史嘯虎：保護環(huán)境須改革資源所有制形式

　　中國的環(huán)境保護已經到了這樣的一個階段，即再不從制度上進行改革以實行大規(guī)模的資源保護和有效污染治理，我國經濟建設這么多年的成果也將化為烏有。比如，環(huán)�？偩趾蛧�家統(tǒng)計局去年公布說，2004年我國因環(huán)境污染造成的經濟損失為5118億元，占當年GDP的3.05％；
虛擬治理成本為2874億元，占當年GDP的1.8％。如果在現(xiàn)有的治理技術水平下全部處理2004年點源排放到環(huán)境中的污染物，需要一次性直接投資約10800億元，這個數字占當年GDP的近7％。加上治理這些污染所需的運營成本（即前述的占GDP1.8%的虛擬治理成本），中國需要把每年GDP的8.6%拿出來化在污染治理上才有可能。這也就意味著2005年要花費1.57萬億元人民幣才能消除當年我們自己所公布的環(huán)境污染。

　　這么多錢是個什么概念呢？如果我國GDP每年增長9%，那么增長部分的95%以上都要被花在治理當年的已公布的環(huán)境污染上面。實際增長幾乎等于零。這個分析結果已經夠驚人了，但是這還不是我國環(huán)境損害的全部成本。因為由于基礎數據和技術水平的限制，此次核算沒有包含自然資源耗減成本和環(huán)境退化成本中的生態(tài)破壞成本，只計算了環(huán)境污染損失。也就是說，有關水土流失、土地沙化和荒漠化以及資源消耗部分的損失還不包括在內。另外，即使是環(huán)境污染損失成本計算也是部分的，因為此次核算也僅算了20多項環(huán)污成本中的10項。按照國家環(huán)保總局說法，前述計算的損失成本只是實際環(huán)境成本的一部分，“冰山一角”而已。如果這次把我國的環(huán)境污染損失成本連同環(huán)境退化成本和資源耗減成本全部核算出來再與經濟增加值對比，我國的經濟發(fā)展可能還是一個經濟增長的負值。

　　我國環(huán)保形勢盡管如此險惡，但迄今并沒有得到有效遏制。據報載，去年全國主要污染物排放總量不降反升，其中，化學需氧量、二氧化硫的排放量分別比去年同期增長了4.2%、5.8%，單位GDP的能耗指標同比上升0.8%。祖國自然資源和環(huán)境遭到掠奪與破壞的現(xiàn)狀讓人不能不感到一種深深的擔心和憂慮。面對嚴峻的形勢，我國的“十一五”國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃確定了在今后五年里單位能耗要下降20%，環(huán)境污染的主要污染物下降10%，二氧化硫的排放量下降20%的環(huán)境保護和資源節(jié)約目標。這是一個令人振奮但又非常艱巨的目標�？墒俏覀儜�該怎么落實這個目標呢？這需要我們認真地加以思考。

　　一些學者認為這是屬于“公地的悲劇”，即這些流失水土的沙化、荒漠化的土地以及這些被污染的天空、河流與湖泊都是國有的或集體所有的所謂“公地”，因此，有必要通過選擇收費，實行資源的有償使用，以遏制這種對“公地”資源的破壞與掠奪的趨勢，并進行了詳盡的解釋。[詳見王東京《為什么人們喜歡掠奪資源》，《人民日報海外版》2007年3月1日 第5版] 對此觀點，我認為只對了一半，即我同意這種觀點的前半部分——有關“公地”概念的認識，但對其開出的藥方卻持不同意見。因為事實是我國早已實行了污水和廢氣排放收費，也早已實行了“資源的有償使用”，但我們環(huán)境的污染還是越演越烈，而資源的掠奪也變得日益野蠻和血腥了。

　　比如，1978年12月31日，中共中央批轉了國務院環(huán)境保護領導小組的《環(huán)境保護工作匯報要點》，第一次正式提出實施排污收費制度。在1979年9月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》中，排污收費制度得以明確規(guī)定。這為排污收費制度的建立提供了法律依據。1982年2月5日，國務院批準并發(fā)布了《征收排污費暫行辦法》，自當年7月1日起在全國執(zhí)行。這標志著排污收費制度在中國正式建立。此后，隨著中國經濟的不斷發(fā)展和新的環(huán)境問題的出現(xiàn)，又提出和實行一系列關于排污收費使用、管理方面的政策。其中最重要的政策有兩項：

　　一是1992年9月14日，國家環(huán)境保護局、物價局、財政部和國務院經貿辦聯(lián)合發(fā)出了《關于開展征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費試點工作的通知》，以控制日益嚴重的酸雨危害。這標志著排污收費實施范圍的一次重要擴展。

　　二是考慮到某些排污單位所排污水的濃度雖然已經達到或低于國家排放標準，但是其排放污染物的總量、占用的環(huán)境容量和對環(huán)境造成的損害甚至大于一些超標排污單位。為了促進這些排污單位控制污染，1993年8月15日，國家計委和財政部聯(lián)合發(fā)出《關于征收污水排污費的通知》，對不超標的污水排放也征收排污費。這是在排污收費中首次體現(xiàn)了總量控制的思想。

　　由此可見，我國在近30年前就開始建立了排污收費制度了，并日益加以擴展和完善，而有償使用資源的制度也早已形成。比如，我國現(xiàn)在還有哪個地方的企業(yè)和居民用水不要錢？但我國的環(huán)境污染和對資源的破壞性掠奪也就是在這種排污要收費、資源有償用的建立和實行的過程中逐步嚴重起來的。所以說，所謂“資源的有償使用”的對策并沒有抓住問題的要害，其對于遏制環(huán)境污染與資源破壞的作用也就無法達到我們的預期目的。一句話，老生常談，沒有新意�？磥�，要避免“公地的悲劇”的良策并非是“選擇收費”，也不會是“實行資源的有償使用”。這些措施頂多不過是一些從屬于某種根本性制度改革上的輔助性措施而已。所以，我們必須另外尋找對策，特別應該從所有制形式的改革中尋找到這種能從根本上扭轉我國環(huán)境污染和資源破壞頹勢的根本性改革措施。我覺得，我國之所以會出現(xiàn)那么多掠奪資源和破壞環(huán)境的事件，問題恰恰是出在那個“公”字上，恰恰是由于我們的資源所有制形式本身存在問題。如果我們不改革現(xiàn)有的資源所有制這個問題，我們再怎么提高收費也是不能從根本上解決環(huán)境污染和資源破壞問題的，或者說，我們只有改革現(xiàn)有的資源所有制形式才能有效地完成“十一五”規(guī)劃提出的戰(zhàn)略目標，甚至包括完成今后長遠的國家環(huán)保計劃和規(guī)劃的目標。

　　那我們應該如何改革資源所有制形式呢？我的看法是，我們應該將那些容易造成“悲劇”的所謂“公地”變?yōu)樗降�，讓所有表面上屬于公有或國有的，也就是屬于公法人（政府為公法人）所有的那些土地和資源通過所有制改革成為法律上的私法人或自然人所有，即將這些“公地”所有權明晰化和具體化才能最終解決我國的環(huán)境保護和資源掠奪的問題。也就是說，我們必須通過所有制改革，使這些集體所有的和國有的土地與資源如何在法律上真正成為自然人或法人所有，才能最終解決這個所謂“公地的悲劇”和“資源的掠奪”問題。

　　在一個法治國度里，土地、礦產等所有礦產資源要么是屬于自然人，即個人所有，要么是屬于法人所有（國家所有也應是以法人形式所有），根本沒有什么虛泛的集體所有的。農用土地歸所謂集體所有，而這個所謂集體又不能組成法人的話，所謂農地的集體所有實質上就是國有，任何一級政府都可以隨意征用之。我國的現(xiàn)實不就是如此嗎？如果我們將農用土地歸還給那些普遍視土地為其命根子的農民個人所有，從所有制形式上消滅所謂“公地”，那還會出現(xiàn)目前普遍出現(xiàn)的所謂“公地的悲劇”嗎？結論肯定是不會了，因為農民會將屬于自己所有的土地當他們的命根子對待，從而抵制任何企圖掠奪或污染其土地的做法�！段餀喾ā奉C行后，私有財產權將得到與其它所有制的財產權同等地位的法律保護。所以說，將農用土地的集體所有制改革為農民自然人所有制，即將土地分給農民個人所有，這種農地個人所有制的改革和最后形成才是保護耕地，阻止水土污染和資源掠奪，實現(xiàn)我國糧食安全戰(zhàn)略目標的最好辦法。

　　而且，即使是國有的土地等自然資源，我們也必須對其現(xiàn)有的所有制形式進行改革，采用私法人所有制形式，使之更加完善起來。國有資源采用私法人所有制形式是指國有的財產權在法律上的表現(xiàn)形式必須是由具體的私法人（企業(yè)法人——社團法人之一種或財團法人）所有而不是公法人，即政府直接所有。私法人所有制也叫法人所有制。就像所有財產性資產的管理公司管理資產一樣，自然資源也應該是由國家專門組建的資源性資產管理公司對國家委托其管理的資源性資產進行法人所有制管理（視資產性質不同可以是企業(yè)法人也可以是財團法人管理）。

　　土地歸自然人或法人所有的法律原則這是這個世界上幾乎所有法治國家普遍采用的通行做法，也是符合市場經濟基本要求的。目前世界上幾乎所有環(huán)境保護和資源可持續(xù)利用搞得好的國家也都是這么做的。因為這種資源的法人所有制（盡管這些法人是受國家等所有人委托實行信托管理這些國有資源的）是防止資源掠奪，保護自然環(huán)境最好的一種制度。它可以從根本上消除所謂“公地的悲劇”�？上�，我們現(xiàn)在的大多數政學兩界人士長期以來囿于僵化的意識形態(tài)的限制就是不愿意承認這一點，總是企圖在一些管理技術和管理措施等次要或派生的問題上做文章以抑制和扭轉我國土地和資源遭受掠奪與污染的現(xiàn)狀。但實踐早已證明，不對現(xiàn)有的資源所有制形式以及相應的法律制度本身進行必要的改革，僅僅采用資源有償使用和排污收費這類措施都是治標不治本的，也是行不通的。

　　比如，我們似乎只滿足于在《憲法》之下頒行一些諸如《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》和《水法》等宣稱自然資源屬于國家的法律，但對怎么將這些法律上宣示過的屬于國有的資源以信托或授權方式交由具體的法人主體來進行管理以落實這些法律規(guī)定就不再有更進一步的法律實施細則了。殊不知，這樣做的結果就等于是放任這些資源的無序流失和被野蠻掠奪。再如，這些年來，我國在礦產資源管理上成立了那么多監(jiān)督和管理機構，但仍然發(fā)生了那么多的礦難，死了那么多人，還總是找不到很好的辦法來解決這個災難性難題，我看根子恐怕就在我們現(xiàn)有的資源所有制形式及其派生的管理制度本身存在的問題上。

　　按照國際通行的大陸法系的法律原則，即使是如政府之類的公法人的財產所有權也必須是私有的，即屬于法人所有的。比如，國有企業(yè)的資產屬于國有的，但政府必須將這些國有資產放在某家國有企業(yè)的名下進行登記或注冊，以委托其對這些資產進行有效管理，才有可能使這些資產得到有效的保護并得以增值。企業(yè)法人則是私法人的一種。這就是我們常說的即使是公法人的財產權也必須是私有的法律概念的理由所在，也是國際上通行的公法人的財產所有權私有的法律原則。土地等自然資源也是一種資產。所以，我們也必須按照對待資產管理那樣對待資源的管理，即政府將屬于國家所有的所有資源性資產，如森林、礦產和水資源等，在對它們的經濟、社會和環(huán)境價值進行必要評估后將它們全部交由專門組建的資源性資產管理公司去按照相關資源保護與利用的法律進行有效管理。這些公司有的可以組建為屬于社團法人之一種的營利性的企業(yè)法人，但大多還應該組建成為某種可以經營，但重在資產或資源保護、增值與管理，不能分配利潤的財團法人公司。只有這樣，那些名義上屬于國有但實際上卻無人負責管理的自然資源才能得到有效的法律保護，才能避免被“人們”野蠻地掠奪和破壞掉。

　　因此，我要說，在我國的環(huán)境治理和資源保護問題上，我們必須解放思想，不能再繼續(xù)被所有制問題上的一些陳舊的意識形態(tài)所束縛，而應該從創(chuàng)造性地改革我國現(xiàn)有的資源所有制形式及其派生的管理制度入手扭轉和遏制環(huán)境污染和資源破壞的趨勢，以實現(xiàn)十一五規(guī)劃提出的環(huán)境和資源保護目標。為此，我們還需要引入國際上通行的、也比較適合我國國情的大陸法系中公法人和私法人以及私法人下的社團法人與財團法人等先進的法律概念，修改或重建我們現(xiàn)有的民商法體系，為我們擬進行的資源所有制形式及其管理制度的改革提供一個堅實的法律上的保障。

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