焦建國(guó)：國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的中央與地方關(guān)系

　　摘要：在新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制框架的搭建過程中，如何擺布中央與地方的關(guān)系是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立直到十六大之前，國(guó)有資產(chǎn)管理體制中中央與地方關(guān)系基本上是\"國(guó)家統(tǒng)一所有，分級(jí)管理或分級(jí)監(jiān)管\"，這種體制低效率的關(guān)鍵在于控制權(quán)與剩余索取權(quán)在中央和地方兩端都不匹配。十六大確定的新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制框架，一方面堅(jiān)持了\"國(guó)家統(tǒng)一所有\(zhòng)"，一方面從原來的\"分級(jí)管理\"深化到\"分級(jí)履行出資人職責(zé)\"，向最終解決出資人到位邁進(jìn)一步。但是中央保留的對(duì)地方的指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)力如何行使是值得探討的重要問題。從發(fā)展的角度看，最終應(yīng)該是建立起\"一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)信用\"的\"分級(jí)所有\(zhòng)"的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn)管理體制；
中央與地方關(guān)系；
出資人職責(zé)；
剩余索取權(quán)；
控制權(quán)；
分級(jí)所有

　　黨的十六大確定的新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制能否真正建立并行之有效，關(guān)鍵是能不能建立真正的出資人制度；
建立和完善出資人制度的基本前提是明確界定中央政府出資人職責(zé)、地方政府出資人職責(zé)以及兩者之間的界限。因此，在新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制框架的搭建過程中，如何擺布中央與地方的關(guān)系非常關(guān)鍵，既是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，解決這個(gè)問題需要付出艱辛的努力。

　　一、歷史回顧與評(píng)價(jià)：\"統(tǒng)一所有，分級(jí)管理\"體制存在的問題及其經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

　　新中國(guó)成立后，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一部分建立起來的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，是國(guó)家代表全體人民行使對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的最終所有權(quán)，中央政府和地方政府分別負(fù)有中央和地方國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)限。雖然中央和地方對(duì)哪些國(guó)有資產(chǎn)屬于各自的管理權(quán)限一直沒有明晰的界定，但在長(zhǎng)期的實(shí)際運(yùn)行中，已經(jīng)形成了約定俗成的概念，歸中央管理的是\"中央企業(yè)\"，歸地方管理的是\"地方企業(yè)\".哪些企業(yè)歸中央管理，哪些企業(yè)歸地方管理，在幾十年的歷史中時(shí)有變動(dòng)。中央和地方的行政分權(quán)改革都是圍繞國(guó)有企業(yè)管理權(quán)歸屬問題展開的。國(guó)有資產(chǎn)要么是在國(guó)家統(tǒng)一所有的前提下的分級(jí)管理；
要么是由中央統(tǒng)一管理，中央和地方之間進(jìn)行權(quán)利劃分。但從總體上看，長(zhǎng)期以來基本是\"統(tǒng)一所有，分級(jí)管理\"或\"統(tǒng)一所有，分級(jí)監(jiān)管\"的格局。只是有時(shí)中央管得多點(diǎn)，地方管得少點(diǎn)；
有時(shí)中央管得少點(diǎn)，地方管得多點(diǎn)。

　　從中共中央文件對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的描述看，1993年十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的表述是\"國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的體制。\"[1]1999年十五屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》的表述是，按照國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營(yíng)運(yùn)體系和機(jī)制，建立與健全嚴(yán)格的責(zé)任制度。

　　國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級(jí)管理國(guó)有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)。要確保出資人到位。允許和鼓勵(lì)地方試點(diǎn)，探索建立國(guó)有資產(chǎn)管理的具體方式。[2]這是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有、分級(jí)管理體制最完整的描述。

　　實(shí)際上，這種國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的體制，國(guó)有資產(chǎn)的所有者權(quán)益并沒有完全集中在中央政府，而是分散在各級(jí)政府。從實(shí)際運(yùn)行效果看，這種縱向分割的格局，既難以保證資產(chǎn)安全，又難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)效率，更難以達(dá)到資產(chǎn)安全與經(jīng)營(yíng)效率的平衡。

　　第一，涉及到產(chǎn)權(quán)關(guān)系變動(dòng)的交易成本高昂，交易效率低下。因?yàn)槿魏蔚胤秸�府都只有管理�?quán)而沒有國(guó)有資產(chǎn)的交易權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)的交易要按照政府的管理體制層層審批上報(bào)，只有中央政府才有權(quán)批準(zhǔn)，非常不利于形成多元市場(chǎng)主體，不利于推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組。第二，責(zé)權(quán)利失衡，導(dǎo)致地方政府行為扭曲，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)關(guān)切度不夠，無關(guān)愛國(guó)有資產(chǎn)的積極性。因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)不歸地方政府所有，得不到作為所有者而享有的應(yīng)有利益，但地方政府實(shí)際上具有控制權(quán)，這就難免出現(xiàn)資產(chǎn)、利益轉(zhuǎn)移或短期行為問題。最典型的例子就是，在準(zhǔn)備實(shí)行上市公司的國(guó)有股減持中，地方政府幾乎沒有任何積極性，甚至阻礙此項(xiàng)工作，因?yàn)樯鲜泄�司幾乎都是隸屬于地方政府管的，但國(guó)有股減持所得的收益卻與地方政府沒有關(guān)系，全部進(jìn)入中央財(cái)政之中。這是導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率低下，收入分配混亂，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重的一個(gè)基本原因。

　　\"統(tǒng)一所有，分級(jí)管理\"體制低效率的關(guān)鍵在于所有權(quán)的配置效率問題，其中的核心問題是控制權(quán)和剩余索取權(quán)的匹配。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，控制權(quán)和剩余索取權(quán)之間的相互匹配是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度有效率運(yùn)行的基礎(chǔ)。所有權(quán)的本質(zhì)在于獲得剩余索取權(quán)，而所有者要獲得剩余索取權(quán)就必須掌握控制權(quán)，否則剩余索取權(quán)就沒有保證。兩者之間在權(quán)力結(jié)構(gòu)上必須匹配，才能產(chǎn)生效率。國(guó)家統(tǒng)一所有，地方政府僅僅是國(guó)有資產(chǎn)的占有者或使用者，這種分權(quán)結(jié)構(gòu)中控制權(quán)與剩余索取權(quán)是不匹配的。一方面，中央政府名義上作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者擁有控制權(quán)和剩余索取權(quán)，客觀上這兩權(quán)并非掌握在中央政府手中；
另一方面，地方政府由于并不是所有者，因而也不享有剩余索取權(quán)，但又實(shí)際上占有和使用國(guó)有資產(chǎn)，是事實(shí)上的所有者。

　　或者是另一種情況，當(dāng)中央政府監(jiān)管力度加強(qiáng)時(shí)，地方政府的作用就無法得到發(fā)揮；
當(dāng)中央政府監(jiān)管力度弱化時(shí)，地方政府就會(huì)不斷侵蝕中央政府的權(quán)利。對(duì)于中央政府與地方政府兩端，\"兩權(quán)\"都不能夠相應(yīng)地落實(shí)�？傮w狀況是，大量國(guó)有企業(yè)實(shí)際上被地方政府占有，地方政府擁有部分控制權(quán)，但又不擁有與之匹配的剩余索取權(quán)，由此產(chǎn)生了國(guó)有企業(yè)效率不高，甚至無效率等委托-代理問題。

　　二、新體制的實(shí)質(zhì)與意義：堅(jiān)持\"國(guó)家統(tǒng)一所有\(zhòng)"與\"分級(jí)履行出資人職責(zé)\"的進(jìn)步與未來改革空間

　　進(jìn)步首先表現(xiàn)在確認(rèn)了地方政府事實(shí)上已經(jīng)履行的出資人權(quán)利。\"分級(jí)管理\"的體制及原則，早已不符合實(shí)際情況。從國(guó)有資產(chǎn)的形成與運(yùn)作看，在行政性分權(quán)體制下，地方政府投資興建了很多企業(yè)，中央也將不少企業(yè)下放給地方政府，在過去幾十年收收放放的過程中，上級(jí)政府投資但\"下放\"歷史長(zhǎng)的\"國(guó)有\(zhòng)"企業(yè)，資產(chǎn)關(guān)系十分復(fù)雜。各級(jí)政府至少對(duì)本級(jí)政府投資的企業(yè)和\"下放\"給地方管理的企業(yè)已持有事實(shí)上的所有權(quán)，這些企業(yè)的重大投融資權(quán)、重要人事任免權(quán)、資產(chǎn)收益權(quán)等所有者權(quán)利，實(shí)際上掌握在地方政府手上。\"國(guó)家所有、分級(jí)管理\"在很大程度上已經(jīng)失去了實(shí)質(zhì)內(nèi)容。從用途來看，國(guó)有資本收益（包括出售國(guó)有股的收益）的一個(gè)重要用途應(yīng)該用于建立社會(huì)保障制度，在目前還不可能實(shí)行中央統(tǒng)籌社會(huì)保障的背景下，國(guó)有企業(yè)職工的社會(huì)負(fù)擔(dān)（社保、學(xué)校、醫(yī)院等）基本上落在地方政府肩上，如果地方政府沒有相應(yīng)的國(guó)有資本所有權(quán)和收益，他們就沒有能力履行社會(huì)保障的責(zé)任，這對(duì)于整個(gè)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定都是不利的。地方政府具有強(qiáng)烈的產(chǎn)權(quán)要求，應(yīng)該相應(yīng)地享有所有者的權(quán)益。

　　中國(guó)財(cái)政體制事實(shí)上已是分級(jí)財(cái)政體制，每級(jí)政府都有自己的預(yù)算，各級(jí)政府用\"自己\"的財(cái)力所形成的財(cái)產(chǎn)、資產(chǎn)都應(yīng)該屬于\"自己\"，籠而統(tǒng)之地稱為國(guó)有財(cái)產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)，統(tǒng)一由中央政府來管理是不現(xiàn)實(shí)的。不適應(yīng)現(xiàn)代公司法律界定的股權(quán)投資和股東權(quán)利的要求，不適應(yīng)股份制框架下混合所有制的要求，也不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公認(rèn)的\"誰投資誰所有\(zhòng)"的要求。不承認(rèn)事實(shí)上已經(jīng)存在的經(jīng)濟(jì)關(guān)系容易導(dǎo)致短期行為，也不利于劃清中央政府和地方政府之間的事權(quán)，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不清，就會(huì)財(cái)權(quán)不清，也就會(huì)事權(quán)不清。因此，調(diào)整并進(jìn)而\"點(diǎn)到\"中央和地方政府的出資人所有權(quán)，比\"分級(jí)管理\"的提法更科學(xué)、明確，其作用在于理順各級(jí)政府之間的產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而通過理順產(chǎn)權(quán)促進(jìn)理順財(cái)權(quán)，再促進(jìn)理順事權(quán)。

　　進(jìn)步的第二個(gè)表現(xiàn)是，在中央和省、市兩級(jí)政府形成分別代表國(guó)家的三級(jí)出資人，分級(jí)行使出資人職責(zé)，在理論上實(shí)現(xiàn)了終極所有權(quán)與出資人所有權(quán)的分離，向最終解決出資人到位問題邁進(jìn)了一大步。

　　國(guó)家所有，分級(jí)產(chǎn)權(quán)，終極所有者是國(guó)家，中央政府和地方政府，行使的是出資人所有權(quán)。從法律上看，出資人的職能包含三個(gè)方面：重大人事任免權(quán)、重大決策權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)。

　　出資人的三項(xiàng)權(quán)利已十分接近所有權(quán)，可以看作是\"準(zhǔn)分級(jí)所有\(zhòng)"，這就突破了原來的國(guó)家所有權(quán)由中央一級(jí)所有的模式。在正常情況下，政府間是平等主體關(guān)系，產(chǎn)權(quán)可進(jìn)行交易。

　　中央政府不是地方政府的所有者，國(guó)家作為終極所有者的權(quán)益需要通過立法確認(rèn)。國(guó)有企業(yè)、國(guó)有基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)有資源按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的重要性和輻射范圍加以合理界定和配置，明確了劃分政府間事權(quán)的原則，這是建國(guó)以來的第一次。

　　但是，改革還沒有徹底到位。未來調(diào)整的余地和改革的空間在于，中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，并不等同于實(shí)行\(zhòng)"分級(jí)所有\(zhòng)".從實(shí)際擁有權(quán)能的角度考慮，新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制賦予地方政府國(guó)有資產(chǎn)出資人所有權(quán)，仍保留企業(yè)\"國(guó)有\(zhòng)"身份，出資人所有權(quán)不是最終所有權(quán)。這在形式上看是調(diào)整物權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)際上是對(duì)超產(chǎn)權(quán)關(guān)系的諸多經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系乃至政治關(guān)系的調(diào)整，是一個(gè)經(jīng)過綜合權(quán)衡的選擇。是為調(diào)動(dòng)各方面的積極性推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，提供必要的政治法律條件。在推出三級(jí)出資人所有的國(guó)有資產(chǎn)管理模式時(shí)，中央掌握全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的終級(jí)所有權(quán)，有利于中央結(jié)合經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系調(diào)整的進(jìn)程，駕馭國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革，這在改革初期是非常重要的。

　　從具體實(shí)施的層面考慮，保留\"國(guó)家所有\(zhòng)"的前提，是因?yàn)橹醒胝J(rèn)為一下子實(shí)行\(zhòng)"分級(jí)所有\(zhòng)"的條件還不成熟。首先是\"分級(jí)所有\(zhòng)"的對(duì)象不清楚。是不是所有地方投資或中央下放的企業(yè)都?xì)w地方所有？

　　這樣做的依據(jù)和條件是什么？過去的下放是\"分級(jí)管理\"前提下的下放，不是\"分級(jí)所有\(zhòng)"前提下的下放。更重要的是過去的國(guó)家\"統(tǒng)一所有\(zhòng)"體制是和國(guó)家的整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制，尤其是財(cái)政、金融、社保體制相聯(lián)系的，改變\"統(tǒng)一所有\(zhòng)"，需要評(píng)估由此引起的許多重要相關(guān)因素的互動(dòng)影響，如需要考慮與國(guó)民經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的某些\"下放\"企業(yè)到底歸誰所有及各方的相應(yīng)責(zé)任、與重大企業(yè)改革政策（如社保、企業(yè)債轉(zhuǎn)股等）的關(guān)系、分級(jí)財(cái)政體制和相應(yīng)稅制完善的進(jìn)程等問題。

　　三、中央政府與地方政府的關(guān)系之一：是劃分資產(chǎn)，還是劃分權(quán)利，需要配套措施解決的問題

　　中央政府與地方政府的關(guān)系，有兩個(gè)層次的問題：一是國(guó)有資產(chǎn)如何在中央政府和地方政府之間合理和公平劃分；
二是權(quán)利如何劃分。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，十六大并沒有說是\"分級(jí)所有\(zhòng)"，所以國(guó)有資產(chǎn)不能劃歸地方所有，地方政府不可能徹底、完全地行使產(chǎn)權(quán)，中央政府和地方政府之間必須確定的是產(chǎn)權(quán)行使邊界，要解決的問題是確定這個(gè)邊界在哪里。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，界定中央政府和地方政府的出資人職責(zé)，必然涉及到國(guó)有資產(chǎn)的劃分。筆者認(rèn)為，這兩種觀點(diǎn)都是片面的。事實(shí)上，行使出資人權(quán)利，肯定要涉及到他的對(duì)象，對(duì)\"誰\"行使權(quán)利。出資人權(quán)利首先是一種支配力量，國(guó)有資產(chǎn)是它要支配的客體，沒有明確的國(guó)有資產(chǎn)這個(gè)客體的范圍，權(quán)利行使就是無的放矢。界定中央政府與地方政府出資人職責(zé)，既需要界定國(guó)有資產(chǎn)的范圍，也需要界定權(quán)利范圍，是資產(chǎn)界定與權(quán)利界定的統(tǒng)一。

　　現(xiàn)在已經(jīng)明確的是，關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，其它國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。中央國(guó)資委成立以后，進(jìn)一步明確提出，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)是在中央政府和地方政府之間合理和公平地劃分資產(chǎn)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委直接監(jiān)管的一共是196家，國(guó)有資產(chǎn)總量是619萬億元人民幣[3]；
稍后又做出了調(diào)整，到2004年底由中央國(guó)資委履行出資人職責(zé)的是181家企業(yè)[4]，地方各有各的情況，不作統(tǒng)一要求，由地方自己決定。應(yīng)該說，從資產(chǎn)的劃分來看，中央政府出資人的職責(zé)范圍與地方政府出資人的職責(zé)范圍已經(jīng)界定得十分清楚，而且，在量上劃分得也很到位，并不存在不清楚和模糊的地方。中央政府與地方政府作為出資人的職責(zé)都是一樣的，只是各有各的一塊資產(chǎn)，各管各的事，各負(fù)各的責(zé)。

　　這樣，作為所有者，地方政府享有完整的出資人權(quán)益，從以往的\"賬房\"轉(zhuǎn)變?yōu)閈"東家\".無論是資產(chǎn)的拍賣還是轉(zhuǎn)讓等，不再需要經(jīng)過\"跑部前進(jìn)\"去申請(qǐng)批準(zhǔn)了。

　　但是，盡管三級(jí)出資人制度是在\"分產(chǎn)\"的基礎(chǔ)上形成的，也還絕不是徹底的\"分家單干\"；
盡管未來的發(fā)展方向是地方政府的出資人權(quán)利過渡到完全的所有權(quán)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　但目前畢竟是建立在中央對(duì)地方政府的國(guó)有資產(chǎn)擁有終級(jí)所有權(quán)的基礎(chǔ)上的。最通俗地說，中央對(duì)地方還有\(zhòng)"不放心\"的地方，不是完全放開，中央政府出資人對(duì)地方政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)還保留著\"必要\"的權(quán)利。那么，由此而來的問題是，這個(gè)\"必要\"的界限在哪里呢？現(xiàn)在看主要在三個(gè)方面：第一，確定國(guó)有資本的控制范圍。目前國(guó)有資本分布的范圍太廣，要進(jìn)一步收縮。從效率的角度看，地方政府代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，更有利于國(guó)有資本的退出。

　　但從全局的角度看，國(guó)有資本應(yīng)該在哪些領(lǐng)域繼續(xù)保持控制、不能退出，不能完全由地方政府自行決定，而是應(yīng)該由中央政府來決定。除此之外，地方政府可以決定所有的退出事宜。

　　當(dāng)然，到底哪些領(lǐng)域需要國(guó)有資本控制，是一個(gè)需要繼續(xù)探討的問題。在一些西方國(guó)家，不但連軍火生產(chǎn)領(lǐng)域，而且連郵政、印鈔等領(lǐng)域都可以不由國(guó)有資本控制。

　　第二，確定國(guó)有股轉(zhuǎn)讓的規(guī)則、程序以及收入的用途。國(guó)有資本的退出，意味著國(guó)有股要進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

　　國(guó)有股轉(zhuǎn)讓應(yīng)該有公開的、競(jìng)爭(zhēng)性的程序，中央政府應(yīng)該制訂統(tǒng)一的\"游戲規(guī)則\"，以防止在此過程中國(guó)有資產(chǎn)流失；
中央政府還要統(tǒng)一確定國(guó)有股轉(zhuǎn)讓收入的使用辦法，在一般的意義上看，不應(yīng)該再用于投資，而應(yīng)該用于補(bǔ)充社會(huì)保障資金的不足、核銷呆壞賬等。

　　第三，確定統(tǒng)一的資本預(yù)算制度體系。在新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制中，資本預(yù)算有著重要的地位，應(yīng)該通過資本預(yù)算來約束新國(guó)資管理機(jī)構(gòu)、中間層公司以及國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司的行為。應(yīng)該由法律規(guī)定資本預(yù)算的基本框架以及相關(guān)的運(yùn)行程序，基本要求是各級(jí)政府的資本預(yù)算要經(jīng)過同級(jí)人大的嚴(yán)格審議和通過。

　　按上述原則做出的資產(chǎn)劃分和權(quán)利劃分，其中的一些重要問題需要有相關(guān)的配套措施妥善解決。

　　第一是企業(yè)戰(zhàn)略地位問題。需要進(jìn)一步界定什么是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的企業(yè)。

　　現(xiàn)在確定的180多家國(guó)有企業(yè)的未來走向還需要在實(shí)踐中調(diào)整。自然資源有已經(jīng)開發(fā)的，還有沒有開發(fā)的。沒有開發(fā)的如何界定，怎么區(qū)分，怎么分別來管，哪些是重要的，要交給中央政府；
哪些并不特別重要，可以歸地方，都需要考慮。第二是縱向的投資關(guān)系問題。在資產(chǎn)劃分過程中，不考慮投資關(guān)系不行，不符合市場(chǎng)原則；
嚴(yán)格依據(jù)投資關(guān)系也不行，如前面所述，分清投資來源已經(jīng)不是一件容易的事情。按屬地原則將過去中央投資形成的資產(chǎn)劃給企業(yè)所在地的地方，對(duì)其它地方來說不公平。在原有國(guó)資管理體制下，中央與地方政府之間的利益關(guān)系主要體現(xiàn)在增量上，主要是稅賦分成，存量資產(chǎn)對(duì)中央與地方之間的關(guān)系影響不大。但這次國(guó)有資產(chǎn)體制改革，直接涉及到存量調(diào)整，中央政府與地方政府之間的存量資產(chǎn)分割，直接關(guān)系到地方政府對(duì)資源的支配力。每一個(gè)局部的利益要求都具有它的合理性。中央與地方政府的利益博弈、利益劃分歷來是影響政策的最重要因素之一。這么多的主體提出利益要求，是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革過程中面臨的現(xiàn)實(shí)難題。第三是橫向的地區(qū)之間的利益平衡問題。國(guó)有資產(chǎn)在地區(qū)之間的現(xiàn)有分布格局很不均衡。平衡地區(qū)間利益關(guān)系有兩種途徑：一是存量調(diào)整，二是增量調(diào)整。從原則要求看，絕對(duì)的公平不可能，但大體的調(diào)整和平衡是必要的。因?yàn)檫@關(guān)系到各地政府和人民平等享有國(guó)有資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的問題，不同地區(qū)之間要求大體相同。但從現(xiàn)實(shí)的角度看，存量調(diào)整幾乎是不可能的，在甲地的企業(yè)不可能\"劃給\"乙地，只能按屬地原則轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)氐牡胤狡髽I(yè)，這就沒有辦法起到平衡的作用。

　　因此可選擇的途徑只能是增量調(diào)整，基本手段是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

　　一定要從更深層次考慮，要有憲法和財(cái)政法的依據(jù)。

　　四、中央政府與地方政府的關(guān)系之二：地方公有企業(yè)如何改制運(yùn)營(yíng)，如何恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮中央統(tǒng)一的指導(dǎo)作用

　　財(cái)產(chǎn)與權(quán)利劃分清楚之后，接下來的問題就是如何具體地運(yùn)營(yíng)，中央如何行使對(duì)地方的指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)利。

　　一方面，各個(gè)地方的國(guó)有資產(chǎn)狀況、資源狀況、財(cái)政收入都大不相同，這些差異對(duì)不同地方國(guó)資改革的進(jìn)度和成效產(chǎn)生很大影響，地區(qū)之間能夠模仿復(fù)制的成功做法非常有限，各地要根據(jù)自己的特殊情況做有益的嘗試和探索。第一，地方國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革不能就事論事，而要放在地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略和框架中考慮。國(guó)有經(jīng)濟(jì)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是否一定要發(fā)揮主導(dǎo)作用，要視情況而定，不能一概而論。國(guó)有經(jīng)濟(jì)在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的要求，是就全國(guó)總體而言的，并非對(duì)每個(gè)地方所提出的要求。即使是要發(fā)揮主導(dǎo)作用，也不是簡(jiǎn)單地把自身做大，而是通過其作用，支撐、引導(dǎo)和帶動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把國(guó)民經(jīng)濟(jì)的\"餡餅\"做大，中央如此，地方也是如此。國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)重組和改制，都應(yīng)當(dāng)放在這個(gè)基點(diǎn)上。第二，要從各地的實(shí)際情況出發(fā)，不能簡(jiǎn)單搞上下對(duì)口，不能簡(jiǎn)單照搬或套用某種模式。分級(jí)行使所有權(quán)，每一個(gè)地方都成為行使所有權(quán)的主體，怎樣充分地利用這項(xiàng)權(quán)利，怎樣制定更好的國(guó)有資產(chǎn)管理調(diào)整的戰(zhàn)略，建立有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，對(duì)地方政府的執(zhí)政能力是一個(gè)考驗(yàn)。最重要的是不能套用某種模式，具體情況具體分析。第三，地方政府的主要經(jīng)濟(jì)職能是為一定區(qū)域提供商品和服務(wù)，但這并不意味著政府就是這些商品和服務(wù)的生產(chǎn)者，很多地方性的公共用品可以交給非國(guó)有企業(yè)包括私人企業(yè)來經(jīng)營(yíng)。地方政府應(yīng)著力加快培育市場(chǎng)主體（包括中介組織）的形成和發(fā)展，完善市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，包括制定有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的游戲規(guī)則。第四，地方政府要著力解決歷史遺留問題，妥善處理銀行債務(wù)和職工就業(yè)、社會(huì)保障等問題。要注意，對(duì)一些重大問題，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、職工、出資人一定要能夠達(dá)成共識(shí)，不要急于求成，匆促上陣。一定要充分考慮職工群眾的利益，不能搞得怨聲載道，影響社會(huì)穩(wěn)定。

　　另一方面，國(guó)有企業(yè)改制中涉及到的出售轉(zhuǎn)讓價(jià)格的確定、轉(zhuǎn)讓資金的運(yùn)用、職工安置、歸還對(duì)老職工的欠賬以及歸還銀行貸款等都是非常敏感的問題。十五大之后各地出售小企業(yè)過程中出現(xiàn)的種種問題，充分說明了在中央層面制定統(tǒng)一的指導(dǎo)性政策的必要性。這就是現(xiàn)在體制設(shè)計(jì)初衷的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

　　這里有兩個(gè)傾向值得警惕和研究：一是，如果不指導(dǎo)、不監(jiān)督，放任自流，地方政府出于本位利益，強(qiáng)化區(qū)域分割和市場(chǎng)保護(hù)，就會(huì)有改革倒退的危險(xiǎn)，在這個(gè)意義上，現(xiàn)階段中央的指導(dǎo)和監(jiān)督是必要的。二是，指導(dǎo)監(jiān)督什么，如何指導(dǎo)監(jiān)督，才不至于侵蝕地方國(guó)資委的出資人權(quán)利，才不至于利用\"指導(dǎo)和監(jiān)督\"的權(quán)力干預(yù)地方，如果諸如轉(zhuǎn)讓上市公司國(guó)有股權(quán)等事務(wù)，仍然統(tǒng)一由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)資委以\"造成國(guó)有資產(chǎn)流失\"為借口拒批，地方就無法自主工作，也會(huì)有改革倒退的危險(xiǎn)，貽誤改革。既防止中央政府管得過死、過多，損害地方在國(guó)有資產(chǎn)管理上的積極性和能動(dòng)性，又保證地方處置國(guó)有資產(chǎn)的過程符合一定的規(guī)則，公開透明，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，是一個(gè)非常重要的問題。

　　中央出資人的\"指導(dǎo)與監(jiān)督\"，不是變相的公共管理職能，而應(yīng)是中央政府出資人統(tǒng)一確定的權(quán)利邊界；
統(tǒng)一指導(dǎo)只應(yīng)限定在法律和政策層面，而不是具體的經(jīng)營(yíng)管理。因此，應(yīng)當(dāng)制定法律而不是行政法規(guī)或規(guī)章來規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)代表制度。上級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)必須依法對(duì)下級(jí)政府的國(guó)有資產(chǎn)管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。在立法形式的選擇上，應(yīng)當(dāng)制定法律，如《中華人民共和國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理法》，而不是制定行政法規(guī)、地方法規(guī)或規(guī)章。不僅因?yàn)榉�律具有更高的�?quán)威和效力，而且，行政法規(guī)和部委規(guī)章往往是自己給自己的行為制定規(guī)則，不可避免地存在\"既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員\"之嫌；
既有違犯法治的基本原理，也不利于國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)代表主體利益的平衡。行政法規(guī)、部門規(guī)章等法定形式將相關(guān)部門利益合法化，會(huì)形成新的政資不分，甚至?xí)�成為獲取自身利益的一個(gè)快捷方式，最終導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)管理秩序的混亂。

　　五、幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題與未來的發(fā)展方向：一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)信用

　　在近18萬家大大小小的國(guó)有企業(yè)中，[5]中央國(guó)資委只對(duì)\"關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全\"的180多家國(guó)有企業(yè)行使出資人職責(zé)，其余的所有企業(yè)的資產(chǎn)都由分布在各地方的省、市兩級(jí)政府履行出資人職責(zé)。這樣，由地方行使出資人職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)就\"占大頭兒\".國(guó)有資產(chǎn)改革的操作中心由中央轉(zhuǎn)移到地方。中央政府部門在國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中\(zhòng)"喪失\"的相當(dāng)一部分權(quán)力\"轉(zhuǎn)移\"給地方，\"此消彼長(zhǎng)\".對(duì)此有幾個(gè)重要的問題需要澄清認(rèn)識(shí)。

　　第一個(gè)問題，會(huì)不會(huì)動(dòng)搖公有制的主體地位和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用？首先是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家安全的超大型、大型企業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施、重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，國(guó)家所掌握的國(guó)有資產(chǎn)仍然占主導(dǎo)地位。關(guān)鍵是地方出資企業(yè)占大頭也仍然是公有制，其性質(zhì)未變。而且由于效率提高，在發(fā)展中還會(huì)不斷壯大公有制的主體地位。

　　第二個(gè)問題，會(huì)不會(huì)擴(kuò)大地方政府擁有財(cái)富的差別？東部地區(qū)和中、西部地區(qū)之間日益擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)差異造成了財(cái)富差別日益擴(kuò)大，其原因是多方面的，包括歷史積累、文化觀念、交通條件、資源稟賦、地理環(huán)境、勞動(dòng)力素質(zhì)等等，比較復(fù)雜。實(shí)證地看，國(guó)家投資的影響不大。如浙江、江蘇、廣東、福建、山東、天津、上海等地的國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重低于50%，但這些地區(qū)是富裕地區(qū)；
相反，吉林、西藏、貴州、甘肅、黑龍江、新疆、青海、江西、云南等地的國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重超過70%，但這些地區(qū)多為貧困地區(qū)。[6]因此，不會(huì)因?yàn)榈胤匠鲑Y企業(yè)\"占大頭兒\"就縮小或擴(kuò)大地區(qū)差距。

　　第三個(gè)問題，會(huì)不會(huì)造成地方的獨(dú)立性？目前的實(shí)際狀況已經(jīng)是地方具有對(duì)大部分企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)，只是在理論上、政策上不明確而已。如果要搞獨(dú)立，在國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)督的管理模式下照樣能搞。地方出資企業(yè)占大頭不過是更明確了出資人職責(zé)，承認(rèn)了過去客觀上已經(jīng)存在的狀態(tài)。

　　還有一個(gè)問題是，地方政府行使出資人職責(zé)的企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)，在特殊情況下中央政府能否調(diào)度？

　　國(guó)家保留最終所有權(quán)，中央認(rèn)為必要時(shí)，比如發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、大的災(zāi)害等，是可以對(duì)這種三級(jí)政府間的資產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行必要調(diào)整的。即使在\"分級(jí)所有\(zhòng)"的體制下，也不是不可以的。只是需要有明確的行政法規(guī)如緊急動(dòng)員法予以規(guī)范罷了。實(shí)際上，在任何國(guó)家都存在這樣一個(gè)問題，是有國(guó)際慣例可循的。

　　從實(shí)證經(jīng)驗(yàn)看，地方政府\"獲得\"國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)后，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和決策權(quán)顯著提高，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大有好處。中國(guó)的改革開放實(shí)際上就是一個(gè)中央向地方轉(zhuǎn)移權(quán)力的過程，沒有這一過程來帶動(dòng)地方推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)就不可能有今天的發(fā)展。從理論規(guī)范的角度看，中央政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供、社會(huì)公平和宏觀調(diào)節(jié)，地方政府的主要職責(zé)在于提供地方性公共產(chǎn)品。地方政府在提供公共產(chǎn)品上存在適度競(jìng)爭(zhēng)，有利于利益與負(fù)擔(dān)的統(tǒng)一，更好地實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品提供的效率與公平，促使整個(gè)社會(huì)的公共產(chǎn)品提供達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。所以，應(yīng)該根據(jù)被提供的社會(huì)公共產(chǎn)品的受益范圍確定管轄權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)管理的范圍不是越大越好。

　　因此，從發(fā)展的角度看，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的最終目標(biāo)應(yīng)該是\"分級(jí)所有\(zhòng)"，一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)信用。每一級(jí)政府都有清晰的產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)收益，包括非經(jīng)營(yíng)性政府資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中的政府股權(quán)、稅費(fèi)收入、上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、土地批租收入等等。每一級(jí)政府都有自己的資本和出資企業(yè)，行使所有者職權(quán)，不是替國(guó)務(wù)院分管\"國(guó)企\"，而是\"抱自己的孩子\"，不允許互相侵占所有者權(quán)益。產(chǎn)權(quán)在不同級(jí)政府之間可以交易，不可以平調(diào)——把下級(jí)政府的好企業(yè)收上來，本級(jí)政府差的企業(yè)放下去。中央不能利用\"甩包袱\"，把大量隱性負(fù)債推給地方政府，不得以上級(jí)的政壓下級(jí)的資；
地方企業(yè)不能利用壞賬和逃廢債，把大量顯性負(fù)債推給中央政府，如國(guó)有銀行。每一級(jí)政府都有自己的信用，債務(wù)規(guī)模、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、償債能力、償債觀念等等構(gòu)成每級(jí)政府的信用記錄。盲目投資、重復(fù)建設(shè)、逃廢債等等行為，都影響到所涉及的各級(jí)政府的債信。

　　到那時(shí)，中央可以以地方政府利益（含資本）的增損作為宏觀調(diào)控的主要著力點(diǎn)，以地方資本所有者的信用等級(jí)作為宏觀調(diào)控的依據(jù)，區(qū)別對(duì)待。信用等級(jí)高的地方政府可以擴(kuò)張信用，增加銀行授信、允許財(cái)政擔(dān)保、允許發(fā)行債券、允許增辦地方金融機(jī)構(gòu)等；
信用等級(jí)低的地方政府必須首先收縮債務(wù)，否則就必然失掉融資渠道，甚至根本喪失投資能力。如此根據(jù)信用獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，推動(dòng)政府信用步入良性循環(huán)的軌道。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》[R ]1993－11－14

　　[2]中國(guó)共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》[R ]1999－9－22

　　[3]李榮融《直接監(jiān)管196家企業(yè)，總資產(chǎn)達(dá)619萬億》[OL ]新華網(wǎng)

　�。╤ttp://news1xinhuanet1com/video/2003-05/22/content881753.htm）

　　[4]國(guó)資委宣傳工作局《加大改革力度，加快調(diào)整步伐，切實(shí)提高中央企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力》[OL ]國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)網(wǎng)

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　　[5]陳清泰《對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的幾點(diǎn)看法》[N ]中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2003－03－24

　　[6]季曉南《增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力的四大途徑》[N ]1經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2004－01－16

　　作者簡(jiǎn)介：焦建國(guó)（1965-），男，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，北京100060；
遼寧凌源人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士后，主要從事財(cái)政、金融、國(guó)有企業(yè)、行政與公共管理等方面的研究。

　　來源：《財(cái)經(jīng)問題研究》2005年第3期

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