吳玲,施國慶：我國最低生活保障制度的倫理缺陷

　　「內(nèi)容提要」我國最低生活保障制度在實(shí)施過程中還存在許多倫理缺陷：從救濟(jì)對(duì)象看存在歧視性，占我國人口三分之二以上的農(nóng)民無緣享受最低生活保障，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員也遭受歧視；
從實(shí)施理念看，傳統(tǒng)救濟(jì)“三無”對(duì)象的情結(jié)難解，恩賜思想仍有市場；
從救助方式看，在救濟(jì)對(duì)象的認(rèn)定過程中，選擇標(biāo)準(zhǔn)苛刻，無視救濟(jì)對(duì)象的權(quán)利，實(shí)施過程缺乏人文關(guān)懷。這些倫理缺陷如果得不到解決，將影響我國最低生活保障制度的順利實(shí)施，不利于我國社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)。

　　「關(guān)鍵詞」最低生活保障制度/倫理缺陷/救助理念/救助方式

　　目前，世界上大多數(shù)國家都把社會(huì)救助看成是政府一項(xiàng)義不容辭的社會(huì)責(zé)任。對(duì)于窮人，不管什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權(quán)利申請并且獲得社會(huì)救濟(jì)。接受社會(huì)救濟(jì)是公民的基本權(quán)利。最低生活保障制度建立的宗旨，是極力使每一個(gè)公民不至于在生活困難時(shí)處于無助狀態(tài)。

　　對(duì)我國而言，建立城市居民最低生活保障制度，是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的改革和發(fā)展，是建立和完善城市社會(huì)保障體系的重大步驟。它有利于化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平、保證經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行。最低生活保障制度的實(shí)施，標(biāo)志著在社會(huì)救濟(jì)方面的政府職能，由傳統(tǒng)的以發(fā)放救助金、特困補(bǔ)貼、受災(zāi)救助等為標(biāo)志的“道義性救助”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲x務(wù)性救助”，實(shí)現(xiàn)了從個(gè)體主義貧困觀向結(jié)構(gòu)貧困觀、從施恩論向權(quán)利論的轉(zhuǎn)變[1]（pp.62—63）。但是，這項(xiàng)制度在實(shí)施過程中還存在許多倫理缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　一、救濟(jì)對(duì)象的歧視性

　　我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利�！边@是公民享有物質(zhì)幫助權(quán)的憲法依據(jù)。這說明，在需要時(shí)接受國家和社會(huì)的救助是公民的法定權(quán)利，保障公民的基本生存權(quán)利是國家和社會(huì)的責(zé)任。但公民的憲法權(quán)利要變成現(xiàn)實(shí)權(quán)利，還必須依賴更加具體明確的法律、法規(guī)來規(guī)范。1999年9月29日，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，并且于當(dāng)年10月1日起實(shí)施。這標(biāo)志著低保權(quán)作為社會(huì)救助權(quán)的一種重要表現(xiàn)形式，在城市居民范圍內(nèi)真正變?yōu)橐环N法定權(quán)利。與此同時(shí)，必須看到，我國的最低生活保障制度仍然存在救濟(jì)對(duì)象的歧視性。

　�。ㄒ唬┢缫曓r(nóng)民

　　1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》只適用于城市居民。該條例規(guī)定，持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾�府獲得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。而占我國人口三分之二以上的農(nóng)民則無緣享受最低生活保障。農(nóng)民是我國公民的重要組成部分，作為公民，他們享有憲法規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)。作為農(nóng)民，國家沒有為他們制定專門的最低生活保障條例，國家也沒有為全體公民制定統(tǒng)一的最低生活保障條例，卻為城市居民制定了專門的最低生活保障條例。這是對(duì)農(nóng)民明顯的歧視，是典型的“愛有差等”，違背了社會(huì)公正原則（注：需要說明的是，北京、上海、廣東、福建、浙江、江蘇等地已經(jīng)開始對(duì)農(nóng)村特困戶實(shí)施農(nóng)村低保。但是，在國家層面上還沒有建立統(tǒng)一的農(nóng)村最低生活保障制度。）。

　　首先，無論是從感情上還是從道理上，都沒有理由將農(nóng)民拒于最低生活保障制度之外。眾所周知，農(nóng)民為我國的社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)做出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲。特別是在新中國成立以后，為了在盡可能短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，擺脫落后面貌，1952年至1986年國家通過價(jià)格“剪刀差”，從農(nóng)業(yè)中隱蔽地抽走了5823.74億元的巨額資金[2]（p.201）。改革開放20年間，為了滿足工業(yè)開發(fā)、城市建設(shè)和公共事業(yè)用地，國家通過廉價(jià)征用土地的途徑，剝?nèi)∞r(nóng)民資金輸入城市，每年達(dá)幾千億元。僅2001年政府和企業(yè)通過廉價(jià)征地剝奪農(nóng)民資金就逾8000億元，一年超過以往30年（1949至1978年）通過“剪刀差”侵占的農(nóng)民資金的總和[3]（p.28）。與此同時(shí)，據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程的加快，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地達(dá)3400萬畝，失地農(nóng)民已經(jīng)超過4000萬人[4].他們中的大多數(shù)淪為“三無”農(nóng)民，即無土地、無工作、無最低生活保障，失去了生活依靠，處境極為困難，迫切需要最低生活保障制度的保障。

　　其次，我國已經(jīng)具備了在農(nóng)村建立最低生活保障制度的實(shí)力。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國目前的農(nóng)村人口為7.685億，其中大多數(shù)人能夠自食其力，需要國家為其提供最低生活保障的只是一小部分。國務(wù)院扶貧辦政策法規(guī)組副組長何平2004年7月23日接受《南方周末》記者采訪時(shí)說：“現(xiàn)在農(nóng)村的赤貧人口2900萬，還有5600多萬低收入人口，他們的溫飽還不穩(wěn)定，兩者加起來有8500多萬，相當(dāng)于全國農(nóng)村總?cè)丝诘?／10.”中國社科院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員黨國英算了一筆賬，說明國家具備建立農(nóng)村最低保障的能力：近幾年，國家、民間及國際機(jī)構(gòu)三方投入的扶貧資金每年都在300億元以上，如果直接發(fā)放給3000萬貧困人口，平均每人每年可獲得1000元，已經(jīng)大大高于貧困線[5].我國的貧困線標(biāo)準(zhǔn)是人均年收入637元。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展滯后的根本原因是政府財(cái)政支出方面的失誤。我國中央財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占總支出的比例只有10％左右，這一比例在世界上是較低的，如加拿大為39％，日本為37％，澳大利亞為35％。而且這10％的投入絕大部分給了城鎮(zhèn)職工[6]（p.36）。隨著我國公共財(cái)政體系的逐步建立，國家用于最低生活保障制度的資金應(yīng)大幅增加。

　�。ǘ�）歧視農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員

　　建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國擁有3.38億城市人口，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員已升至1.85億。他們在城市干著最累、最臟、最險(xiǎn)、報(bào)酬最低的工作，和城市居民一樣納稅，還比城市居民負(fù)擔(dān)了更多的公共管理費(fèi)用。他們在貢獻(xiàn)方面絲毫不遜色于有城市戶口的居民，他們盡了城市居民的義務(wù)，但是享受不到城市居民的權(quán)利，當(dāng)然也就無法享受城市的社會(huì)保障。這是典型的身份歧視。盡管農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的集體意識(shí)和維權(quán)意識(shí)有所增強(qiáng)，也越來越多地具有社會(huì)參與意識(shí)，但是仍然處在社會(huì)的底層，還常常受到歧視。根本原因是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代留下來的戶籍制度、就業(yè)制度、人事制度、社會(huì)保障制度等仍在阻礙著農(nóng)民向上流動(dòng)，農(nóng)民社會(huì)地位的改變還很微小。

　　其實(shí)，“農(nóng)民”并不是一種固定不變的身份，而只是一種職業(yè)，從事這種職業(yè)的人應(yīng)該可以和從事其他職業(yè)的人一樣自由流動(dòng)。按道理講，農(nóng)民進(jìn)城市工作成為工人，就應(yīng)該享有相應(yīng)的待遇和權(quán)利�，F(xiàn)在卻被稱為“農(nóng)民工”，享受不了工人的權(quán)利�！稗r(nóng)民工”應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)工人階層的一個(gè)組成部分，但實(shí)際上卻成了這個(gè)階層中一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的群體。他們做的是與城市工人相同的工作，但因?yàn)樗麄兊纳矸菔寝r(nóng)民，所以在工資、勞保和福利等方面的待遇明顯不如城市工人。有學(xué)者指出，農(nóng)民工已經(jīng)作為一個(gè)新的社會(huì)階層在我們的社會(huì)中崛起，它被命名為“新工人階層”。這個(gè)階層表現(xiàn)出與社會(huì)其他階層不同的特點(diǎn)。從社會(huì)屬性上看，農(nóng)民工與中國工人階層還存在不少差距，特別是在社會(huì)身份上還沒有真正歸屬于工人階層；
從社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的角度看，農(nóng)村勞動(dòng)力從勞動(dòng)者向農(nóng)民工轉(zhuǎn)變，符合中國城市化與工業(yè)化同步發(fā)展的要求[7]（p.336）；
在生活方式上，他們大多兩地分居，缺少文化生活，以小團(tuán)體行為為主；
在利益訴求方面，要求享有平等的國民待遇。這些特點(diǎn)產(chǎn)生的重要根源，是城市社會(huì)和有關(guān)管理機(jī)構(gòu)在思想意識(shí)上和制度上的歧視。

　　最低生活保障制度是確保每一個(gè)國民免除生存危機(jī)的必要舉措，政府有義務(wù)根據(jù)國家財(cái)力和社會(huì)發(fā)展水平來推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，不能將社會(huì)保障視為“包袱”，不應(yīng)該根據(jù)身份來確定保障對(duì)象。因?yàn)楸Ｕ厦裆�是政府的�?dāng)然責(zé)任，也是政府賴以存在的基礎(chǔ)。

　　二、實(shí)施理念存在倫理缺陷

　　最低生活保障制度的實(shí)施是一種典型的政府行為，低保制度設(shè)計(jì)的基本理念是在保障公民的基本生存權(quán)利方面國家應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。但是，我國在最低生活保障制度的實(shí)施過程中，實(shí)施主體的救濟(jì)理念還存在缺陷。這些認(rèn)識(shí)缺陷的存在有其歷史背景，實(shí)施理念的轉(zhuǎn)變還有一個(gè)過程。

　�。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)救濟(jì)“三無”對(duì)象的情結(jié)難解

　　新中國成立以來，“多勞多得，少勞少得，不勞動(dòng)者不得食”漸漸成為全社會(huì)的共識(shí)，大部分人都是自食其力。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的社會(huì)救濟(jì)制度，只是針對(duì)少數(shù)沒有勞動(dòng)能力、沒有收入來源、沒有法定贍養(yǎng)人的“三無”人員的。到了20世紀(jì)90年代，由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的轉(zhuǎn)型和變革，爆發(fā)了大規(guī)模的下崗、失業(yè)浪潮。當(dāng)工作崗位不足、沒有勞動(dòng)機(jī)會(huì)成為城市貧困問題的主要原因時(shí)，人們的這種思維定式仍然難以轉(zhuǎn)變，甚至轉(zhuǎn)變?yōu)楦蓴_社會(huì)救濟(jì)制度改革的“潛規(guī)則”[8].有人認(rèn)為窮人之所以貧窮，是由于他們不遵守國家法律法規(guī)、違背了社會(huì)的道德價(jià)值觀，他們應(yīng)該為自己的行為負(fù)責(zé)，而不應(yīng)該由政府來“買單”。

　　由于以上原因，一些地區(qū)對(duì)于最低生活保障制度的科學(xué)涵義理解不夠，還把其當(dāng)作是傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度的延續(xù)，眼光仍局限于傳統(tǒng)的“三無”對(duì)象，不能有效地拓寬低保的覆蓋面。

　　（二）恩賜思想仍有市場

　　有些基層民政干部的公民權(quán)利意識(shí)淡薄，將公民應(yīng)當(dāng)享有的最低生活保障權(quán)利當(dāng)作本部門的恩賜，片面強(qiáng)調(diào)“不養(yǎng)懶漢”。這些人認(rèn)為，最低生活保障制度會(huì)產(chǎn)生依賴于制度的“懶漢”階層，為了道德的完善，必須對(duì)不符合社會(huì)規(guī)范的窮人或有勞動(dòng)能力的窮人進(jìn)行嚴(yán)格的限制，否則就會(huì)“助長了部分困難家庭或人員的惰性，可能會(huì)養(yǎng)起了一批懶人和無賴”，“不能讓這樣的人再給咱們國家增加負(fù)擔(dān)”[8].實(shí)際上，以我國現(xiàn)有社會(huì)保障的水平不可能導(dǎo)致一個(gè)依賴救濟(jì)的“懶漢”階層的產(chǎn)生。中國社科院社會(huì)政策研究中心在1997至1998年所做的民政部重點(diǎn)課題“社會(huì)排斥與城市貧困群體的生存狀態(tài)”表明，上海、天津、武漢、蘭州、重慶等城市的貧困線相當(dāng)?shù)�，高的才達(dá)到社會(huì)平均水平的40％，低的只有27％左右，這與國際公認(rèn)的貧困線應(yīng)為社會(huì)平均收入的50％至60％相比，仍然有很大的差距。另外據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2003年8月全國低保資金發(fā)放平均水平為月人均55元。2003年1至8月人均月救助金額最低的省份36元，最低的地區(qū)19元，最低的縣只有12元[9].如此低的最低生活保障水平連最低生活需求都不能保障，“懶漢”階層何以產(chǎn)生？更何況，我國傳統(tǒng)把社會(huì)救濟(jì)看成是不光彩的事，許多救濟(jì)對(duì)象覺得接受救濟(jì)被別人看不起。有勞動(dòng)能力的保障對(duì)象大都希望自食其力，靠自己的勞動(dòng)生活，既能減輕國家的負(fù)擔(dān)，又能改善自己的生活[10]（p.19）。許多貧困家庭寧愿由親友接濟(jì)、勒緊腰帶過日子，也不申請低保金，對(duì)低保制度不利用。由此可見，“懶漢”階層目前在我國是沒有產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件的。

　　有些地方的官員用自己的價(jià)值取向選擇救濟(jì)對(duì)象，有污點(diǎn)的人及其親屬往往遭遇社會(huì)排斥。一些地方政府規(guī)定，申請最低生活保障金的居民，家里不能有吸毒、賭博人員，不能違反計(jì)劃生育條例。這種做法有一定的干部和群眾基礎(chǔ)，其指導(dǎo)思想在我國有歷史的淵源和現(xiàn)實(shí)的原因。一是我國幾千年來一直受儒家思想和佛教文化的影響，不論是政府、社會(huì)團(tuán)體還是個(gè)人，都把對(duì)弱者的救助看成是一種悲天憫人的慈悲行為，是對(duì)窮人的恩賜和施舍，所以受救助者接受救助者提出的各種條件是理所應(yīng)當(dāng)?shù)�，特別表現(xiàn)在利用價(jià)值取向來選擇窮人。二是社會(huì)普遍存在社會(huì)救助“民政對(duì)象情結(jié)”，沒有將最低生活保障制度視為公民的基本權(quán)利，政府也沒有將此視為自己應(yīng)盡的職責(zé)，所以才出現(xiàn)了上述種種不正常的規(guī)定，造成對(duì)窮人的“社會(huì)排斥”。而且由于這些不合理的規(guī)定，大量的貧困家庭游離于這項(xiàng)制度之外[11]（p.22）。三是我國公民法律意識(shí)淡薄。相當(dāng)多的救濟(jì)對(duì)象對(duì)最低生活保障制度充滿了感激。這一方面反映了我國公民勤勞、質(zhì)樸的美德以及按勞分配原則的深入人心，他們十分感激國家和政府在自己“不勞”的情況下仍然給予物質(zhì)幫助；
另一方面也體現(xiàn)了我國公民法律意識(shí)淡薄，沒有認(rèn)識(shí)到獲得物質(zhì)幫助是自己的一項(xiàng)權(quán)利和國家的義務(wù)，相反卻將其視為國家和政府的“恩賜”[10]（p.21）。

　　由于以上原因，造成相當(dāng)一部分城市最低生活保障對(duì)象的比重僅為千分之幾，一大批應(yīng)該享受社會(huì)救助的窮人被排除在社會(huì)保障的保護(hù)之外，實(shí)施最低生活保障制度的本意被扭曲了。由此看來，中國政府和全社會(huì)都應(yīng)該在觀念和行為方面有一個(gè)大的轉(zhuǎn)變，才能使公民充分享受憲法賦予的最低生活保障權(quán)利。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　三、救濟(jì)對(duì)象認(rèn)定過程存在倫理缺陷

　�。ㄒ唬┻x擇救濟(jì)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)苛刻

　　社會(huì)救助是一種公共產(chǎn)品，因此，對(duì)于受益人有什么權(quán)利和政府應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，從現(xiàn)代社會(huì)保障誕生之日起就存在爭論。從社會(huì)保障的發(fā)展看，大多數(shù)國家的社會(huì)保障制度建立之初，其共同點(diǎn)是保障對(duì)象特殊、受益條件苛刻、政府職責(zé)模糊、忽視窮人權(quán)利。但是隨著社會(huì)保障體制的完善，社會(huì)保障覆蓋面越來越廣泛，受益條件較為寬松，政府職責(zé)明確，享受社會(huì)保障被看成是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。社會(huì)保障制度發(fā)展到現(xiàn)在，無論是福利型國家，還是市場取向的國家，都把社會(huì)救助看成是政府行為，是政府的一項(xiàng)義不容辭的社會(huì)責(zé)任。社會(huì)救助是每個(gè)公民的基本權(quán)利，只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，他就有權(quán)利申請救助。政府選擇救助對(duì)象不能根據(jù)貧困以外的標(biāo)準(zhǔn)[11]（p.20）。

　　事實(shí)上，我國的社會(huì)救濟(jì)還處于附帶各種侮辱條件的施舍救濟(jì)階段，相當(dāng)于其他發(fā)達(dá)國家（如英國）200年前的標(biāo)準(zhǔn)，要向人道和人權(quán)并重的全面福利發(fā)展還有一個(gè)過程。且不說農(nóng)民被排除在最低生活保障制度大門之外，就是對(duì)具有城市戶口的貧困居民申請救濟(jì)都附帶許多苛刻的條件。

　　讓我們看看《山東省城市居民最低生活保障工作規(guī)范》規(guī)定不能享受城市低保待遇的12類情形：（1）雖然家庭月人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘械捅��?biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際生活消費(fèi)水平明顯高于當(dāng)?shù)爻鞘械捅��?biāo)準(zhǔn)的。（2）非因拆遷原因購買商品房或高標(biāo)準(zhǔn)裝修現(xiàn)有住房的；
因拆遷原因購買住房，但購買面積超出當(dāng)?shù)厝司�住房面積30％以上的；
有閑置住房的。（3）近期購買電腦、攝像機(jī)、數(shù)碼相機(jī)、鋼琴、空調(diào)、冰箱、機(jī)動(dòng)車輛、金銀珠寶等高檔非生活必需品的。（4）擁有并經(jīng)常使用移動(dòng)電話、高檔電器、機(jī)動(dòng)車輛等高消費(fèi)物品的；
家庭電話月費(fèi)用達(dá)到當(dāng)?shù)爻鞘械捅��?biāo)準(zhǔn)50％以上的。（5）投資有價(jià)證券、收藏高值物品的。（6）飼養(yǎng)觀賞性名貴寵物的；
經(jīng)常出入餐飲、娛樂場所消費(fèi)的。（7）安排子女自費(fèi)擇校就讀或出國留學(xué)的。（8）符合就業(yè)條件無正當(dāng)理由一年內(nèi)兩次拒絕有關(guān)部門介紹就業(yè)或技能培訓(xùn)的；
無正當(dāng)理由拒不參加公益性勞動(dòng)的。（9）有賭博、吸毒、嫖娼等違法行為造成生活困難尚未改正的；
違法收養(yǎng)兒童的。（10）群眾反映強(qiáng)烈、經(jīng)社區(qū)居民代表會(huì)議或職工代表會(huì)議民主評(píng)議不應(yīng)享受低保待遇的。（11）不按規(guī)定如實(shí)申報(bào)家庭收入的；
不接受低保工作人員核查的；
連續(xù)三個(gè)月不按時(shí)領(lǐng)取低保金的。（12）縣級(jí)人民政府規(guī)定其他不能享受城市低保待遇的。我國其他省份也有類似的規(guī)定。

　　社會(huì)救濟(jì)并不要求權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等。但是從《山東省城市居民最低生活保障工作規(guī)范》附帶的種種侮辱性條件可以看出，選擇救濟(jì)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是貧困，而更多的是社會(huì)價(jià)值觀的體現(xiàn)。對(duì)那些由于過失或不符合社會(huì)價(jià)值觀而造成的貧困，是不可能得到這一制度的關(guān)懷和幫助的，更何況如此細(xì)致的規(guī)定必然導(dǎo)致核查的繁瑣、低效與極高的成本。

　�。ǘ�）無視救濟(jì)對(duì)象的權(quán)利

　　實(shí)施社會(huì)救濟(jì)應(yīng)當(dāng)以救濟(jì)對(duì)象為中心，一切救濟(jì)行為都應(yīng)當(dāng)以尊重其權(quán)利、人格和尊嚴(yán)為前提，以滿足其需要和促進(jìn)其發(fā)展為目的。從本質(zhì)上講，它首先應(yīng)該建立在對(duì)人的尊重和關(guān)愛的基礎(chǔ)上。但是在我國最低生活保障制度實(shí)施的過程中，我們看到的許多規(guī)定和做法都存在無視救濟(jì)對(duì)象權(quán)利的情況。

　　就我國國情來講，在最低生活保障制度中規(guī)定救濟(jì)對(duì)象不能有小汽車、摩托車是合情合理的，但規(guī)定窮人不能購買空調(diào)、冰箱，家庭電話月費(fèi)用不能達(dá)到當(dāng)?shù)爻鞘械捅��?biāo)準(zhǔn)50％以上，不能安排子女自費(fèi)擇校就讀或出國留學(xué)等，其合理性令人生疑。似乎救濟(jì)對(duì)象就不應(yīng)該分享現(xiàn)代文明和社會(huì)進(jìn)步的成果，就不應(yīng)該有生活情趣，要申請低保金就沒有選擇自己生活方式的權(quán)利。這是無視救濟(jì)對(duì)象權(quán)利的表現(xiàn)，違背了平等原則。核定低保工作的重點(diǎn)應(yīng)該放在家庭收入而不是生活方式上面，而我國不少地方的“最低生活保障工作規(guī)范”或“低保實(shí)施細(xì)則”卻有點(diǎn)本末倒置：對(duì)救濟(jì)對(duì)象的生活方式規(guī)定得事無巨細(xì)，而對(duì)決定誰能享受低保的問題卻不明確。雖然核定低保資格是一個(gè)全世界都頭疼的難題，但是不能因?yàn)楹硕ǖ捅ＹY格有困難，就可以侵犯救濟(jì)對(duì)象的權(quán)利。作為核定低保資格的民政部門，在這一問題上明顯存在管理的缺位與越位，既干涉了低保對(duì)象的正當(dāng)權(quán)利，又沒有能夠阻止部分不應(yīng)當(dāng)享受低保的人進(jìn)入低保隊(duì)伍；
甚至在青海西寧、江西新建等地，還出現(xiàn)了個(gè)別社區(qū)居委會(huì)成員乃至民政所所長冒領(lǐng)、私分、貪污低保金的違法行為。

　　關(guān)于低保人員參加公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)的問題，也有無視救濟(jì)對(duì)象權(quán)利的嫌疑�！冻鞘芯用褡畹蜕�活保障條例》第十條規(guī)定“在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會(huì)組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)�！边@項(xiàng)活動(dòng)被認(rèn)為具有“軟性甄別”低保對(duì)象的作用，其意義“并不在于最后能夠甄別出去多少不符合條件的人，更重要的是能夠證明這項(xiàng)制度救助的都是窮人�！盵12]（p.293）毫無疑問，從這個(gè)方面講是有其積極意義的。但是，公益性勞動(dòng)肯定是無報(bào)酬的義務(wù)勞動(dòng)，而按勞取酬是一項(xiàng)法定權(quán)利，所以參加公益勞動(dòng)的原則應(yīng)是公民自愿而非政府強(qiáng)行規(guī)定。有的地方甚至規(guī)定凡累計(jì)兩次不參加公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)的低保人員，將減發(fā)或暫時(shí)停發(fā)其享受的低保金；
累計(jì)三次不參加公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)的，不但要取消其低保待遇，而且不得再申請城市低保待遇。這部分低保對(duì)象的低保金，不就成為其參加公益勞動(dòng)后的勞動(dòng)所得了嗎？因此，對(duì)申請享受低保的公民來說，判定其有無享受最低生活保障金資格的依據(jù)，應(yīng)定位在其實(shí)際收入和生活狀況上，而不是在其各項(xiàng)權(quán)利上做文章[13]（p.8）。而且，筆者認(rèn)為，這樣的規(guī)定不利于激勵(lì)低保對(duì)象擺脫貧困。很多民政干部認(rèn)為，不定期讓低保人員參加公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)，可以檢查其是否有了工作，有了工作自然就不能按時(shí)參加勞動(dòng)。實(shí)際上，最低生活保障制度并不能使救濟(jì)對(duì)象最終擺脫貧困，救濟(jì)對(duì)象要擺脫貧困還是要就業(yè)。我們的社會(huì)為何不能寬容一點(diǎn)，在救濟(jì)對(duì)象最困難的時(shí)候給予幫助，度過難關(guān)之后自然可以停發(fā)低保。

　�。ㄈ�）實(shí)施過程缺乏人文關(guān)懷

　　不管是制度化的社會(huì)保障還是非制度化的社會(huì)保障，都應(yīng)該體現(xiàn)人文關(guān)懷精神。不能單純地從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的層面來看社會(huì)保障，還應(yīng)該從倫理的角度來看社會(huì)保障。我國在實(shí)施最低生活保障制度過程中出現(xiàn)的這些苛刻條件，與人文關(guān)懷精神是相背離的。

　　人文關(guān)懷是反貧困過程中應(yīng)確立和體現(xiàn)的核心理念之一。對(duì)貧困者而言，物質(zhì)上的補(bǔ)給固然重要，但這并不意味著可以忽視精神上的關(guān)懷。在反貧困過程中，人文精神缺失的一個(gè)重要根源，就是長期以來人們對(duì)窮人的刻板印象是“懶散”、“愚昧”、“好逸惡勞”，認(rèn)為他們的貧困很大程度上是自己造成的。雖然不能完全否認(rèn)有這方面的因素，但事實(shí)上，即便是這樣也多源于窮人對(duì)所處境況的一種無奈反應(yīng)，更何況貧困形成的原因是非常復(fù)雜的。

　　社會(huì)救濟(jì)體現(xiàn)的是人道主義精神，它不問致貧原因，沒有什么資格限定，只看受助者是否真是貧困，它是社會(huì)保障制度的最后一道安全網(wǎng)。社會(huì)救濟(jì)的責(zé)任僅僅是使受助者的生活相當(dāng)于或略高于最低生活需求，以避免產(chǎn)生依賴心理乃至不勞而獲的思想。只要受助者的收入超過最低生活標(biāo)準(zhǔn)，救助行動(dòng)即告一段落[12]（p.268）。

　　現(xiàn)在許多國家對(duì)申請者只做收入調(diào)查，以證明他們是否達(dá)到了國家所規(guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，從而由國家或社會(huì)給予救助，除此之外，并沒有就申請者做道德和法律的調(diào)查。甚至近年來，一些國家不再對(duì)申請?jiān)�助者申�?bào)的家庭財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行核實(shí)，而是根據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放救濟(jì)金，避免了對(duì)受益者帶來的人格和心理上的傷害。而我國一些地方政府出臺(tái)的政策，不但在程序上繁雜，條件苛刻，收入調(diào)查嚴(yán)格，甚至進(jìn)行公示（注：應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在現(xiàn)階段低保工作中，公示的確起到了增強(qiáng)工作透明度的作用，但是其對(duì)低保對(duì)象的負(fù)面影響也是顯而易見的。“公示”在我國低保工作實(shí)施中已經(jīng)成為一項(xiàng)必經(jīng)程序，而且相關(guān)部門還將其作為一種成功的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。參見舒順林、李彥昌《公正透明規(guī)范——北京崇文區(qū)推出低保公示》，載《中國民政》2001年第6期。），使申請者毫無隱私可言。有的家庭為了不傷害孩子的自尊心或怕孩子遭受同學(xué)的歧視，往往家庭經(jīng)濟(jì)再困難也不敢申請低保金。

　　我國各級(jí)政府在制定“低保條例”時(shí)都把“有賭博、吸毒、嫖娼等違法行為造成生活困難尚未改正的”人列為不能享受低保的對(duì)象，認(rèn)為這些有越軌行為的人會(huì)濫用最低生活保障金。殊不知，對(duì)這些犯法或不符合社會(huì)價(jià)值觀、道德觀的人進(jìn)行處罰，累及的是家屬，婦女和兒童往往成為無辜的受害者。所以無論是福利國家還是不發(fā)達(dá)國家，對(duì)未成年人的救濟(jì)都是社會(huì)保障的重要組成部分。為了保證未成年人的合法權(quán)益，有些國家針對(duì)有兒童的貧困家庭的援助甚至是無條件的。在我國兒童救濟(jì)制度尚不完善時(shí)，對(duì)家長實(shí)施的懲罰，最終受害的往往是兒童。政府不但要保障遵紀(jì)守法的公民的生存權(quán)，而且也要保障有過錯(cuò)的公民的生存權(quán)，無論是本著人道主義精神，還是從政府的職責(zé)來看，他們都應(yīng)該享受一個(gè)窮人應(yīng)有的權(quán)利。更何況在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，窮人的貧窮并不一定是他們自己造成的，更大可能是社會(huì)制度不公造成的[11]（p.21）。

　　一個(gè)社會(huì)如果不能理性地、有效地處理好弱勢群體問題，它必將遭到弱勢群體的“社會(huì)報(bào)復(fù)”[14]（p.58）�！吧鐣�(huì)報(bào)復(fù)”通常有兩種類型：一種是主動(dòng)的積極的方式，如犯罪、暴亂、政治反抗甚至發(fā)動(dòng)革命；
另一種是消極的被動(dòng)的方式，主要是自暴自棄，主動(dòng)地邊緣化、底層化[14]（p.60）。由于貧困，低保對(duì)象還常常遭遇社會(huì)排斥，缺乏各方面的關(guān)懷和支持，大部分貧困者由于經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重，情緒壓抑，時(shí)常郁悶、苦惱、焦躁，心理上自卑感強(qiáng)烈，有的還可能發(fā)展成為仇視社會(huì)，極易出現(xiàn)鬧事、違法犯罪、自殺、上訪和被別有用心的人利用來進(jìn)行妨礙社會(huì)安定的活動(dòng)等社會(huì)問題。普通人煩惱時(shí)，可供選擇排解、宣泄情緒的渠道很多，比如購物、娛樂、旅游等等，而窮人由于經(jīng)濟(jì)條件捉襟見肘，可選擇的渠道極其有限。與低保對(duì)象接觸的部門和工作人員，如果忽視其心理和情緒的疏導(dǎo)，在工作中不注意方式方法，任由社會(huì)排斥和種種社會(huì)不公長期存在，必然會(huì)誘發(fā)貧困者不同程度的認(rèn)同危機(jī)和心理危機(jī)。當(dāng)這種危機(jī)達(dá)到一定程度時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致極端的反社會(huì)行為。無論是哪種方式的“報(bào)復(fù)”，對(duì)于整個(gè)社會(huì)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展都是有害的。所以，在最低生活保障制度這項(xiàng)關(guān)系千千萬萬弱勢群體生存發(fā)展和整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的民心工程的實(shí)施過程中，更應(yīng)該以人文關(guān)懷為價(jià)值歸宿，滲透對(duì)人的生命、尊嚴(yán)的真切關(guān)心、尊重和愛護(hù)。

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　　「作者簡介」吳玲，河海大學(xué)學(xué)報(bào)編輯；
施國慶，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。（南京210098）

　　來源：《南京師大學(xué)報(bào)：社科版》2005年第2期

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