李金龍：我國行政區(qū)劃體制改革的生態(tài)分析

　　隨著行政區(qū)劃體制改革的不斷深化，我國的改革戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)及時地實現(xiàn)由原來的“孤軍深入”到“配套推進”的轉(zhuǎn)變。改革初期，由于認識方面的局限性和客觀條件的不充分，改革往往只能集中于某一個具體問題的解決，即采取“孤軍深入”戰(zhàn)略。然而，隨著改革的逐步深化，各種主客觀條件的日益成熟，我們的改革仍然停留在缺少整體規(guī)劃、單兵作戰(zhàn)的狀態(tài)，某項改革就會因為具體落實改革方案的后續(xù)機能不充足而難以持久地進行，甚至?xí)�趨于夭折。在行政區(qū)劃體制改革已經(jīng)進行了多年的今天，我們應(yīng)適時地、主動地推動改革戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，促使它與各種相關(guān)的生態(tài)要素有機地聯(lián)系起來，從而提高整個行政區(qū)劃體制改革的效能。實行“配套推進”的改革戰(zhàn)略，要求我們重視事物相互關(guān)系中的整體性和相關(guān)性，運用生態(tài)學(xué)分析方法，以多層次、多角度、多方位的多維坐標(biāo)來認識和指導(dǎo)我國行政區(qū)劃體制改革。鑒于當(dāng)前行政區(qū)劃體制改革的癥結(jié)主要不在于自身，而是在于與它的緊密相關(guān)的周圍環(huán)境因素。因此，我們有必要運用生態(tài)分析方法，對影響行政區(qū)劃體制系統(tǒng)的自然、經(jīng)濟、政治、法律、社會、文化、國際等主要生態(tài)要素進行簡要分析。

　　(一)自然環(huán)境

　　行政區(qū)劃體制的自然環(huán)境主要是指作用于行政區(qū)劃體制系統(tǒng)的一個國家的地理位置、自然條件和自然資源等方面的總和。它主要包括自然條件的優(yōu)劣和自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布等，如國土面積大小、氣候、地形、河流、湖泊、礦藏、物產(chǎn)等等。首先，一國國土面積大小是行政區(qū)域劃分的基本依據(jù)。一般情況下，地理大國所劃分的行政層級相對多一些，每一行政層級所管理的幅度也就會相對大一些，而地理小國的情況則與之相反。比如，中國、印度、坦桑尼亞等國目前實行四級制，俄羅斯、阿根廷、哈薩克斯坦等國實行三級制，而且每一行政層級的管理幅度都比較大，美國每個州政府平均轄有440多個縣或市，法國每個省平均下轄370余個市鎮(zhèn)；
那些地理小國如文萊、馬爾代夫、巴林、摩納哥、安道爾、馬耳他、吉布提、斯威士蘭、瑙魯、圖瓦盧、牙買加、格林納達、蘇里南等國都只設(shè)一級地方行政層次，甚至還有一些極少數(shù)袖珍型國家如新加坡、梵蒂岡、塞舌爾、馬紹爾群島、安圭拉等國就沒有必要再劃分地方行政區(qū)和設(shè)立地方政府。其次，許多自然地理物如山脈、江河、湖泊、高原、盆地、海岸、島嶼等常常成為劃分行政區(qū)域的邊界線。我國歷史上劃分行政區(qū)域的山川形便和犬牙交錯兩個原則即是最為典型的例子。“高山大川除了造成地域上的差異外，在交通工具不發(fā)達的古代，又成為文化傳播的天然障礙，因此以山川為界來劃分政區(qū)是世界各文明古國的通行原則。只有在近代形成的移民國家，如美國、加拿大和澳大利亞，才不顧山川之隔而以經(jīng)緯度來作為劃分州界、縣界的依據(jù)，使得大部分州、縣界都是橫平豎直的幾何線條。但即使這樣，以山川為界的原則依然沒有完全丟棄，美國東部十三州的界線就是明證。”[1] (P230-231)

　　(二)經(jīng)濟環(huán)境

　　行政區(qū)劃體制的經(jīng)濟環(huán)境是指作用于行政區(qū)劃體制系統(tǒng)的經(jīng)濟制度、經(jīng)濟體制、經(jīng)濟狀況以及科學(xué)技術(shù)發(fā)展程度等方面的總和。它主要包括世界經(jīng)濟格局與運行狀態(tài)、一國經(jīng)濟制度與經(jīng)濟體制、經(jīng)濟發(fā)展速度與經(jīng)濟總量、工業(yè)化與城市化程度、科技發(fā)展水平與科技推廣應(yīng)用情況，特別是交通通訊和科技創(chuàng)新等。行政區(qū)劃體制屬于上層建筑，所以，經(jīng)濟環(huán)境是決定行政區(qū)劃體制設(shè)計、確立、調(diào)整的根本性因素，行政區(qū)劃體制必須適應(yīng)經(jīng)濟和科技發(fā)展的需要，以經(jīng)濟、科技等物質(zhì)技術(shù)條件作為其改革和創(chuàng)新的根本依據(jù)。首先，不同類型的經(jīng)濟體制決定了不同的行政區(qū)劃體制與之相適應(yīng)。一般來說，計劃經(jīng)濟體制要求那種管理幅度小、行政層級多的金字塔形行政區(qū)劃體制與之相適應(yīng)，市場經(jīng)濟體制則要求與管理幅度大、行政層級少的扁平式行政區(qū)劃體制相匹配。計劃經(jīng)濟體制下，要求各項權(quán)力高度集中。在行政區(qū)劃體制方面，就必然需要通過垂直控制和層層節(jié)制，確保中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和集中管理，因而地方行政層級設(shè)置就自然會增多。建國初期，我們進行的撤銷大區(qū)、合并部分省區(qū)的調(diào)整就是適應(yīng)了全面實行計劃經(jīng)濟體制的客觀需要。過去的蘇聯(lián)、羅馬尼亞，現(xiàn)在的朝鮮也是如此。而在市場經(jīng)濟體制下，要求權(quán)力適當(dāng)分散，表現(xiàn)在行政區(qū)劃體制方面就是盡量減少行政層級，如澳大利亞、新西蘭、日本等國。其次，經(jīng)濟技術(shù)的日益發(fā)展，尤其是工業(yè)化、城市化、信息化發(fā)展不斷推動行政區(qū)劃體制改革。20世紀(jì)20年代以前，我國政區(qū)只有適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的地域型政區(qū)。近代以來，隨著我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡、工商業(yè)的發(fā)達和人口的密集，開始出現(xiàn)了城鎮(zhèn)型政區(qū)；
隨著經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)代化程度的加深，城鎮(zhèn)型政區(qū)越來越多。目前，我國工業(yè)化、城市化發(fā)展的勢頭日益強勁，它必然引起行政區(qū)劃體制的重大變革。英國、法國、美國、日本等早期工業(yè)化國家都曾因工業(yè)化、城市化的發(fā)展，對其舊的行政區(qū)劃體制進行大規(guī)模的調(diào)整變更，如英國市制的創(chuàng)立和郡級市體制的興廢、法國市鎮(zhèn)法典的實施及大區(qū)小省制的形成、美國設(shè)市數(shù)量猛增和部分州推行的縣市合二為一的體制、日本市町村大合并及郡制的撤銷等[2]。同時，信息化的不斷發(fā)展，使交通通訊條件得到極大改善，這無疑為減少行政層級、擴大管理幅度創(chuàng)造了十分便利的條件。

　　(三)政治環(huán)境

　　行政區(qū)劃體制的政治環(huán)境是指作用于行政區(qū)劃體制系統(tǒng)的國家政治制度發(fā)展及其政治狀況。它主要涵蓋國家政權(quán)的性質(zhì)及其組織形式、國家結(jié)構(gòu)形式與中央和地方政府的關(guān)系、立法制度與司法制度、政黨制度和政治性組織成長狀況、行政制度與政府職能、公民社會發(fā)育程度與社會民主意識強弱情況等。由于行政區(qū)劃體制是政治—行政體制的一個重要組成部分，因而政治環(huán)境對行政區(qū)劃體制系統(tǒng)具有直接性的影響和作用，其中尤以國家政權(quán)的性質(zhì)、國家結(jié)構(gòu)形式和政府職能轉(zhuǎn)變對行政區(qū)劃體制系統(tǒng)的影響與作用更為直接。首先，一國國家政權(quán)的性質(zhì)決定著行政區(qū)劃體制的性質(zhì)。行政區(qū)劃體制是隨著國家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，是國家實行分級管理的治理方式，必然體現(xiàn)經(jīng)濟上居于支配地位的那個階級的意志和利益，并通過各級行政區(qū)政權(quán)機構(gòu)的有效治理來維護和鞏固國家的統(tǒng)一與完整。所以，一國國家政權(quán)的性質(zhì)改變之后，總要對舊的行政區(qū)劃體制進行根本性改造，以建立適應(yīng)新政權(quán)需要的新的行政區(qū)劃體制[3] (P45)。其次，國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定著各國選擇不同的行政區(qū)劃體制模式。

　　單一制國家，由于每一級地方政府都被看成是該國一個完整的、統(tǒng)一的整體，這就要求構(gòu)建起來的行政區(qū)劃體制要適應(yīng)中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府的規(guī)模、層級的安排要服從于中央政府的集中管理；
而在聯(lián)邦制國家，由于各個成員單位均享有一定的主權(quán)，其行政區(qū)劃體制方面的層級安排、地方政府的規(guī)模大體上是根據(jù)自己的實際治理需要來確定[4] (P12-13)。再次，政府職能轉(zhuǎn)變程度也直接決定著行政區(qū)劃體制類型。如果政府職能不實行轉(zhuǎn)變或轉(zhuǎn)變不到位，那么，管理的幅度也就難以擴大，行政層級相應(yīng)地就不可能減少，甚至很可能完全依靠行政手段來達成行政劃體制的調(diào)整與變革；
如果政府職能轉(zhuǎn)變到位了，管理幅度就能進一步增大，行政層級就能適當(dāng)減少，在此基礎(chǔ)上就能形成扁平式的行政區(qū)劃體制，這正是我國行政區(qū)劃體制改革為之而努力的方向。

　　(四)法律環(huán)境

　　行政區(qū)劃體制的法律環(huán)境就是指作用于行政區(qū)劃體制系統(tǒng)的法律制度和法治精神等方面的總和。它主要涵蓋憲法的地位與功能、法律制度的完善程度與效能、政府的委托立法權(quán)和行政司法權(quán)及其適用情況、行政區(qū)劃方面的法律法規(guī)健全程度及其有效性、法治精神的培育與成長等。在現(xiàn)代民主憲政的社會中，特別是我國大力倡導(dǎo)“依法治國”、“依法行政”的時代，法律環(huán)境在行政區(qū)劃體制系統(tǒng)中的地位迅速提升，推動行政區(qū)劃體制改革的作用日益增強。因此，不斷完善行政區(qū)劃領(lǐng)域的法制建設(shè)，發(fā)揮法律制度和法治精神在行政區(qū)劃體制改革中的重要作用，這是指導(dǎo)和推進我國行政區(qū)劃體制改革事業(yè)的基本保障。毋庸諱言，我國在這方面還存在著不少差距，應(yīng)列為今后行政區(qū)劃體制改革工作的主要著力點之一。首先，有關(guān)行政區(qū)劃的法律法規(guī)尚不健全。盡管建國以來尤其是改革開放以來制定了諸如《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》等一系列重要法律法規(guī)，而且我國《憲法》、《地方組織法》和有關(guān)法律法規(guī)對此也作出了相應(yīng)的規(guī)定與規(guī)范，但是，我國行政區(qū)劃法制建設(shè)仍然相當(dāng)滯后，有關(guān)行政區(qū)劃的法律法規(guī)比較零散、不成體系，相互之間不配套、不協(xié)調(diào)甚至沖突的現(xiàn)象依然存在；
同時，有些法律條文過于抽象，缺乏可操作性，特別是現(xiàn)有的一些法律法規(guī)不甚適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和社會經(jīng)濟迅速發(fā)展的需要�？梢�，我國的行政區(qū)劃法制建設(shè)任重道遠。其次，法制觀念淡薄，法治精神欠缺。在法治社會中，“法律至上”的思想和原則深入人心，法律、法規(guī)、制度是行政的基本依據(jù)。但處在轉(zhuǎn)型中的我國卻不完全是這樣。人們不僅普遍缺乏法制觀念，而且缺少敬畏和遵從法律法規(guī)的精神。法律法規(guī)因人而異、因事而異、因地而異的現(xiàn)象較為突出，“任何有法律的地方都有例外”成為不少國人尤其是地方政府官員的生活信條和辦事依據(jù)。顯然，只有從根本上解決了我國目前普遍存在的無法可依和有法不依這些不良行政現(xiàn)象之后，行政區(qū)劃體制改革才有可能得以有序、健康、持續(xù)地進行下去。

　　(五)社會環(huán)境

　　行政區(qū)劃體制的社會環(huán)境主要是指作用于行政區(qū)劃體制系統(tǒng)的社會、人口、民族、宗教以及歷史傳統(tǒng)等方面的總和。它主要包括社會結(jié)構(gòu)與階級階層狀況、社會角色的認知與關(guān)系確認、社會的開放性與流動性、城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷、共同或特殊的風(fēng)俗習(xí)慣、人口數(shù)量與質(zhì)量、人口集中程度、民族多少與分布、主體民族的影響力、宗教信仰及其在社會生活中的地位、歷史傳統(tǒng)的豐厚程度等。一國的行政區(qū)劃體制，尤其是某些特殊型行政區(qū)劃制度，就是該國在長期的社會環(huán)境和歷史傳承中逐步演化、不斷發(fā)展而形成的。首先，社會的流動性加快和城鄉(xiāng)二元關(guān)系的逐步融合對行政區(qū)劃體制系統(tǒng)的影響。一定的社會流動狀況總是與一定的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和一定的政治行政管理體制相聯(lián)系的。改革開放前，以自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)的政治行政管理體制不僅限制已有社會成員的流動，而且通過各種政策措施將再生的社會成員固定在其父輩的社會位置上，社會流動長期處于一種低水平上；
改革開放后，以商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的政治行政管理體制不僅允許社會成員流動，而且通過競爭機制和有關(guān)政策鼓勵社會成員流動，因而我國的社會流動急劇加快[5] (P152-153)，尤其是農(nóng)民從農(nóng)村流往城市更是令人注目，悄悄地推動著城鄉(xiāng)關(guān)系的變化。這不僅對行政區(qū)劃體制改革提出了挑戰(zhàn)，而且也為行政區(qū)劃體制改革提供了動力。其次，人口、民族、歷史傳統(tǒng)等因素對行政區(qū)劃體制系統(tǒng)的影響。人口是行政區(qū)劃體制的最基本元素，它和面積一起構(gòu)成行政區(qū)域劃分的基本依據(jù)。如加拿大盡管面積略大于我國，但由于人口只是我國的1/40，所以它的一級政區(qū)只有12個(省或地方)，比我國要少；
我國的新疆、西藏、內(nèi)蒙古、青海盡管面積廣大，但人口稀少，所以它們?nèi)宰鳛橐患壥〖壵�區(qū)。人口集中程度低的，一般以地域型政區(qū)為主，相反則以城鎮(zhèn)型政區(qū)為主。人口素質(zhì)不高的，管理幅度不宜太大，相反，管理幅度則可以增大一些。民族因素對一個多民族國家(世界上大多數(shù)國家都是多民族國家)的影響是不言而喻的。作為多民族國家的我國，歷朝歷代統(tǒng)治者都創(chuàng)設(shè)了民族型政區(qū)。新中國建立后，黨和國家對少數(shù)民族地區(qū)實行民族區(qū)域自治制度，創(chuàng)造性地確立了新型的民族型政區(qū)，從而保證了國家的統(tǒng)一和民族的團結(jié)。此外，行政區(qū)劃體制具有歷史繼承性的重要特征。世界各國的現(xiàn)行行政區(qū)劃體制(特別是地域型行政區(qū)劃制度)都是在各自的長期歷史發(fā)展中而逐漸成形的。我國行政區(qū)劃體制萌芽于夏、形成于秦，至今已有4000余年歷史，特別是作為我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制的兩個基本行政建制——縣、省各自有3000、700多年歷史�？磥�，我們在行政區(qū)劃體制改革中必須要考慮歷史因素，要樹立唯物史觀，尊重歷史事實，不能割斷歷史，以順應(yīng)歷史發(fā)展。

　　(六)文化環(huán)境

　　行政區(qū)劃體制的文化環(huán)境主要是指作用于行政區(qū)劃體制系統(tǒng)的文化和教育等方面的總和。文化有廣義和狹義之分，廣義的文化一般包括物質(zhì)文化、精神文化和制度文化三個方面；
狹義的文化僅指非物質(zhì)文化。我們這里取狹義的文化概念。它主要涵蓋思想意識形態(tài)、價值觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)、社會風(fēng)尚、區(qū)域性社會心理、地方語言、國民的文化水準(zhǔn)、教育制度的先進程度及其執(zhí)行情況、義務(wù)教育的普及程度、國民接受高等教育和專業(yè)訓(xùn)練的狀況等。(點擊此處閱讀下一頁)

　　行政區(qū)劃體制系統(tǒng)總是處于一定的文化環(huán)境之中，文化環(huán)境對它具有深層次的作用和影響。任何一個國家或地區(qū)的行政區(qū)劃體制的創(chuàng)置、發(fā)展和演變，不可能不深深地烙上本國或本地區(qū)文化的印記，因此，行政區(qū)劃體制改革必須考慮文化環(huán)境，必須努力做到既與周圍文化環(huán)境相協(xié)調(diào)，又不斷培育和創(chuàng)新新型文化形態(tài)，以促進和帶動行政區(qū)劃體制的不斷完善和與時俱進。首先，區(qū)域性文化對行政區(qū)劃體制改革具有重要影響。行政區(qū)劃體制一經(jīng)創(chuàng)置，往往能長期穩(wěn)定下來。行政區(qū)劃體制的這種長期延續(xù)性對區(qū)域性文化的形成、發(fā)展和傳播具有深刻影響，不同的行政區(qū)域表現(xiàn)出不同的文化組合特征，如江浙的吳越文化、四川的巴蜀文化、湖南的湖湘文化、山東的齊魯文化、廣東的嶺南文化以及范圍更小的種種區(qū)域性文化等。它們在人們心理上形成了強烈的地域認同觀念，并成為一種不易改變的社會文化現(xiàn)象。這些區(qū)域文化形成之后，又會反過來對行政區(qū)劃體制產(chǎn)生重大影響。因此，我們在今后的省制、地級市制等方面的改革中必須考慮區(qū)域文化環(huán)境的影響。其次，“家長制”、“官本位”、“等級制”等傳統(tǒng)的政治—行政文化對行政區(qū)劃體制改革的消極影響。由于我國經(jīng)歷了漫長的以自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)的封建社會，加上新中國成立后長時期忽視社會主義民主與法制建設(shè)，以“家長制”、“官本位”、“等級制”等為特征的封建政治—行政文化仍然在我們社會生活、特別是在行政管理中有著較為深刻的影響。這完全可以從行政組織的性質(zhì)、形態(tài)和結(jié)構(gòu)的設(shè)計與安排中比較清楚地看出來(從某種意義上講，行政組織中的嚴密等級制具有交叉影響、互相促進的屬性)，諸如“家國同構(gòu)”模式，行政權(quán)力倫理化，以官為本、君君臣臣父父子子、上尊下卑，官貴民賤等等，甚至在非營利組織和企業(yè)組織中都受到嚴重感染。這種文化氛圍對于我們進行諸如減少行政管理層級、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、克服“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象等方面的行政區(qū)劃體制改革及其相關(guān)方面如轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)換政府管理方式等領(lǐng)域的改革都是十分不利的。

　　(七)國際環(huán)境

　　行政區(qū)劃體制的國際環(huán)境是指作用于行政區(qū)劃體制系統(tǒng)的世界范圍的政治、經(jīng)濟、文化演變發(fā)展的一般趨勢、秩序、格局及其相應(yīng)的規(guī)則等。它主要包括當(dāng)今世界政治經(jīng)濟文化格局及其發(fā)展趨勢、世界政治經(jīng)濟文化秩序及其力量對比、世界主要矛盾及其解決方式、世界各國關(guān)系及其處理的機制等。從宏觀上講，當(dāng)今世界的主題是和平與發(fā)展，主要表現(xiàn)經(jīng)濟全球化與區(qū)域經(jīng)濟一體化、政治生活民主化與政治力量多極化、科技信息化與網(wǎng)絡(luò)化等。從微觀上看，對我國行政區(qū)劃體制改革具有較為直接影響的主要有兩個方面：首先，“新公共管理運動”給我國行政區(qū)劃體制改革注入了新的理念�；�于對經(jīng)濟全球化、信息化社會給傳統(tǒng)行政管理帶來的壓力所作出的回應(yīng)，西方主要國家在20世紀(jì)80年代以來掀起了一場“新公共管理運動”�！靶鹿�共管理運動”的主要精神就是重新調(diào)整政府與社會、市場和企業(yè)的關(guān)系，即政府應(yīng)當(dāng)把一部分對社會公共事務(wù)管理的任務(wù)交還給社會、市場和企業(yè)，引入競爭機制，優(yōu)化政府職能。同時，改革政府內(nèi)部管理體制，實行分權(quán)化管理，倡導(dǎo)顧客意識，強調(diào)服務(wù)本位，建立扁平狀的政府組織結(jié)構(gòu)體系。這些主張無疑為我國各級地方政府增加管理幅度、減少行政層級提供了一個很好的、可行的基本思路。我們的各級地方政府如果真正從微觀經(jīng)濟、社會領(lǐng)域中退出來，把過去那些“不該管、管不了、管不好”的事務(wù)交還給市場、企業(yè)和社會，并踐行自身管理體制改革，那么，不僅實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變政府職能和提升政府能力，而且也會使行政區(qū)劃體制改革的一塊“堅冰”得以融化。其次，世界各國行政區(qū)劃體制改革的基本趨勢給我們提供的有益啟示。隨著信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，世界各主要國家為了提高行政效率和增強地方政府的回應(yīng)性，適當(dāng)減少地方行政層級設(shè)置，適度增加各級政府管理幅度，促使行政區(qū)劃體制由原來的金字塔形形態(tài)逐步地向扁平化形態(tài)過渡。日本早在1926年就著手進行行政區(qū)劃體制改革，撤銷了屬于中間管理層次的郡級建制，從而形成了都道府縣、市町村二級制的行政區(qū)劃體制；
原社會主義國家匈牙利也于1983年撤銷了區(qū)一級行政建制，調(diào)整為省、鄉(xiāng)二級制等。從國外的行政區(qū)劃體制改革的實踐來看，地方行政層級設(shè)置一般以二級制或三級制為主，即使一些面積或人口大國同樣只設(shè)置二到三個區(qū)劃層級。因此，我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制實行三四級并存、以四級為主的體制是不符合世界歷史發(fā)展潮流的，應(yīng)及時進行改革。

　　總之，上述七個生態(tài)要素是行政區(qū)劃體制系統(tǒng)賴以生存和發(fā)展的基本外部條件。要進行行政區(qū)劃體制改革，必須既關(guān)注體制自身，又關(guān)注體制外環(huán)境因素，確立生態(tài)性思維，才能真正實行“配套推進”的改革戰(zhàn)略，切實克服過去因“孤軍深入”戰(zhàn)略所造成的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的頑疾。

　　來源：湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報

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