遲福林：關于2005年改革攻堅的三點評估

　　一、2005年是改革攻堅關鍵的一年

　　1. 2005年全面推進改革的態(tài)勢正在形成

　　在當前一個特定的、比較復雜的背景下，2005年的改革可以簡要地概括為三句話：第一，是自20世紀90年代中后期以來改革力度比較大的一年；
第二，是某些關鍵性的改革有重要進展的一年；
第三，是改革攻堅的關鍵性一年,對“十一五”時期的改革攻堅有重要影響。從2005年的情況看，年初就提出了改革的五項任務，并在一定程度上加強了改革的組織領導，例如多年以后首次召開全國體改工作會議，有的地方和某些部門建立了改革的協(xié)調體制，深圳市恢復了體改辦�？梢哉f，改革的推進是多方面的、自上而下的，出現(xiàn)了全面推進改革的態(tài)勢。

　　深入推進的改革。今年全國28個省全面取消了農業(yè)稅，提前兩年完成原來的改革目標。有人對取消農業(yè)稅不以為然，我對此作高度評價。這是我國改革、尤其是農村改革方面取得的重大突破，對改變城鄉(xiāng)二元制度結構有極為重要的作用。

　　取得突破性進展的改革。比如說，外匯形成機制改革影響深遠；
股權分置改革為資本市場健康發(fā)展奠定了重要基礎；
占53.6％的中國金融資產的四大國有商業(yè)銀行股份制改革意義重大。

　　正在試點的改革。比如說綜合體制改革試點和農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革試點。

　　出臺了具有重大影響的改革方案。今年出臺的重大改革措施最重要的是國務院非公經(jīng)濟發(fā)展的36條。它的出臺很不容易，當然執(zhí)行起來更困難。但是能出臺這樣一個重要的政策文件，對加快市場化改革具有重大影響。

　　社會上正在廣泛討論的改革，比照以往更廣泛。比如醫(yī)療、教育體制改革等。從實際出發(fā)，認識和討論改革，從總體上把現(xiàn)實社會壓力變成推進改革的動力，有利于統(tǒng)一人們對改革的認識，有利于推進改革。

　　2. 2005年對改革的估計和判斷是到位的

　　從年初提出改革攻堅年,到十六屆五中全會提出的“我國正處于改革的攻堅階段”，這是一個符合實際的大判斷。沒有這樣一個大判斷，改革發(fā)展中的許多深層次矛盾和問題就解決不了；
沒有這樣一個大判斷，就很難在改革面對各種復雜情況和質疑的特定背景下，按照中央已確定的大目標繼續(xù)推進改革。正是按照這樣一個大判斷，我們可以比較客觀地對改革作出基本的分析。

　　改革正處于攻堅階段，不僅提出了當前改革的深刻性和復雜性，而且表明改革的任務遠未完成，還需作出艱巨的努力。我們說，我國初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，不等于改革的任務基本完成了，更不能得出我國進入“后改革時代”這樣一個脫離實際的判斷�，F(xiàn)在看來，我們僅僅是初步建立了市場經(jīng)濟的體制框架，更深層次的改革遠未完成，因此才需要改革攻堅。如果沒有“攻堅”這個大判斷，我們對改革進程的估計會是盲目的，會同改革的實際進程不符，并由此形成某些脫離實際的決策，對改革造成一定的負面影響。大量的事實一再證明，改革仍然是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力。因此，以改革統(tǒng)攬全局仍然是符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際需求的重要判斷。

　　3. 改革攻堅要以政府轉型為重點

　　從年初溫總理的政府工作報告和答記者問，到不久前召開的十六屆五中全會，明確地把推進政府管理體制改革作為改革攻堅的重點。這就回答了人們普遍關心的一個問題：改革攻什么堅，改革的重點是什么？把政府管理體制改革作為改革攻堅的重點，反映了現(xiàn)階段改革發(fā)展的實際要求，意義重大。

　　達成這樣一個共識是不容易的，是經(jīng)過幾年廣泛的討論才形成的。2003年SARS危機中，我們提出了政府轉型的問題，即從經(jīng)濟建設型政府轉向公共服務型政府。兩年多來，這樣一個判斷不僅成為經(jīng)濟學界的共識，而且也成為政府的共識。今年7月，由國家發(fā)改委主辦的“中國改革論壇”，其主題就是“以政府管理體制改革為重點的體制創(chuàng)新”。這個共識建立在全社會公共需求深刻變化的現(xiàn)實基礎之上，反映了經(jīng)濟社會發(fā)展對政府轉型的客觀要求。

　　建設公共服務型政府開始成為政府的實踐。目前，從總體上說，政府轉型還處在起步階段。但從實踐層面看，還是有所推進的。第一，經(jīng)濟增長方式的轉變直接觸及了政府轉型，政府主導型的經(jīng)濟增長方式在開始發(fā)生變化，某些方面，比如政府主導的投融資體制有了重要變化。第二，公共服務職能有所加強，義務教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障、公共安全等已開始成為各級政府的重要職能。第三，全面取消農村稅后的縣、鄉(xiāng)兩級政府職能轉變已是一個需要解決和正在解決的重大問題。第四，某些地方進行的綜合改革試點，已在政府轉型方面積累了局部經(jīng)驗。

　　從各方面情況看，“十一五”時期要加快推進改革，使關系經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大體制改革取得突破性進展，關鍵在于政府轉型的實質性進展。由此看來，明確把政府管理體制改革作為改革攻堅的重點牽動改革全局，影響改革的未來走勢。

　　二、對當前改革形勢的幾點分析

　　2005年是改革力度比較大的一年，改革在多方面取得重要進展。但與此同時，由于多種因素的影響，我們不能不看到改革還存在一些突出的矛盾問題。當前有三個問題需要深入研究：

　　1. 改革不到位，甚至在某些方面嚴重不到位，仍然是目前一個突出的問題

　　第一，宏觀調控體制改革不到位。例如，投資體制改革和財政體制改革的不到位；
第二，企業(yè)改革，尤其是壟斷行業(yè)改革嚴重滯后；
第三，政府改革在相當大程度上還不適應經(jīng)濟社會發(fā)展新階段的需要；
第四，社會體制改革相對滯后。所以，在對改革基本形勢分析的時候，應該客觀地指出：改革不到位，尤其在某些方面的嚴重不到位，仍然是影響當前改革攻堅的突出問題。

　　2. 改革在具體實踐中的“走形變樣”具有一定的普遍性

　　由于我國的改革已進入到以全面調整利益關系為重點的改革攻堅新階段，在各種利益的誘導下，尤其是在部門利益、地方利益、行業(yè)利益，包括某些官員利益的誘導下，一些重要的改革在實施的過程中存在相當大的扭曲。存在許多“半拉子改革”、“偽改革”、甚至事實上反改革等多種走形變樣的情況。這是影響改革、使改革在廣大社會成員中大打折扣的因素。如果不能采取措施糾正這一傾向，改革攻堅事實上難以全面奏效。

　　3. 一些具體改革還有一定的泛市場化的傾向

　　例如社會領域的改革，包括提出的教育產業(yè)化和把醫(yī)療推向市場等，在具體實踐中簡單采取市場化改革的辦法，使得政府應當擔負的公益性的職能不僅沒有到位，并且使基本公共產品的供給在本來比較短缺的情況下，更是雪上加霜，激起了社會成員多方面的不滿。

　　三、對“十一五”改革攻堅的幾點建議

　　中共十六屆三中全會提出了以人為本的理念。在我看來，以人為本不僅是科學發(fā)展觀的本質要求，而且也是改革觀的本質要求。當前，我們要更多的從改革角度、從完善社會主義市場經(jīng)濟體制角度理解以人為本。下一步改革如何能夠確立以人為本的改革觀，我認為有三條很重要。

　　1. 面對社會日益突出的兩大矛盾，應當明確地確定改革攻堅的兩個基本性目標

　　我們現(xiàn)在面臨著兩大突出矛盾。首先，經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾。其次，我們面臨著社會成員在公共需求的全面、快速增長同公共服務不到位、公共產品嚴重短缺的突出矛盾。

　　面對第一個矛盾，我們要把可持續(xù)發(fā)展放到更加突出的位置。以可持續(xù)發(fā)展為中心，要把進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制作為改革攻堅的目標。我們市場化改革在深層次的方面遠沒完成。例如，到目前為止，我國經(jīng)濟增長方式仍然是投資拉動型，我國的投資率高于世界平均水平至少20個百分點以上，消費率至少低于世界平均水平的20個百分點。其重要原因在于，政府主導型的增長方式還在相當大的程度上起作用。因此，實現(xiàn)從政府主導向市場主導的經(jīng)濟增長方式的改革是一項重大任務。

　　面臨第二個突出矛盾，我們應該把加快建立社會主義公共服務體制明確作為改革攻堅的目標。我們上一周剛剛在�？谡匍_了“政府轉型與社會再分配”的國際研討會。其中一個很重要的觀點是：我國“十一五”時期在解決收入分配問題，尤其是再分配問題方面，主要矛盾是解決好基本公共產品的供給問題。這樣既有利于經(jīng)濟增長，又有利于建設和諧社會。其實質是把有效的公共服務和基本的公共產品的供給作為再分配的一個重點。因此明確把加快建立社會主義公共服務體制作為改革的攻堅目標，是有很強的現(xiàn)實需求。

　　2. 要把政府轉型作為改革攻堅的重點

　　無論是增長方式的轉變，還是公共服務體系的建設，都需要政府扮演好兩種角色。第一，為市場經(jīng)濟發(fā)展提供規(guī)劃、協(xié)調、監(jiān)督、服務的功能；
第二，確立政府在公共服務方面的主體地位，充分發(fā)揮政府在全社會公共服務中的主導作用。解決社會面臨的兩大突出矛盾，實現(xiàn)改革攻堅的兩大目標關鍵在政府轉型。因此，按照五中全會的決議，著力地推進政府管理體制改革，實現(xiàn)政府轉型的實質性突破，是改革攻堅最具有關鍵性的措施。

　　3. 加強改革的高層次統(tǒng)籌協(xié)調

　　在利益誘導的改革已形成一定氣候的情況下，超脫利益的、比較高層次的改革統(tǒng)籌協(xié)調至關重要，并且越來越迫切。這種改革協(xié)調在一定程度上超越了目前發(fā)改委系統(tǒng)的協(xié)調能力。當然發(fā)改委的協(xié)調現(xiàn)在還相當重要，這是一個現(xiàn)實。但是，我們還要看到，在改革攻堅階段，需要盡快建立更高層次的改革協(xié)調機制。因此，要從改革全局角度來看更高層次的改革協(xié)調對改革攻堅的至關重要性。

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