潘劍鋒：中國司法制度改革的若干問題

　　[關(guān)鍵詞]司法制度;審判制度;法官制度;改革

　　[摘　要]本文分三個部分,對中國司法制度改革的歷史背景、中國司法制度改革的具體內(nèi)容、中國司法制度改革存在的問題及中國司法制度改革的發(fā)展趨勢作了介紹和討論。中國司法制度的改革是為了適應(yīng)社會的要求,司法制度改革主要是對司法組織的人事制度和民事審判制度進(jìn)行,司法制度改革中存在的主要問題是觀念滯后、改革缺少統(tǒng)一的規(guī)劃以及改革未完全依法進(jìn)行。司法制度改革的發(fā)展趨勢是:司法獨(dú)立進(jìn)一步加強(qiáng),法官資格更為嚴(yán)格、法官素質(zhì)進(jìn)一步提高,司法制度改革朝全面性展開,與司法制度改革相關(guān)的一些制度會伴隨著司法制度改革而進(jìn)行相應(yīng)的變革和發(fā)展。

　　一、中國司法制度改革的歷史背景

　　20世紀(jì)70年代末以來，中國社會發(fā)生了巨大的變革，市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，有利地促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又使得社會各種關(guān)系發(fā)生著變化，這就要求調(diào)整各種社會關(guān)系的法律制度要適應(yīng)社會的這種變化和發(fā)展而發(fā)生相應(yīng) 的變化。在各種法律制度的變革中，與社會實(shí)踐和百姓生活關(guān)系最為密切的司法制度的改革，自然成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。中國的司法制度改革就是在這樣的一個大的歷史背景下展開的。

　　具體啟動中國的司法制度改革的社會背景，大致可以歸結(jié)為：中國社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，向司法制度提出了新的、更高的要求，中國原有的司法制度已經(jīng)不能適應(yīng)這種要求：原有的審判制度已無法適用于新類型的訴訟案件；
面對迅猛增長的訴訟案件[1]，效率不高的審判制度無法迅速、有效的解決，素質(zhì)有待提高的司法人員也顯得不堪重負(fù)，社會秩序也因此受到影響；
地方保護(hù)主義和部分司法人員拜金主義思想的存在，嚴(yán)重地影響了司法的公正性，危害國家的法制的統(tǒng)一和權(quán)威，國民對少數(shù)司法人員腐敗現(xiàn)象和裁判不公反映強(qiáng)烈。在這樣的一種社會背景之下，如果中國的司法制度不進(jìn)行改革，社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將受到極大的阻礙。因此，可以概括地說，中國司法制度改革的改革，是源于社會發(fā)展的需要。

　　二、中國司法制度改革的基本情況

　　（一）中國司法制度改革的軌跡

　　中國這次進(jìn)行的司法制度改革，基本上是沿著強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人舉證責(zé)任──庭審方式改革──審判方式改革──審判制度改革──司法制度改革的軌跡發(fā)展的 .這樣的一條發(fā)展軌跡表明，中國的司法制度改革有個逐漸的發(fā)展過程：它發(fā)端于中國民事審判制度的改革，并以民事審判制度改革為核心，逐漸推進(jìn)為全面的司法制度改革。而這一過程的形成，與中國的有關(guān)司法制度和司法實(shí)踐是有密切關(guān)系的。

　　在中國，民事審判的開始源于當(dāng)事人的起訴，法院受理之后，案件進(jìn)入庭前準(zhǔn)備程序，該程序的主要內(nèi)容為：由法院向被告送達(dá)起訴狀副本、告知雙方當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)和合議庭組成人員名單、查閱案卷和收集有關(guān)證據(jù)，決定是否增加當(dāng)事人或通知第三人參加訴訟。案件開庭審理階段，主要由法官主持調(diào)查和主持辯論，在此基礎(chǔ)上由法官對案件進(jìn)行評議并作出判決。總之，在民事訴訟中，法院居主導(dǎo)地位，當(dāng)事人在民事訴訟中發(fā)揮的作用比較小。在傳統(tǒng)上，中國不認(rèn)為自己的民事審判模式是屬于當(dāng)事人主義，同時，也不承認(rèn)自己的民事審判模式是職權(quán)主義，但中國的立法和司法實(shí)踐都表明，中國的民事審判模式是屬于職權(quán)主義[2]。此外，還由于中國法官的非專職化及部分法官素質(zhì)的低下，從而導(dǎo)致了民事審判效率不高，訴訟期限較長。這一問題，在民事訴訟案件數(shù)量不是很多的情況下，矛盾還不是很突出。而隨著民事訴訟案件數(shù)量的增多和新型案件的出現(xiàn)，民事審判制度和法官的素質(zhì)不適應(yīng)民事審判發(fā)展的要求的矛盾就顯現(xiàn)出來了。為了緩解這一矛盾，在司法實(shí)踐中，就提出要“強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的舉證責(zé)任”，即希望通過調(diào)動當(dāng)事人的積極性和發(fā)揮當(dāng)事人的作用以減輕法院的負(fù)擔(dān)。而制度的相互聯(lián)系性，意味著僅僅強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的舉證責(zé)任是解決不了問題的或是解決了原有的問題，新的問題又出現(xiàn)了，這就對司法提出了進(jìn)一步的要求，從而之后又有了民事審判的庭審方式改革、審判方式改革、審判制度改革及全面的司法制度改革。

　　從中國的司法制度改革的發(fā)展情況上看，其起源是為了減輕法院的審判負(fù)擔(dān)，所以，首先要求進(jìn)行司法改革的是承擔(dān)較多審判任務(wù)的基層法院和中級法院，真正探索和開始對司法制度進(jìn)行改革的也是他們，此后，各地的中級法院和高級法院對各地的司法改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)和交流。1996年7月和1997年4月，，最高人民法院分別組織召開了“全國法院審判方式改革工作會議”和“全國法院民事、經(jīng)濟(jì)審判方式改革試點(diǎn)工作座談會”，對全國各地所進(jìn)行的審判方式改革進(jìn)行了總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上，發(fā)布了有關(guān)司法改革的文件。其中比較有影響的文件有：1998年的《最高人民法院關(guān)于民事經(jīng)濟(jì)審判方式改革問題的若干規(guī)定》和1999年的《人民法院五年改革綱要》。在《人民法院五年改革綱要》中，最高人民法院提出了人民法院改革的總體目標(biāo)，這就是：緊密圍繞社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建立社會主義法治國家的需要，依據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則，健全人民法院的組織體系；
進(jìn)一步完善獨(dú)立、公正、公開、高效、廉潔，運(yùn)行良好的審判工作機(jī)制；
在科學(xué)的法官管理制度下，造就一支高素質(zhì)的法官隊(duì)伍；
建立保障人民法院充分履行審判職能的經(jīng)費(fèi)管理體制；
真正建立起具有中國特色的社會主義司法制度。從人民法院所確定的改革目標(biāo)中，我們可以看到，人民法院改革的核心是在人民法院的人事制度上和審判制度上，這也可以說是中國司法改革的最為核心的內(nèi)容。

　�。ǘ�） 中國司法改革的具體內(nèi)容（限于人事制度與民事審判制度）

　　1、法院人事管理制度的改革。（1） 改革法官來源渠道：從高素質(zhì)的人才中選任法官�！　∽灾腥A人民共和國成立以來，在相當(dāng)長的一個歷史階段，法院被看成僅僅是國家的專政工具，而沒有被認(rèn)識到是一個定紛止?fàn)幍臋C(jī)構(gòu)，是一個保證國家所確定的社會行為規(guī)則（法律）在社會生活中得以實(shí)現(xiàn)的機(jī)構(gòu)。沒有認(rèn)識到法官不僅僅要有良好的品德、勤勉的工作作風(fēng)，而且還應(yīng)當(dāng)具備豐富的法律知識和豐富的社會實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此。在法官的選任方面，中國傳統(tǒng)上較注重法官的品德和工作作風(fēng)，而忽視了其應(yīng)具有的法律專業(yè)知識和相應(yīng)的社會經(jīng)驗(yàn)，不具備相應(yīng)的法律知識的法官在法院里為數(shù)不少。至1994年5月，“就全國而言，沒有達(dá)到法律大專程度的法官大約有近一半”。[1]至1997年底，在全國法院系統(tǒng)25萬名法官中，本科層次的占百分之五點(diǎn)六，研究生僅占百分之零點(diǎn)二五。[2] 在1995年《法官法》頒布之前，法律對法官的任職資格規(guī)定得也十分的不嚴(yán)格。[3]在實(shí)踐中，“文化大革命”結(jié)束以來，人民法院一直沿用從本院內(nèi)部人員選任法官的辦法：書記員干到一定年限，晉升為助理審判員，助理審判員干了一定年限，晉升為審判員 (祝銘山:關(guān)于《人民法院五年改革綱要》的說明) 。而法院人員的來源主要是三個渠道：一是從復(fù)轉(zhuǎn)軍人中招收，這一方式在20世紀(jì)70年代末起被廣泛地采用，現(xiàn)在仍是法院招收人員的一條重要渠道，尤其在各地的基層法院；
二是接收大學(xué)法律專業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生，這一方式在20世紀(jì)80年代起被采用，近幾年成為法院接收法院人員的一個最主要的渠道，尤其在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)的法院；
三是直接向社會招收，這一方式在20世紀(jì)80年代中期被采用過，現(xiàn)在已經(jīng)用得比較少了。

針對這樣的一種狀態(tài)，如何確定法官的資格和如何選任法官，一直是這次司法制度改革的一個熱門話題。[4]1995年頒布的《法官法》中對法官任職資格的規(guī)定，可以看著是對法官任職制度改革的初步成果。該法第9條規(guī)定：“擔(dān)任法官必須具備以下條件：（1）具有中華人民共和國國籍；
（2）年滿23歲；
（3）擁護(hù)中華人民共和國憲法；
（4）有良好的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和良好的品行；
（5）身體健康；
（6）高等院校法律專業(yè)畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)畢業(yè)具有法律專業(yè)知識，工作滿兩年；
或者獲得法律專業(yè)學(xué)士學(xué)位，工作滿一年的；
獲得法律專業(yè)碩士學(xué)位法律專業(yè)博士學(xué)位的，可以不受上述工作年限的限制�！痹摲ǖ�12條規(guī)定，“初任審判員、助理審判員采用公開考試、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)從具備法官條件的人員中擇優(yōu)提出人選�！睘榱藦母咚刭|(zhì)的人才中選任法官，1998年和1999年，最高人民法院還曾向全國公開招考最高人民法院審判員，報(bào)考的條件是，具有一級律師資格和高等院校法學(xué)教授職稱者。但從實(shí)際操作的結(jié)果看效果并不理想，表現(xiàn)為具備上述報(bào)考條件者幾乎無人報(bào)考，導(dǎo)致1998年該舉措沒有取得實(shí)際的效果。總的來說，在對法官的選任制度的改革方面，雖然根據(jù)《法官法》的規(guī)定和司法實(shí)踐中提出的一些具體的措施，對選任法官有了比以往更高的要求，但由于歷史的原因，現(xiàn)在在這方面進(jìn)展還比較緩慢，不過，從發(fā)展趨勢上看，這方面的改革將會繼續(xù)下去。關(guān)于法官選任制度改革的發(fā)展趨勢，我們將在本文的第三部分予以討論。

　　（2）加強(qiáng)法官的培訓(xùn)工作，提高法官的素質(zhì)。如前所述，由于歷史的原因，中國法官的素質(zhì)在整體上不高，因此，如何針對現(xiàn)狀提高現(xiàn)任法官的素質(zhì)，也是此次司法改革的一項(xiàng)重要的內(nèi)容。最高人民法院在這方面主要是強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)法官的培訓(xùn)工作，并相應(yīng)的采取了一些措施。具體的措施主要有：一是將一些年輕的、具有大學(xué)學(xué)歷并在法院工作過5年以上的法院干部委托有關(guān)的高等院校以培養(yǎng)研究生的方式代為培養(yǎng)，這些法院干部經(jīng)代培后回法院工作，這項(xiàng)措施實(shí)施至20世紀(jì)90年代末停止；
二是最高人民法院與北京大學(xué)、中國人民大學(xué)合作，共同舉辦高級法官培訓(xùn)班，對一些具有較豐富審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的中、高級法官（中級法院庭長以上的法官）進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)期為一年；
三是成立了法官培訓(xùn)中心（90年代末改為國家法官學(xué)院），對各地法院的部分法官（這些法官一般為當(dāng)?shù)胤ㄔ旱臉I(yè)務(wù)骨干）進(jìn)行短期的培訓(xùn)（培訓(xùn)期從兩個月到6個月不等）。上述這些措施的采取，使經(jīng)過培訓(xùn)的法官的法律知識的系統(tǒng)性和法律的理論水平有了較明顯的提高，在一定程度上取得了提高法官素質(zhì)的效果。

　　為了繼續(xù)堅(jiān)持對法官的培訓(xùn)工作，《人民法院改革五年綱要》規(guī)定，最高人民法院、各地高級人民法院在2001年前，分別對中級以上人民法院正副院長、正副庭長和基層人民法院的正副院長、正副庭長輪訓(xùn)一遍。2001年后，法官每3年必須在國家法官學(xué)院或者其他法官培訓(xùn)機(jī)構(gòu)集中時間脫產(chǎn)培訓(xùn)；
新任命的法官，必須脫產(chǎn)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)專門法律知識、審判業(yè)務(wù)技能。

　�。�3） 強(qiáng)化司法公正和司法廉潔，實(shí)行法官交流和輪崗制。社會生活中的法官與常人有著相同的生活需求，但司法公正則要求法官應(yīng)當(dāng)與一般社會尤其是其所在社區(qū)保持適度的分離。[3]（P8—9）司法廉潔對法官也提出了樣的要求。

　　在中國，由于相關(guān)制度（如戶籍管理制度、國家干部管理制度）方面的原因，法官任職一般多在自己出生地或自己長期生活過的地區(qū)，尤其是基層人民法院和中級人民法院的法官，情況更是如此。在這樣的一種環(huán)境下，人情關(guān)系就很有可能影響法官司法的公正性，“拉關(guān)系”“走后門”的現(xiàn)象就可能發(fā)生，進(jìn)而影響到司法的廉潔，滋生司法腐敗。在這次的司法制度改革中，法院采取了法官交流和輪崗制度，以保證司法公正和司法廉潔，減少司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。法官交流，就是不同的法院之間的法官在一定年限內(nèi)相互的交換，原則上在法院系統(tǒng)內(nèi)異地進(jìn)行或者在上下級法院之間進(jìn)行；
法官輪崗，則是在同一法院里，不同業(yè)務(wù)庭的法官崗位相互交換，而對法院的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，還有一些其他的要求，這就是，副院長實(shí)行分管工作輪換制，相近審判庭庭長崗位定期輪換。對法院的院長，還實(shí)行與長期生活的地區(qū)異地任職的辦法。

　　2、審判制度上的改革。（1）審理前準(zhǔn)備程序的改革：減少庭前準(zhǔn)備階段法官的調(diào)查程序，實(shí)行“一步到庭制”。中國傳統(tǒng)的做法是，法官在法院受理案件之后，案件審理之前，法官主動收集、調(diào)查證據(jù)，積極與雙方當(dāng)事人接觸，了解案件的有關(guān)情況，在此基礎(chǔ)上，形成對案件事實(shí)的認(rèn)定及適用法律的有關(guān)意見，即在開庭之前，法官已對案件事實(shí)及處理結(jié)果形成了成型的意見，從而使得開庭流于形式，也就是所謂的“先定后審”。而“一步到庭”則要求“當(dāng)庭舉證、當(dāng)庭質(zhì)證、當(dāng)庭認(rèn)證”。這項(xiàng)制度的改革，目的在于減輕法官庭前調(diào)查的負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)當(dāng)事人的舉證責(zé)任，同時也有利于防止法官先入為主，以體現(xiàn)民事審判改革要實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)化當(dāng)事人舉證責(zé)任，倡導(dǎo)法官地位中立”這一主流意識。

　�。�2）庭審制度的改革：改傳統(tǒng)的“糾問式”為“對抗制”。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　中國的傳統(tǒng)做法是，在開庭時，由法官主持法庭調(diào)查和法庭辯論，在整個開庭過程中，法官向當(dāng)事人提出庭前所確定好的案件爭議的有關(guān)問題，由當(dāng)事人予以回答，調(diào)查什么問題，就什么問題進(jìn)行辯論，都由法官來確定，當(dāng)事人居于十分被動的地位。而“對抗制”的適用，則要求法官居于較為超脫的中立地位，案件爭議的問題、當(dāng)事人的主張及支持當(dāng)事人主張的理由均由當(dāng)事人自己提出，并相互進(jìn)行辯論，法院原則上根據(jù)當(dāng)事人的辯論結(jié)果來認(rèn)定案件事實(shí)和適用法律。這項(xiàng)制度的改革，目的在于使法院的法官在形象及實(shí)質(zhì)上更居于中立的地位，并充分調(diào)動當(dāng)事人的能動性，賦予當(dāng)事人積極有效的訴訟手段，為其運(yùn)用該手段提供廣闊的空間和充足的時間，以實(shí)現(xiàn)程序公正。該“對抗制”的實(shí)施，使得中國傳統(tǒng)的、流于形式的庭審方式得以較徹底的改變，在中國審判制度史上構(gòu)筑了一道令人耳目一新的風(fēng)景線。

　�。�3） 強(qiáng)調(diào)法官的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)“主審法官負(fù)責(zé)制”，強(qiáng)化合議庭和法官職責(zé)，推行審判長和獨(dú)任審判員選任制度。中國的民事審判制度中設(shè)立有“法院獨(dú)立行使審判權(quán)”制度，該制度有別于西方國家的“法官獨(dú)立審判”，前者是法院獨(dú)立審判，后者為法官獨(dú)立審判。法官獨(dú)立審判，意味著不僅僅是法院之外的國家機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、個人不得干涉法官審判，即使是在法院內(nèi)部，任何機(jī)構(gòu)和人員也不得干涉法官獨(dú)立審判。而法院獨(dú)立審判，只強(qiáng)調(diào)任何國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人不得干涉法院獨(dú)立審判，而在法院內(nèi)部，承辦案件的法官則受到相當(dāng)?shù)募s束。具體表現(xiàn)為，合議庭審理重大、疑難的案件應(yīng)報(bào)請審判委員會討論、決定，審判委員會的意見，合議庭在對案件作出判決時要予以充分的考慮。此種“看病的不開方，不看病的給處方”的斷案方式，在前些年已受到有的學(xué)者的強(qiáng)烈批評。[4]（P382） 在這次民事審判制度改革的過程中，提出了“主審法官負(fù)責(zé)制”的措施，即案件的審理和判決，由主審法官負(fù)責(zé)，如果出現(xiàn)了錯案，相應(yīng)的責(zé)任也由主審法官承擔(dān)。該項(xiàng)措施的出臺，目的在于體現(xiàn)法官審理案件的獨(dú)立性，加強(qiáng)主審法官的責(zé)任心，促進(jìn)法官業(yè)務(wù)水平的提高，在一定意義上也有利于法官素質(zhì)的整體的提高。

　　在實(shí)現(xiàn)“主審法官負(fù)責(zé)制”的基礎(chǔ)上，近兩年又提出了“審判長和獨(dú)任審判員選任制度”，依《人民法院五年改革綱要》第18條的規(guī)定，該制度的推出，是為了“充分發(fā)揮審判長和獨(dú)任審判員在庭審過程中的指揮、協(xié)調(diào)作用”，該規(guī)定還明確指出，“2000年底前，對法官擔(dān)任審判長和獨(dú)任審判員的條件和責(zé)任作出明確規(guī)定，建立審判長、獨(dú)任審判員的審查、考核、選任制度。審判長和獨(dú)任審判員依審判職責(zé)簽發(fā)裁判文書”“推行院長、副院長和庭長、副庭長參加合議庭擔(dān)任審判長審理案件的做法�！� (人民法院五年改革綱要,第18、21條) 這些規(guī)定的確定，顯然是為了加強(qiáng)合議庭的力量和提高合議庭的審判水平，而“隨著合議庭職責(zé)的逐漸強(qiáng)化，院領(lǐng)導(dǎo)和庭領(lǐng)導(dǎo)具體審批案件的做法要逐步的弱化�！癧5](Ｐ75—98)

　�。�4） 體現(xiàn)司法公正，逐步實(shí)行立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立制度。在傳統(tǒng)上，中國司法受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，司法工作也實(shí)行所謂的“一條龍”服務(wù)，表現(xiàn)為，立案機(jī)構(gòu)與案件的審理機(jī)構(gòu)不分、案件的審判機(jī)構(gòu)與監(jiān)督審判的機(jī)構(gòu)不分、案件的審判機(jī)構(gòu)與法院判決的執(zhí)行機(jī)構(gòu)不分，也就是實(shí)行所謂的立審合一、審執(zhí)合一、審監(jiān)合一，這在形式上和實(shí)質(zhì)上都有違司法的公正性。在這次的司法制度改革中，提出了“立審分立、審執(zhí)分立和審監(jiān)分立”，目的就在于要改變傳統(tǒng)的做法，實(shí)現(xiàn)司法公正。在實(shí)踐中所采取的措施是，在法院內(nèi)部設(shè)立專門的立案機(jī)構(gòu)、審判監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)立案、審判監(jiān)督和執(zhí)行工作，以保證法院司法的公正、高效和規(guī)范。

　　三、對中國司法制度改革存在的問題和發(fā)展趨勢的幾點(diǎn)看法

　�。ㄒ唬� 中國司法制度改革存在的問題

　　1、 改革觀念的滯后。在中國，相當(dāng)長一段時間以來，人們對司法制度的認(rèn)識是比較模糊的，對司法的價值和司法的特征缺少正確的認(rèn)識，主要表現(xiàn)為，強(qiáng)調(diào)司法的政治化，忽視司法的中立性；
強(qiáng)調(diào)司法的大眾化，忽視司法的專業(yè)性；
強(qiáng)調(diào)司法的目的性，忽視司法的程序性。此外，還由于中國長期的實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，司法（包括司法組織和司法行為）行政化的傾向在人們觀念中也是根深蒂固的。

　　在各種社會制度的變革中，條文化的規(guī)章制度的變革相對于人們思想觀念的變革要容易得多。此次中國所進(jìn)行的司法制度改革也反映了這一點(diǎn)。正如前文所述，中國這次的司法制度改革是源于司法實(shí)踐部門的感性認(rèn)識，換句話說，是司法實(shí)踐部門在工作中切身感到現(xiàn)行的司法制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要而要求進(jìn)行司法制度的改革。司法制度改革的發(fā)展軌跡也說明，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)人們對中國此次司法改革缺少理性的認(rèn)識，人們的思想觀念在很大程度上落后于司法實(shí)踐，由于人們（包括司法人員）沒有在思想上認(rèn)識到司法制度改革的意義，在觀念上并沒有真正樹立起進(jìn)行司法改革的意識，執(zhí)行有關(guān)的司法改革的制度也就不堅(jiān)決、不徹底，這實(shí)際上也是為什么中國司法制度改革進(jìn)展比較緩慢的一個重要的一個原因。

　　2、 改革步驟缺少統(tǒng)一的全盤計(jì)劃。從近幾年中國司法改革所進(jìn)行的情況看，中國并沒有設(shè)立一個專門負(fù)責(zé)司法改革的機(jī)構(gòu)，這實(shí)在是中國進(jìn)行司法改革存在的一個大問題�？v觀世界各國進(jìn)行司法制度方面的改革，許多國家都為進(jìn)行司法改革而設(shè)立負(fù)責(zé)司法改革有關(guān)事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，[5]而中國卻沒有。我并不認(rèn)為外國有的，中國就應(yīng)當(dāng)有，但是，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，司法制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要使司法改革深入化和取得司法改革的實(shí)際成效，逐步建立有利于現(xiàn)代化、民主化的司法體制，就要對現(xiàn)行司法制度進(jìn)行總體反思，實(shí)行全方位的司法改革，要完成這樣的一項(xiàng)工作，沒有一個專門性的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)相關(guān)部門的關(guān)系是很難的。設(shè)立專門性機(jī)構(gòu)為司法改革服務(wù)，是為了有效地保證司法改革的順利進(jìn)行。也正是因?yàn)橹袊鴽]有設(shè)立這樣的一個機(jī)構(gòu)，對中國應(yīng)如何進(jìn)行司法改革也就沒有一個統(tǒng)一的安排，在司法制度改革實(shí)踐中，法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)各自為戰(zhàn)，各搞各的改革，相互之間應(yīng)如何協(xié)調(diào)，則不得而知；
在司法改革的過程中，各個階段應(yīng)當(dāng)變革和落實(shí)哪些制度，由于沒有個統(tǒng)一的全盤規(guī)劃，社會和司法人員也往往不甚明了，由此不可避免地產(chǎn)生司法改革的連續(xù)性差以及隨意性強(qiáng)的現(xiàn)象，而使得司法改革處于一種茫然無序的狀態(tài)，影響了司法改革的效果。

　　3、 改革與嚴(yán)肅執(zhí)法的關(guān)系。司法制度改革與嚴(yán)肅執(zhí)法的關(guān)系涉及兩個方面的問題：一方面，改革應(yīng)當(dāng)是對原有的制度進(jìn)行變革，而不僅僅是對原有的制度的落實(shí)，對原有的司法制度的落實(shí)，只是嚴(yán)肅執(zhí)法，而非司法制度的改革。另一方面，司法制度改革要依法進(jìn)行，即改革要以法律作為根據(jù)，要維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，而不可破壞國家法制的統(tǒng)一。

　　中國司法制度改革實(shí)踐在上述兩方面都存在問題,，一方面，我們有時將落實(shí)已有的司法制度當(dāng)成是在搞司法改革，比如，實(shí)行公開審判制度，這本來是在落實(shí)原有的司法制度，但在實(shí)踐中卻被視為司法制度改革了。落實(shí)已有的法律制度不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是在進(jìn)行改革，否則，就降低了改革的目標(biāo)要求。另一方面，司法改革未嚴(yán)格依法進(jìn)行，比如，以搞試點(diǎn)的形式來進(jìn)行司法制度改革的嘗試。在審判方式改革過程中“搞試點(diǎn)”，這在中國的審判方式改革中是很常見的一種現(xiàn)象，全國許多地方法院在自己的審判方式改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中都將此點(diǎn)作為經(jīng)驗(yàn)之談，如廣東、上海、海南、遼寧的大連市。[5](Ｐ117—125)等。所謂在審判方式改革中“搞試點(diǎn)”，就是由省、直轄市的高級人民法院或省轄市的中級法院制定一些改革的方案，或者由有關(guān)的法院確定一些改革的方案，選擇一個或者若干個法院按這些方案進(jìn)行審判，經(jīng)歷一定時期之后，如果覺得這些方案在實(shí)踐中可行，就在全省或全市的各個法院推行，反之則不予推行�！案阍圏c(diǎn)”的作法，其結(jié)果是，在“搞試點(diǎn)”期間，試點(diǎn)法院與非試點(diǎn)法院，在對案件進(jìn)行審判時，兩者所依據(jù)的審判制度和程序是有所不同的，由此就有可能導(dǎo)致相同或相類似的案件，其在試點(diǎn)法院和在非試點(diǎn)法院的審判結(jié)果是不同的。這樣的做法，顯然破壞了國家法制的統(tǒng)一，再比如，有的法院改革突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，自行采取沒有法律根據(jù)的措施，景漢朝先生所說有的法院在法庭上設(shè)立“審判監(jiān)督庭”來監(jiān)督法院的庭審[6]，就屬于這樣的一種情況。

這樣的做法同樣不能被認(rèn)為是真正意義上的司法改革。

　　（二）中國司法改革的發(fā)展趨勢

　　1、 司法獨(dú)立與司法體制。在中國，司法獨(dú)立是一項(xiàng)憲法原則，在司法組織制度和司法審判制度中也作為一項(xiàng)基本原則來規(guī)定。但中國的司法獨(dú)立制度與西方根據(jù)“三權(quán)分立”的學(xué)說所建立起來的司法獨(dú)立制度是有相當(dāng)?shù)膮^(qū)別的，這在司法是否獨(dú)立于行政這一點(diǎn)上體現(xiàn)得尤為突出。中國的憲法雖然規(guī)定司法機(jī)關(guān)要獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，但就中國的實(shí)際情況而言，司法機(jī)關(guān)的人事管理制度和司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)管理制度都與行政機(jī)關(guān)有著密切的聯(lián)系。。[7](Ｐ166—169)在司法實(shí)踐中存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象，其產(chǎn)生是源于地方的經(jīng)濟(jì)利益，但其得以真正的實(shí)現(xiàn)，則是依靠地方行政的力量。地方行政之所以足以干涉、甚至左右司法，從體制上講，主要就是因?yàn)樗痉�機(jī)關(guān)的人事、財(cái)政制度受制于地方行政。對這一問題，在司法制度改革的討論中，許多學(xué)者已有清醒的認(rèn)識，,[8](Ｐ113—116)因此，要保證司法獨(dú)立，首要的問題，就是要對司法機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政制度進(jìn)行變革，使司法機(jī)關(guān)的人事、財(cái)政能獨(dú)立于地方行政。這樣的一種變革，是大勢所趨，代表著中國司法體制改革的方向。

　　2、 法官獨(dú)立與審判委員會。如本文的第二部分所述，中國的審判獨(dú)立，是指法院的審判獨(dú)立而非法官的審判獨(dú)立，其中一個很能說明這一解釋的司法現(xiàn)象是，法官在對重大、疑難的案件作出裁判時，需經(jīng)審判委員會討論決定，對審判委員會作出的決定，審理案件的法官（合議庭）原則上應(yīng)當(dāng)服從。

　　對審判委員會的存在及其所發(fā)揮的作用的批評意見，學(xué)術(shù)界在此次司法改革之前就有不少人提出，[6]在對此次司法制度改革的討論中，又有不少學(xué)者對審判委員會制度發(fā)表意見，多數(shù)的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對審判委員會制度進(jìn)行改革，審判委員會不得對法官的審判活動進(jìn)行干預(yù)，部分學(xué)者還對審判委員會的存在持反對意見，反對的主要理由有兩點(diǎn)，一是審判委員會的存在干涉了法官獨(dú)立審判，有違司法公正和司法獨(dú)立；
二是無論是大陸法系國家還是英美法系國家，都沒有在法院設(shè)立審判委員會的。[9]也有個別學(xué)者對審判委員會的存在持部分肯定的態(tài)度，認(rèn)為在目前的情況下，在基層法院設(shè)立審判委員會是有必要的，主要的理由也有兩點(diǎn)，一是可以防止和減少錯案的發(fā)生，因?yàn)樵谥袊�基層法院年紀(jì)輕、經(jīng)驗(yàn)少的法官占有相當(dāng)?shù)臄?shù)量，這些法官辦的案件由審判委員會來把關(guān)是有必要的；
二是基于中國司法實(shí)踐中存在的腐敗現(xiàn)象，由審判委員會這個集體來對案件作出處理，對于防止個別法官徇私枉法、任意專斷也是有利的。[10]總的來講，改革審判委員會制度的呼聲十分強(qiáng)烈。目前，司法實(shí)踐部門沒有在這方面作出改革的舉動，在我看來原因主要有兩個，一是傳統(tǒng)的司法行政化的觀念還沒有得到改變，二是目前相當(dāng)部分法官的素質(zhì)還不能令司法制度的決策者對所有法官的審判案件的水平放心 .因此，我們有理由相信，隨著司法制度改革的深入，司法獨(dú)立觀念的進(jìn)一步的加強(qiáng)，以及法官素質(zhì)的整體性的提高，對審判委員會制度的改革必然也是司法改革的趨勢所在。

　　3、 法官的選任與法官資格考試。。所謂司法制度改革，說到根本上，最主要的還是關(guān)于人的制度的改革，因?yàn)楸Ｕ舷嚓P(guān)制度得以執(zhí)行的人的制度得不到有力的充實(shí)的話，其他的制度就不可能完全發(fā)揮應(yīng)有的機(jī)能，這是不言自明的道理。也正是基于這樣的認(rèn)識，《人民法院五年改革綱要》中明確提出，在健全一套良好的審判工作機(jī)制的同時，要造就一支高素質(zhì)的法官隊(duì)伍。在這次司法改革過程中，對司法組織和人事制度的改革如前文所述，是相當(dāng)有限的。但是，這并不意味著現(xiàn)今的中國司法組織和人事制度沒有必要進(jìn)行改革，也不意味著中國不想對現(xiàn)今的司法組織制度和人事制度進(jìn)行改革，而是表明基于在現(xiàn)行有關(guān)法律沒有變更的情況下，對這方面制度的變革的進(jìn)展比較緩慢。實(shí)際上，最高人民法院對今后應(yīng)當(dāng)如何選任法官已有自己的看法，這些看法在《人民法院五年改革綱要》中說明得十分的具體，這就是：從律師和高層次的人才中選任法官；
高級人民法院和最高人民法院的審判庭五年之后從下級法院和社會的高層次法律人才中選任法官；
結(jié)合人民法院組織法的修改，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　高級人民法院可以對法官配備法官助理和取消助理審判員工作進(jìn)行試點(diǎn)；
建立書記員單獨(dú)系列（這意味著傳統(tǒng)的從書記員中直接選任法官的制度將被廢除）。最高人民法院的上述意見，預(yù)示著中國今后法官選任制度改革的發(fā)展的基本趨勢。

　　與法官選任制度密切相關(guān)的一項(xiàng)制度是法官資格考試制度。中國現(xiàn)行的法官資格考試制度，實(shí)際上是法院內(nèi)部的一種考試制度，它只針對已經(jīng)進(jìn)入法院工作的人員進(jìn)行，而非面對社會（最近兩年最高人民法院招考審判員的考試是例外，但這種辦法并未形成制度；
法院面對社會進(jìn)行的招干考試，不屬于法官資格考試）。這樣的一種考試制度，極大地限制了社會上的優(yōu)秀法律人才取得法官資格，從而也就影響了法官的整體素質(zhì)。較中國的律師資格考試制度，[7]中國的法官資格考試也是落后的，這是不正常的現(xiàn)象。從上述法官選任制度改革的發(fā)展趨勢上看，中國的法官資格考試制度自當(dāng)發(fā)生相應(yīng)的變化：由面對法院內(nèi)部逐步轉(zhuǎn)向面對全社會進(jìn)行。這也是提高法官整體素質(zhì)的必然要求。

　　4、 制度之間的相互協(xié)調(diào)與司法改革的全面性。由于中國的這次司法制度改革是從基層開始，因此，改革顯現(xiàn)出具有很強(qiáng)的針對性的特點(diǎn)，即司法實(shí)踐中出現(xiàn)了什么問題，就變革什么問題，但缺少對與該問題相關(guān)的其他問題的思考，由此使得問題的解決不徹底，總是處在治標(biāo)不治本的狀態(tài)中，或者是解決了老問題，新的問題有出現(xiàn)了。出現(xiàn)上述問題，癥結(jié)在于改革者對制度的相互關(guān)聯(lián)性缺少應(yīng)有的認(rèn)識。在改革中僅就司法中的某一個方面的制度進(jìn)行變革，而不就與其相關(guān)的其他方面的制度進(jìn)行變革，那么，這一方面制度的變革是不可能進(jìn)行的徹底的，或者達(dá)不到預(yù)期的效果。不如，只對庭審制度進(jìn)行變革，而沒有對與庭審聯(lián)系很密切的庭前準(zhǔn)備程序制度進(jìn)行變革，庭審就達(dá)不到預(yù)期的效果；
只要求主審法官要對案件的裁判結(jié)果的合法性負(fù)責(zé)，而不對審判委員會制度進(jìn)行變革，主審法官負(fù)責(zé)制就不可能貫徹得徹底。在司法改革中，這些問題已經(jīng)逐步被認(rèn)識，從而改革也就逐步的推進(jìn)，但司法制度改革中制度之間的相互協(xié)調(diào)的問題仍然是今后進(jìn)行改革應(yīng)當(dāng)予以充分重視的一個問題。

　　引申制度之間相互協(xié)調(diào)的問題，自然會涉及到司法制度改革的全面性的話題。司法制度改革的全面性，不僅僅涉及到改革的對象問題，而且還進(jìn)一步關(guān)系到改革是否能夠深入乃至最終能否取得預(yù)期的效用的問題。司法制度改革的全面性，所涉及的主要是司法制度本身的變革問題，但與司法制度改革相關(guān)的一些問題，在司法改革中也是應(yīng)當(dāng)予以考慮的，比如，要提高司法人員的素質(zhì)，就必須注重法律人才的教育與培養(yǎng)，這就涉及到法律教育制度的改革問題；
要減輕某項(xiàng)司法制度的負(fù)擔(dān)，就應(yīng)當(dāng)注重開辟或者利用與該項(xiàng)司法制度具有類似功能的其他制度，這就涉及到司法制度與相關(guān)制度的相互協(xié)調(diào)、相互配合的問題；
要變革現(xiàn)行的司法人事制度和財(cái)政制度，就必須對現(xiàn)行的行政人事制度和財(cái)政制度作變革；
等等。這些問題，也是我們在進(jìn)行司法制度改革時應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到的。

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　　[1]根據(jù)1999年9月28日《人民法院報(bào)》公布的材料,1978年,全國法院審理的案件大約是50萬件,而1986年、1987年、1988年,全國法院受理的第一審案件就分別達(dá)到161萬1千件、186萬9千件、229萬件。[2]《中華人民共和國民事訴訟法》第74條、92條、131條、177條的規(guī)定,以及司法實(shí)踐中法院審理案件隨意適用簡易程序、法庭辯論不受重視、合議庭的作用流于形式等,都說明中國的民事審判模式是職權(quán)主義。[3]《人民法院組織法》第34條規(guī)定,有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿23歲的公民,可以有資格擔(dān)任法官。[4]賀衛(wèi)方先生于1998年1月2日在《南方周末》上發(fā)表的《復(fù)轉(zhuǎn)軍人進(jìn)法院》一文,曾在社會上引起不小的反響。[5]如日本為進(jìn)行戰(zhàn)后第三次司法改革而設(shè)立了“司法制度改革審議會”,俄羅斯在20世紀(jì)90年代所進(jìn)行的司法改革中,設(shè)立了“俄聯(lián)邦總統(tǒng)司法改革委員會”,英國、韓國在司法改革時,也設(shè)立有類似的機(jī)構(gòu)。[6]在1985年舉行的北京訴訟法學(xué)年會上,就有學(xué)者對審判委員會的制度提出批評意見。[7] 1986年開始的律師資格考試制度,自1988年開始面向全社會進(jìn)行,每兩年1次;從1993年起,改為每1年1次。現(xiàn)在這一考試制度,已成為中國最為嚴(yán)格的一種考試制度。

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