喻中：權(quán)利制約的雙重目標(biāo)

　　從理論和觀念的層面上總結(jié)權(quán)力制約與監(jiān)督的目標(biāo)，可以提煉為兩個方面：其一，促使任何權(quán)力都要成為有限的權(quán)力；
其二，促使任何權(quán)力都要成為有效的權(quán)力。

　　目標(biāo)之一：實現(xiàn)權(quán)力的有限性

　　在現(xiàn)代政治理念和法律取向上，有限權(quán)力構(gòu)成了憲政的核心內(nèi)容；
一部人類憲政史，在某種意義上就是一部控制或限制國家權(quán)力的歷史。從這個角度上看，使權(quán)力成為有限的權(quán)力，乃是國家建設(shè)與憲政建設(shè)的一項根本目標(biāo)，也是一個基本的途徑。

　　要實現(xiàn)權(quán)力的有限性，首先就必須明確各種權(quán)力的界限或邊界。在人類歷史上，為權(quán)力設(shè)定邊界的基本方式是制定明確而具體的法律規(guī)則，即通過法律規(guī)則的方式把權(quán)力限制在一定的范圍之內(nèi)。從這個角度上看，法律在向國家機(jī)構(gòu)授予權(quán)力的同時，必須注重對權(quán)力邊界的限定，即通過法律規(guī)則劃定所授予的權(quán)力的范圍。當(dāng)代中國的法律體系偏重于向國家機(jī)構(gòu)授予比較寬泛的權(quán)力，但在授權(quán)的同時卻沒有強(qiáng)調(diào)對于這些權(quán)力的限制。這樣的立法實踐，不利于促使當(dāng)代中國的公共權(quán)力、特別是國家權(quán)力成為有限的權(quán)力，也不利于實現(xiàn)對權(quán)力的制約與監(jiān)督。有鑒于此，為了發(fā)揮法律限制權(quán)力的應(yīng)有功能，有必要在立法過程中，更加強(qiáng)調(diào)法律對權(quán)力邊界的規(guī)定。

　　不過，即使法律已經(jīng)規(guī)定了權(quán)力的邊界，也未必能夠真正實現(xiàn)權(quán)力的有限性。要把紙面上的限權(quán)規(guī)則轉(zhuǎn)化為實踐中的限權(quán)結(jié)果，以真正實現(xiàn)“有限權(quán)力”的目標(biāo)，還必須調(diào)整權(quán)力主體之間的相互關(guān)系，以創(chuàng)造出法律規(guī)則能夠真正發(fā)揮作用的政治環(huán)境。舉例來說，依照行政訴訟法的規(guī)定，對于超越法定權(quán)力的行政行為，司法機(jī)關(guān)有權(quán)予以矯正，但是，如果司法機(jī)關(guān)受制于違法的行政主體，在違法的行政主體面前無能為力，那么，即使司法機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督行政主體的法定權(quán)力，也不能真正達(dá)到矯正違法的行政權(quán)力的目標(biāo)。只要那些已經(jīng)越出法定邊界的行政權(quán)力不能得到有效的矯正，那就意味著行政權(quán)力的實際邊界是模糊的，甚至沒有明確的權(quán)力邊界，在這種情況下，即使有法律規(guī)則，權(quán)力的有限性也可能只是一個應(yīng)然的理想目標(biāo)，而不可能是一個實然的現(xiàn)實結(jié)果。

　　可見，權(quán)力的有限性還存在著表面與實質(zhì)之分。從表面上看，當(dāng)代中國的很多權(quán)力主體似乎都有比較明確的權(quán)力邊界，也有疊床架屋的限權(quán)性規(guī)則（七不準(zhǔn)、八不準(zhǔn)之類），但是，我們已經(jīng)可以注意到，在權(quán)力的實際運作過程中，權(quán)力受約束、受限制的程度跟規(guī)定相比，還有較大的距離（以至于被一些學(xué)者概括為當(dāng)代權(quán)力關(guān)系的表層結(jié)構(gòu)與深層結(jié)構(gòu)）。這種狀況，意味著在字面上受限制的權(quán)力，在實踐中依然處于恣意的狀態(tài)。買官賣官、煤礦災(zāi)難等等，都可以視為權(quán)力恣意妄為的表征。

　　因此，要實現(xiàn)權(quán)力的有限性，既要制定靜態(tài)意義上的法律規(guī)則，也要完善動態(tài)意義上的權(quán)力結(jié)構(gòu)，同時，還必須努力彌合表面權(quán)力關(guān)系與實質(zhì)權(quán)力關(guān)系之間的裂縫。

　　目標(biāo)之二：實現(xiàn)權(quán)力的有效性

　　在權(quán)力恣意、權(quán)力濫用事實上存在的同時，還出現(xiàn)了與之相反的另一種趨勢：權(quán)力的無效、流失與軟弱，以至于一些權(quán)力主體在相應(yīng)的公共事務(wù)中無所作為。比如，對煤礦進(jìn)行監(jiān)管的公共權(quán)力在相當(dāng)多的地方都處于無效狀態(tài)，正是因為這種監(jiān)管權(quán)力的無效，煤礦災(zāi)難才得以連續(xù)不斷地發(fā)生。在治安狀況惡化的地方，背后就可能是警察權(quán)力的無效；
在假冒偽劣產(chǎn)品盛行的地方，背后就可能是質(zhì)量監(jiān)管或市場監(jiān)管權(quán)力的無效；
在環(huán)境相對惡劣的地方，背后就可能是環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的無效，等等。這種現(xiàn)象，事實上就是在一定程度上消解、鈍化了公共權(quán)力，成為眾多公共領(lǐng)域失序的重要根源。因此，救治權(quán)力的無效狀態(tài)，使無效的權(quán)力重新恢復(fù)為有效的權(quán)力，以實現(xiàn)對公共事務(wù)的有效調(diào)整，乃是權(quán)力制約與監(jiān)督不可或缺的目標(biāo)之一。

　　為了克服權(quán)力的無效性，實現(xiàn)權(quán)力的有效性，首先應(yīng)當(dāng)在權(quán)力制約和監(jiān)督的過程中，強(qiáng)調(diào)權(quán)力和責(zé)任的同一性。權(quán)力無效的根本原因，在于權(quán)力和責(zé)任的斷裂。在實踐中，相當(dāng)多的權(quán)力主體總是自覺不自覺地認(rèn)為：有權(quán)力僅僅意味著“可以”做什么，而不是意味著“必須”做什么。比如，在一些行政或司法機(jī)構(gòu)看來，權(quán)力僅僅是“可以”作為的依據(jù)，而不是“必須”作為的要求。這樣的權(quán)力觀念，消解了行政或司法機(jī)構(gòu)權(quán)力的有效性，縱容了一些公務(wù)員的無所作為。因此，為了應(yīng)對這種狀況，必須在權(quán)力觀念與權(quán)力實踐中，把權(quán)力與責(zé)任等同起來，進(jìn)而培育出一種新的權(quán)力傳統(tǒng)：沒有無責(zé)任的權(quán)力，也沒有無權(quán)力的責(zé)任。

　　權(quán)力的有效性既依賴于授權(quán)規(guī)則的完善，還有待于權(quán)力觀念與制度環(huán)境的改進(jìn)。本文認(rèn)為，可以考慮通過現(xiàn)實結(jié)果來推定問題發(fā)生的原因，以進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)的問責(zé)制度。比如，如果治安狀況惡化，應(yīng)當(dāng)推定警察權(quán)力的無效；
如果煤礦災(zāi)難接連發(fā)生，應(yīng)當(dāng)推定煤礦監(jiān)管權(quán)力的無效；
如果生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，應(yīng)當(dāng)推定環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的無效，等等——除非權(quán)力主體能夠舉出充分的免責(zé)依據(jù)。此外，各種各樣的民意機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等等，事實上都可以在防范權(quán)力無效方面發(fā)揮更大的作用。

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