浦興祖：民主發(fā)展的重點究竟是什么

　　繼續(xù)推進中國民主政治的發(fā)展，當取何種發(fā)展路徑？這已成為近來理論界所關注的一個熱點。其中，主要涉及到以什么為整個民主政治發(fā)展的重點、突破口的問題。

　　當今中國的民主政治，在筆者看來，主要可以歸納為三大民主:一是由人大制度展開的、事關行使國家權力的“人大民主”；
二是執(zhí)政黨的“黨內民主”；
三是以政協(xié)、多黨合作以及基層群眾自治等為主要內容的、非行使國家權力的“社會民主”。人大民主和社會民主也可合稱為“人民民主”。三大民主分屬于國家、執(zhí)政黨、社會三個不同的層面，無不具有重要價值。

　　三者中何者為重點？在什么意義上稱其為重點？不少學者提出以黨內民主為中國民主政治發(fā)展的重點，也有學者主張以村(居)民自治為發(fā)展重點。我則傾向于以人大民主作為中國民主政治發(fā)展中的重點。但這里說的重點只是相對意義上的。實際上，三大民主互有區(qū)別，無法相互替代；
又緊密相關，難以截然分割。因此，從總體上講，我又主張三大民主同時推進、互相促進，以構成整個中國民主政治的全面協(xié)調發(fā)展，而不宜過于厚此薄彼，過分強調輕重先后。在此前提下，適度突出重點，以重點帶動全面，則是可取之道。

　　人們通常不以黨內民主或社會民主作為主要依據(jù)，去衡量民主程度的高低

　　從理論上講，“民主”或“民主政治”，首要的是指國家權力意義上的“人民的權力”、“多數(shù)人的權力”。在最早使用“民主”概念的古希臘，直至現(xiàn)代，將“民主”或“民主政治”的基本屬性歸結為“一種國家形式，一種國家形態(tài)”，依然是具有普遍代表性的觀點。正因為如此，在世界范圍內，人們衡量一個國家的民主程度，總是先關注其國家權力，例如，國家權力的執(zhí)掌者是否經(jīng)民主選舉產生？國家權力的結構是否符合民主原則？國家權力的運作是否遵循民主程序？國家權力的過程是否受到民主監(jiān)控？等等�？傊�，有關國家權力的民主，在很大程度上是一個國家民主政治的集中表現(xiàn)、典型形態(tài)、首要標志。很難想象，人們會以黨內民主或社會民主作為主要依據(jù)，去衡量一個國家民主程度的高低。

　　如若可以認定民主政治首先是有關國家權力的民主，那么，在當今中國的三大民主中，唯有人大民主才是行使國家權力的，是典型的有關國家權力的民主，是首要的民主。其實，人大制度被視為“中國的根本政治制度”，其原因也在于它是中國人民通過人大行使國家權力的(民主)政治制度，是最重要的民主政治制度。我們將“首要的民主”，將“最重要的民主政治制度”作為中國民主政治的重點，應該說是抓住了主要矛盾，在理論上是站得住的。

　　人大民主已經(jīng)開始發(fā)揮一些實質性功能，將其作為中國民主政治發(fā)展的重點，不僅是合理的，而且是有基礎的

　　從現(xiàn)實看，轉型與發(fā)展中的當今中國，各種利益訴求，需要經(jīng)過整合，上升為公共政策；
大量異常復雜的新問題、新難題，需要通過公共政策的制定及實施，予以應對。由于人大是中國唯一經(jīng)過普選獲得人民權力委托的民意機關、立法機關、國家權力機關，因此，人大在反映民意、整合民意方面發(fā)揮著特有的功能。同時，事關全國性或地區(qū)性的政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展等重大問題，唯有經(jīng)人大行使立法權、決定權，才可作出具有國家意志性質的決策。盡管執(zhí)政黨在重大公共政策的制定過程中發(fā)揮著實質性作用，然而，從決策程序看，執(zhí)政黨各級組織所提出的重要決策主張，都得通過適當途徑，提請人大，經(jīng)人大審議－表決－通過后，方可成為國家意志，方能由政府等機關予以推行。人大所發(fā)揮的這種“最后產出”的“程序性功能”，在致力于發(fā)展民主政治的當今中國，顯然至關重要。何況，人大在代表民意，創(chuàng)制、調整或完善重大決策方面也已經(jīng)開始發(fā)揮一些實質性功能。當然，還遠不夠，亟需加強。

　　轉型與發(fā)展中的當今中國，權力監(jiān)控是一大薄弱環(huán)節(jié)，已引起舉國上下的高度關注。按憲法規(guī)定與制度設計，人大是代表人民監(jiān)督政府等的權力的最高權威性機關�，F(xiàn)實急切地呼喚著人大監(jiān)督。人大在監(jiān)督方面也確實有了一些新的進展。例如，近年來全國人大對審計的監(jiān)督力度增強，一些地方人大依法行使否決權、質詢權、罷免權、特別問題調查權等，開始比較認真地監(jiān)督“一府兩院”，取得了一些實效，也產生了不小的社會影響。但是，人大監(jiān)督仍多有不足，亟待加強。

　　現(xiàn)實表明，人大民主已經(jīng)發(fā)揮了一些功效，積累了不少經(jīng)驗，將其作為中國民主政治發(fā)展的重點，不僅是合理的，而且是有基礎的。同時，為了讓人大民主更好地回應現(xiàn)實向它發(fā)出的急切呼喚，真正成為事實上的“首要民主”、“最重要的民主”，將其作為中國民主政治發(fā)展的重點，也是必要的、恰當?shù)摹?/p>

　　不能認為，強調黨內民主，就意味著要以黨內民主取代人大民主的重點地位

　　關于“黨內民主重點論”，它有兩條主要依據(jù):“黨是中國民主政治的領導者”以及“黨內民主可以帶動人民民主”。應該說，這兩點本身完全正確。問題是，我們黨自十一屆三中全會以來，每每強調“發(fā)展社會主義民主政治”，總是將“堅持與完善人大制度”放在首位。首位通常就是重點。黨必將會更加重視對作為中國民主政治重點的人大民主的領導。當然，黨也很早就提出黨內民主的問題，特別在十六大報告中更是給以充分論述。這表明:黨已經(jīng)越來越意識到，在發(fā)展人大民主這一“首要民主”之同時，也必須發(fā)展好黨內民主。如若領導者自身的民主不跟進，就難以更有力更有效地領導好發(fā)展好人大民主這一“首要民主”。但不能因此理解為，領導者強調自身的黨內民主，就意味著要以黨內民主取代人大民主的重點地位。因為無論如何，唯有人大民主才是行使國家權力的民主，是中國首要的民主。首要的民主理所當然是我們發(fā)展整個民主政治的重點所在。

　　至于“黨內民主可以帶動人民民主”，也未必就意味著黨內民主應該作為重點，未必就意味著在重點保證黨內民主發(fā)展的同時去帶動人民民主(含人大民主)。我們完全可以作這樣的理解:黨內民主因為屬于領導者自身的民主，具有明顯的示范效應。正是在這個意義上，其雖非重點，但也完全可以帶動(推進、促進)人民民主。同時，也應當看到問題的另一面。在制度建設與實際運行的某些方面，黨所領導的人大民主已經(jīng)走在了黨內民主的前頭(這也許就是近年來強調黨內民主的一個原因)。可見，作為重點發(fā)展的人大民主也可以帶動(推進、促進)黨內民主，盡管人大民主自身也有待進一步完善。如果要從“誰帶動誰”的角度來確定民主政治的重點，那么，或許三大民主都可以成為重點，因為從一定意義講，它們之間都可以互相帶動、互相促進。然而，都成為重點，也就沒有重點了。因此，“黨內民主帶動人民民主”這一點很難作為“黨內民主重點論”的依據(jù)。

　　草根民主雖然是民主政治的基礎，但也不宜作為整個中國民主政治的重點

　　關于“村(居)民自治重點論”，其主要依據(jù)是:村(居)民自治作為草根民主，是整個民主政治的基礎。關于基礎的定位自然是正確的。筆者也認為，既然民主政治是人民的權力，是人民當家作主，那么，沒有廣大人民的參與、關心與支持，民主就無從談起。村(居)民自治作為草根民主，其最可貴的價值就在于廣大人民群眾通過這一民主“培訓班”，在民主實踐中可以日益增強參與、關心與支持民主政治的意識、習慣與才能。這就為整個民主政治(包括人大民主在內)提供了堅實的基礎。問題是，草根民主這個基礎(連同社會民主的其他形態(tài))本身，畢竟不是行使國家權力的民主。在這一意義上，它們畢竟不是中國“首要的民主”、“最重要的民主”。從而不宜作為整個中國民主政治的重點。

　　草根民主的發(fā)展必然會自下而上影響(帶動、推進、促進)人大民主。但這同樣不能作為它是重點的依據(jù)。何況，作為重點發(fā)展的人大民主也可以影響(帶動、推進、促進)草根民主的發(fā)展。比如，高層人大為村(居)民自治立法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大保障這些法律(法規(guī))的落實，并可監(jiān)督與促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確指導、支持，而不是錯誤地干預草根民主。

　　因此，我不贊成將黨內民主或村(居)民自治作為中國民主政治發(fā)展中的重點，而傾向于以人大民主為重點。但這是以強調三大民主同推進為前提的。所謂重點，或曰適度突出重點，只是意味著在發(fā)展的力度與速度等方面給予適當?shù)膬?yōu)先。三大民主中的黨內民主與社會民主也都應當努力推進。總之，繼續(xù)推進中國民主政治的發(fā)展可取“人大民主為重點，三大民主同推進”的路徑。

　　(作者為復旦大學公共管理學院教授，京報網(wǎng))

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