楊東平：對我國教育公平問題的認(rèn)識(shí)和思考

　　教育公平是社會(huì)公平價(jià)值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，包括教育權(quán)利平等和教育機(jī)會(huì)均等這樣兩個(gè)基本方面。教育公平之所以成為教育現(xiàn)代化的基本價(jià)值，成為世界各國教育政策的基本出發(fā)點(diǎn)，除了接受教育已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)公民的基本人權(quán)外，教育還能夠顯著地改善人的生存狀態(tài)，增進(jìn)社會(huì)公平，因而被視為實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等“最偉大的工具”。

　　由于我國人口眾多、地域廣闊、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展極不平衡的實(shí)際國情，我國的教育公平雖然已經(jīng)得到很大的改善，仍然存在著顯著的差距和一些突出的問題。在教育進(jìn)入新的大發(fā)展階段之時(shí)，教育公平問題已經(jīng)凸顯。這主要表現(xiàn)為：由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡造成的地區(qū)差別；
由于城市和農(nóng)村巨大的發(fā)展差異造成的城鄉(xiāng)差別；
由于貧富差距和家庭社會(huì)、文化背景不同所形成的階層差異；
由于歷史和文化傳統(tǒng)造成的男女性之間在教育上的性別差別；
在漢族和少數(shù)民族之間存在的民族差別等等。

　　一、我國教育公平的現(xiàn)狀和問題

　　1.地區(qū)差別：教育差距加大

　　中國是世界上地區(qū)差異特征最顯著的國家之一。據(jù)胡鞍鋼等的研究，90年代中國的地區(qū)差異比發(fā)達(dá)國家歷史上出現(xiàn)過的最大值還要大。而且，“八五”期間出現(xiàn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絕對差距和相對差距同時(shí)呈擴(kuò)大的趨勢：各地人均GDP 相對差距呈擴(kuò)大趨勢、最富地區(qū)與最窮地區(qū)人均GDP 相對差距出現(xiàn)擴(kuò)大趨勢、各地區(qū)人均GDP 絕對差距進(jìn)一步擴(kuò)大、最富地區(qū)與最窮地區(qū)人均GDP 絕對差距進(jìn)一步擴(kuò)大�！�1〕據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，中國城鄉(xiāng)人均收入差距1988年為2.2∶1，1997年為2.5∶1.以地區(qū)差距論，1997年，城鎮(zhèn)居民的人均收入，以中部1，則東部、中部、西部的比例為1.45∶1∶1.04；
以農(nóng)村居民收入論，以東部為1，則東部、中部、西部的比例為1∶0.75∶0.63.〔2〕這是認(rèn)識(shí)我國社會(huì)公平問題的一個(gè)基本背景。

　　在這一背景下，各地的教育差距仍然十分明顯，且最發(fā)達(dá)地區(qū)和最貧困地區(qū)之間的差距仍在加大。以1998年我國“普九”的人口覆蓋率為例，一片地區(qū)（東部）達(dá)到96.47%；
二片地區(qū)（中部）達(dá)到81.87%，三片地區(qū)（西部）僅達(dá)到42.26%.〔3〕當(dāng)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)基本普及初中教育時(shí)，西部地區(qū)則仍有2/3的縣未達(dá)到85%的普及初中標(biāo)準(zhǔn)，西部貧困的少數(shù)民族自治縣則尚未普及初等教育。

　　據(jù)上海教科院智力所的研究，我國義務(wù)教育的差異度，全國可分為五類地區(qū)，最發(fā)達(dá)的A 類地區(qū)為北京、上海、天津；
B 類地區(qū)為遼寧、江蘇、浙江、廣東；
最差的E 類地區(qū)包括寧夏、甘肅、云南、貴州、青海、西藏。1994年，A 、B 、E 類地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（人均GDP ）之比5.6∶2.9∶1.0；
當(dāng)年小學(xué)生生均教育經(jīng)費(fèi)之比為3.0∶2.0∶1.0，與1988年（這一比率為2.8∶1.5∶1.0）相比，呈加大趨勢�！�4〕我國地區(qū)差距的另一個(gè)特點(diǎn)是：不僅各省區(qū)之間差距明顯，在同一省內(nèi)，以及地區(qū)之內(nèi)縣際差異同樣很大。據(jù)上海教科院智力所對縣際差距變化的研究，Gini系數(shù)由1994年的0.238下降為1997年的0.235，縣際差距在總體上得到控制；
但最低10%縣的不利狀況更加突出。

　　據(jù)對1782個(gè)縣的統(tǒng)計(jì)分析，小學(xué)生和初中生生均經(jīng)常性支出，東中部地區(qū)與西部地區(qū)之間，地區(qū)內(nèi)縣際差距大于地區(qū)間差距。比較而言，小學(xué)入學(xué)機(jī)會(huì)平等較令人滿意；
東中部地區(qū)與西部地區(qū)初中入學(xué)率差距比較突出，少數(shù)民族自治縣與非少數(shù)民族縣的初中入學(xué)率組間差距也較明顯。由于初中教育的急劇發(fā)展，初中教育投資增長滯后的矛盾突出�！�5〕

　　2.城鄉(xiāng)差別：農(nóng)村教育問題仍然突出

　　1990年第四次人口普查，我國城鎮(zhèn)人口所占比例26.23%；
1995年1%人口抽樣調(diào)查，該比例為28.85%；
1997年10月，該比例為29.92%，農(nóng)村人口約占70%.隨著九年義務(wù)教育的逐漸普及，農(nóng)村教育有了很大的發(fā)展，但整體仍然落后，教育機(jī)會(huì)不均等的現(xiàn)象依然嚴(yán)重存在。城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間適齡兒童的小學(xué)入學(xué)率、初中入學(xué)率、在校生的比重差距明顯，見表一。

　　表一普通中小學(xué)在校生數(shù)按城鎮(zhèn)、農(nóng)村的比例（%）

　　1995年，農(nóng)村義務(wù)教育適齡兒童占全國適齡兒童總數(shù)的80%以上，而在校生占全體總數(shù)的比例，小學(xué)在校生占70.5%，初中在校生占57.1%.以1998年我國城鄉(xiāng)普通中學(xué)的狀況看，農(nóng)村學(xué)生擁有初中教育份額約一半強(qiáng)，但在高中階段在校生僅占一成四。城鄉(xiāng)之間的差距，就高中教育而言，1998年比1995年上升了近四個(gè)百分點(diǎn)。

　　農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)、流失率仍然較高，初中生輟學(xué)率上升。1998年全國初中在校生輟學(xué)率3.23%，達(dá)167萬人，比1997年上升0.09個(gè)百分點(diǎn)；
而農(nóng)村輟學(xué)率為4.2%，高于全國平均水平0.97個(gè)百分點(diǎn)。有的地方農(nóng)村輟學(xué)率高達(dá)10%以上〔6〕。應(yīng)當(dāng)指出，就許多地方的實(shí)際觀察，農(nóng)村學(xué)生的流失輟學(xué)率，比統(tǒng)計(jì)數(shù)字要高得多。

　　由于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，現(xiàn)有危房約1300萬平方米，集中在中西部農(nóng)村。雖然危房占全國中小學(xué)總校舍的比例不足1%，但在“二片地區(qū)”、“三片地區(qū)”比例較高，寧夏中學(xué)危房面積達(dá)5.32%，小學(xué)達(dá)4.6%；
新疆中學(xué)危房達(dá)4.05%，小學(xué)占3%；
青海中學(xué)占3.16%，小學(xué)占4.33%.有的貧困縣危房面積高達(dá)10%-15%；
個(gè)別地方更高，如甘肅積石山保安族東鄉(xiāng)族撒拉族自治縣小學(xué)危房率高達(dá)28.3%.由于七八十年代解決校舍問題時(shí)經(jīng)費(fèi)不足，建筑質(zhì)量差，80年代末興建的校舍中有“豆腐渣”工程，不足10年的校舍也成為危房，新危房出現(xiàn)率每年約為2%-3%.〔7〕大面積拖欠教師工資的問題仍然沒有根本解決。據(jù)全國教育工會(huì)1999年上半年調(diào)查，全國有2/3省、自治區(qū)、直轄市拖欠教師工資。大量代課教師的問題尚未得到相應(yīng)的重視和解決。

　　3.階層差別：關(guān)注弱勢群體和貧困學(xué)生

　　80年代以來，我國社會(huì)階層逐漸分化，貧富差距逐漸拉大，成為我們觀察公平問題的另一個(gè)重要視角。

　　據(jù)李強(qiáng)的研究，1997年，我國城鄉(xiāng)居民家庭人均收入最高的1/5人口占全部收入的51.4%，次高的1/5人口占有8.63%，收入最低的1/5人口占有4.06%，高收入階層占有總收入的比例是低收入階層的12.7倍。城鄉(xiāng)居民家庭人均收入的基尼系數(shù)，1979年為0.31，1988年為0.38，1994年為0.434，1997年為0.4577，已經(jīng)超過國際上一般認(rèn)為的適度范圍�！�8〕另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局1999年第三季度城鄉(xiāng)居民家庭收入的調(diào)查結(jié)果，如果按戶人均收入由低到高將全部調(diào)查戶五等分分組，其中20%的高收入戶占總收入的42.4%；
20%的低收入戶僅占總收入的6.5%.高收入組和低收入組的戶人均收入比為8∶1，差距相當(dāng)大。按1999年8月份戶人均收入計(jì)算的基尼系數(shù)達(dá)到0.354.〔9〕由于義務(wù)教育階段實(shí)際的教育收費(fèi)不斷增加，高中階段教育和高等教育實(shí)行收費(fèi)制，社會(huì)弱勢群體的教育權(quán)利受到不同程度的影響，校園中的“貧困生”

　　群體成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。對農(nóng)村大量出現(xiàn)的流失輟學(xué)的調(diào)查顯示，貧困仍然是使許多人上不起學(xué)的第一位的原因。但與以前不同的是，當(dāng)前許多地方出現(xiàn)的令農(nóng)民難以承受的教育負(fù)擔(dān)，是由不規(guī)范的亂集資、亂收費(fèi)造成的。

　　在城市化的過程中，全國數(shù)千萬流動(dòng)人口及其子女的教育問題被忽視。

　　由于大學(xué)、中專等非義務(wù)教育階段的教育實(shí)行收費(fèi)，校園中出現(xiàn)了一個(gè)不斷擴(kuò)大的貧困生階層。據(jù)魏新的研究，即使是在前幾年每年1千多元學(xué)費(fèi)的條件下，全國普通高校在校生中尚有25%左右的貧困學(xué)生。研究顯示，1997年入學(xué)學(xué)生組對普通高等教育需求的價(jià)格彈性系數(shù)為1.095，這意味學(xué)費(fèi)增加10%時(shí)，約有11%的學(xué)生會(huì)因難以負(fù)擔(dān)而放棄接受高等教育的機(jī)會(huì)。〔10〕貧困階層分為城市和農(nóng)村兩種情況，農(nóng)村的是絕對貧困階層；
城市則是由原先的中等收入階層降下來的失業(yè)者、退休者等構(gòu)成的，后者心理壓力和相對剝奪感更大，社會(huì)影響力也更大。由于升學(xué)和進(jìn)入好學(xué)校除了能力競爭之外，越來越依賴家長的社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)能力，弱勢群體往往缺乏選擇性，城市不同階層對入學(xué)機(jī)會(huì)和學(xué)校質(zhì)量差距造成的不公平感受正在增加。

　　一些調(diào)查顯示，在城市的重點(diǎn)中學(xué)，以及高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)上，不同階層、家庭背景存在明顯差別。占人口90%以上的體力勞動(dòng)者的子女在分?jǐn)?shù)面前人人平等的考試競爭中顯然處于不利地位。北京市招辦統(tǒng)計(jì)：1990年北京市錄取新生17248人，其中干部、軍人、職員子女13474人，占78%；
工農(nóng)子女3561人，占21%.〔11〕名牌大學(xué)、重點(diǎn)大學(xué)和熱門專業(yè)，來自干部和知識(shí)分子家庭的子女比重越來越高。即便上大學(xué)，貧寒家庭的學(xué)生以進(jìn)入軍校、師范、農(nóng)林及一些冷門專業(yè)為多。在城市的重點(diǎn)中學(xué)，干部和知識(shí)分子家庭的學(xué)生占絕大多數(shù)，干部家庭的學(xué)生比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其它階層。

　　不同階層的子女在學(xué)業(yè)成功上的差異同樣巨大，在各級(jí)學(xué)校教育中學(xué)習(xí)失敗、輟學(xué)留級(jí)、中途棄學(xué)的，主要是家境貧寒、社會(huì)地位較低的階層的孩子。

　　4.女性教育和少數(shù)民族教育

　　近十年來，我國女性教育和少數(shù)民族教育在整體上有很大進(jìn)步，發(fā)展的態(tài)勢也較好，見表二、表三。1998年與1990年相比，男女童入學(xué)率差距由1.28個(gè)百分點(diǎn)降至0.14個(gè)百分點(diǎn)；
民族聚集區(qū)與全國平均水平的差距由3.7個(gè)百分點(diǎn)降至0.7個(gè)百分點(diǎn)�！�12〕女性教育的問題集中在農(nóng)村的貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)，主要表現(xiàn)為女童教育不足。1997年，我國仍有1.45億成人文盲，其中青壯年文盲3775萬，70%為女性�！�13〕“八五期間”全國掃除文盲2441萬，女性僅占41%，比男性低18個(gè)百分點(diǎn)�！�14〕在城市和高層次的教育中，主要表現(xiàn)為女大學(xué)生、女研究生在擇業(yè)過程中受到的歧視和不公正待遇，涉及用人制度和傳統(tǒng)觀念的改變，正在成為社會(huì)關(guān)注的問題。

　　表二各級(jí)教育中女學(xué)生、女教師的比率（%）

　　數(shù)據(jù)來源：《中國教育年鑒》?

　　全國55個(gè)少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?.04%（1991年）。比較而言，少數(shù)民族學(xué)生在各類學(xué)校在校生的比率不低，但發(fā)展極不平衡，目前尚未普及初等教育的主要是西部貧困的少數(shù)民族自治縣。

　　表三中學(xué)和普通高校中少數(shù)民族學(xué)生、教師所占比重（%）

　　數(shù)據(jù)來源：《中國教育年鑒》

　　二、導(dǎo)致教育機(jī)會(huì)不均等的原因

　　我國當(dāng)前出現(xiàn)的種種教育不平等，主要是由其發(fā)展?fàn)顟B(tài)決定的：經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致教育的有效供給不足，經(jīng)濟(jì)、文化的不平衡發(fā)展導(dǎo)致巨大的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和貧富分化，重男輕女的文化傳統(tǒng)導(dǎo)致女童教育的薄弱，等等。這一現(xiàn)實(shí)是歷史形成的，并將會(huì)在我國長期存在，只能通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步逐步加以解決。

　　在這一實(shí)際國情中，值得重視的是導(dǎo)致教育不公平的制度性原因。政府公共政策的不同取向或偏差，往往會(huì)加劇現(xiàn)實(shí)中的教育不公；
同時(shí)，相對于縮小歷史形成的發(fā)展差距而言，通過制度安排和政策調(diào)整來增進(jìn)社會(huì)公平，是更為容易實(shí)現(xiàn)的。因而，認(rèn)識(shí)和調(diào)整這一制度性因素，應(yīng)當(dāng)是我們關(guān)注的重點(diǎn)。這種制度性的不公，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：教育資源配置不公、教育政策和規(guī)則不公。

　　·教育資源配置的失衡對于歷史形成的地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的巨大發(fā)展差距，教育資源配置應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)：一是注意規(guī)則的公平，以不再繼續(xù)擴(kuò)大差距；
二是在可能的情況下向落后地區(qū)傾斜，以主動(dòng)縮小地區(qū)間的差距。建國以來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)作中，東西部之間、城鄉(xiāng)之間教育資源配置失衡的狀況已有所改變，但改革開放之后，各地的發(fā)展差距又拉大了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距。

　　造成這種不平衡的傳統(tǒng)原因之一，是強(qiáng)調(diào)教育的直接功利價(jià)值，希望迅速改變工業(yè)、科技落后局面，因而，教育的實(shí)際重心在高等教育。而計(jì)劃體制下的教育資源配置，從國家整體利益出發(fā)，并不是從地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而進(jìn)行的。因而，盡管在一段時(shí)間內(nèi)也有平衡布局的政策，但地區(qū)差距還是沒能有效地縮小。例如，中西部許多省區(qū)長期以來沒有一所重點(diǎn)大學(xué)。

　　重高等教育，體現(xiàn)的是國家對“效率”的直接追求。由于國家壟斷了教育資源，又財(cái)力不足，致使基礎(chǔ)教育長期處于薄弱狀態(tài)。輕基礎(chǔ)教育的現(xiàn)實(shí)，不僅嚴(yán)重?fù)p害了教育公平，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而且由于國民素質(zhì)、勞動(dòng)力素質(zhì)低下的制約，總體而言對經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是高效的。

　　·重點(diǎn)學(xué)校制度加劇了教育不公

　　80年代以來，隨著九年義務(wù)教育的逐漸普及，尤其是基礎(chǔ)教育管理權(quán)的下放，大大加快了教育民主化的進(jìn)程。這一過程同樣受到“公平－效率”矛盾的制約，基礎(chǔ)教育面臨這一選擇：是優(yōu)先滿足大多數(shù)兒童的教育需求，使所有兒童都受到必要的教育；
還是通過激烈的競爭和篩選，使一小部分人受到較好的教育？我們事實(shí)上選擇了走培養(yǎng)“尖子”的精英教育路線。層層設(shè)置的重點(diǎn)學(xué)校制度，加劇了基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)部資源配置的失衡，導(dǎo)致在地區(qū)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間差距的拉大，甚至是人為地制造差距，造成了一大批基礎(chǔ)薄弱的“差�！�、“垃圾學(xué)�！�。重點(diǎn)學(xué)校絕大多數(shù)設(shè)在城市、城鎮(zhèn)，從而有利于城鎮(zhèn)學(xué)生的升學(xué)。這種把學(xué)校、學(xué)生分為不同等級(jí)，為了選拔少數(shù)“尖子”，而使多數(shù)兒童的利益受損、強(qiáng)烈競爭性的教育，是違背義務(wù)教育的性質(zhì)和宗旨的，是“應(yīng)試教育”的制度基礎(chǔ)，目前正在糾正、改變之中。但公立學(xué)校之間業(yè)已形成的巨大差距，已經(jīng)成為目前市民關(guān)注的新的教育不公的動(dòng)因。

　　·教育政策中的“城市取向”

　　長期以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、高度集中的計(jì)劃體制下，形成了一種忽視地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的“城市中心”的價(jià)值取向：國家的公共政策優(yōu)先滿足甚至只反映和體現(xiàn)城市人的利益，例如過去的糧油供應(yīng)政策，就業(yè)、醫(yī)療、住房、勞保等各項(xiàng)社會(huì)福利等等。隨著城市化的進(jìn)程和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐漸建立，這一思路顯然已經(jīng)不合時(shí)宜；
但作為一種思維定勢它仍有較大的慣性，依然潛存于社會(huì)決策之中。對此應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的認(rèn)識(shí)并設(shè)法予以矯正。

　　例如，無視城市和農(nóng)村兒童、發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)兒童在教育環(huán)境、教育資源上的巨大區(qū)別，主要以城市學(xué)生的學(xué)力為依據(jù)制定的全國統(tǒng)一大綱、統(tǒng)一教材和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)生無疑是很不公正的。多項(xiàng)調(diào)查表明，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)生流失輟學(xué)居第二位的重要原因（僅次于經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)），是由于教學(xué)難度過高，致使許多學(xué)生難以勝任，成為學(xué)業(yè)的失敗者。這一“規(guī)則的不公”導(dǎo)致了在受教育機(jī)會(huì)上“起點(diǎn)的不公”。其背后，正是“城市中心”的價(jià)值取向作祟。

　　·高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)不公

　　我國現(xiàn)行的統(tǒng)一高考制度，具備了形式上的公平棗分?jǐn)?shù)面前的人人平等。但由于實(shí)際錄取學(xué)生采取分省定額劃線錄取的辦法，各省市區(qū)的錄取定額并不是按照考生數(shù)量平均分布的，而是按計(jì)劃體制下形成的優(yōu)先照顧城市考生的準(zhǔn)則，因此出現(xiàn)同一份考卷，各地錄取分?jǐn)?shù)線的極大差異，從而加劇了原本已經(jīng)存在的城鄉(xiāng)之間的教育不平等。

　　1998年，太原市中專錄取分?jǐn)?shù)線，非農(nóng)村學(xué)生為376分，農(nóng)戶生按不同區(qū)劃分別為532分、529分，最大差距達(dá)156分，引起強(qiáng)烈不滿。近年來各省市高校錄取線的極大差距（見表四），也引起社會(huì)的高度關(guān)注。

　　資料來源：《中國青年報(bào)》，2000年3月9日

　　中國最窮的貴州省，1998年人均GDP 為2323元（北京為1.8萬元，為貴州的7.75倍），理工科本科重點(diǎn)線480分，文史類（含外語）重點(diǎn)線為514分，也高于北京市。

　　此外，一些政策、制度安排不當(dāng)，也是造成地區(qū)之內(nèi)、階層之間教育不公的原因。例如，由于農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理權(quán)限下放到縣以下，致使鄉(xiāng)際之間的教育差距拉大，部分貧困地區(qū)的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政則無力支撐基礎(chǔ)教育。又如教育收費(fèi)問題。教育費(fèi)用過高成為制約農(nóng)村教育發(fā)展和貧困家庭的孩子接受高等教育的嚴(yán)重問題。

　　·基本結(jié)論

　　當(dāng)前我國教育發(fā)展中比較突出的不公平，主要體現(xiàn)為地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差別上，地區(qū)差異和發(fā)展不平衡導(dǎo)致的教育機(jī)會(huì)不均等，是中國最重要的教育國情之一。女童教育、少數(shù)民族教育的問題集中在西部邊遠(yuǎn)地區(qū)，可主要?dú)w因于地區(qū)之間的不平衡發(fā)展和農(nóng)村教育的不足。

　　與教育過程、學(xué)業(yè)成就方面的不公平相比，現(xiàn)階段最重要、最突出的基本問題仍然是教育機(jī)會(huì)的不均等。在農(nóng)村，仍集中在義務(wù)教育階段，尤其是初中教育；
在城市，集中在普通高中和大學(xué)階段。

　　形成教育不公的原因，除歷史形成的發(fā)展差距之外，傳統(tǒng)的以中央為主、忽視地方的資源配置模式，以及無視地區(qū)、城鄉(xiāng)差距的“城市中心”的價(jià)值取向，成為導(dǎo)致教育不公的制度性原因。一些已經(jīng)落后于社會(huì)發(fā)展的不公規(guī)則加劇了業(yè)已存在的教育不公。農(nóng)村教育中，影響教育普及、導(dǎo)致流失輟學(xué)的主要原因是教育費(fèi)用過高、教學(xué)難度過大。后者主要是無視發(fā)展差距的“城市中心”導(dǎo)向所造成的。

　　由于社會(huì)貧富差距加大，階層之間的教育差別開始顯現(xiàn)，這突出地表現(xiàn)為對教育收費(fèi)不同的支付能力和貧困學(xué)生的問題。由于家庭的社會(huì)資本和文化資本不同，城市社會(huì)中不同階層接受教育的權(quán)利受到影響，人們開始重視和追求教育過程、教育質(zhì)量的平等。

　　三、在改革和發(fā)展中擴(kuò)大教育公平

　　經(jīng)持續(xù)20年的發(fā)展，我國教育正在進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。由于社會(huì)財(cái)富的普遍增長、貧富差距拉大，以及公民權(quán)利意識(shí)的高漲，公眾對教育公平問題的關(guān)注度、敏感度顯著提高，此前在低水平下的均衡已被打破。我國社會(huì)正在進(jìn)入一個(gè)關(guān)注社會(huì)公平和教育公平的發(fā)展階段。

　　積前20年教育發(fā)展和改革的實(shí)力，當(dāng)前我們不但應(yīng)該，而且也有可能更多地關(guān)注、更好地解決教育公平問題。

　　1.將教育公平問題作為與效率同樣重要的價(jià)值目標(biāo)

　　在這一新的發(fā)展階段和社會(huì)背景下，有必要深化對社會(huì)發(fā)展中公平與效率的矛盾和教育公平問題的認(rèn)識(shí)。

　　在我國多數(shù)農(nóng)村和廣大的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，優(yōu)先普及和發(fā)展教育，不僅對于經(jīng)濟(jì)增長具有重要的促進(jìn)作用，具有最高的投資效益，而且最符合公平原則。在這一階段，公平與效率的目標(biāo)是高度重合的。在經(jīng)濟(jì)和教育比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，則有可能更多地“兼顧公平”，重視和發(fā)揮教育所具有的減少貧富差距、增進(jìn)社會(huì)公平的功能。應(yīng)當(dāng)建立新的指導(dǎo)思想：在教育改革和發(fā)展的過程中，更加重視教育公平的價(jià)值，視為與效率同樣重要的目標(biāo)。

　　處于不同的發(fā)展階段，教育公平的內(nèi)容和重心是不同的：——在義務(wù)教育尚未普及的地區(qū)以繼續(xù)普及教育為主，通過普及教育、擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)，使人人都能享受相同的受教育機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等。

　　——在已經(jīng)普及九年義務(wù)教育的地區(qū)，以“改善教育品質(zhì)、提高教育質(zhì)量”為主，通過推進(jìn)素質(zhì)教育，建立以人為本的、高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育，使人人平等地享受高質(zhì)量的義務(wù)教育，追求教育質(zhì)量公平。同時(shí)，通過發(fā)展高中階段教育和高等教育，解決非義務(wù)教育階段的機(jī)會(huì)平等。

　　——高等教育在迎接大眾化階段到來的大發(fā)展過程中，要充分重視公平問題，爭取在大發(fā)展之初建立起兼顧公平的價(jià)值觀，以及相應(yīng)的機(jī)制和制度架構(gòu)。

　　2.增進(jìn)教育公平的主要途徑

　　各國在教育現(xiàn)代化過程中，實(shí)現(xiàn)教育公平的途徑是大致相同的：通過發(fā)展教育，促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等；
通過制度改革和政策調(diào)整奠定游戲規(guī)則的公平；
通過政府行為和轉(zhuǎn)移支付制度扶持落后地區(qū)和弱勢群體。

　�。�1）通過發(fā)展教育擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)，縮小教育質(zhì)量的差距，是實(shí)現(xiàn)教育公平最基本的途徑。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村初中、城市高中和整個(gè)高等教育較大的發(fā)展，一是各級(jí)政府必須按照《教育法》和有關(guān)規(guī)定保證教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長。此外，一個(gè)重要的方面是通過制度創(chuàng)新、政策調(diào)整開放教育，吸引和促進(jìn)社會(huì)資源向教育的流動(dòng)，滿足教育快速增長對教育經(jīng)費(fèi)的強(qiáng)勁需求。

　　要采取切實(shí)政策，放開、扶植和鼓勵(lì)發(fā)展民辦教育，鼓勵(lì)私立、民辦中小學(xué)發(fā)展，滿足一部分人享受高質(zhì)量教育的需求，使政府能集中力量推進(jìn)落后地區(qū)的義務(wù)教育。

　　（2）促進(jìn)教育資源配置的合理化、均衡化。應(yīng)當(dāng)確立新的資源配置的理念：在發(fā)展中縮小差距，增加公平。在照顧各地歷史形成的實(shí)際差距時(shí)，應(yīng)當(dāng)將逐步縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距作為重要原則之一。各地在本地區(qū)內(nèi)，同樣應(yīng)遵循這一原則，至少不能人為地拉大這種差距。教育新的發(fā)展布局、教育的增量部分應(yīng)向薄弱地區(qū)傾斜，增加其教育機(jī)會(huì)。例如，原則上在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)不再新設(shè)公立高等學(xué)校；
高等學(xué)校擴(kuò)招的增量部分，主要應(yīng)向人口大省和貧困地區(qū)傾斜，以利于不同群體獲得大致相同的教育機(jī)會(huì)和進(jìn)行公平競爭。

　　（3）建立轉(zhuǎn)移支付制度、優(yōu)惠政策和相應(yīng)機(jī)制，加大對西部地區(qū)和弱勢群體的教育支持。支持重點(diǎn)應(yīng)是首先在邊遠(yuǎn)和少數(shù)民族地區(qū)普及義務(wù)教育，縮小西部地區(qū)與東中部地區(qū)在初中教育普及上的差距，提高少數(shù)民族自治縣的初中教育普及率。高等學(xué)�？蓴U(kuò)大國家所需要的、免收學(xué)費(fèi)學(xué)科的范圍，制定鼓勵(lì)高校招收貧困生的社會(huì)政策。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視和切實(shí)解決流動(dòng)人口、貧困階層子女的教育機(jī)會(huì)和教育公平問題。

　　3.促進(jìn)教育發(fā)展的“地方化”

　　對于中國這樣人口眾多、地區(qū)差距極大的發(fā)展中大國，應(yīng)當(dāng)將因地制宜地發(fā)展教育，作為今后教育發(fā)展和改革的重要原則。建立教育發(fā)展“地方化”的思路和管理模式，改變無視地區(qū)、城鄉(xiāng)間巨大差別的大一統(tǒng)模式，從而矯正全國一刀切、整齊劃一的弊端。矯正高度國家化、城市化的取向，是縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距的重要選擇。

　　通過宏觀管理體制改革，政府部門應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)換職能，下放權(quán)力，促進(jìn)教育的地方化，以利于教育模式多樣化的改革。逐漸實(shí)行教材、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考試制度等主要由各省市區(qū)根據(jù)自身的特點(diǎn)和實(shí)際需要制定。下放高等教育管理權(quán)和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)招生、考試模式的多樣化。

　　4.實(shí)施義務(wù)教育“均衡化”的政策

　　為了實(shí)施素質(zhì)教育，形成中小學(xué)良好的教育環(huán)境，有必要將義務(wù)教育的“均衡化”作為一項(xiàng)重要的政策和指導(dǎo)思想。

　　由于重點(diǎn)學(xué)校制度和應(yīng)試教育模式，造成學(xué)校之間的巨大差距，將學(xué)校和學(xué)生分為三六九等，是完全違背義務(wù)教育的宗旨和教育公平價(jià)值的，也是當(dāng)前推行免試升入小學(xué)、初中政策，實(shí)行素質(zhì)教育的實(shí)際障礙。為了改善中小學(xué)教育的品質(zhì)，使學(xué)校教育正常化，必須推行教育均衡化的政策。日本、韓國等亞洲國家都經(jīng)歷過相似的發(fā)展階段，實(shí)行過這一政策�？梢钥紤]：在確定的期限內(nèi)，通過改造“差�！�，首先實(shí)現(xiàn)小學(xué)教育水平的均衡化；
然后，分階段實(shí)現(xiàn)初中教育的均衡化。其基本措施包括：平均分配教育經(jīng)費(fèi)，使學(xué)校的校舍、設(shè)備等硬件水平大致相似；
公平地調(diào)配師資、校長，或?qū)嵭卸ㄆ谳啌Q，以保證大致相同的師資水平；
按學(xué)區(qū)平等地接受學(xué)生，使生源質(zhì)量大致相似。在教育資源比較充裕，小學(xué)教學(xué)條件較好的城市、地區(qū)，可以將實(shí)行“小班小校”作為改善小學(xué)品質(zhì)的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。

　　5.深化教育體制和辦學(xué)體制改革，以促進(jìn)教育公平

　　如前所述，教育結(jié)構(gòu)單一、學(xué)制僵硬、各類教育之間的不銜接、教育內(nèi)容脫離實(shí)際、缺乏實(shí)用價(jià)值、教學(xué)難度過高等等，制度化教育的自身缺陷，產(chǎn)生對學(xué)生的排斥力，是造成教育機(jī)會(huì)，尤其是學(xué)業(yè)成功教育機(jī)會(huì)不均等的重要原因。通過深化教育體制、辦學(xué)體制、教育內(nèi)容和方法的改革，也是提高教育效率、增進(jìn)教育公平的重要途徑。

　　在城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，高中階段教育將成為熱點(diǎn)。除了更多地舉辦普通高中，應(yīng)將高中教育的多樣化作為改革的重要內(nèi)容，嘗試實(shí)行選修制、內(nèi)部分流的綜合高中模式。高等教育為適應(yīng)大發(fā)展的需要，必須深入改革辦學(xué)模式，更新教育內(nèi)容，通過實(shí)行完全學(xué)分制等彈性化的靈活學(xué)制，使貧困學(xué)生能夠通過分階段學(xué)習(xí)自助地解決學(xué)費(fèi)問題，以適應(yīng)包括走讀生、分階段就學(xué)、停學(xué)創(chuàng)業(yè)、提前畢業(yè)等各類學(xué)生不同的學(xué)習(xí)需要。

　　6.建設(shè)“終身教育”體制教育

　　民主化的最終實(shí)現(xiàn)，依賴充分的教育機(jī)會(huì)，開放的、多元化的教育體制，靈活的學(xué)校制度棗構(gòu)建終身教育的社會(huì)環(huán)境和體制。1999年召開的第三次全國教育工作會(huì)議，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》第一次明確提出“終身教育”的理念，提出“形成社會(huì)化、開放式的教育網(wǎng)絡(luò)，為適宜多層次、多形式的教育開辟更為廣闊的途徑，逐漸完善終身學(xué)習(xí)體系”的內(nèi)容。對此應(yīng)當(dāng)作出具體的計(jì)劃和安排，通過10至20年左右的時(shí)間，最終建立終身教育體制。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)將發(fā)展遠(yuǎn)程教育、網(wǎng)絡(luò)教育和其它多種形式教育；
開放教育系統(tǒng)，加強(qiáng)社會(huì)教育和公眾參與；
增加現(xiàn)行教育制度的彈性、選擇性和適應(yīng)性作為重要內(nèi)容。

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