韓大元：依憲執(zhí)政：依法執(zhí)政的前提和基礎(chǔ)

　　各位專家、學(xué)者，朋友們，大家好！

　　在探討中國特色社會(huì)主義發(fā)展道路過程中，中國共產(chǎn)黨不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，確立了依憲執(zhí)政的理念與方式。2004年9月15日，胡錦濤總書記在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上發(fā)表重要講話，明確指出：“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”。之后黨的十六屆四中全會(huì)提出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”，并把依法執(zhí)政作為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的總體目標(biāo)之一確立下來。

　　從憲法角度講，依法執(zhí)政主要包括兩層含義：一是執(zhí)政黨進(jìn)入政治體制內(nèi)部依法行使國家權(quán)力，而不是置身于政治體制外部實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。二是指黨的執(zhí)政活動(dòng)的法治化，就是執(zhí)政黨的一切活動(dòng)，包括意志表達(dá)、政治錄用和資源配置等皆納入法制軌道，使黨的活動(dòng)在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行。那么依法執(zhí)政的法到底是指什么呢？從憲法學(xué)的角度，我認(rèn)為，這個(gè)依法執(zhí)政的法，首先是憲法，然后才是法律的層面，依法執(zhí)政的核心或者說前提是憲法。

　　所謂依憲執(zhí)政，是指執(zhí)政黨依據(jù)憲法的規(guī)定、憲法的精神和原則治國理政，按照憲法的邏輯思考和解決各種社會(huì)問題，匯集利益，表達(dá)要求，制定政策。

　　依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政的關(guān)系是：依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的前提和基礎(chǔ)，依法執(zhí)政是依憲執(zhí)政的具體化與落實(shí)。依憲執(zhí)政之“憲法”與依法執(zhí)政之“法”，就規(guī)范的性質(zhì)而言，都屬于區(qū)別于道德、習(xí)慣等的法規(guī)范。廣義的依法執(zhí)政是指依法規(guī)范執(zhí)政活動(dòng)，其中包括依憲法執(zhí)政。依法執(zhí)政的法首先指憲法，執(zhí)政黨的合憲性與合法性的基礎(chǔ)來自于憲法，并通過憲法得到進(jìn)一步的落實(shí)與發(fā)展。

　　依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的前提條件，主要理由是：

　　首先，就規(guī)范效力位階而言，憲法和法律是處于不同效力位階的規(guī)范。憲法在一個(gè)國家法律體系中的效力最高，它是法律的立法基礎(chǔ)；
法律的效力來源于憲法，其地位低于憲法。法律的內(nèi)容不得同憲法相抵觸，否則不具有效力。法律規(guī)范如同金字塔，下多上少，形成位階，憲法處于最頂層。每個(gè)層級規(guī)范的效力來自較高層級的規(guī)范，所有規(guī)范的效力來自于一個(gè)基本規(guī)范，即憲法。黨的執(zhí)政活動(dòng)可以依法律、依政策，甚至依黨的內(nèi)部章程、條例，但核心首先要依照憲法。

　　其次，憲法具有規(guī)范國家權(quán)力運(yùn)行的功能。憲法是通過劃分國家權(quán)力、明確各國家機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍的方式來規(guī)范國家權(quán)力運(yùn)行的。在橫向上，憲法把國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)，規(guī)定不同的權(quán)力由不同的部門行使，各部門各司其職，而且互相監(jiān)督。在縱向上，憲法遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則，把國家權(quán)力在中央和地方之間進(jìn)行劃分，具體規(guī)定了中央享有哪些權(quán)力、地方享有哪些權(quán)力。歷史的教訓(xùn)告訴我們，作為執(zhí)政黨，在執(zhí)政活動(dòng)中，在處理同各國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系時(shí)，有時(shí)容易犯的錯(cuò)誤是黨代替國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)，對憲法的規(guī)定沒有給予應(yīng)有的尊重。

　　再次，憲法的核心價(jià)值與目標(biāo)是保障人權(quán)，依憲執(zhí)政就是立黨為公、執(zhí)政為民，落實(shí)憲法保障人權(quán)的價(jià)值理念。憲法作為一種價(jià)值秩序，它是以尊重個(gè)人為原則及以此為基礎(chǔ)的人權(quán)體系。我國憲法規(guī)定的基本權(quán)利包括平等權(quán)、政治權(quán)利和自由、人身自由和人格尊嚴(yán)等等，這些基本權(quán)利約束立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和檢察權(quán)等國家權(quán)力的行使，當(dāng)然也包括約束黨執(zhí)政權(quán)力的行使，亦即所有國家權(quán)力必須以人民權(quán)利、利益維護(hù)為依歸。依憲執(zhí)政本身就是維護(hù)人民最根本的利益。黨在執(zhí)政活動(dòng)中，應(yīng)養(yǎng)成憲法思維，善于按照憲法保障人權(quán)的邏輯來觀察、分析和解決社會(huì)問題，制定的政策應(yīng)能夠符合最廣大人民的利益要求。

　　依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政的區(qū)別是相對的，在實(shí)際的運(yùn)行過程中，依憲執(zhí)政并不排斥依法執(zhí)政的要求，黨既要“依憲執(zhí)政”，又要“依法執(zhí)政”，兩者互為表里，都是黨執(zhí)政的基本方式。我們在實(shí)踐中既要堅(jiān)持兩者的統(tǒng)一性，同時(shí)也要分析兩者在性質(zhì)、功能與表現(xiàn)形式上存在的區(qū)別，確立依憲執(zhí)政的基本理念與目標(biāo)。我認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)依憲執(zhí)政既是執(zhí)政黨的目標(biāo)，也是一個(gè)長期的過程。目前，在實(shí)踐中需要研究和解決的重要課題是：

　　首先，堅(jiān)持執(zhí)政黨的一切活動(dòng)都在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則。執(zhí)政黨在執(zhí)政活動(dòng)中可以規(guī)定適用于黨內(nèi)的各種規(guī)范，以調(diào)整黨內(nèi)活動(dòng)。但包括黨章在內(nèi)的所有黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循的原則之一就是：“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定，不得與國家法律相抵觸”。與憲法和法律相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)是無效的。而判斷黨內(nèi)的法規(guī)是否與憲法和法律相抵觸的根本標(biāo)準(zhǔn)是憲法規(guī)范，即已形成的憲法規(guī)范是確定的、統(tǒng)一的尺度。

　　其次，執(zhí)政黨執(zhí)政活動(dòng)的有效性與憲法的權(quán)威性是相統(tǒng)一的。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。憲法具有權(quán)威，法律得到實(shí)施，就意味著執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)具有有效性，表明其執(zhí)政能力的提高。如果憲法沒有權(quán)威，法律得不到認(rèn)真實(shí)施，執(zhí)政黨的執(zhí)政也就失去了社會(huì)基礎(chǔ)，無法實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的基本目標(biāo)。執(zhí)政黨執(zhí)政能力的高低與憲法實(shí)施的社會(huì)效果是密切聯(lián)系在一起的。

　　第三，在合憲性與合法性統(tǒng)一中提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力。如果已經(jīng)有法律將憲法規(guī)定具體化，則執(zhí)政黨的黨員通過合法途徑進(jìn)入各國家機(jī)關(guān)擔(dān)任公職，此時(shí)其行使權(quán)力遵循的是“職權(quán)法定”原則，即按照法律的授權(quán)履行職責(zé)，也就是要“依法執(zhí)政”。如果法律尚未把憲法規(guī)范具體化，或者已有立法隨形勢的變化已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，執(zhí)政者需要制定政策補(bǔ)充立法缺漏，此時(shí)政策形成的根據(jù)是憲法的規(guī)定、原則和基本價(jià)值，即應(yīng)該“依憲執(zhí)政”。無論法律是否把憲法的規(guī)定具體化，對于執(zhí)政黨來說，其執(zhí)政活動(dòng)不能僅僅限定在合法性范疇之內(nèi)，需要在重大決策活動(dòng)中自覺地把合憲性作為活動(dòng)的基礎(chǔ)。

　　第四，依憲執(zhí)政是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的核心。黨的十六大對黨的執(zhí)政能力建設(shè)提出的具體要求是：科學(xué)判斷形勢，駕馭市場經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對復(fù)雜局面、依法執(zhí)政和總攬全局。這五種能力涵蓋了黨的執(zhí)政能力的基本要求，作為統(tǒng)一的整體，實(shí)際上反映了依憲執(zhí)政的基本要求，即黨的執(zhí)政能力建設(shè)的核心是依憲執(zhí)政，把遵守憲法、執(zhí)行憲法和運(yùn)用憲法作為執(zhí)政活動(dòng)的基本出發(fā)點(diǎn)。

　　第五，各級黨校應(yīng)把憲法教育作為學(xué)校教育的重要內(nèi)容，重視對黨員干部的憲法教育。使各級黨員干部掌握憲法的基本知識，樹立忠于憲法、遵守憲法的自覺性。

　　李林研究員點(diǎn)評：

　　韓大元教授的演講凸顯了憲法和憲政的思維意識，論證了依憲執(zhí)政的概念及其核心地位，并且提出了一個(gè)重要依據(jù)，即胡錦濤同志講過，依法治國首先是依憲治國。韓教授從更具體的方面，論證了為什么依憲執(zhí)政是優(yōu)先性的概念。另外，他還系統(tǒng)地解讀了依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政的關(guān)系，這個(gè)關(guān)系就是一句話，依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的前提和基礎(chǔ)。最后韓教授提出了在依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的統(tǒng)一中，執(zhí)政黨在實(shí)踐中所要研究和解決的五方面的課題，這些都是十分重要的問題。

　　如果韓教授能夠進(jìn)一步闡述，比如說出現(xiàn)了違憲執(zhí)政的時(shí)候應(yīng)該怎么辦；
針對有的學(xué)者建議，中國要制定政黨法這一個(gè)很重要的憲法和憲政問題，演講會(huì)更加精彩。

　　提問與回答

　　聽眾：把依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政截然分開是不是好？依法執(zhí)政這個(gè)法是一個(gè)以憲法為核心或者是為主導(dǎo)的內(nèi)在協(xié)調(diào)的系統(tǒng)，依法執(zhí)政包括憲法，下面具體的普通法、部門法或者是其他的地方法規(guī)，必須合乎憲法，但是如果憲法中一些方面的要求沒有制定相應(yīng)的法律或者相應(yīng)的法律并沒有獲得準(zhǔn)許，那么依憲執(zhí)政不就落空了嗎？所以一定把這個(gè)法聯(lián)系成內(nèi)在統(tǒng)一的系統(tǒng)。

　　韓大元：我認(rèn)為這是個(gè)很重要的問題。在依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政的統(tǒng)一中強(qiáng)化憲法的作用，但是統(tǒng)一當(dāng)中，我們執(zhí)政黨不能僅僅是滿足于合法性，還要滿足合憲性。作為一個(gè)執(zhí)政黨，解決的不是法律規(guī)定的某一個(gè)方面的問題，而是要涉及到國家宏觀性、前提性這樣的根本問題。兩者相統(tǒng)一，但統(tǒng)一不是并列的關(guān)系，而是憲法更重要，但并不排除其他法律的作用。

　　但是目前我們將近200多個(gè)法律是不是都跟憲法相一致？所以這里提出來，把合憲性的基礎(chǔ)作為進(jìn)行執(zhí)政活動(dòng)的最高依據(jù)，如果沒有憲法的基本規(guī)范，雖然依據(jù)了法律，但違反憲法或者是不符合憲法怎么辦。我講的憲法，首先它是憲法文本的，然后說它是憲法精神的，憲法原則的。有些憲法條文沒有規(guī)定，但是執(zhí)政黨可以制定一些政策，但不能跟我們憲法的一些基本原則，比如人權(quán)保證的原則、法制的原則等相矛盾，相沖突。在這個(gè)意義上我是強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨或者領(lǐng)導(dǎo)黨的所有的活動(dòng)，毫無例外的都要受憲法規(guī)范、憲法精神和憲法原則的約束。

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