趙曉力：還有誰需要信訪？

　　最近，一系列關于信訪的新聞引人注目。5月1日，新修訂的國務院《信訪條例》開始實施；
5月9日，公安部召開全國公安機關電視電話會議，公安部長周永康動員部署，從5月初到9月底，全國公安系統(tǒng)開展持續(xù)近五個月的“大接訪”活動。　

　　按照公安部發(fā)言人的說法，這次“大接訪”活動分為三個階段：第一階段是從5月18日至7月17日，由縣一級公安局長在公開場所面對面地接待屬于本級公安機關管轄的信訪事項，并由領導班子成員分別負責逐案進行調查處理。第二階段是從7月18日到8月17日，由地市級公安局長接待處理屬于本級公安機關管轄的信訪事項，同時就信訪人對縣級公安機關作出的處理意見不服并提出復查請求的信訪事項進行復查。第三階段是從8月18日到9月6日，由省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局主要負責人接待處理屬于本級公安機關管轄的信訪事項，同時就信訪人對地市級公安機關作出的處理意見不服并提出復查、復核請求的信訪事項進行復查、復核。這次“大接訪”特別強調一把手親自接訪，并將“人人受到局長接待，件件得到依法處理”作為目標。[1]　

　　在去年修改《信訪條例》的過程中，曾經(jīng)發(fā)生過還要不要信訪制度的爭論。主張廢除信訪制度的人認為，信訪靠領導批示解決問題，容易導致“人治”，繼續(xù)強化信訪會導致國家司法權威的流失；
反對者則質問，很多老百姓正是告狀無門才選擇了信訪，“如果取消了信訪制度，人民還有說話的地方嗎？”[2]　

　　這些爭論都假設了一個值得推敲的前提，那就是只有老百姓需要信訪制度，存廢都是從老百姓的需要立論。但我們從公安部這次大張旗鼓地分三個階段、從下到上“開門信訪”看，其實每一級政府的上級政府，每一個部門的上級部門，也都需要信訪。廢除信訪不但老百姓不答應，恐怕每一個上級政府、上級部門也不會答應。　

　　要理解信訪的制度邏輯，必須了解我國政府層次的特點。作為一個十幾億人口的大國，我國的政府層級是當今世界最多的。在占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民頭上，一共有鄉(xiāng)、縣、市、省、中央一共五級政府，如果算上村這一級不是政府的“政府”，一個農(nóng)民頭上的“政府”就多達六層；
城市居民頭上的政府可能少一到兩層，但有時又多一個直接管理你的“單位”，很多時候還扮演著政府的角色�！�

　　我國五級政府上下級之間等級森嚴，各級政府都是下管一級，又向上一級負責，形成一個層層向下約束、層層向上負責的嵌套機制。這種政府層次的設計，既不同于聯(lián)邦制，和中國歷史上的郡縣制或封建制也不盡相同。在美國式的聯(lián)邦制下，聯(lián)邦政府和各州政府并無上下級關系；
而在中國古代，比如清朝，州縣官都是中央政府直接派遣，并在全國范圍內調動，那時實際上全國只有一個政府，就是中央政府。而我們現(xiàn)在的中央政府，除了少數(shù)例外，大部分時候只能管到省部級，中央要對地市縣鄉(xiāng)發(fā)號施令，還得分別通過它們的直接上級政府�！�

　　這種特殊的政府層次設計，來源于中國共產(chǎn)黨在戰(zhàn)爭年代軍隊組織的經(jīng)驗。1954年《憲法》在起草過程中，朱德在談到上下級政府之間的關系的時候曾經(jīng)說過：“比如師長去指揮一個營長，雖也可以，但那是特殊情況，不是經(jīng)常的。團長指揮營長則是直接的、經(jīng)常的。所謂‘層層節(jié)制’，就是這個意思”。[3]　

　　五級政府、層層節(jié)制、向上負責的機制，造成信息傳遞和權力來源兩方面的難題。在信息傳遞方面，越是上級政府，越不直接面對民眾，而只負責管理督促下級政府為人民服務。不過，這些管理政府的“政府”并沒有獨立的信息渠道，它們關于民眾的信息大都來自下級政府的匯報。如果下級政府或部門不為人民服務，同時又不想讓上級政府或部門監(jiān)督自己，那么只要報喜不報憂、不告訴上級真實情況就可以了。人民群眾對這一點的總結一針見血：“村哄鄉(xiāng)，鄉(xiāng)哄縣，一直哄到國務院�！薄�

　　在權力授予方面，由于迄今為止我國只實現(xiàn)了縣鄉(xiāng)兩級人大的直接選舉，其他上級政府都是層層間接選舉產(chǎn)生，這使得擁有最大權力的中央政府，其權力來源最為間接，形式上的表現(xiàn)是各省市自治區(qū)人大選舉產(chǎn)生全國人大，再由全國人大產(chǎn)生中央政府，中央政府與全國人民的授權和被授權關系過于間接不明。越是上級政府，距離人民的直接授權越遠，這使得它在管理監(jiān)督下級政府時面臨權威和動力兩方面的不足�！�

　　可想而知，對于在信息來源和權力來源都依賴下級政府的上級政府，要完成管理、監(jiān)督下級政府的使命，就不能完全依賴正式制度設計中這種間接信息渠道和間接授權模式。信訪所起的作用，就是補充正式政府過程設計中信息傳遞和權力授予的不足�！�

　　由于直接和民眾打交道的多是基層政府，容易侵犯民眾權益的也多是基層政府，民眾上訪告狀的對象也一般是基層政府。當一個針對基層政府的上訪開始后，對于上級政府來說，這同時起到了信息傳遞和權力授予兩方面的作用。民眾的上訪，帶來了關于下級政府運作的第一手信息；
而民眾對下級政府的控訴，又使得上級政府獲得一個管理、監(jiān)督下級政府的直接授權�！�

　　明白了這一點，我們就會明白，為什么每一級政府都不喜歡針對自己的上訪，但卻歡迎針對自己下級政府的上訪，同時又反對越過自己到上級政府的“越級上訪”。越級上訪雖然也大多反映基層政府、下級政府的問題，但由于本級政府對下級政府的過失負有責任，越級上訪其實使得本級政府成為上級政府管理、監(jiān)督的對象�！�

　　然而，上訪者在明白了這一點之后，反而更有動力越級上訪。如果上訪者反映的是向政府的問題，那么，在他看來，在嵌套機制里對鄉(xiāng)的過失負有領導責任的縣政府往往會官官相護鄉(xiāng)政府，所以鄉(xiāng)的直接上級政府反而是不可信任的；
只有對鄉(xiāng)沒有直接領導責任的市、省、中央才可能公正處理鄉(xiāng)政府的問題，越是上級政府，越?jīng)]有官官相護的嫌疑。最沒有嫌疑的是中央政府。所以，上訪的最終目的往往是“千方百計進京城”。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，2003年國家信訪局受理群眾信訪量上升14％，省級只上升0.1％，地級上升0.3％，而縣級反而下降了2.4％。另外，中央和國家機關受理群眾信訪量上升46％，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負增長。[4]這也造成了以北京為圓心的一個上訪高發(fā)地域。北京周圍的幾個省份無一例外成為上訪大省�！�

　　然而，向上負責、下管一級的政府體制也決定了，實際上中央政府并沒有處理地方事務的足夠信息和組織資源。中央政府只能管到省部級。面對潮水一樣涌來的上訪者，中央政府實際上難以判斷哪些上訪者的控訴更真實，而信訪者也難以證明自己的問題比別人的問題更重要，需要優(yōu)先解決。中央政府有時需要派工作組到當?shù)卣{查，也就是直接獲得信息，但實際上中央政府不可能事事都派工作組。這導致了上訪能夠解決的問題其實非常有限，據(jù)于建嶸的調查,上訪實際解決的問題只有千分之二。[5]　

　　公安部的“大接訪”之所以分三階段、有低到高實施，看來是考慮了我國政府層次的現(xiàn)實狀況。倘若不分階段，各級公安部門同時開門接訪，那么可以想見，許多上訪人將越過縣、市、省，直接到北京來上訪。因為北京、中央的權力最大、說話最管用。但實際上這樣的效果未必好。因為距離基層最遠，中央政府實際上很難判斷上訪者的“冤情”是否件件屬實，即使能夠判斷，中央政府也缺乏解決問題的組織能力和資源。要了解情況、解決問題，最終還得靠基層政府。　

　　三個階段的劃分實際上建立了一個過濾機制：縣級解決不了的問題地市解決，地市解決不了了問題省里解決，省里解決不了的中央解決。設計者希望，最后留給中央解決的問難題不至于過多，而超出了中央政府的處理能力。這層層關口也是對上訪者的考驗：如果你的“冤情”是最大的，那么你就要用百折不撓的上訪行動來證明。我們發(fā)現(xiàn)，許多老上訪戶已經(jīng)接受了這樣的暗示，不是用證據(jù)，而是用執(zhí)著的上訪意志來證明自己所言非虛　

　　無論如何，三階段的明確劃分，使得在5月18日這一天，全國區(qū)縣一級的公安局長，都齊刷刷地坐在接訪場所甚至街頭、體育中心，公開接待群眾的來訪。[6]因為他們知道，如果不這樣做，在7月18日之后，自己將成為群眾上訪、上級復查的對象�！�

　　有人呼吁，公安部門的“大接訪”應該常規(guī)化、制度化、長期化。但是，正如上面的分析表明的，上訪制度本身就是內生于我國層層嵌套、向上負責的政府流程的。在這個意義上講，只要這種政府流程不改變，上訪就將是常規(guī)的、制度化的和長期的。不但老百姓需要上訪，一個仍然保留管制良心的上級政府也需要上訪�！�

　　然而，通過上訪來完成政府流程中必不可少的權力授予和信息傳遞的功能，畢竟是一種“雙軌政治”的模式。按照費孝通先生的說法，傳統(tǒng)中國的政治也是雙軌政治，除了自上而下的皇權，還有紳權來做自下而上的溝通�！叭绻�這雙軌中有一道淤塞了，就會發(fā)生桀紂之類的暴君�！盵7]現(xiàn)代民主政治建立以后，傳統(tǒng)的雙軌政治其實已沒有必要保留，因為雙軌可以合為一軌，不過這一軌卻是雙向的。人民授權政府，政府向人民負責�！�

　　所以，如果要考慮信訪制度的轉型，著眼點其實在如何改革現(xiàn)有這套向上負責的政府過程，再造政府流程，使得層層政府都不是向上負責，而向下負責，向選民負責。如果人民能夠直接選擇官員、監(jiān)督政府，由上級保證下級為人民服務的必要性就降低了，民眾的上訪將真的被官員的下訪所代替�！�

　　改變“向上負責”的關鍵是完善以人民代表大會制為核心的人民民主制度。目前可以考慮的是，直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大代表應負責接待本選區(qū)選民針對當?shù)卣�府，包括公安機關的信訪，并在人大框架內進行調查、聽證，對政府提出監(jiān)督要求。如果誰不愿為民請命，那么只好請他不要再當人大代表，這也正好有利于把一些只想享受代表權利，不想履行代表義務的人擠出代表的行列�！�

　　不過，這樣做需要解決一個立法問題。我國現(xiàn)行信訪法律體系由國務院《信訪條例》和各省市自治區(qū)《信訪條例》組成。國務院《信訪條例》規(guī)定了全國各級行政機關接受信訪的職權，各省市自治區(qū)《信訪條例》除規(guī)定本轄區(qū)行政機關的信訪職權外，還涵蓋本轄區(qū)人大、法院、檢察院的信訪職權，但都是比照行政機關接受信訪的模式，由人大內部信訪部門負責，而沒有發(fā)揮人大代表的作用。人大代表向下負責、接受信訪的模式，只可能通過人大立法建立起來。所以，在實施新《信訪條例》的同時，應該把制定《信訪法》提上議事日程，并考慮其與《人大組織法》、《代表法》及未來的《監(jiān)督法》相配套。另外，立法不應是閉門造車，信訪向人大轉型，最好在北京周圍的信訪高發(fā)區(qū)域先行試點�！�

　　司法方面，“涉法”信訪的增加要求進行有針對性的司法改革。在于建嶸調查的632位進京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過，其中法院不予立案的占到42.9％；
認為法院不依法辦事判決敗訴的占54.9％。[8]這從一個側面表明目前“涉法信訪”的嚴重性�，F(xiàn)在許多高級法院、中級法院明文規(guī)定某些敏感、群體性訴訟不予立案或“暫不受理”，直接與訴訟法的規(guī)定相違背，嚴重地說是一種瀆職行為，對此應堅決糾正。另外，我國實行二審終審制，使得不服二審判決的當事人除申訴要求再審外，只好選擇上訪。要減少由此產(chǎn)生的上訪，需要把信訪制度與審級制度改革結合起來。倘若建立三審終審制，則一部分上訪將變成上訴�！�

　　第三，政府應該對新聞媒體的監(jiān)督更加容忍。各級政府目前起碼應該容忍本轄區(qū)媒體對外轄區(qū)的批評性報道，中央政府應默許各地方媒體對外地的批評性報道。發(fā)達的、競爭性的新聞媒體，會促使專業(yè)新聞人員對社會問題的表現(xiàn)和原因做出深入全面的調查，這就減少上級政府通過信訪了解民情的需求；
大量事例表明，新聞媒體的監(jiān)督，社會輿論的壓力，有時候要比主要領導的批示在解決問題方面發(fā)揮更大的作用�！�

　　【注釋】

　　[1] “公安部發(fā)言人就集中處理群眾信訪問題答記者問”，http://news.sina.com.cn/c/2005-05-17/22475913998s.shtml　

　　[2] 于建嶸：“中國信訪制度批判”，http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=4842　

　　[3] 許崇德：《中華人民共和國憲法史》，頁211，福州：福建人民出版社，2003。　

　　[4] “國內首份信訪報告獲高層重視”，《南方周末》，2004年11月4日，http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20041104/xw/szxw1/200411040012.asp　

　　[5] 同上。　

　　[6] “全國3000多名公安局長開門接待信訪者”，http://news.sina.com.cn/c/2005-05-18/20245924078s.shtml　

　　[7] 費孝通：《費孝通文集》，第四卷（1946-1947），頁336，群言出版社，1999�！�

　　[8] 同注4�！�

　　刪節(jié)發(fā)表于《財經(jīng)》2005年6月13日，第12期　

　　http://caijing.hexun.com/mag/preview.aspx?ArtID=7152

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