楊福忠：立法責任引入我國憲政制度建設(shè)之思考

　　[摘要]立法責任制度是保證各位階立法質(zhì)量的預防性機制，也是為公民提供救濟的一種制度性保障。本文論述了立法責任的性質(zhì)、法理基礎(chǔ)、成立要件以及我國憲政制度建設(shè)中引入立法責任制度的必要性等問題。

　　[關(guān)鍵詞]立法責任、憲政、國家賠償

　　一、問題的提出

　　最近幾年來，因下位法律規(guī)范違反上位法律規(guī)范的規(guī)定侵犯公民權(quán)利的案件屢屢見諸于報端，如2000年陜西手機用戶針對陜西省政府規(guī)章違反《公益事業(yè)捐贈法》關(guān)于自愿、無償?shù)囊?guī)定強行向手機用戶征收“幫困基金”的訴訟案[1]，2003年江蘇省南京市美亭化工廠廠長楊春庭狀告南京市江寧區(qū)政府不按《南京市城市房屋拆遷管理辦法》和國務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定及時修改江寧區(qū)政府1996年制定的《房屋拆遷管理辦法》的立法不作為案[2]，2003年轟動全國的因國務(wù)院制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》違反《立法法》等的規(guī)定設(shè)定限制公民人身自由的內(nèi)容而發(fā)生的孫志剛案,2005年3月由包頭空難引發(fā)的遇難者家屬因賠償額過低而狀告民航總局行政立法不作為案[3]，等等，這些都是較為典型的案件。

　　針對上述案件中所暴露出來的因下位法律規(guī)范與上位法律規(guī)范規(guī)定的不一致而致使整個國家的法制不統(tǒng)一、以立法形式侵害公民權(quán)利問題引起了法學界的廣泛關(guān)注。學者們提出了各種思路以解決下位法律規(guī)范的合法性以及保障公民權(quán)利問題。從目前來看，代表性的思路有三種：第一種思路是在人民代表大會內(nèi)部設(shè)立專門負責法律規(guī)范審查的委員會，理由是現(xiàn)行的全國和地方人大內(nèi)部已經(jīng)設(shè)立了若干專門委員會，因而這種辦法對現(xiàn)行制度的沖擊不是很大。憲法委員會的職權(quán)之一是審查法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的合憲性、合法性。第二種思路是擴大行政訴訟的受案范圍，把行政立法納入行政訴訟的受案范圍之中，通過這種途徑賦予法院行使對行政立法的審查權(quán)。第三種思路是完善《立法法》第90條規(guī)定的立法審查機制[4]。主要內(nèi)容：一是擴大可以提起立法審查要求的主體范圍，即除國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會外，所有地方法院和專門法院都應(yīng)有權(quán)提起審查要求；
二是擴大立法審查對象，除行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例外，應(yīng)當將法律和規(guī)章納入審查請求的對象范圍；
三是完善全國人大常委會對立法審查的程序。

　　上述三種思路對提高我國各層次立法的質(zhì)量、保證國家法制統(tǒng)一、保障公民的權(quán)利實現(xiàn)都極具有指導意義，但綜觀上述三種思路所設(shè)計的制度，筆者發(fā)現(xiàn)存在著一個共同的問題就是三種思路的關(guān)注點都在違法規(guī)范的事后矯正上，即在相關(guān)法律規(guī)范性文件違法或者違憲進而影響到公民權(quán)利的實現(xiàn)后，通過違法審查或者違憲審查機制來糾正業(yè)已發(fā)生的立法侵權(quán)行為，但并沒有為業(yè)已受到侵害的權(quán)利進行救濟。雖然這種事后對違法規(guī)范的矯正制度如果在當今正致力于建設(shè)法治國家的中國能夠建立已經(jīng)是憲政建設(shè)的重大進步，但“無救濟就無權(quán)利”，筆者以為如果在對違法規(guī)范矯正的基礎(chǔ)上能夠?qū)κ芰⒎ㄇ趾Φ臋?quán)利進行救濟，則無疑更符合憲政國家的理念。而立法責任制度就是基于立法侵權(quán)而為公民提供救濟的一種制度性保障，同時也是一種能夠最大限度保障各位階立法質(zhì)量的預防性機制，這項制度的建立在像中國這樣一個單一制、又正處于轉(zhuǎn)型時期的立法大國是十分必要的。之所以提出這個問題是因為長期以來，無論是全國人大及其常委會制定法律、地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)，還是國務(wù)院制定行政法規(guī)、國務(wù)院各部委和有規(guī)章制定權(quán)的地方政府制定規(guī)章從來都不承擔立法責任，從而“使中國的立法工作成為隨便怎么做、做好做壞都無所謂的一項不存在責任、不需要負責的‘最幸�！�的工作�！盵5]近年來，我國規(guī)章之間“打架”現(xiàn)象嚴重，法規(guī)和法律相沖突的事件屢見不鮮，而導致立法沖突現(xiàn)象嚴重的一個關(guān)鍵原因是立法者不分情況豁免了全部法律責任�；�于此，本文認為我國在建設(shè)法治國家的憲政制度中必須首先在行使著為社會確立行為規(guī)范職能的立法機關(guān)引入立法責任制度。

　　二、立法責任性質(zhì)之定位

　　界定立法責任的性質(zhì)首先必須界定立法機關(guān)行使立法權(quán)的行為的性質(zhì)，即立法機關(guān)基于立法職能而實施的行為（以下簡稱立法行為）究竟是政治行為還是法律行為？對這個問題，人們歷來有不同的認識。傳統(tǒng)的觀點常常將政治行為限定在對國家主權(quán)的運用。國家主權(quán)包括對內(nèi)主權(quán)和對外主權(quán)。在對內(nèi)國家主權(quán)中，無論在布丹的“君主主權(quán)論”還是在盧梭的“人民主權(quán)論”中，在很大程度上都把主權(quán)視為制定和修改法律的權(quán)力，即立法權(quán)；
因而立法行為很自然地就被界定為主權(quán)行為，即政治行為。然而在現(xiàn)代法治政府和責任政府的理念下，人們對這種看法發(fā)生了變化。有的學者提出：“國家機關(guān)的任何行為都具有法律性和政治性。因為任何行為都是基于法律的授權(quán)、按照法律規(guī)定的程序進行，同時又都是出于一定的政治考慮和政治動機。但任何一個行為的法律性和政治性的強度是不同的，當一個行為其法律性強于政治性，通常將該行為稱之為‘法律行為’，當一個行為的政治性強于法律性時，通常將該行為稱之為‘政治行為’”。換言之，立法行為既是政治行為又是法律行為。[6]問題的關(guān)鍵是如何確立判斷立法行為究竟是政治行為還是法律行為的標準。根據(jù)美國聯(lián)邦最高法院在貝克訴卡爾（Baker v. Carr）案中所確立的憲法判例原則，判斷標準主要是立法行為是否涉及憲法中的“保證條款”。

　　“貝克訴卡爾”案是20世紀60年代貝克等田納西州公民對該州1901年的一項大選議席分配立法所提起的違憲審查訴訟。其中，貝克（Charles W. Baker）和其他原告都是該州有選舉權(quán)的公民，卡爾（Joe C. Carr）是該州經(jīng)法定程序選舉產(chǎn)生的州政務(wù)卿，他與該州的司法總長、州選舉協(xié)調(diào)官，以及州選舉委員會等分別承擔一部分選舉工作。在該案當中，原告認為田納西州1901年的立法對該州95個郡縣的大選議席的分配是專斷而任意的，致使原告“選舉權(quán)受到貶抑”，從而不能實現(xiàn)憲法第十四條修正案所規(guī)定的法律平等保護。他們由此向被告所在地納什維爾聯(lián)邦地區(qū)法院起訴，要求法院判決1901年立法違憲，并請求法院發(fā)布禁令，要求該州的有關(guān)官員不再根據(jù)該法組織選舉。

　　初審的聯(lián)邦地區(qū)法院駁回了原告的訴訟請求，其理由是根據(jù)憲法第三條以及其它有關(guān)管轄權(quán)的立法，本案的事實和原告所受到的侵犯不屬于聯(lián)邦地區(qū)法院的權(quán)限范圍；
其次，盡管本案事實清楚、原告的權(quán)利確實受到州立法行為的侵害，但是法院依然不能作出裁決，因為該案“是以立法而進行的政治權(quán)力分配”，不屬于司法裁量的范圍。也就是說該案屬于“政治問題”，不具備“可訴性”，因此法院不能為本案提供適當?shù)乃痉ň葷�。原告不服，最后上訴到最高法院。

　　最高法院支持了原告的訴訟請求。在判決當中，布倫南大法官首先肯定了聯(lián)邦地區(qū)法院對于案件的管轄權(quán)。接著在回答本案是否具有可訴性這一問題時，他指出只有“政治問題”的案件才不具有可訴性，而所謂不具有可訴性的政治問題案件，應(yīng)當主要限于聯(lián)邦憲法第四條第四款所規(guī)定的“保證條款”，即“合眾國保證本聯(lián)邦各州實行共和政體”。保證條款之所以不具有可訴性，是因為裁決將涉及法院與其它平行的聯(lián)邦政府職能部門的關(guān)系。布倫南大法官指出，要求保護政治權(quán)利的案件并不等同于“政治問題”案件。本案與保證條款無關(guān)，因此不屬于保證條款所指向的“政治問題”。[7]換言之，州議會實施的此項立法行為屬于法律行為而不屬于政治行為，因而法院可以基于職權(quán)對州議會的立法進行審查。

　　在本案中，美國聯(lián)邦最高法院實際上確立了判斷立法行為是政治行為還是法律行為的基準，即立法行為是否涉及“保證條款”。如果涉及“保證條款”，那么（1）該問題不僅僅是政策選擇問題，對該問題的處理權(quán)限憲法已明確授權(quán)政治部門，對該問題作出判斷所必須的證據(jù)、情報在收集上屬于不可能且不存在作為處理該問題判斷基準的法律原則；
（2）法院單獨對這個問題作出判斷可能會構(gòu)成對同等地位的政治部門不夠尊重，且有帶來社會混亂或者無政府狀態(tài)的危險，因而有回避的必要。[8]因此立法機關(guān)基于“保證條款”實施的行為雖然也是依照一定的權(quán)限和程序運作的，但政治性強于法律性，因而為政治行為，而非為法律行為。

　　在各國憲法中都有一些類似美國憲法第四條當中的“保證條款”，如我國憲法第一章《總綱》當中第一條、第二條和第三條關(guān)于國體、政體、國家機構(gòu)的組織原則以及中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)劃分遵循的原則等。但“保證條款”在各國憲法中都畢竟只是少數(shù)條款，換言之，立法機關(guān)根據(jù)“保證條款”以外的絕大多數(shù)條款所實施的立法行為都是法律行為，因而可以通過法律途徑解決涉及立法侵權(quán)引起的糾紛。

　　與立法行為緊密相關(guān)的是立法責任。既然立法行為主要表現(xiàn)為法律行為，那么由立法行為引起的責任也主要表現(xiàn)為法律責任，而不是政治責任。政治責任和法律責任不同，前者是指立法主體違背“保證條款”等政治義務(wù)而承擔的不利后果。在西方有些國家，議會承擔政治責任的主要方式是遭遇解散。如在法國，如果議會行為和政治“保證條款”相沖突，總統(tǒng)有權(quán)解散國民議會。1958年法國社會發(fā)生了嚴重的社會危機，甚至可能釀成一場革命，戴高樂總統(tǒng)為消除社會危機根據(jù)憲法第十二條提前解散國民議會，重新獲得人民的信任，從而保證了憲法第五條規(guī)定的“保證公共權(quán)力機構(gòu)的正常運行和國家的延續(xù)”目標的實現(xiàn)。

　　而法律責任，根據(jù)通說，是指有關(guān)主體“由于侵犯法定權(quán)利或違反法定義務(wù)而引起的、由專門國家機關(guān)認定并歸結(jié)于法律關(guān)系的有責主體的、帶有直接強制性的義務(wù)，亦即由于違反第一性法定義務(wù)而招致的第二性義務(wù)�！盵9]立法機關(guān)承擔的法律責任在本文主要是指立法機關(guān)基于立法侵權(quán)而應(yīng)該承擔的國家賠償責任。[①]此外，在建立違憲審查制的國家，司法機關(guān)對違憲法律拒絕適用或者迫使立法機關(guān)對法律作出修改也是使立法機關(guān)承擔法律責任的一種形式，本文在此不加討論。

　　三、立法責任的法理基礎(chǔ)

　　當立法機關(guān)制定了一項法律規(guī)范，該法律規(guī)范的實施將導致對某一類人造成損害時，國家是否應(yīng)承擔起因立法侵權(quán)而造成的損害賠償責任呢？這是國外法學界長期以來一直在討論的問題。主要有三種觀點：

　　1.“否定說”，即立法侵權(quán)，國家不負賠償責任。其主要理由：一是基于盧梭“社會契約論”的觀點，認為人民是主權(quán)者，制定法是主權(quán)者意志的表達，體現(xiàn)的是人民的公意。二是賠償責任由于過錯而產(chǎn)生，正如像在絕對君主制中國王不會犯錯誤因而不必承擔責任一樣，人民主權(quán)國家中人民制定的法律同樣也不會犯錯誤，因而也不必承擔責任。三是任何法律都是時代的產(chǎn)物,并且隨著時代的變化而必須予以修改。每次修改法律都表示“昨日之非”，如果對立法錯誤都要求賠償?shù)脑�，國家財力將無法負擔。傳統(tǒng)的公法理論大都支持這種觀點，該觀點至今一直為多數(shù)國家所認可，許多國家對議會立法侵權(quán)原則上不負償賠責任。

　　2.“中間說”，即認為立法侵權(quán)，國家是否承擔責任取決于法律的規(guī)定，法律明文排除賠償，則國家不負責任。如泰西耶在《公共權(quán)力的責任》一書中就指出：“制定法是主權(quán)行為的最高表現(xiàn)形式；
如果制定法中沒有專門作出規(guī)定，國家對公民個人造成的損害不能成為公民根據(jù)責任原則而向法院提出以國家為被告的訴訟的理由�！盵10]目前，這種立法例主要為法國所采用。因為法國的法院不能對法律的合法性和合憲性進行審查，只能適用議會制定的法律。

　　3.“肯定說”，即無論立法是否有過錯，只要侵害了公民的合法權(quán)益，國家就應(yīng)當承擔責任。這種理論以20世紀初期法國實證主義社會法學家萊昂·狄驥為代表。萊昂·狄驥首先批評了傳統(tǒng)理論總是將“責任”同“過錯”這一概念聯(lián)系在一起的做法，即認為每一種責任都意味著某一條規(guī)則的違反。他認為這種歸責原則在現(xiàn)代法上正面臨著挑戰(zhàn)。比如根據(jù)行政法，由于公共工程的啟動而對私人財產(chǎn)造成的損害應(yīng)當?shù)玫綗o條件的補償，受害者不必主張這種損害是由于違法或者錯誤的行為而造成的。國家給予補償，不是基于一般性的歸責原則，而是基于私有財產(chǎn)不可侵犯原則。狄驥認為對行政法上確立的這個原則“為那種傾向于認為國家應(yīng)當對其所有干預行為承擔責任的現(xiàn)代理論開辟了一個缺口：無論國家的行為是合法的還是錯誤的，只要它給某位公民個人或某一群體所造成的負擔超過了整個社會的平均負擔，它就必須承擔責任�！盵11]在此基礎(chǔ)上，狄驥提出了基于“公共負擔?點擊此處閱讀下一頁)

　　的無過錯國家責任原理：國家的職能活動是一種集體性的行動，它是一種組織和管理公共服務(wù)的集體行動�！叭绻�這種組織和管理公共服務(wù)的活動對個人或者國家之中的其他集體造成了損害，國家就應(yīng)該動用公共服務(wù)的基金來修復這種損害，只要在它的行為和損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。”[12] “肯定說”目前正逐步為有些國家的法律和判例所認可。

　　在上述三種學說中，筆者支持“肯定說”。

　　首先，從政治理念層面看，基于立法侵權(quán)而要求立法者承擔立法責任并不會動搖人民主權(quán)原則。這是因為：（1）按照盧梭的“人民主權(quán)”理論，法律是主權(quán)者意志的表達，而這種意志“是絕不可以代表的”，“因此，人民的議員就不是、也不可能是人民的代表……；
他們并不能作出任何肯定的決定”。[13]而在代議民主制下，法律恰恰是人民通過選舉產(chǎn)生的代表組成的代議機關(guān)，即議會、國會或者人民代表機關(guān)制定的。近代以來，西方國家代議民主的實踐表明，議會由于恣意、任性等各種原因制定違憲的法律是常有的事情，“即使法治發(fā)展十分完備的國家,法律的合憲性也是相對的概念”，[14]因此，為了防止立法者的恣意、任性，在立法制度上設(shè)立責任裝置，更有利于使立法機關(guān)制定的法律盡可能合憲、接近公意，從而鞏固人民主權(quán)原則；
（2）人民主權(quán)原則，不僅表現(xiàn)在具有立法職能的代議機關(guān)產(chǎn)生和具體的立法過程中，同時也表現(xiàn)在立法機關(guān)不斷糾正由于本身原因而產(chǎn)生的危害人民主權(quán)原則的行為中；
（3）立法侵權(quán)不同于具體違法、犯罪行為造成的侵權(quán)，其影響面較大，如果立法者對立法侵權(quán)不承擔責任并對受侵害利益提供救濟，有可能危及憲政秩序，直接動搖人民主權(quán)原則。

　　其次，從憲法價值層面看，建構(gòu)立法責任制度有利于公民基本權(quán)利的實現(xiàn)。200年前美國聯(lián)邦最高法院馬歇爾大法官在“馬伯里訴麥迪遜”的判決書中意味深長地指出：立法機關(guān)的權(quán)力是有限制的，并且這些限制不得被誤解或忘卻�！�…假如這些限制隨時有可能被所限制者超越，假如這些限制沒有約束所限制的人，假如所禁止的行為和允許的行為同樣被遵守，則有限政府和無限權(quán)力之間的區(qū)別就消失了。在人民主權(quán)國家，人們需要建立的是有限政府和法治政府。在有限政府原則和法治原則下，立法機關(guān)所受的限制首先就是憲法。憲法作為一種價值秩序，它是“以‘尊重個人’為原理及以此為基礎(chǔ)的人權(quán)體系”[15]按照現(xiàn)代憲法學的基本原理，憲法中所確認的人權(quán)體系直接拘束立法行為。它一方面要求立法者必須把尊重、保障人權(quán)的精神體現(xiàn)在法律規(guī)范的具體條文當中以充分保障公民基本權(quán)利的實現(xiàn)。如果由于立法者的恣意、任性侵犯了公民的基本權(quán)利，對特定的少數(shù)人施加了超出整個社會平均水平的義務(wù)，則作為一種補救措施，國家應(yīng)當從財政中拿出一部分資金用于賠償該特定人所承擔的不利后果；
另一方面，法律謀求的是公共利益。在有些情況下，由于公共利益的需要而必須對特定人或者少數(shù)人的利益造成侵害時，立法者基于公共負擔的原則同樣也應(yīng)當在法律規(guī)范中做出補償規(guī)定，從而平衡已傾斜的利益。

　　再次，從實踐層面看，進入20世紀以來已經(jīng)有些國家在法律中或者法院判例中基于公共負擔原則確立了立法責任制度。例如法國在19世紀末以來的一些法律中就確立了立法責任的條款，如1872年8月2日關(guān)于建立火柴生產(chǎn)及銷售壟斷的法律規(guī)定給予被剝奪生產(chǎn)權(quán)的生產(chǎn)者賠償（第8條）；
1904年3月14日關(guān)于議會公營部門的法律為被取消的公營部門的經(jīng)營者預定了賠償（第11條）。此外，法國最高行政法院在一些有關(guān)行政合同的案件中也確立了立法責任制度。如1938年1月14日的La Fleurette 案、1944年1月21日的Caucheteux et Desmont案等。在德國，根據(jù)1981年6月26日生效的《國家賠償法》（該法在1982年10月因某些條款被聯(lián)邦憲法法院宣告違憲而失效）第6條的規(guī)定，一項立法如果被聯(lián)邦憲法法院宣布為違憲時，立法者如在18個月內(nèi)沒有完成替代性的立法，致造成公民權(quán)益的侵害時，國家應(yīng)負起賠償責任。[16]在日本，因立法不作為而引發(fā)的“麻風病人賠償案”成2001年輿論關(guān)注的熱點。

　　四、立法責任的成立要件

　　1.案件性。立法機關(guān)的主要職能是通過制定或者認可的方式形成法律規(guī)范以調(diào)整社會關(guān)系。法律規(guī)范的形成過程通常是各種不同政治力量的利益充分表達與妥協(xié)的過程，因此，法律規(guī)范需要盡可能平衡、照顧和反映社會成員中不同政治力量的利益，協(xié)調(diào)不同政治力量對比關(guān)系。但即便如此，也不能保證法律規(guī)范平衡所有的利益，特別是法律規(guī)范都是按照“多數(shù)決”的原則制定的，少數(shù)人的利益可能因該法律規(guī)范的實施而受到侵犯，在這種情況下法律規(guī)范需要設(shè)立利益補償或賠償責任機制，以彌補受侵害的利益。

　　但是作為該法律規(guī)范調(diào)整對象的公民個人、法人或其他組織不能抽象地認為該法律規(guī)范的實施將給他造成侵害便要求國家予以賠償。要求國家承擔立法責任的首要條件是必須有具體的案件發(fā)生，案件當事人將糾紛起訴得到法院，由法院判斷該案件是否具有可訴性，如果具有可訴性，由法院決定是否給予賠償。在具體糾紛中，當事人負有立法侵權(quán)的舉證責任。如在La Fleurette 案中，法國議會為保護牛奶工業(yè)，于1934年制定了一部禁止生產(chǎn)奶類食品的代制品的法律。生產(chǎn)奶類食品代制品的La Fleurette公司因該法律的實施不能營業(yè)受到了很大的損失。1938年該公司向法國行政法院提起訴訟，請求國家賠償。最高行政法院判決國家負賠償責任，判決中指出，La Fleurette公司是合法企業(yè)，國家法律不能為了一部分公民的利益而犧牲特定人或少數(shù)人的利益；
而且該法并沒有禁止國家賠償?shù)囊?guī)定，因此，根據(jù)公共負擔原則對原告的訴訟請求予以支持。

　　2.因果關(guān)系。特定當事人的權(quán)益受到公權(quán)力的侵害存在兩種情形，一種情形是：立法機關(guān)依據(jù)憲法制定了具體的法律規(guī)范，該法律規(guī)范本身具有合憲性，只是由于法律執(zhí)行機關(guān)在行使職權(quán)過程中基于故意或過失侵犯了公民法律上的權(quán)利。此種情形下的侵權(quán)在性質(zhì)上屬于行政侵權(quán)，侵權(quán)責任應(yīng)當由行政機關(guān)承擔，不屬于立法責任范疇；
另一種情形是：按照“憲法委托”理論，立法機關(guān)由憲法當中直接獲得立法授權(quán)，如憲法當中出現(xiàn)的“由法律規(guī)定”、“依據(jù)法律”等，此種規(guī)定是課予立法機關(guān)制訂執(zhí)行性的法律來貫徹憲法意圖，因此此種規(guī)定不僅是一種授權(quán)，亦是一種義務(wù)。如果立法機關(guān)不積極地制定法律，尤其是不頒布執(zhí)行性法律，從而構(gòu)成立法不作為，致使公民基本權(quán)利無法實現(xiàn)；
或者雖然立法機關(guān)頒布了法律來把憲法規(guī)范具體化，但其中的一些規(guī)定侵犯了公民憲法上的基本權(quán)利。在此種情形下，公民權(quán)利受到侵害乃是直接由于立法機關(guān)的原因而引起，因此立法機關(guān)應(yīng)當對其立法不作為或者立法侵權(quán)承擔責任。在這方面典型的案例是日本的“麻風病人賠償案”。該案起因是日本在20世紀初實行隔離麻風病人政策。1943年日本國會制定法律，規(guī)定懷孕的麻風病患者必須墮胎，以杜絕麻風病人的后代。1953年又出臺了《防止麻風病傳播法》，要求對所有的麻風病人實行強制隔離治療。從60年代起，麻風病不再需要隔離治療了，有關(guān)法律卻仍然沒有被廢除，致使很多麻風病治療所依照法律繼續(xù)將麻風病人關(guān)在偏僻的治療地，而且一關(guān)就是幾十年。根據(jù)這兩部法律，40年來日本政府強迫1400名麻風病者實施“斷種”手術(shù)。1998年，一些飽受苦難的前麻風病患者在熊本縣、岡山縣和東京分別提出訴訟，要求日本政府就此道歉并予以賠償。2001年5月熊本縣地方法廳以日本政府不及時廢除“隔離法案”，使麻風病人飽受痛苦為由，要求政府承擔立法責任，賠償127名原告麻風病人每人1億1500萬日元。日本政府開始表示要上訴。之后麻風病人在首相府前展開示威，迫于壓力，日本首相小泉純一郎決定停止上訴，并促使在國會內(nèi)通過“麻風病救濟”法案。同時對日本現(xiàn)有麻風病患者4000人賠償總額600億日元。[17]

　　五、我國憲政建設(shè)中引入立法責任制度之必要

　　1. 我國現(xiàn)行立法實踐中存在的主要問題

　　我國現(xiàn)行的立法體制具有“一元與多位階、多系” [18]的特點。所謂“一元”，是指國家立法權(quán)集中于全國人大及其常委會；
除此以外，根據(jù)憲法的授權(quán)和《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院、省級人大及其常委會、較大的市[②]的人大及其常委會以及由其產(chǎn)生的相應(yīng)地方政府都享有一定程度的立法權(quán)。由于立法主體不同，其各自制定的規(guī)范性文件的效力也不一樣，從而呈現(xiàn)出“多位階”的特點；
“多系”是指香港、澳門回歸后形成的多法系的立法格局。本文主要在“一元與多位階”的框架內(nèi)討論立法責任問題。

　　首先是全國人大及其常委會制定的法律。我國憲法第5條規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”從這條規(guī)定來看，我國的制憲者已經(jīng)注意到了法律違憲的可能性。不過到目前為止，在我國尚沒有出現(xiàn)法律違憲的案例，因為我國還沒有建立違憲審查制度，因而對法律是否違憲進而是否侵害公民權(quán)利既缺少判斷機關(guān)、也缺少程序和救濟制度。

　　相較法律而言，法規(guī)、規(guī)章在立法質(zhì)量方面存在著更多的問題，出現(xiàn)了“立法無序現(xiàn)象”，[19]而且“位階越低，存在的問題越多、越嚴重”[20]。應(yīng)該說我國憲法和《立法法》等法律為保證國家法制的統(tǒng)一，防止“立法無序”導致下位法和上位法相沖突，在制度上做過一些安排。一是立法批準制度。即有權(quán)機關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章須依法報請?zhí)囟ǖ牧⒎ūO(jiān)督機關(guān)審查批準后才能生效。如《立法法》第63條規(guī)定：“較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行�！钡�66條規(guī)定民族自治地方的人民代表大會制定的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效。二是備案審查制度。《立法法》第89條具體規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當在公布后的30日內(nèi)依照規(guī)定報有關(guān)機關(guān)備案。

　　這兩項制度有這樣幾個特點：其一，享有立法監(jiān)督權(quán)的主體是享有立法權(quán)限的主體，司法機關(guān)不具有立法審查權(quán)。“其在總體上仍屬于一種立法系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督”[21]。其二，享有立法監(jiān)督權(quán)的主體和被監(jiān)督主體都無需承擔法律責任。首先享有立法監(jiān)督權(quán)的主體不會因監(jiān)督不作為而承擔責任，致使實踐中“‘備而不審’現(xiàn)象之普遍，已成為不爭的事實”。[22]其次，制定特定法律規(guī)范的立法權(quán)主體不會因立法和上位法相抵觸而受到追究，由此加劇了地方立法之間的沖突以及下位法和上位法之間的沖突。

　　2. 我國憲政建設(shè)引入立法責任制度的思路

　�。�1）關(guān)于全國人大及其常委會的立法責任問題。全國人大及其常委會作為立法機關(guān)在行使職權(quán)時對其立法行為承擔責任在我國是有憲法依據(jù)的。我國憲法第3條第2款規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督”。這里的“對人民負責”，作為憲法的一個條款究竟對全國人大和地方人大有沒有約束力？如果有約束力，那么全國人大和地方人大對人民究竟應(yīng)該承擔政治責任還是法律責任？這需要有權(quán)機關(guān)的憲法解釋才能明確其具體內(nèi)涵。但不管承擔何種責任，值得肯定的是這條規(guī)定已經(jīng)表明全國人大和地方人大作為立法機關(guān)承擔責任是有憲法依據(jù)的。此外，我國憲法第41條第4款規(guī)定：“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律取得賠償?shù)臋?quán)利。”這里的“國家機關(guān)”如果作廣義解釋，則包括全國人大及其常委會。因為在我國憲法結(jié)構(gòu)當中，“全國人民代表大會”一節(jié)是被放在第三章“國家機構(gòu)”之下的，因而要求全國人大及其常委會承擔立法責任同樣亦有憲法依據(jù)。

　�。�2）關(guān)于省級人大及其常委會、較大的市的人大及其常委會的立法責任問題。根據(jù)我國《立法法》第63條、第64條和第89條的規(guī)定，省級人大及其常委會、較大的市的人大及其常委會既是地方立法機關(guān)，有地方性法規(guī)的制定權(quán)，同時又是地方立法審查機關(guān)，有審查較低效力層次的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的權(quán)力。其作為地方立法主體和立法監(jiān)督主體是否應(yīng)該承擔立法責任，這取決于地方立法權(quán)和立法監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)。我國是單一制國家，最高權(quán)力集中在全國人民代表大會，(點擊此處閱讀下一頁)

　　地方各級人民代表大會作為地方國家權(quán)力機關(guān)所行使的權(quán)力包括地方立法權(quán)和立法監(jiān)督權(quán)來源于全國人民代表大會的依法授權(quán)。被授權(quán)者應(yīng)對授權(quán)者承擔責任。因此，省級人大及其常委會、較大的市的人大及其常委會行使地方立法權(quán)應(yīng)對全國人大負責，即所制定的地方性法規(guī)不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，否則就應(yīng)承擔相應(yīng)的立法責任。對地方性法規(guī)因違反上位法侵犯公民權(quán)利造成的侵害，制定機關(guān)應(yīng)承擔賠償責任，同時有關(guān)責任人員也需承擔相應(yīng)的個人責任。我國的《立法法》只規(guī)定了地方立法主體的立法權(quán)限，而沒有規(guī)定立法者不盡職守的法律責任，這不能不說是一個缺憾。近年來，地方性法規(guī)違反上位法的規(guī)定侵犯公民權(quán)利的情況屢見不鮮，如果不建立違法立法責任追究制，將難以保證地方性法規(guī)的質(zhì)量，保證國家法制的統(tǒng)一。

　�。�3）關(guān)于行政立法責任問題。關(guān)于國務(wù)院制定行政法規(guī)，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定規(guī)章以及行政機關(guān)制定的其他行政規(guī)范性文件違反上位法規(guī)定，侵犯公民權(quán)利是否承擔立法責任問題，我國學者劉松山在《違法行政規(guī)范性文件之責任追究》一文中作了比較充分的論述。[23]其主要理由是：行政機關(guān)是法律的執(zhí)行機關(guān)，它雖然可以進行委任立法或者制定其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件，但這些行為都從屬于議會立法，只是執(zhí)行議會法律的一種方式而已。我們將行政行為劃分為具體行政行為和抽象行政行為，在很大程度上模糊了違法行政規(guī)范性文件的責任性質(zhì)。事實上，具體行政行為和抽象行政行為只是行政機關(guān)行使職權(quán)的不同方式，只要違背了法律，就應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任。

　　總而言之，從法理上講，在我國無論是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章乃至于規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件的制定機關(guān)，只要其立法侵犯了公民的合法權(quán)利就應(yīng)該承擔相應(yīng)的立法責任，這樣才符合現(xiàn)代國家建設(shè)責任政府的理念。但在實踐中，考慮到法律、行政法規(guī)適用面非常廣，而國家的財力有限，把立法責任制度引入全部立法主體的立法活動當中，難免好高騖遠，不切合中國實際。筆者以為應(yīng)采取循序漸進的方式，由下而上，先在其他行政規(guī)范性文件的制定中引入立法責任制度，這樣可以促使制定機關(guān)在制定其他行政規(guī)范性文件時慎重行事、避免隨意性，從而起到保障國家法制統(tǒng)一、保障公民權(quán)利的目的。待積累一定的經(jīng)驗時，可以把立法責任制度向更高一層的法律規(guī)范制定機關(guān)推進。

　　Thinking of Legislative Responsibility System Introducing to

　　Our National Constitutional Government

　　Abstract: The system of legislative responsibility is a preventative mechanism of guaranteeing the legislative quality of every steps, and a kind of institutional guarantee of the relief to citizen，too. This thesis expounds the legislative nature, legal principle foundation, and the necessity of introducing legislative responsibility system to the national construction of constitutional government, etc.

　　Key words : the legislative responsibility, constitutional government, national compensation , rule of law

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　　* 楊福忠（1967---）男，河北承德人，中國人民大學憲法行政法學專業(yè)博士研究生，中共河北省委黨校政法部副教授。

　　[①]關(guān)于立法者的國家賠償責任，在國內(nèi)外學者的相關(guān)文獻中已有不少提及，如王名揚著的《美國行政法（下）》，中國法制出版社1995年版，第797頁；
臺灣學者李惠宗所撰寫的《立法行為之國家賠償責任研究》，見《法學叢刊》第139 期，1990年7月，第37頁；
日本學者今村成和著的《國家補償法》，有斐閣，法律學全集9，第102頁；
日本學者古崎慶長著的《國家賠償法的理論》，有斐閣，第100頁，等等。

　　[②] 《立法法》第62條規(guī)定：本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市。

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　　[1]《深圳都市報》，2001年5月10日.

　　[2]《法制日報》，2003年3月25日.

　　[3]《南方周末》，22005年3月17日.

　　[4]徐秀義、韓大元.現(xiàn)代憲法學基本原理[M].北京：中國人民公安大學出版社，2001.345.

　　[5]周旺生.立法法與它的歷史環(huán)境：關(guān)于立法法研究的一個方法論問題[J].法學論壇.2003(5).

　　[6]胡錦光：論審判權(quán)的界限[J].河南政法管理干部學院學報.2003(4).

　　[7]案件內(nèi)容參見程潔.從貝克訴卡爾案看美國政治問題的法治化[J].面向21世紀的司法制度.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社,2001.315－323.

　　[8]轉(zhuǎn)引自蘆部信喜.講座·憲法訴訟[M]（第１卷）.有斐閣,1987.330-334.

　　[9]張文顯.以權(quán)利和義務(wù)為基本范疇重構(gòu)法學理論[J].求是.1989(10).

　　[10]轉(zhuǎn)引自[法]萊昂·狄驥.公法的變遷[M].鄭戈、冷靜譯.沈陽：遼海出版社、春風文藝出版社，1999.179.

　　[11][法]萊昂·狄驥.公法的變遷[M].鄭戈、冷靜譯.沈陽:遼海出版社、春風文藝出版社，1999.180.

　　[12]同上，183.

　　[13][法] 讓·雅克·盧梭.社會契約論[M].何兆武譯. 北京：商務(wù)印書館，1980.120.

　　[14]韓大元.“十六大”后須強化憲法解釋制度的功能[J].法學.2003(1).

　　[15][日]蘆部信喜.憲法[M].李鴻禧譯.臺灣：元照出版公司，1995.26.

　　[16]陳新民.中國行政法學原理[M].北京：中國政法大學出版社，2002.246.

　　[17]《聯(lián)合早報》，2001年5月25日.《文匯報》，2001年7月24日.

　　[18]郭道暉.當代中國立法（上）[M].北京：中國民主法制出版社，1998.178.

　　[19]郭道暉.當代中國立法（上）[M].北京：中國民主法制出版社，1998.180.

　　[20]徐志群.論完善地方性法規(guī)、規(guī)章的立法監(jiān)督機制[J].中國法學.1999(3)

　　[21]林來梵.從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法：規(guī)范憲法學的一種前言[M].北京：法律出版社，2001.353.

　　[22]同上，365.

　　[23]劉松山.違法行政規(guī)范性文件之責任追究[J]. 法學研究.2002(4)

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