王貴秀：“一把手”的稱(chēng)法與黨內(nèi)民主是相悖的

　　編輯同志:

　　您好！經(jīng)常在報(bào)刊文章中看到“黨政一把手”的說(shuō)法，有的領(lǐng)導(dǎo)在講話(huà)中也經(jīng)常提到這一稱(chēng)法。我還看到有學(xué)者對(duì)這一稱(chēng)法的批評(píng)，但語(yǔ)焉不詳，能否請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家介紹一下，這一稱(chēng)法是怎么來(lái)的，這一稱(chēng)法是否科學(xué)、合理？它有哪些負(fù)面影響？謝謝！

　　北京豐臺(tái)區(qū)讀者:石行

　　本刊約請(qǐng)中共中央黨校王貴秀教授作答

　　很長(zhǎng)一段時(shí)期以來(lái)，把黨委書(shū)記稱(chēng)為(當(dāng)作)“一把手”，或把黨政負(fù)責(zé)人或正職合稱(chēng)為“黨政一把手”，已經(jīng)習(xí)以為常，而且，大有越來(lái)越被正面化的趨勢(shì)。我個(gè)人認(rèn)為，把黨委書(shū)記視為“一把手”，實(shí)際上就會(huì)形成如有的學(xué)者所概括的“一把手體制”，不管出于什么考慮，實(shí)際上都是在無(wú)原則地突出書(shū)記個(gè)人，有悖于改善和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，發(fā)展黨內(nèi)民主，因而應(yīng)該予以澄清和糾正。

　　“一把手”、“第一書(shū)記”之類(lèi)提法的由來(lái)

　　“一把手”，按照辭書(shū)解釋即同“第一把手”之義。這也可以說(shuō)，“一把手”是“第一把手”省略了“第”字的簡(jiǎn)稱(chēng)�！�(第)一把手”就是在領(lǐng)導(dǎo)班子中居于首位的負(fù)責(zé)人。

　　明確把黨委書(shū)記稱(chēng)為“一把手”，究竟具體始于何時(shí)未及詳考。比較容易使人聯(lián)想到的是，它與古典小說(shuō)《水滸傳》中水泊梁山108將排坐次有關(guān)聯(lián)，或者有某種歷史淵源。

　　在思想內(nèi)容上聯(lián)系比較密切的，應(yīng)該說(shuō)，“一把手”的提法，來(lái)源于毛澤東把黨委書(shū)記說(shuō)成是“班長(zhǎng)”的比喻。1949年3月13日，他在《黨委會(huì)的工作方法》中說(shuō):“黨委書(shū)記要善于當(dāng)‘班長(zhǎng)’。黨的委員會(huì)有一二十個(gè)人，像軍隊(duì)的一個(gè)‘班’�！�…黨委要完成自己的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)，就必須依靠黨委這‘一班人’，充分發(fā)揮他們的作用。書(shū)記要當(dāng)好‘班長(zhǎng)’，就應(yīng)該很好地學(xué)習(xí)和研究。書(shū)記、副書(shū)記如果不注意向自己的‘一班人’，作宣傳工作和組織工作，就很難把這‘一班人’指揮好。如果這‘一班人’動(dòng)作不整齊，就休想帶領(lǐng)千百萬(wàn)人去作戰(zhàn)，去建設(shè)。當(dāng)然，書(shū)記與委員之間的關(guān)系是少數(shù)服從多數(shù)，這同班長(zhǎng)與戰(zhàn)士之間的關(guān)系是不一樣的。這里不過(guò)是一個(gè)比方。”(《毛澤東選集》第4卷第1440頁(yè))

　　從黨委內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和職務(wù)、職位的設(shè)置來(lái)看，把黨委書(shū)記稱(chēng)之為“(第)一把手”，是由于歷史上長(zhǎng)期存在“第一書(shū)記、第二書(shū)記、第三書(shū)記”的職務(wù)設(shè)置和黨委成員的地位排序而延續(xù)下來(lái)的。

　　據(jù)初步考察，“第一書(shū)記”、“第二書(shū)記”等職務(wù)的設(shè)置，源于解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。1948年晉冀魯豫和晉察冀兩個(gè)解放區(qū)合并，成立中共中央華北局。這是黨中央采納劉少奇向關(guān)于“從華北走向全國(guó)”的思想而作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署。在華北局成立時(shí)，劉少奇向黨中央力薦薄一波擔(dān)任華北局第二書(shū)記，后任第一書(shū)記。此后，隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的節(jié)節(jié)勝利，相繼成立的各中央局部設(shè)置了“第一書(shū)記”、“第二書(shū)記”以至“第三書(shū)記”的職務(wù)、職位，直至撤銷(xiāo)中央局的建制為止。

　　建國(guó)以后，地方黨委從省、直轄市、自治區(qū)到地、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)黨委以至黨支部，也都設(shè)置了“第一書(shū)記”(以及“第二書(shū)記”、“第三書(shū)記”、“第四書(shū)記”)的職務(wù)。這種黨內(nèi)職務(wù)的設(shè)置，一直延續(xù)到1987年黨的十三大，才徹底予以廢除。

　　“一把手”之稱(chēng)日益流行并有固化和濫用之勢(shì)

　　自上世紀(jì)90年代中期以后，雖然“第一書(shū)記”的提法不再使用了。但是，取而代之的所謂“一把手”或“黨政一把手”之說(shuō)，日益流行開(kāi)來(lái)，而且有不斷被正面化和強(qiáng)固化的趨勢(shì)。當(dāng)前，“一把手”的提法已經(jīng)用得很濫很亂，使得黨委書(shū)記與行政首長(zhǎng)、企事業(yè)單位以至黨政企事群各種組織的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、職能部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人相提并論，混為一談，不加分析地、不適當(dāng)?shù)囟急环Q(chēng)為“一把手”�，F(xiàn)在所用的“一把手”，有時(shí)泛指各級(jí)各類(lèi)組織和機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，有時(shí)主要指黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人，既包括黨的委員會(huì)書(shū)記及各職能部門(mén)和辦事機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)人，也包括政府首長(zhǎng)和政府各部門(mén)和辦事機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人。而使用頻率最高的則是，用“黨政一把手”來(lái)囊括各級(jí)黨的書(shū)記與各級(jí)行政首長(zhǎng)。

　　特別值得注意的是，在黨章和有關(guān)規(guī)范性條例、文件中并沒(méi)有“一把手”的提法，而是用“主要領(lǐng)導(dǎo)人”或“主要負(fù)責(zé)人”，但是，中央正式文件這種科學(xué)的規(guī)范用語(yǔ)，并未引起人們的關(guān)注和重視。我們很多領(lǐng)導(dǎo)干部以至專(zhuān)家學(xué)者迄今仍然不厭其煩地使用“一把手”或“黨政一把手”，把黨委書(shū)記當(dāng)成“一把手”，專(zhuān)門(mén)為“一把手”的提法和做法，著書(shū)立說(shuō)者也大有人在。

　　把黨委書(shū)記當(dāng)成“一把手”于黨章無(wú)據(jù)，缺乏科學(xué)性、合理性

　　所謂“一把手”、“黨政一把手”，與“班長(zhǎng)”、“第一書(shū)記”，絕不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的稱(chēng)謂問(wèn)題。它們?cè)谙喈?dāng)大程度上反映了書(shū)記個(gè)人在黨委內(nèi)具有特殊的身份和地位，甚至不受限制的特權(quán)。其危害和弊端主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　第一，混淆委員制與“一長(zhǎng)制”，使黨的集體領(lǐng)導(dǎo)體制變成“一長(zhǎng)制”。大家知道，我們黨實(shí)行的是嚴(yán)格的委員(會(huì))制或集體領(lǐng)導(dǎo)制、集體負(fù)責(zé)制，而不是“一長(zhǎng)制”或首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在這種制度和體制下，黨內(nèi)的權(quán)力必須也只能由黨委集體來(lái)行使，而絕不能由書(shū)記個(gè)人來(lái)行使，或者說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)只能是黨委有組織的集體行為，而絕不能是書(shū)記個(gè)人的行為。正如周恩來(lái)早就指出的，“黨的領(lǐng)導(dǎo)不是黨員個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)。黨是一個(gè)集體，是有組織的�！�…個(gè)人沒(méi)有權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)一切，不管是誰(shuí)�！彼�還進(jìn)一步具體指出:“黨委領(lǐng)導(dǎo)是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是書(shū)記個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。沒(méi)有經(jīng)過(guò)黨委討論的大事，書(shū)記不能隨便做決定�！�(《周恩來(lái)選集》下卷第365、392頁(yè))這與“一長(zhǎng)制”或首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制很不相同，無(wú)論如何不應(yīng)當(dāng)加以混淆。因?yàn)�，在“一長(zhǎng)制”或行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，首長(zhǎng)或正職完全可以在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)重大問(wèn)題擁有個(gè)人最后決定權(quán)，因而把行政首長(zhǎng)稱(chēng)之為“一把手”還說(shuō)得過(guò)去。把黨委書(shū)記與行政首長(zhǎng)一樣視為“一把手”，這無(wú)異于使委員制、集體領(lǐng)導(dǎo)體制改變“一長(zhǎng)制”或首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

　　第二，于黨章無(wú)據(jù)，實(shí)際上違反黨章。歷屆黨章，除十二大黨章有過(guò)關(guān)于中央紀(jì)委“第一書(shū)記”的規(guī)定之外，從來(lái)沒(méi)有關(guān)于“第一書(shū)記”之類(lèi)的任何規(guī)定，更沒(méi)有關(guān)于所謂“一把手”的規(guī)定。這也就是說(shuō)，堅(jiān)持“一把手”的說(shuō)法和做法，不僅于黨章無(wú)據(jù)，而且是違反黨章的。在強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)黨章、落實(shí)黨章、執(zhí)行黨章、維護(hù)黨章的今天，無(wú)論如何不應(yīng)該再把黨委書(shū)記當(dāng)作“一把手”來(lái)對(duì)待了。

　　第三，無(wú)原則地突出個(gè)人，強(qiáng)化個(gè)人集權(quán)體制。這樣或那樣地把黨委書(shū)記當(dāng)成“一把手”，其癥結(jié)主要在于無(wú)原則地突出書(shū)記個(gè)人，使之比常委其他委員高人一等，書(shū)記左右一切，導(dǎo)致黨內(nèi)的家長(zhǎng)制和等級(jí)制的復(fù)活，實(shí)際上也就是使書(shū)記個(gè)人凌駕于黨組織之上，固化個(gè)人集權(quán)體制，使黨的委員會(huì)制、集體領(lǐng)導(dǎo)體制名存實(shí)亡，黨內(nèi)民主制度無(wú)法建立起來(lái)。

　　第四，書(shū)記居高臨下，不利于民主集中制的貫徹執(zhí)行。黨委書(shū)記作為“一把手”，處于居高臨下的地位，必然使本應(yīng)作為平等成員的其他委員(包括副書(shū)記)成為“助手”或陪襯。再加上黨組織長(zhǎng)期行政化，在行政級(jí)別上書(shū)記高半格成通行慣例。這樣一來(lái)，黨委討論決定重大問(wèn)題就不可能是平等的，作為“一把手”的書(shū)記實(shí)際上就擁有了最后決定權(quán)或主導(dǎo)權(quán)。這在根本上就與作為民主集中制決策原則的“一人一票”原則相違背，使科學(xué)、民主的決策機(jī)制難以建立起來(lái)。

　　第五，使書(shū)記成為“一把手”本身必然會(huì)削弱黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督與任何其他監(jiān)督一樣，其前提是權(quán)力的合理劃分。如果沒(méi)有合理的分權(quán)，把權(quán)力集于一身，具體說(shuō)，在黨委內(nèi)一切權(quán)力集中于作為書(shū)記的“一把手”，或者說(shuō)，在黨委會(huì)內(nèi)部書(shū)記的權(quán)力高于其他委員的權(quán)力，書(shū)記擁有最后決定權(quán)，那就根本談不上什么監(jiān)督。正如一些形象的說(shuō)法所描述的，“一把手是絕對(duì)真理，二把手是相對(duì)真理，三把手就沒(méi)有真理”，“一把手是說(shuō)一不二，二把手是說(shuō)二不一，三把手是說(shuō)三道四，五把手、六把手是只記不說(shuō)”。這些說(shuō)法當(dāng)然并不確切，但在一定程度上反映了“一把手”現(xiàn)象、“一把手體制”的實(shí)際情況，值得反思。我們一方面在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督特別加強(qiáng)對(duì)書(shū)記的監(jiān)督(通常被說(shuō)成加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督)。另一方面卻又在把“一把手”的說(shuō)法和做法日益加以正面化、強(qiáng)固化，這就不能使加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督陷入進(jìn)退兩難的尷尬境地，而難于有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

　　總之，這種所謂“一把手”現(xiàn)象(說(shuō)法和做法)、“一把手”體制的存在，其弊病很多，危害極大。建議以后不要再把黨委書(shū)記稱(chēng)為“一把手”，從根本上改變“一把手”現(xiàn)象和“一把手”體制。(作者系中共中央黨校教授)

　　改革開(kāi)放后“第一書(shū)記”提法的演變

　　·1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)決定，重建中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，并首次設(shè)置了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)“第一書(shū)記”、“第二書(shū)記”、“第三書(shū)記”的職務(wù)。這是在當(dāng)時(shí)特殊歷史條件下采取的一項(xiàng)特別舉措。

　　·1980年2月，中共十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則》，籠統(tǒng)地使用了“第一書(shū)記”的提法，并對(duì)其在黨內(nèi)的地位和作用作了規(guī)定:“在黨委內(nèi)部，決定問(wèn)題要嚴(yán)格遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則。書(shū)記和委員不是上下級(jí)關(guān)系，書(shū)記是黨的委員會(huì)平等的一員。書(shū)記或‘第一書(shū)記’要善于集中大家的意見(jiàn)，不允許搞‘一言堂’、家長(zhǎng)制�！�

　　·1982年9月，十二大黨章第一次(也是最后一次)對(duì)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第一書(shū)記作了這樣的規(guī)定:“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的第一書(shū)記必須從中央政治局常務(wù)委員會(huì)委員中產(chǎn)生�！边@是黨章破天荒第一次(也是最后一次)對(duì)“第一書(shū)記”的職務(wù)設(shè)置有所規(guī)定。

　　·1987年11月1日，十三大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程部分條文修正案》，就完全刪去了十二大黨章中規(guī)定的“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的第一書(shū)記必須從中央政治局常務(wù)委員會(huì)委員中產(chǎn)生�！边@也就是說(shuō)，從十三大起，中央紀(jì)委也不再設(shè)“第一書(shū)記”、“第二書(shū)記”、“第三書(shū)記”，而改設(shè)書(shū)記、副書(shū)記了。從此以后，“第一書(shū)記”(以及第二、第三書(shū)記)的職務(wù)設(shè)置和提法就成為歷史了�！�(王貴秀)

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