周林軍：公用事業(yè)民營(yíng)化的成本控制

　　一、問(wèn)題及概念

　　公用事業(yè)民營(yíng)化目前屬于目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)新一輪改革和開(kāi)放的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題。而民營(yíng)化的一個(gè)極為重要的特征就是私營(yíng)或外商以投資方式進(jìn)入公共服務(wù)行業(yè)。

　　民營(yíng)化不可避免地要發(fā)生成本，這些成本最后必將要由某方來(lái)承擔(dān)，即我們所說(shuō)的“埋單人”問(wèn)題。

　　需要明確一個(gè)基本概念：誰(shuí)是公用事業(yè)民營(yíng)化投資成本的最后承擔(dān)者或埋單人？

　　二、公用事業(yè)民營(yíng)化中的成本關(guān)系

　　公用事業(yè)民營(yíng)化成本控制過(guò)程中需要認(rèn)真處理好某些“成本關(guān)系”，否則這些成本關(guān)系有可能成為很深的“成本陷阱”。

　　（一）關(guān)系之一：投資成本與消費(fèi)價(jià)格

　　公用事業(yè)民營(yíng)化必然要涉及私營(yíng)或國(guó)外廠商的資本性投入，這種資本性投入最終要通過(guò)公用事業(yè)服務(wù)或產(chǎn)品的“價(jià)格”在廠商與社會(huì)公眾之間實(shí)行“轉(zhuǎn)換”，即私營(yíng)或外商不可能在不求回報(bào)的條件下進(jìn)行投資，而消費(fèi)者亦不能奢望在毫無(wú)付出的情況下享受服務(wù)，“沒(méi)有免費(fèi)的午餐”這一句話對(duì)于投資者或者和消費(fèi)者之間同等適用。

　　投資成本“轉(zhuǎn)換”為消費(fèi)價(jià)格有多種形式，第一種類(lèi)型是民營(yíng)化投資成本直接轉(zhuǎn)化為社會(huì)公眾支付的消費(fèi)價(jià)格，即通過(guò)消費(fèi)價(jià)格來(lái)覆蓋投資成本。

　　第二種是投資成本轉(zhuǎn)化為公共財(cái)政支出。有時(shí)侯從表面上看，私人的投資沒(méi)有引起消費(fèi)價(jià)格的上漲，但為政府實(shí)際上給予了財(cái)務(wù)補(bǔ)貼。政府對(duì)某一公共產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼必然意味著減少另一些類(lèi)型的公共福利支出，因此，從性質(zhì)上講依然會(huì)影響社會(huì)公眾的總福利水平。所謂“羊毛出在羊身上”。

　　另外就是即期的投資成本轉(zhuǎn)化為遠(yuǎn)期的消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)政支出，例如在某些城市水務(wù)行業(yè)的BOT 項(xiàng)目中，起始水價(jià)都被限定在一個(gè)很低的水平，但在遠(yuǎn)期財(cái)務(wù)計(jì)算中，可以發(fā)現(xiàn)廠商現(xiàn)金流總收益非常之高。

　　因此，在公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中需要始終明確的一點(diǎn)：民營(yíng)化投資成本與消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)政支出水平之間始終有著連帶關(guān)系或者邏輯通道。不能脫離社會(huì)消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)政支出水平去單純追求民營(yíng)或者外來(lái)資本的進(jìn)入。要始終關(guān)注誰(shuí)來(lái)最后“埋單”？如何“埋單”和“埋單”多少的問(wèn)題。

　　（二）關(guān)系之二：成本規(guī)模與利潤(rùn)規(guī)模

　　我國(guó)某城市的水廠資產(chǎn)出讓?zhuān)�原�?億的資產(chǎn)最后作價(jià)20余億，曾有人對(duì)此大加贊嘆，XX城市的人真精明強(qiáng)干！

　　但我卻由此聯(lián)想起一個(gè)國(guó)外的案例，某個(gè)原耗資10億元的公共電廠在向私人企業(yè)轉(zhuǎn)讓時(shí)僅僅作價(jià)1億元。就在社會(huì)輿論對(duì)公共資產(chǎn)低價(jià)售讓的行為義憤填膺時(shí)，作價(jià)的政府向公眾提了一個(gè)問(wèn)題：壟斷性的公用行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格確定是建立在成本基數(shù)上的，作為消費(fèi)者，你們希望你們支付的電力價(jià)格的確定是依據(jù)10億元還是1億元基數(shù)？頓時(shí)眾口語(yǔ)塞。人們才明白政府將9億元作為公共補(bǔ)貼，有意壓低了成本核算基數(shù)，目的在于使消費(fèi)電價(jià)維持在低水平。

　　我無(wú)意對(duì)原值7億的資產(chǎn)最后作價(jià)20余億作出好或壞的評(píng)價(jià)，但我有理由懷疑資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值是否可以如此簡(jiǎn)單地帳面增值。而且需要弄清楚，作價(jià)20余億以后，誰(shuí)來(lái)購(gòu)買(mǎi)？而購(gòu)買(mǎi)成本最后是否轉(zhuǎn)換成為今后的消費(fèi)價(jià)格或公共開(kāi)支？

　　世界多數(shù)國(guó)家，包括我國(guó)一般都是通過(guò)限制廠商的資本利潤(rùn)率來(lái)保證消費(fèi)價(jià)格的合理性的。例如我國(guó)頒布的《城市自來(lái)水價(jià)格管理辦法》就將自來(lái)水行業(yè)的資本利潤(rùn)率限定在8%的水平（投資償還期內(nèi)可以為12%）。如果廠商投資成本是500萬(wàn)，8%意味著法律允許的利潤(rùn)總額為40萬(wàn)元，在這種情況下，廠商如果試圖通過(guò)提高利潤(rùn)率的方法獲得80萬(wàn)的利潤(rùn)，明顯屬于違法。

　　然而廠商可以在提高利潤(rùn)率途徑之外找到獲取80萬(wàn)的利潤(rùn)的有效辦法，假設(shè)水廠的設(shè)備投資本來(lái)僅需要500萬(wàn)，但廠商將投資“蓄意”擴(kuò)大到1000萬(wàn)并以此作為成本基數(shù)來(lái)計(jì)算利潤(rùn)留成，這時(shí)候人們發(fā)現(xiàn)，廠商最終還是達(dá)到了獲得了80萬(wàn)的利潤(rùn)目的同時(shí)也沒(méi)有違反8%利潤(rùn)率的法定標(biāo)準(zhǔn)。然而此時(shí)消費(fèi)價(jià)格卻上漲了不止一倍的水平。

　　由此看來(lái)，控制廠商的利潤(rùn)率僅僅是控制廠商成本的一個(gè)必要條件而非充分條件，換句話說(shuō)，廠商的利潤(rùn)總額決不僅僅與資本利潤(rùn)率相關(guān)，控制成本總規(guī)模才是控制公用事業(yè)成本或消費(fèi)價(jià)格的關(guān)鍵。正如你今天敢于向朋友借100元錢(qián)，承諾利息是30元，因?yàn)槟阌X(jué)得最后大不了就是130元錢(qián)的事，基數(shù)太��！但一家銀行絕如果宣布自己今天的存款利息是30%，第二天多少個(gè)億的資金就會(huì)變成存款大量涌入，它在興高采烈地接受承受巨額存款的同時(shí)，也會(huì)十分沮喪地發(fā)現(xiàn)自己要承受巨大的存款規(guī)模而導(dǎo)致的巨額利息支付規(guī)模。

　　以上的事實(shí)（成本之水托升價(jià)格之船）中蘊(yùn)涵的原理貌似簡(jiǎn)單，但在實(shí)際中卻為人們，甚至為有些非常博學(xué)或精明的人經(jīng)常忽視。我們的一些政府部門(mén)在出讓公用事業(yè)資產(chǎn)的時(shí)候，如果僅僅貪圖資產(chǎn)最初出讓的價(jià)值高額，見(jiàn)錢(qián)眼開(kāi)，那么在事后與廠商計(jì)算回報(bào)或價(jià)格的時(shí)候，可能就會(huì)是另一種心情。

　�。ㄈ�）關(guān)系之三：合法成本與合理成本

　　經(jīng)常出差的人都知道“賣(mài)發(fā)票”的事情。這實(shí)際上是為了滿足某些試圖多吃多占單位金錢(qián)的人的欲望。

　　有了發(fā)票就意味著有了財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)的合法憑證。然而接下來(lái)的問(wèn)題是，一個(gè)人出差三天，卻拿回來(lái)三萬(wàn)塊錢(qián)的報(bào)銷(xiāo)憑證，盡管票據(jù)表面合法，但合理性何在？

　　由此可以引出公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中的“合法成本”與“合理成本”問(wèn)題。其中，依據(jù)成本加成模式來(lái)作價(jià)具有“合法性”。

　　公用事業(yè)投資成本的合理性問(wèn)題早在20世紀(jì)三十年代美國(guó)學(xué)者就明確地指出并且有過(guò)實(shí)際法院判例。由于目前我國(guó)實(shí)行的依然是“成本作價(jià)”和嚴(yán)格控制公用事業(yè)企業(yè)利潤(rùn)率的價(jià)格模式，廠商不可能期望通過(guò)提高利潤(rùn)率的方式來(lái)增大利潤(rùn)總額，因此，蓄意擴(kuò)大成本規(guī)模成為了一個(gè)既合法又有效的途徑。

　　在筆者主持的與法國(guó)蘇伊士水務(wù)進(jìn)行重慶北部片區(qū)供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)談判過(guò)程中，雙方曾就“合理成本”的問(wèn)題唇槍舌劍，談判幾度中斷。法方原來(lái)提出市政府應(yīng)當(dāng)尊重合資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，即企業(yè)有權(quán)自行決定如何投資和進(jìn)行融資（如向國(guó)外銀行或機(jī)構(gòu)融資進(jìn)行建設(shè)或解決流動(dòng)資金）。為了避免企業(yè)蓄意擴(kuò)大投資成本和使用諸如高息的股東貸款之類(lèi)作為流動(dòng)資金導(dǎo)致建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本上升，繼而拉動(dòng)整體水價(jià)上漲，我方堅(jiān)持合作公司“用于固定資產(chǎn)投資的融資成本和用于日常經(jīng)營(yíng)的流動(dòng)資金的融資成本應(yīng)當(dāng)接近于同期當(dāng)?shù)劂y行的平均條件；
合作公司的固定資產(chǎn)投資應(yīng)限于直接用于生產(chǎn)和服務(wù)之目的；
合作公司每年應(yīng)定期與政府主管部門(mén)就下一年度（如有且確實(shí)必要）的固定資產(chǎn)投資計(jì)劃等進(jìn)行磋商并且達(dá)成一致；
合作公司所需采購(gòu)設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格和工程建設(shè)成本應(yīng)當(dāng)不高于同業(yè)的、可比較的合理水平”，目的在于將企業(yè)成本控制在一個(gè)“合理”幅度，從而控制消費(fèi)價(jià)格。

　　（四）關(guān)系之四：業(yè)內(nèi)成本與業(yè)外成本

　　避免公用事業(yè)成本上升的另一方面是防止業(yè)外成本隨意進(jìn)入業(yè)內(nèi)成本。比如說(shuō)，社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)為自己得到的公共產(chǎn)品或服務(wù)而支付價(jià)格，這是天經(jīng)地義的事情，但是反過(guò)來(lái)說(shuō)，社會(huì)公眾也不應(yīng)當(dāng)而且要拒絕為非公共產(chǎn)品或服務(wù)的額外成本來(lái)承擔(dān)付費(fèi)義務(wù)。

　　例如，目前有些公用企業(yè)經(jīng)常慷慨地參與某些社會(huì)性的捐贈(zèng)活動(dòng)。如果說(shuō)，捐贈(zèng)的錢(qián)來(lái)自企業(yè)的利潤(rùn)留成，也無(wú)可非議。但經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，企業(yè)一方面慷慨地參與社會(huì)性的捐贈(zèng)，但之后卻將捐贈(zèng)列入企業(yè)成本并以此作為成本計(jì)價(jià)的一部分。美國(guó)加利福尼亞最高法院在1972年曾經(jīng)裁決，拒絕美國(guó)太平洋電話公司將140萬(wàn)美元的慈善性捐贈(zèng)費(fèi)用列入價(jià)格成本。該法院為此指出，“捐贈(zèng)，如果將其列入價(jià)格計(jì)算的成本之中，勢(shì)必成為一種強(qiáng)制性價(jià)格而轉(zhuǎn)嫁于消費(fèi)者。由于公用事業(yè)的壟斷性特征，這些消費(fèi)者無(wú)法通過(guò)自由選擇廠商而避免這一強(qiáng)制性價(jià)格。我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)消費(fèi)者直接進(jìn)行慈善性捐贈(zèng)，而不應(yīng)通過(guò)公用事業(yè)的成本分?jǐn)倎?lái)實(shí)施強(qiáng)制性捐贈(zèng)”。

　　大約在1999年，我曾經(jīng)實(shí)地考察了中國(guó)某城市的水廠的交鑰匙項(xiàng)目。據(jù)了解，當(dāng)初水廠的概算是三億元左右，但某國(guó)外公司最后執(zhí)行的結(jié)果僅僅為2億元左右，當(dāng)問(wèn)及為何時(shí)，該公司的代表回答，其中一個(gè)非常重要的原因是，為了確保中標(biāo)和避免出現(xiàn)執(zhí)行虧損，在進(jìn)行工程設(shè)計(jì)時(shí)就對(duì)許多非生產(chǎn)性設(shè)施進(jìn)行了最大限度的壓縮和優(yōu)化，包括取消原來(lái)的招待所、豪華辦公設(shè)施和車(chē)輛、以便投資最大限度地集中在生產(chǎn)性設(shè)施上。

　　需要指出，在一部分中國(guó)公用事業(yè)行業(yè)中，企業(yè)的投資和運(yùn)營(yíng)成本中相當(dāng)部分并非完全屬于業(yè)內(nèi)成本。在民營(yíng)化過(guò)程中，如果不對(duì)此加以嚴(yán)格限制，那末依然會(huì)對(duì)公用事業(yè)成本的最后“埋單人”—消費(fèi)者或公共財(cái)政產(chǎn)生不良影響。

　�。ㄎ澹╆P(guān)系之五：完美無(wú)缺與成本代價(jià)

　　公用事業(yè)多為公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)�；�礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的一個(gè)特征是必須具有耐久性、超前性和充足性，換句話說(shuō)，應(yīng)該盡量做到盡善盡美。

　　公共基礎(chǔ)設(shè)施的盡善盡美與公共服務(wù)的成本或消費(fèi)價(jià)格構(gòu)成了一對(duì)矛盾。必須在兩者之間尋求平衡。

　　某市垃圾添埋場(chǎng)，按照環(huán)保部們的強(qiáng)制性要求，滲漏液的處理排放標(biāo)準(zhǔn)必須達(dá)到一級(jí)水準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)世界銀行和國(guó)際咨詢機(jī)構(gòu)都認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于苛刻，即便在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐洲國(guó)家也非常罕見(jiàn)。項(xiàng)目建成后，電視節(jié)目中出現(xiàn)德國(guó)專(zhuān)家把處理后的滲漏液一飲而盡的畫(huà)面，在人們?yōu)槲鬯�處理的高�?biāo)準(zhǔn)而贊嘆不已時(shí)，或許沒(méi)有多少人注意到，由于排放標(biāo)準(zhǔn)的苛刻，滲漏液處理裝置的投資超出概算4倍左右，日復(fù)一日的處理費(fèi)用之大也令人乍舌。

　　前面講到與法國(guó)蘇伊士水務(wù)重慶北部片區(qū)供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)談判過(guò)程中“合理成本”的問(wèn)題。為了控制公用企業(yè)“蓄意”擴(kuò)大成本基數(shù)，政府要求合作公司每年應(yīng)定期與政府主管部門(mén)就下一年度的固定資產(chǎn)投資計(jì)劃等進(jìn)行磋商并且達(dá)成一致目的在于將企業(yè)成本控制在一個(gè)“合理”幅度，從而控制消費(fèi)價(jià)格。但該合資企業(yè)進(jìn)入后，當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)要求輸水管的鋪設(shè)應(yīng)該達(dá)到“50年不得重新開(kāi)挖”的水平，結(jié)果，合作公司掉頭找到我們，要求承認(rèn)這一投資成本并將此計(jì)入現(xiàn)實(shí)的水價(jià)中。

　　公用事業(yè)產(chǎn)品或質(zhì)量的高標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)設(shè)施的耐久性程度和能力儲(chǔ)備充裕程度的確是需要追求的目標(biāo)，但這些不能脫離由此產(chǎn)生的成本對(duì)消費(fèi)價(jià)格的上升和公共財(cái)政的開(kāi)支水平來(lái)審視。

　�。�六）關(guān)系之六：直接成本與關(guān)連收益

　　通常，測(cè)定公用事業(yè)企業(yè)的效率的習(xí)慣性途徑是審視產(chǎn)品和服務(wù)的直接投資與運(yùn)營(yíng)成本與直接收益的關(guān)系，例如，在城市公共交通行業(yè)，車(chē)輛的購(gòu)置成本+運(yùn)行成本（包括人員工資等）+維護(hù)成本就構(gòu)成了生產(chǎn)總成本，它與售票收入之間就形成了可以直接量化的成本/收益關(guān)系。

　　在許多公用事業(yè)行業(yè)，由于產(chǎn)品或服務(wù)的直接銷(xiāo)售收入很低，反襯出生產(chǎn)總成本很高，從形式上看，投資和運(yùn)營(yíng)成本的回收非常困難，因而對(duì)價(jià)格形成了巨大的壓力。這時(shí)候，企業(yè)要求漲價(jià)的呼聲很高。

　　在參加2004年廣州公用事業(yè)論壇時(shí)，我曾經(jīng)對(duì)清華大學(xué)朱武祥教授介紹的一個(gè)國(guó)外公共交通的融資案例進(jìn)行了點(diǎn)評(píng)。在該案例中，財(cái)務(wù)計(jì)算的結(jié)果非常清楚地表明，車(chē)票銷(xiāo)售收入根本無(wú)法覆蓋車(chē)輛更新的財(cái)務(wù)成本，但當(dāng)?shù)劂y行居然非常爽快地同意提供融資并且將視該項(xiàng)目為低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，為什么？

　　其實(shí)道理非常簡(jiǎn)單，盡管車(chē)票銷(xiāo)售產(chǎn)生的直接財(cái)務(wù)收入很低，但車(chē)身廣告、站點(diǎn)廣告以及附屬設(shè)施的財(cái)務(wù)收益相當(dāng)可觀。這里就引出了一個(gè)“關(guān)聯(lián)收益”的概念。所謂關(guān)聯(lián)收益，是指圍繞公共設(shè)施或公共服務(wù)所產(chǎn)生的非直接性收益。

　　前面談到要防止公用事業(yè)企業(yè)將“業(yè)外成本”計(jì)入“業(yè)內(nèi)成本”，進(jìn)而加大總成本，對(duì)價(jià)格形成壓力的問(wèn)題。而現(xiàn)在要談的是，要防止公用事業(yè)企業(yè)將“關(guān)聯(lián)收益”與“主業(yè)收益”分置，進(jìn)而減少總收益，反過(guò)來(lái)襯托出成本的高昂，也可以對(duì)價(jià)格形成壓力的問(wèn)題。

　　應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)基本概念，衡量成本高與低的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)并不是成本本身的絕對(duì)額，例如成本是一億，但總收益是兩億，成本就是低的，成本是一元，但總收益是0.90元，成本就是高的。所以說(shuō)，成本與收益是相對(duì)的，可以通過(guò)控制成本總量來(lái)加大總收益，亦可以通過(guò)擴(kuò)大總收益來(lái)控制總成本。但這一簡(jiǎn)單的邏輯在實(shí)際中往往被人忽視。

　　目前經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題是，公用事業(yè)企業(yè)在應(yīng)對(duì)成本核查或成本定價(jià)時(shí)，經(jīng)常以直接成本和直接收益來(lái)測(cè)算價(jià)格，但對(duì)于關(guān)聯(lián)收益閉口不談或者有意隱匿。例如，在公共交通行業(yè)的成本核算中，僅僅計(jì)入了車(chē)票收入，但車(chē)身廣告、站點(diǎn)廣告以及附屬設(shè)施的財(cái)務(wù)收益卻另帳計(jì)算，進(jìn)入了單位小金庫(kù)，機(jī)場(chǎng)中的服務(wù)設(shè)施的收入亦如此。這樣一來(lái)，成本的計(jì)算是全口徑的，但收益的計(jì)算是不完整的，因此，在公用事業(yè)成本控制過(guò)程中，一定要關(guān)注“關(guān)聯(lián)收益”，防止收益的缺失導(dǎo)致成本控制的困難。進(jìn)而對(duì)公共財(cái)政和消費(fèi)價(jià)格形成壓力。

　　（七）關(guān)系之七：?jiǎn)雾?xiàng)成本與區(qū)域成本

　　某市曾經(jīng)策劃并爭(zhēng)取到了一億美元的日本協(xié)力基金貸款，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　其中一部分計(jì)劃用于天然氣加氣站的建設(shè)，后來(lái)天然氣加氣站被剔除了，表面原因是銀行評(píng)估通不過(guò)，業(yè)主財(cái)務(wù)能力不足。實(shí)際上還是涉及成本問(wèn)題。

　　然而目前的現(xiàn)實(shí)情況是，該市存在天然氣加氣站嚴(yán)重短缺，幾個(gè)僅有的加氣站天天車(chē)滿為患，一般要排幾個(gè)小時(shí)隊(duì)才能加上氣，而且天然氣與汽油相比，具有成本低，污染小的特點(diǎn)。

　　為什么一個(gè)經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)境效益非常好的項(xiàng)目通不過(guò)評(píng)估而被迫取消？真的是當(dāng)初的財(cái)務(wù)成本核算出了問(wèn)題嗎？

　　其實(shí)，按照當(dāng)初提出的設(shè)想和建議，該市擬建的40個(gè)天然氣加氣站應(yīng)當(dāng)實(shí)行財(cái)務(wù)成本和收益的統(tǒng)一運(yùn)作。也就是說(shuō)，考慮到整體加氣需求和區(qū)域需求量的不同（有些氣站地處鬧市，有些地處邊遠(yuǎn)，訪問(wèn)量有所不同），應(yīng)該由一家公司實(shí)行集中借貸，集中歸還，肥瘦通吃，以豐補(bǔ)歉，但總體上完全可以達(dá)到財(cái)務(wù)平衡，同時(shí)也可以通過(guò)轉(zhuǎn)貸銀行的評(píng)審。

　　盡管當(dāng)時(shí)絕大部分人都從理論上認(rèn)同這一建議，但實(shí)際操作過(guò)程中，40個(gè)天然氣加氣站中那些效益好，位置好，條件好的項(xiàng)目實(shí)際上早已經(jīng)被先行批出去給了某些企業(yè)或單位，剩下那些地處邊遠(yuǎn)，條件不落實(shí)，財(cái)務(wù)收益差的項(xiàng)目留給了日元貸款解決并要求承貸部門(mén)自負(fù)盈虧，自行償還，結(jié)果當(dāng)然是成本高昂，難以通過(guò)轉(zhuǎn)貸銀行的評(píng)審，結(jié)果只好放棄辛辛苦苦爭(zhēng)取到手了的貸款指標(biāo)。

　　西方國(guó)家的公用事業(yè)法律中有一條非常關(guān)鍵的概念或法理—“普遍服務(wù)”，即不允許公用企業(yè)在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)“挑肥揀瘦”。對(duì)于某些區(qū)域性公共服務(wù)行業(yè)來(lái)說(shuō)，產(chǎn)品或服務(wù)的提供以及成本的核算是覆蓋整個(gè)區(qū)域的，有時(shí)甚至需要用客流量大的線路上的贏利來(lái)彌補(bǔ)客流稀少的邊遠(yuǎn)線路的成本虧損。如果允許投資或經(jīng)營(yíng)者“挑肥揀瘦”，就意味著另一些地方的公眾享受不到普遍服務(wù)或者客流稀少的邊遠(yuǎn)線路上的成本虧損只能由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。這樣一來(lái)，客流量大的線路賺的錢(qián)進(jìn)入了私營(yíng)企業(yè)的腰包，而客流稀少的邊遠(yuǎn)線路的成本虧損被轉(zhuǎn)嫁給了公共財(cái)政或消費(fèi)群體，因此，在公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中，一定要處理好單項(xiàng)成本與區(qū)域成本的關(guān)系。

　　成本根據(jù)行業(yè)不同而有著不同的鑒定標(biāo)準(zhǔn)。目前有一種說(shuō)法，即在實(shí)行公用事業(yè)市場(chǎng)化改革時(shí)，可以實(shí)行“靚女先嫁”，先盤(pán)活優(yōu)良資產(chǎn)再說(shuō)。但我以為，一是要謹(jǐn)慎從事，二是要具體情況具體對(duì)待。一個(gè)人想出售自己的舊家具，如果一定要整套搭配賣(mài)，估計(jì)很少有人問(wèn)津。而另一個(gè)人想出售自己的公寓，每平方米3000元，如果這時(shí)有人每平方米出價(jià)2萬(wàn)單買(mǎi)你公寓的過(guò)道，你肯定不會(huì)賣(mài)，因?yàn)檫@時(shí)候的“靚女先嫁”等于“嫁了女兒餓死娘”，之后有誰(shuí)來(lái)買(mǎi)你公寓的其它房間？

　　（八）關(guān)系之八：上游成本與下游成本

　　在公用事業(yè)成本控制過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)注意成本與成本之間的順向或反向“聯(lián)動(dòng)”關(guān)系。以求通過(guò)對(duì)某一產(chǎn)品或服務(wù)的成本控制來(lái)達(dá)到對(duì)多項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)的成本控制。

　　目前全國(guó)各地都在建設(shè)污水處理設(shè)施或垃圾處理設(shè)施，它們面臨的一個(gè)共同問(wèn)題是，數(shù)目巨大的，需要處理的污水和垃圾量。

　　很顯然，污水和垃圾產(chǎn)生量與自來(lái)水消費(fèi)量和居民生活品消費(fèi)中的遺棄量之間有著邏輯關(guān)系。換句話說(shuō)，如果不減少自來(lái)水消費(fèi)量和居民生活品消費(fèi)量，污水和垃圾產(chǎn)生量肯定減不下來(lái)，由此也會(huì)導(dǎo)致污水處理設(shè)施或垃圾處理設(shè)施的投資成本和運(yùn)營(yíng)成本的上升。這一簡(jiǎn)單道理不言而喻。

　　但是，不言而喻的道理在實(shí)際執(zhí)行中并沒(méi)有完全獲得政策邏輯的支持。例如一些地方非常熱衷于收取污水處理費(fèi)，但卻非常不愿意調(diào)整自來(lái)水價(jià)格。結(jié)果，居民自來(lái)水消費(fèi)支出雖然有限，但污水處理費(fèi)的支付量也相當(dāng)可觀。

　　公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)成本的控制不僅僅在于公用事業(yè)企業(yè)本身的投資或經(jīng)營(yíng)行為層面，還在于政府的政策行為層面。許多成本的控制需要通過(guò)“源頭減量”得意實(shí)現(xiàn)，而實(shí)現(xiàn)“源頭減量”則可以削減下游成本和減少下游消費(fèi)支出。

　　三、實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)服務(wù)或產(chǎn)品成本（價(jià)格）控制的最有效途徑

　　需要特別指出，中國(guó)公用事業(yè)成本與公用事業(yè)的管理運(yùn)營(yíng)體制緊密相關(guān)，在這一體制中的一個(gè)重要特點(diǎn)是廠商的成本缺乏足夠的“透明度”。

　　造成公用事業(yè)成本或價(jià)格缺乏透明度的根本原因是國(guó)營(yíng)企業(yè)獨(dú)家壟斷投資或經(jīng)營(yíng)模式。由于沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或比較效應(yīng)，在大部分公用行業(yè)，獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的企業(yè)的成本往往就是行業(yè)或區(qū)域的獨(dú)家成本，再仔細(xì)研究，所謂企業(yè)成本，大多局限于業(yè)內(nèi)企業(yè)的“帳面成本”，只要帳面成本具有合法性，人們就不可能質(zhì)疑其合理性。

　　因此，實(shí)現(xiàn)中國(guó)公用事業(yè)成本或價(jià)格控制的最有效方式必須引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和打破壟斷。而公用事業(yè)民營(yíng)化就是實(shí)現(xiàn)多種經(jīng)濟(jì)成分與國(guó)有資本的“同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)”。只有競(jìng)爭(zhēng)，才能在多家企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)現(xiàn)成本或價(jià)格、質(zhì)量等方面的差異，以便選擇最有競(jìng)爭(zhēng)力的廠商，從這一意義上講，公用事業(yè)民營(yíng)化屬于一個(gè)優(yōu)勝劣汰的選擇過(guò)程，而這一選擇是以多家廠商的競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)入為前提的。因此，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)服務(wù)或產(chǎn)品成本（價(jià)格）控制的最有效途徑之一就是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

　　四、結(jié)論

　　公用事業(yè)成本的法律控制屬于一個(gè)世界性難題。也是各國(guó)價(jià)格管制的核心。不僅如此，在民營(yíng)化過(guò)程中，政府、廠商與消費(fèi)群體圍繞成本核算和價(jià)格也會(huì)發(fā)生激烈的利益沖突和博弈。在中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中，我們需要對(duì)這一問(wèn)題格外關(guān)注，我國(guó)某些地區(qū)或城市為了更多地吸引外資，制定了一系列帶有數(shù)量指標(biāo)的優(yōu)惠政策，片面追求外資數(shù)額，包括外商投資數(shù)量達(dá)到一定水平的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，將對(duì)一般行業(yè)的外資優(yōu)惠政策簡(jiǎn)單搬用于公用事業(yè)行業(yè)，反映出對(duì)公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征和資產(chǎn)特殊性缺乏基本的了解，造成某些投資者乘機(jī)利用投資規(guī)模的擴(kuò)大來(lái)擴(kuò)張成本計(jì)價(jià)基數(shù)，用成本之水托升價(jià)格之船，最終損害消費(fèi)者利益。

　　公用事業(yè)的民營(yíng)化可以通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)促使成本透明，但并不能確保公眾就一定能夠享受最低成本時(shí)的經(jīng)濟(jì)福利，實(shí)際上，民營(yíng)化的廠商也有可能在使成本降至最低點(diǎn)時(shí)仍然向消費(fèi)者收取較高的價(jià)格。在這種情況下，政府對(duì)價(jià)格的法律管制就成為必然。進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管的最主要目的是要將公用事業(yè)行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)控制在一個(gè)合理和公正的水平。因此，在公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中，一定要格外注意公用事業(yè)的成本特殊性問(wèn)題，規(guī)范廠商的投資、運(yùn)營(yíng)中的成本行為以及調(diào)整政府的成本控制行為，維護(hù)公眾利益。使社會(huì)公眾真正可以分享民營(yíng)化帶來(lái)的效益，而不是在民營(yíng)化中受損。

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　　本文為作者在2005年中國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革論壇上的演講

　　周林軍，法學(xué)博士，重慶市發(fā)展改革委員會(huì)外經(jīng)處長(zhǎng)兼重慶世界銀行貸款項(xiàng)目管理辦公室主任，天則經(jīng)濟(jì)研究所公用事業(yè)研究中心顧問(wèn)，重慶水務(wù)發(fā)展促進(jìn)會(huì)常務(wù)理事，重慶工商大學(xué)、四川外語(yǔ)學(xué)院客座教授，多年潛心研究公用事業(yè)及管制問(wèn)題，著有《公用事業(yè)管制要論》等專(zhuān)著和文章等。

　　出處：中國(guó)公法網(wǎng)

　　來(lái)源：http://www.chinapublaw.com/zfgz/2005729131823.htm

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