毛壽龍：治安應重在秩序而非處罰

　　最近，《治安管理處罰法》草案的討論，引起了各個方面的注意。根據(jù)媒體報道，《治安管理處罰法》將增加受罰行為，增加處罰形式，提高罰款幅度，完善處罰程序。

　　這個法律的修改，原因是多個方面的，人們對其看法也有差異。對此，很多專家認為，其中部分修改是合理的，比如完善處罰程序，減少行政拘留處罰的自由裁量權，與新的刑法、行政處罰法、行政復議法和行政訴訟法、道路交通法相配套，確保法制統(tǒng)一。但其中部分修改，并不合理，比如有人認為，草案對警察的自由裁量權的限制過于寬泛，對私權則過多干預。

　　在筆者看來，《治安管理處罰法》這個名稱本身就在強調以管理為本，以處罰為本，而不是以人為本。

　　從名稱上來看，以人為本的有關治安問題的法律，應該直接說《治安法》，而不是《治安管理處罰法》，后者過于突出管理和處罰。

　　從基本價值目標來看，以人為本的治安法律，應該是在確保公民基本自由和權利的基礎上來保證治安秩序。否則，保護治安秩序的行政權力也會像破壞治安秩序的勢力一樣，危害公民基本自由和權利。

　　從確保治安秩序的手段來看，以人為本的治安法，應該不著重處罰，而是確保秩序為本。處罰的目的是為了秩序，而不是為了管理。為了管理的方便往往處罰過分。處罰過分，雖然有利于管理，并起到罰一警百的作用，但實際效應往往是扭曲了秩序：治安處罰，其原因是有些行為破壞治安秩序，但夠不上刑事處罰，但如果處罰過分，比如行政拘留的處罰比刑事拘留的處罰還要重，治安處罰往往會鼓勵破壞治安秩序的人輕易走向刑事犯罪。結果，治安處罰不僅沒有起到維護秩序的作用，反而起到了鼓勵人犯罪的作用。

　　從規(guī)范警察權力的角度來看，警察權力作為一種強制權力，其發(fā)揮作用的機制是它擁有現(xiàn)場強制和處罰權力。如果運用得當，它就可以在案發(fā)現(xiàn)場就解決問題，并在可能發(fā)生潛在問題的地方避免問題的發(fā)生。如果運用不得當，它就可能被濫用，就可能傷害公民的基本自由和權利，從而導致這樣的結局：警察權力越大，處罰越嚴厲，問題卻越嚴重，反過來對警察權力的需求越大，處罰更加嚴厲，從重從快，而問題更加嚴重，進入了惡性循環(huán)。

　　這就是處罰為本的惡果。處罰為本的社會，有些運用不當權力的人會因為過分處罰人而產(chǎn)生本能的快感，更加喜歡處罰人，而有些比較正直而不愿意過分處罰的人則會不愿意嚴格執(zhí)法，結果就導致了過分處罰和放松處罰的不正�，F(xiàn)象。接受不當處罰的人，會設法逃避處罰，比如與警察搞好關系，或者一旦警察管不著，就肆意破壞治安秩序。由于處罰經(jīng)常不是過分就是放松，其社會公信力就受到嚴重影響。政府為了解決治安問題，不得不周期性地進行嚴厲打擊，但嚴厲打擊之后往往就是放松處罰不打擊。因為嚴厲打擊雖然一時解決了一些問題，但長期來說，不僅成本很大，而且由于其打擊過分往往引起社會對受處罰者的同情會讓其社會公信力受到更大的損失，所以一般只能持續(xù)一段時間。

　　這說明，治安不能以處罰為本，而應該以良好的秩序為本。這樣的秩序，人與人之間不存在等級關系，而是自由和平等的關系，有些人擁有公共權力，是基于人們維持秩序的基本共識，而不是對處罰的不正常的需求。人們遵守規(guī)則，是出于對公共秩序的需要和尊重，而不是出于對處罰權力的恐懼。這樣，人們就會更加傾向于自覺地遵守公共秩序。而如果人們遵守秩序，只是出于對處罰權力的恐懼，就會傾向于一旦有機會讓處罰權力失效（如憑關系可以逃脫處罰），或者處罰權力不存在（如警察不在崗），就會紛紛破壞秩序，把破壞秩序當作特權和難得的機會。

　　在以人為本的治安秩序里，各種各樣的鄰里之間、親戚之間、陌生人之間的沖突，往往可以通過自我調節(jié)，以及民間的努力來得以化解，并非一定要依賴公共權力的處罰機制。在能夠通過時間來化解的矛盾，就不需要讓公共權力輕易介入，并當作懲罰的機會。在能夠用民間保安保衛(wèi)秩序的地方，就不要讓警察權力過多介入。警察權力是秩序的維護者，但不是唯一的維護者。警察權力是社會秩序的輔助者，而不是社會治安秩序的主導者。只有當門、鎖、保安等不起作用的時候，警察才是治安秩序真正需要的。

　　在以人為本的治安秩序里，秩序本身必須容納人性的復雜性。開過車的人都知道，任何人都可能會破壞交通秩序，即使是完美的人，德高望重的人，在其一生里，只要開車，都會有意無意地違反交通規(guī)則。稍有人生閱歷的人都知道，無論是誰，都會與他人有意無意地發(fā)生種種沖突，而這些沖突一旦時過境遷，絕大部分都自動化解了。一個良好的秩序，是以人的復雜性為基礎的秩序，而不是簡單的把人分成不需要懲罰的人和需要懲罰的人的秩序。這樣的秩序，具有一定的容錯性，秩序在不斷的低烈度沖突中動態(tài)地形成。企圖用高強度的懲罰來清理低烈度沖突和違規(guī)的努力，只能讓秩序偏離常態(tài)，進入高度管制卻周而復始高度混亂的處罰秩序。

　　以處罰為本的治安管理處罰法，需要人們深思，需要人們警惕，因為它很可能不是改善社會治安，而是惡化治安秩序，因為它在規(guī)則上不利于治安秩序以人為本，雖然很多人認為，只要懲罰就會有秩序。

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