi)，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值”。（注：《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，第25頁(yè)。）

　　顯然，實(shí)行這樣一種國(guó)有資產(chǎn)管理體制是可以通過(guò)政資分開(kāi)達(dá)到政企分開(kāi)的目的，進(jìn)而通過(guò)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離把國(guó)有企業(yè)改造成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。因而，可以看做是有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制基本構(gòu)架的重新設(shè)置。

　　但實(shí)行新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制是一場(chǎng)深刻的革命，還需要做多方面艱苦的努力。特別是要著力排除由舊體制形成的習(xí)慣勢(shì)力的阻力，由條塊分割形成的部門(mén)利益和地區(qū)利益的阻力。為此，首先需要在總結(jié)國(guó)內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)，做到依法監(jiān)管。國(guó)務(wù)院于2003年6月5日公布實(shí)施的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫時(shí)條件》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)暫行條例）正好適應(yīng)了這一要求。之所以要制定暫行條例主要是為了落實(shí)黨的十六大關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的精神，以及為機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行提供法制保障。制定暫行條例主要把握三項(xiàng)原則：一是按照十六大和十六屆二中全會(huì)關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的精神，明確國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的基本制度。二是依據(jù)公司法等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的出資人職責(zé)，既要保證出資人職責(zé)到位，又要切實(shí)保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。三是考慮到國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)還不成熟，條例是暫行的，具有原則性、起步性、過(guò)渡性的特點(diǎn)，對(duì)當(dāng)前急需解決、看得準(zhǔn)的問(wèn)題，作了比較明確的規(guī)定；
對(duì)有些需要進(jìn)一步研究探索的問(wèn)題，作了比較原則的規(guī)定，有些沒(méi)作規(guī)定。待實(shí)施一段時(shí)間后，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)暫行條例進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善。暫行條例關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制主要規(guī)定有：按照黨的十六大報(bào)告，暫行條例規(guī)定，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有參股企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有參股企業(yè)，履行出資人職責(zé)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府分別代表國(guó)家對(duì)由國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)以外的國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有參股企業(yè)，履行出資人職責(zé)。同時(shí)，暫行條例就國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立做出明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府，分別設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，按照“權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的原則，依法履行出資人職責(zé)，依法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。暫行條例還明確要求各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)，堅(jiān)持政企分開(kāi)，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，政府其他機(jī)構(gòu)、部門(mén)不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)。

　　暫行條例關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，對(duì)所出資企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管理的主要內(nèi)容包括：一是對(duì)所出資企業(yè)負(fù)責(zé)人實(shí)施管理。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)任免國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師及其他企業(yè)負(fù)責(zé)人；
任免國(guó)有獨(dú)資公司的董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、董事，并向其提出總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師等的任免建議；
依照公司章程，提出向國(guó)有控股的公司派出的董事、監(jiān)事人選，推薦國(guó)有控股公司的董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)和監(jiān)事會(huì)主席人選，并向其提出總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師人選的建議。二是對(duì)所出資企業(yè)重大事項(xiàng)實(shí)施管理。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照法定程序，決定所出資企業(yè)中的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的分立、合并、破產(chǎn)、解散、增減資本、發(fā)行公司債券等重大事項(xiàng)；
作為出資人，決定國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)?br>國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)所出資企業(yè)中具備條件的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)。被授權(quán)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司對(duì)其全資、控股、參股企業(yè)中國(guó)家投資形成的國(guó)有資產(chǎn)依法進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、管理和監(jiān)督。被授權(quán)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司應(yīng)當(dāng)建立和完善規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，并承擔(dān)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任。三是對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施管理。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記等基礎(chǔ)管理工作；
協(xié)調(diào)其所出資企業(yè)之間的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛；
對(duì)所出資企業(yè)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)收益依法履行出資人職責(zé)，對(duì)所出資企業(yè)的重大投融資規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，依照國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策履行出資人職責(zé)。為防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失，要求國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督管理；
所出資企業(yè)中的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的重大資產(chǎn)處置，需由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，依照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　暫行條例規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)采取不同的監(jiān)管方式。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照法定程序，直接決定國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的重大事項(xiàng)；
對(duì)國(guó)有控股公司，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照公司法規(guī)定，通過(guò)派出的股東代表、董事，參加股東會(huì)、董事會(huì)，按照國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的指示發(fā)表意見(jiàn)，行使表決權(quán)，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管理。同時(shí)，為了保證國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)既要履行出資人職責(zé)，又不影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，暫行條例明確規(guī)定，所出資企業(yè)及其投資設(shè)立的企業(yè)，享有有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)支持企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，除履行出資人職責(zé)以外，不得干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

　　來(lái)源：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2004年第4期

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