徐勇：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度
發(fā)布時(shí)間:2020-06-02 來(lái)源: 散文精選 點(diǎn)擊： 
隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，特別是免除農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革被相應(yīng)提上議事日程。但與以往許多體制改革一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在相當(dāng)程度上也屬于財(cái)政壓力下不得已的行為，并具有實(shí)踐先行，理論研討和制度構(gòu)造嚴(yán)重滯后的特點(diǎn)。這一方面反映了中國(guó)改革沒(méi)有一攬子預(yù)案的一般性特點(diǎn)，另一方面也會(huì)出現(xiàn)這一特點(diǎn)帶來(lái)的固有問(wèn)題，即因?yàn)槿狈φw構(gòu)造和長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)想而陷于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短期行為。本文試圖結(jié)合近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的背景與實(shí)踐，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的總體方向和制度構(gòu)造進(jìn)行一些探討。
一、基于財(cái)政壓力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
農(nóng)村稅費(fèi)改革是中國(guó)農(nóng)村改革的一件具有劃時(shí)代意義的大事。它標(biāo)志著以來(lái)自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為源泉的“農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代”的終結(jié)，歷史上被視為天經(jīng)地義的“皇糧國(guó)稅”得以廢止。這只有在經(jīng)過(guò)現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)入到以工商業(yè)為財(cái)政支撐的時(shí)代才有可能。
改革實(shí)質(zhì)上是對(duì)利益和權(quán)力的再配置過(guò)程。農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅僅在于為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)，更在于它直接沖擊并要求改變傳統(tǒng)的治理體制。因?yàn)椋袊?guó)農(nóng)村基層治理體制基本上是依靠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)維持的。正是以農(nóng)業(yè)稅為核心的各種稅費(fèi)造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)有增無(wú)減，推進(jìn)了農(nóng)村稅費(fèi)改革。而農(nóng)村稅費(fèi)改革，特別是免除農(nóng)業(yè)稅以后，受沖擊和影響最大的亦是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制�！�
財(cái)政，財(cái)是政的基礎(chǔ)。財(cái)政來(lái)源與能力決定著政權(quán)的特性與能力。從國(guó)家特性看，國(guó)家稅賦主要來(lái)自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的國(guó)家屬于傳統(tǒng)國(guó)家。傳統(tǒng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理有兩個(gè)特征：一是實(shí)行以皇權(quán)－官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國(guó)家政權(quán)不直接滲透于鄉(xiāng)村，即所謂“皇權(quán)止于縣政”。政府的功能也非常少，主要是政治統(tǒng)治，相應(yīng)的地方政府機(jī)構(gòu)和人員也非常少。其重要原因就是有限的農(nóng)業(yè)剩余無(wú)法供養(yǎng)一個(gè)滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)體系。沒(méi)有財(cái)政支撐的行政是無(wú)能力而又成本太高的行政。這是制約傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村滲透的基本原因。二是國(guó)家與農(nóng)民的聯(lián)系主要是納稅的關(guān)系。農(nóng)民作為分散孤立的經(jīng)濟(jì)個(gè)體，成為一個(gè)國(guó)家的政治國(guó)民，主要取決于向誰(shuí)提交稅賦。正如孫中山所說(shuō)的：“人民對(duì)于皇帝只有一個(gè)關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒(méi)有別的關(guān)系。因?yàn)檫@個(gè)原故，中國(guó)人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰(shuí)來(lái)做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧，便不去理會(huì)他們別的事，其余都是聽(tīng)人民自生自滅。”①由于土地（終極意義上的）國(guó)有制，決定了“皇糧國(guó)稅”天經(jīng)地義的合理性，換言之，農(nóng)民向國(guó)家提交稅賦是單向的義務(wù)。這為行政不斷擴(kuò)張，以不受制約的行政權(quán)力汲取財(cái)政提供了方便。而這又會(huì)破壞國(guó)家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。由此使傳統(tǒng)中國(guó)只能依靠數(shù)百年一次的大動(dòng)蕩來(lái)緩解行政擴(kuò)張與財(cái)政壓力的矛盾。
這種歷史循環(huán)于近代被打破。近代以來(lái)，隨著傳統(tǒng)國(guó)家的解體，中國(guó)進(jìn)入到一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程之中�，F(xiàn)代國(guó)家的基本特征是民族－國(guó)家，它要求統(tǒng)一的中央集權(quán)體制向全社會(huì)滲透，對(duì)分散孤立的鄉(xiāng)村進(jìn)行國(guó)家整合。由此就有了農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。從20世紀(jì)初開(kāi)始，國(guó)家政權(quán)從縣到鄉(xiāng)村，甚至一直延伸到農(nóng)戶。人民公社體制達(dá)到極致，每個(gè)農(nóng)民都被整合到“政社合一“的國(guó)家體系中，鄉(xiāng)村社會(huì)為國(guó)家體系所遮蓋。這一“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過(guò)程對(duì)于建構(gòu)一個(gè)統(tǒng)一的現(xiàn)代國(guó)家，對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村加以改造，發(fā)揮了重要作用。但是，這一表面上具有“現(xiàn)代性”的鄉(xiāng)村治理體制卻具有不屬于現(xiàn)代國(guó)家本性的傳統(tǒng)特點(diǎn)：
一是國(guó)家基層政權(quán)的制度安排仍然服從和服務(wù)于向農(nóng)村汲取資源，為行政主控型。人民公社體制是最便于向農(nóng)村汲取資源的體制，即“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”。在這一體制下，自上而下的行政權(quán)力主導(dǎo)著鄉(xiāng)村社會(huì)，來(lái)自于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府的“任務(wù)”成為支配基層和農(nóng)民行動(dòng)的主要依據(jù)。在單一體制下，縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)是與上級(jí)政府對(duì)等對(duì)口，由此造成縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)迅速膨脹。我國(guó)是一個(gè)由中央、省、市（地級(jí)）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）多級(jí)機(jī)構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)體系。政府任務(wù)會(huì)逐步增多，到最低一級(jí)的鄉(xiāng)級(jí)時(shí)，政府任務(wù)和目標(biāo)會(huì)呈幾何級(jí)的增加。如我們調(diào)查的一個(gè)鄉(xiāng)，僅僅是簽定目標(biāo)責(zé)任書(shū)的上級(jí)任務(wù)就多達(dá)200多項(xiàng)。這就使得鄉(xiāng)一級(jí)政府成為一個(gè)面對(duì)上級(jí)，主要完成上級(jí)任務(wù)的機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家政權(quán)體系的一級(jí)組織，對(duì)一定區(qū)域的事務(wù)負(fù)責(zé)，即行使管理“塊塊”的職能。出于地方政績(jī)的驅(qū)動(dòng)，鄉(xiāng)級(jí)還要從事許多能夠顯示出其地方政績(jī)的事務(wù)。這些事務(wù)主要是貫徹上級(jí)精神，往往與本地實(shí)際和需要相脫節(jié)。正是“條條”和“塊塊”的雙重壓力，使鄉(xiāng)村工作不堪重負(fù)，政府功能急劇擴(kuò)張。
二是行政與財(cái)政的嚴(yán)重不對(duì)稱。盡管上世紀(jì)建構(gòu)起一個(gè)現(xiàn)代科層制的基層政權(quán)體制，但支撐這一體系的則是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財(cái)政。改革開(kāi)放以前是以“公余糧制”方式出現(xiàn)，農(nóng)村改革后是以“農(nóng)業(yè)稅”為核心的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財(cái)政的重要特點(diǎn)是農(nóng)業(yè)剩余十分有限，農(nóng)民交納稅費(fèi)是行政義務(wù)。隨著“政權(quán)下鄉(xiāng)”，政府機(jī)構(gòu)和人員日益增多，以國(guó)家和公共名義出現(xiàn)的政府任務(wù)也愈益增多，這都需要由農(nóng)民提供財(cái)政支持。我國(guó)目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的人員卻占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右，鄉(xiāng)級(jí)需要財(cái)政供養(yǎng)的人員約1316.2萬(wàn)人（不包括不在編人員），因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)占農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的40%左右。①這就是溫家寶總理說(shuō)的“生之者寡，食之者眾”的問(wèn)題。由各種行政任務(wù)并搭“農(nóng)業(yè)稅”便車而產(chǎn)生的大量的“亂攤派、亂集資、亂收費(fèi)”更是難以統(tǒng)計(jì)。由此就出現(xiàn)了“小財(cái)政、大政府”的格局，其結(jié)果是：一方面，隨著現(xiàn)代化建設(shè)，國(guó)家的財(cái)政收入迅速增長(zhǎng)，另一方面，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也迅速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)貧富差距擴(kuò)大，農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感下降，甚至出現(xiàn)以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為主要內(nèi)容的有組織的抗?fàn)�。不解決這一問(wèn)題，中國(guó)農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展都缺乏穩(wěn)固的基礎(chǔ)。
正是基于政治壓力，中國(guó)啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革，其最終目的是免除農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村稅費(fèi)改革的必然結(jié)果是改變著農(nóng)村基層政權(quán)體系的財(cái)政基礎(chǔ)，原來(lái)依靠農(nóng)業(yè)財(cái)政維持和運(yùn)行的基層政權(quán)體系及政府任務(wù)頓時(shí)因?yàn)樨?cái)源枯竭而面臨困境�；谪�(cái)政壓力，我國(guó)開(kāi)始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理治理體制改革。
就全國(guó)而言，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中普遍進(jìn)行了以合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組為主要內(nèi)容的調(diào)整和變動(dòng)。其主要目的是減少財(cái)政供養(yǎng)人員，緩解財(cái)政壓力。如1985年，我國(guó)撤消人民公社恢復(fù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)，共有91138個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到2003年減少到38028個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2004年有進(jìn)一步減少的趨勢(shì)。②如果說(shuō)合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大而財(cái)政供養(yǎng)人員未見(jiàn)減少的話，那么村組合并的直接后果就是村組干部人數(shù)的減少。一般來(lái)講，村組干部被限制在3－5人以內(nèi)。為了減少村組干部，采取村黨組織和村委會(huì)干部交叉任職。這是因?yàn)�，以往的村組干部主要是由農(nóng)村稅費(fèi)直接供養(yǎng)的。稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)地區(qū)的村組干部補(bǔ)貼由地方政府支付，而地方財(cái)政本來(lái)就緊張，當(dāng)然不可能也不愿意支付更多村組干部的報(bào)酬。合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組只是規(guī)模的擴(kuò)大和人員的減少，不涉及體制性改革，所以我將其歸納為調(diào)整和變動(dòng)而不是改革。但這種調(diào)整并不是毫無(wú)意義的。它標(biāo)志著，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，必然要求改革鄉(xiāng)村治理體制。
正是因?yàn)楹喜⑧l(xiāng)鎮(zhèn)村組的局限性，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，一些地方開(kāi)始了以改革鄉(xiāng)村治理體制為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。其代表者是湖北咸安的改革。早在2002年全國(guó)還在進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)之時(shí)，咸安區(qū)（縣級(jí)區(qū)，以農(nóng)業(yè)為主）就啟動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。其主要內(nèi)容是實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職；
撤消原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立三辦一所（黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)事務(wù)辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室和財(cái)政所）；
改變?cè)械摹捌哒景怂钡墓俎k性質(zhì)，將市場(chǎng)化和社會(huì)化機(jī)制引入鄉(xiāng)村公共服務(wù)；
將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入干部任務(wù)和錄用過(guò)程。這一改革的核心內(nèi)容是“減人、減事、減支”。通過(guò)交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)，通過(guò)改設(shè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和站所改革，減少一般干部職數(shù)。在減人的過(guò)程中，也要減事，即減少那些政府管不了也管不好，或者不該管的事。通過(guò)減人減事，最后達(dá)到減支，緩解財(cái)政壓力。咸安改革很快引起中共湖北省委的重視。2003年，湖北省委和省政府發(fā)布關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的文件（17號(hào)文件地），其基礎(chǔ)就來(lái)自于咸安。湖北省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革得以走在全國(guó)前列，被譽(yù)為“湖北新政”�！�
二、超越財(cái)政壓力的制度構(gòu)造
從目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實(shí)踐看，基本上來(lái)自于財(cái)政壓力。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的理論，也處于各說(shuō)各話的狀態(tài)，難以形成基本的共識(shí)，也無(wú)法給鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供相應(yīng)的理論支持。其重要原因就是人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的認(rèn)識(shí)仍然停留在傳統(tǒng)的“農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代”，只是就鄉(xiāng)村自身的財(cái)政能力設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。本人認(rèn)為，現(xiàn)在應(yīng)該超越財(cái)政壓力，從現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)造的角度設(shè)計(jì)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，以此作為改革的依據(jù)。
首先，隨著現(xiàn)代化建設(shè)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)全新的階段，由現(xiàn)代化初期進(jìn)入現(xiàn)代化中期，工業(yè)化不再需要從農(nóng)村汲取資源進(jìn)行原始積累，國(guó)家的財(cái)政收入主要來(lái)自于工商業(yè)。中國(guó)已由“農(nóng)業(yè)立國(guó)”進(jìn)入到“工業(yè)立國(guó)“的階段。而且，統(tǒng)一的民族－國(guó)家的整合已基本完成，高度分散和孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)日益深入地卷進(jìn)國(guó)家體系中，被國(guó)家結(jié)構(gòu)化。這是最終得以免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，并有可能走出所謂“黃宗羲定律”的客觀條件。
更重要的是，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)要求超越傳統(tǒng)的財(cái)政壓力，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度�，F(xiàn)代國(guó)家有兩個(gè)特征，一是以主權(quán)為核心的現(xiàn)代民族－國(guó)家，一是以主權(quán)在民為核心的現(xiàn)代民主－國(guó)家。主權(quán)在民要求每個(gè)國(guó)民成為平等的國(guó)民。但由于民族－國(guó)家建設(shè)的緊迫性和民主－國(guó)家建設(shè)意識(shí)的薄弱，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，廣大農(nóng)民作為平等的國(guó)民，沒(méi)有能夠享受相應(yīng)的“國(guó)民待遇”。如長(zhǎng)期存在的“農(nóng)業(yè)稅”，以產(chǎn)業(yè)納稅就是一種不利于農(nóng)民的制度安排。印度也是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占國(guó)民的大多數(shù)。但印度以個(gè)人所得作為征稅依據(jù)，農(nóng)民基本上不繳稅。①特別是中國(guó)的“農(nóng)業(yè)稅”帶有很強(qiáng)的國(guó)家義務(wù)的特性，日益擴(kuò)張的行政會(huì)不斷突破義務(wù)的邊界。但是，在現(xiàn)代意識(shí)隨著現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)達(dá)日益廣泛地向鄉(xiāng)村滲透的過(guò)程中，義務(wù)本位的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的繳納逐步失去合法性基礎(chǔ)。1990年代，無(wú)論是農(nóng)民通過(guò)拋棄土地，消極逃避稅費(fèi)，還是上訪上告，為減輕負(fù)擔(dān)的依法抗?fàn)帲挤从沉宿r(nóng)民日益增長(zhǎng)的權(quán)利意識(shí)。事實(shí)上，與人民公社時(shí)代相比，1990年代的農(nóng)民負(fù)擔(dān)可能更輕，而農(nóng)民的抗拒卻更激烈，其重要原因就是農(nóng)民的個(gè)體利益及相應(yīng)的權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)。如果治理體制不能適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，就會(huì)造成農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感下降，甚至抵抗政府行為。如此，民族－國(guó)家的治理也會(huì)失去牢固的根基。
正是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代的義務(wù)稅費(fèi)愈益失去合法性的背景下，中央政府啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革，并提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以工哺農(nóng)，以城支鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略為超越財(cái)政壓力，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度提供了基本的依據(jù)和方向。
其一，從資源汲取型向資源支持型轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度都是圍繞從農(nóng)村汲取資源構(gòu)造的，這是由農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代所決定。在現(xiàn)階段，中國(guó)已進(jìn)入由工商提供財(cái)政支持的公共財(cái)政時(shí)代。以工哺農(nóng)，以城支鄉(xiāng)，首先就體現(xiàn)在國(guó)家如何支持農(nóng)村發(fā)展。為此，中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的任務(wù)。這就需要從根本上改革傳統(tǒng)的資源汲取型的鄉(xiāng)村治理體制，從支持農(nóng)村，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的角度設(shè)計(jì)和構(gòu)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度。資源支持型是現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的基本要求。
其二，從管治型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。為了從農(nóng)村汲取資源，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的功能主要是管治型，主要依靠行政壓力保障國(guó)家從農(nóng)村獲得資源，通過(guò)行政能力強(qiáng)制納稅保持國(guó)家與農(nóng)民的聯(lián)系。這種聯(lián)系是以農(nóng)民義務(wù)為本位的。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民愈來(lái)愈深地卷入到社會(huì)化過(guò)程中，要求政府提供更多更好的服務(wù)。作為現(xiàn)代民主－國(guó)家一部分的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，其基本功能就是為農(nóng)民提供服務(wù)，通過(guò)良好的服務(wù)而不是收稅強(qiáng)化農(nóng)民的國(guó)家認(rèn)同意識(shí)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是以農(nóng)民權(quán)利為本位的現(xiàn)代國(guó)家觀所決定的�！�
根據(jù)以上方向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不僅僅是“減人、減事、減支”，做“減法”，更是超越財(cái)政壓力、上下聯(lián)動(dòng)的綜合配套改革，是一項(xiàng)需要進(jìn)行“加減乘除”四則混合運(yùn)算的系統(tǒng)工程。
1． “加”，就是增加國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支持，促使行政與財(cái)政的統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成本由國(guó)家財(cái)政負(fù)責(zé)。現(xiàn)代政府體系的重要特征是標(biāo)準(zhǔn)化、一致化。如不管什么地方，都設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，都有所謂“幾大班子”。但是，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地的財(cái)政能力卻差距甚大。特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。那么，在免除農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)業(yè)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政來(lái)源大為減少，有的地方甚至難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。僅僅是依靠“減人減事”來(lái)減支是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)椋魏涡姓夹枰匾呢?cái)政支撐。農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也屬于國(guó)家政權(quán)體系，在免除農(nóng)業(yè)稅以后，其開(kāi)支應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)。應(yīng)該徹底改變變相的地方財(cái)政包干主義。如果行政統(tǒng)一集權(quán)，財(cái)政也需要統(tǒng)一集權(quán)。這樣既可解決農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政支出困難問(wèn)題，同時(shí)也可杜絕地方和基層官員既吃“皇糧”，又吃“雜糧”的現(xiàn)象。由此可根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、地區(qū)差別、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分不同類型，分類劃撥財(cái)政經(jīng)費(fèi)。當(dāng)前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革之初，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類是基本前提。以農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該恢復(fù)為鄉(xiāng)的建制，可以接受國(guó)家財(cái)政支持，鎮(zhèn)的建制主要以工商業(yè)為支撐，不可接受國(guó)家財(cái)政支持。由此實(shí)行產(chǎn)業(yè)分化基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治體制。
2． “減”，就是精官簡(jiǎn)政，減少行政層級(jí)、機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。任何國(guó)家的財(cái)政能力總是有限的，有限的國(guó)家財(cái)政不可能承擔(dān)更多官員的財(cái)政支出，必然要求減人。我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)不是簡(jiǎn)單的人多，而是官多員少。即管官的“官”多，直接面向民眾做事的員少。從縱向看，直接面向民眾為民眾提供服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人員并不多，多的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的層級(jí)。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上有中央、省、地級(jí)市、縣（市）四個(gè)層級(jí)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部看，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過(guò)多，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有10多名領(lǐng)導(dǎo)，而直接辦事的人員又太少。這不利于支持農(nóng)村，為農(nóng)民提供服務(wù)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)部是國(guó)家公務(wù)員最多的部，達(dá)30萬(wàn)之多。但其組成人員主要是為農(nóng)民提供服務(wù)并直接接受農(nóng)民監(jiān)督的公務(wù)人員。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)該超越現(xiàn)有的局限，進(jìn)行整個(gè)行政系統(tǒng)的改革。從縱向看，需要減少行政層級(jí)，變五級(jí)政府為“三級(jí)政府網(wǎng)絡(luò)管理”（中央、省和縣為完整意義上的政府體系，地級(jí)市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為非完整意義上的政府體系，人員更為精干）。只有這樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部才能盡量減少“管官”的職數(shù)。目前許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革首先減少的是辦事人員，這不利于為農(nóng)民提供服務(wù)。
3． “乘”，就是改善治理方式，實(shí)行市場(chǎng)、自治與政府的共同治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是簡(jiǎn)單的減人減事，而是要以精干的政府提供更良好的服務(wù)。為此需要改善傳統(tǒng)的單一的行政治理方式，實(shí)行市場(chǎng)、自治組織和政府多元一體的共同治理。服務(wù)型政府并不是將農(nóng)村的公共服務(wù)都由政府包攬下來(lái)，這又會(huì)回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能政府的軌道上去，并會(huì)增加行政成本�，F(xiàn)代國(guó)家的治理體制首先要求培育市場(chǎng)。能夠用市場(chǎng)力量解決的問(wèn)題盡可能由市場(chǎng)解決。因?yàn)槭袌?chǎng)不僅能優(yōu)化資源配置，同時(shí)它還是一種整合機(jī)制。市場(chǎng)有一套健全的規(guī)則，人們進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制后會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地根據(jù)規(guī)則辦事，更多的是尋求政府的保護(hù)而不是與政府對(duì)立。凡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府與農(nóng)民的對(duì)立和對(duì)抗度越低。其次是培育社會(huì)，通過(guò)社會(huì)自治的力量解決社會(huì)自身的問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)達(dá)，社會(huì)成員的需求愈來(lái)愈多樣化。在相對(duì)分散居住的情況下，政府很難及時(shí)有效地為農(nóng)民提供公共服務(wù)。而自組織的農(nóng)村社區(qū)自治力量卻能達(dá)到這一點(diǎn)。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該盡可能利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量。只有市場(chǎng)“失靈”和社會(huì)“失效”的情況下，政府才發(fā)揮其直接治理的作用。由此形成市場(chǎng)、社會(huì)、政府共生、互補(bǔ)、合作的現(xiàn)代治理體制。從這個(gè)角度看，咸安改革中“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的取向是合適的。
4． “除”，就是要消除傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中各種不適宜建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的的思想和體制性障礙。由于長(zhǎng)期歷史的影響，在稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，相當(dāng)部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏方向感，甚至無(wú)所適從和無(wú)所用心。因?yàn)檫^(guò)去最為熟悉的“任務(wù)”型工作減少了，過(guò)去最為便當(dāng)?shù)男姓灾卫硎侄尾环奖懔�，過(guò)去一呼百應(yīng)的工作方式不見(jiàn)效了。現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度所需要的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)未能確立。其深刻的原因就是傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度中自上而下的授權(quán)機(jī)制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部習(xí)慣于對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)。所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過(guò)程中，變單一的對(duì)上負(fù)責(zé)為上下雙向負(fù)責(zé)十分必要。湖北、四川等地實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“兩推一選”和“公推公選”制，起到了良好的示范效應(yīng)。
原文刊載于《社會(huì)科學(xué)》２００６年第７期
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※本文得到教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大指標(biāo)攻關(guān)項(xiàng)目支持，為“我國(guó)農(nóng)村與農(nóng)民問(wèn)題研究”成果。
�、� 孫中山：《三民主義》，岳麓書(shū)社，2000年版，第89頁(yè)。
① 《數(shù)字“三農(nóng)”》，《決策咨詢》2003年第5期，第10頁(yè)。
② 中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2004》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2004年版，第473頁(yè)。
�、� 本報(bào)駐外記者聯(lián)合報(bào)道：《個(gè)人所得稅，國(guó)外怎么征》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2005年9月30日第19版�！�
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