韓大元：論憲法訴愿制度的基本功能

　　論文摘要：在現(xiàn)代違憲審查制度的發(fā)展過程中，作為直接保護(hù)公民憲法權(quán)利的憲法訴愿制度發(fā)揮著越來越重要的作用。為了在公民憲法權(quán)利與憲法秩序的價(jià)值之間尋求合理的平衡，憲法訴愿制度設(shè)計(jì)了統(tǒng)一而規(guī)范的功能體系。本文以公民與國(guó)家關(guān)系的基本原理為基礎(chǔ)，探討了憲法訴愿制度在不同領(lǐng)域發(fā)揮的功能，并分析了未來的發(fā)展趨勢(shì)。

　　關(guān)鍵詞 憲法訴愿 基本權(quán)利 憲法秩序

　　面對(duì)公權(quán)力對(duì)基本權(quán)利的侵害，個(gè)人應(yīng)通過什么途徑獲得救濟(jì)？個(gè)人能否直接面對(duì)憲法法院主張自己的基本權(quán)利？在憲法實(shí)施過程中個(gè)人的憲法地位、訴訟資格和基本權(quán)利的救濟(jì)程序是各國(guó)憲法學(xué)界普遍關(guān)注的基本問題。當(dāng)通過普通法律程序不能有效地保護(hù)憲法規(guī)定的基本權(quán)利時(shí)，國(guó)家是否有義務(wù)為公民的基本權(quán)利救濟(jì)提供有效的途徑？憲法訴愿制度的產(chǎn)生為個(gè)人面對(duì)國(guó)家直接尋求基本權(quán)利救濟(jì)提供了現(xiàn)實(shí)的機(jī)制。目前，這一制度主要是由實(shí)行憲法法院制度的國(guó)家所采用，但其基本理念與功能已產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響。本文以個(gè)人、社會(huì)與國(guó)家關(guān)系為基礎(chǔ)，探討現(xiàn)代憲法訴愿制度發(fā)揮功能的基礎(chǔ)與具體形式。

　　一、確立國(guó)家與個(gè)人關(guān)系的合理界限：憲法訴愿的價(jià)值基礎(chǔ)

　　現(xiàn)代憲法是對(duì)個(gè)人與國(guó)家關(guān)系進(jìn)行調(diào)整與妥協(xié)的產(chǎn)物。在利益的多元化格局中，憲法發(fā)揮著利益協(xié)調(diào)功能，并通過利益的協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的目的。從功能分析的角度看，憲法是一個(gè)社會(huì)共同體存在的基礎(chǔ)和最高的價(jià)值目標(biāo)，對(duì)于社會(huì)統(tǒng)一價(jià)值的實(shí)現(xiàn)起著重要的作用。社會(huì)整合首先以人的尊嚴(yán)與價(jià)值的維護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，社會(huì)整合過程與效果取決于人在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的地位與發(fā)揮的實(shí)際功能。社會(huì)和諧功能表現(xiàn)為：憲法的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的法治主義原理；
合理地協(xié)調(diào)社會(huì)的平均正義與分配正義；
為了實(shí)現(xiàn)憲法所體現(xiàn)的根本價(jià)值，形成社會(huì)共同遵循的價(jià)值體系，有必要通過憲法保障制度對(duì)不同形式的社會(huì)價(jià)值進(jìn)行整合，建立和諧的社會(huì)環(huán)境；
憲法所具有的教育功能為社會(huì)整合提供統(tǒng)一的價(jià)值基礎(chǔ)；
推動(dòng)憲法規(guī)范社會(huì)化的進(jìn)程，使社會(huì)成員在日常生活中實(shí)際感受到憲法價(jià)值與利益等。

　　當(dāng)個(gè)人面對(duì)國(guó)家，主張其憲法規(guī)定的基本權(quán)利受到侵犯時(shí)，能否直接對(duì)法律和國(guó)家權(quán)力活動(dòng)提起挑戰(zhàn)？在傳統(tǒng)的憲法理論看來，個(gè)人作為社會(huì)共同體的一員，首先要通過一般法律規(guī)定的途徑尋求法律救濟(jì)，不能直接面對(duì)憲法法院提起訴訟。這里可能存在著憲法與法律的不同社會(huì)功能，同時(shí)也涉及到個(gè)人對(duì)憲法的基本認(rèn)識(shí)與價(jià)值判斷問題。具體說來，個(gè)人不能直接面對(duì)憲法法院的原因主要在于：一是憲法具有共同體基本價(jià)值的屬性；
二是從憲法與法律所承擔(dān)的社會(huì)功能看，法律是憲法價(jià)值的具體化，通過法律獲得權(quán)利救濟(jì)的途徑是非常廣泛的；
三是憲法問題與法律問題之間存在著功能上的界限，社會(huì)上的糾紛首先表現(xiàn)為法律糾紛，當(dāng)糾紛達(dá)到一定程度超越法律界限時(shí)，才有必要轉(zhuǎn)化為憲法問題，需要通過憲法途徑獲得解決；
四是司法資源上的有限性，如個(gè)人權(quán)利救濟(jì)直接進(jìn)入憲法程序，便有可能增加司法資源的負(fù)擔(dān)，使憲法問題的解決遇到實(shí)體和程序上的障礙�；�于上述理念和體制上的原因，長(zhǎng)期以來個(gè)人直接向國(guó)家主張基本權(quán)利救濟(jì)的形式與資格受到了嚴(yán)格的限制。

　　但是，隨著國(guó)家與社會(huì)、個(gè)人與國(guó)家關(guān)系的變化與調(diào)整，個(gè)人提起基本權(quán)利救濟(jì)的范圍和形式發(fā)生了變化，迫切需要從客觀上建立其系統(tǒng)的基本權(quán)利救濟(jì)制度。憲法訴愿制度的出現(xiàn)適應(yīng)了這一發(fā)展要求。

　　憲法訴愿源于德語“Verfassungs_beschwerde”一詞，起源于奧地利的個(gè)人訴愿制度，經(jīng)過瑞士的國(guó)法訴愿制度的發(fā)展，最后成熟于德國(guó)。[2]最初出現(xiàn)在1818年5月26日的巴伐利亞王國(guó)憲法規(guī)定的“憲法權(quán)利保護(hù)的訴愿”。該憲法規(guī)定，公民在其憲法賦予的權(quán)利受到侵害時(shí)，具有訴愿權(quán)。1849年《法蘭克福憲法》第126條中規(guī)定：帝國(guó)憲法有權(quán)制裁“侵害聯(lián)邦憲法所規(guī)定的權(quán)利”的行為。[3]1885年，憲法學(xué)者M(jìn)ax von Seydel在其學(xué)術(shù)著作中使用“訴愿權(quán)”概念，憲法訴愿開始成為學(xué)術(shù)界使用的學(xué)術(shù)用語。在憲法訴愿制度建立初期，憲法訴愿的理念中不僅包含著對(duì)個(gè)人權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)涵，同時(shí)也體現(xiàn)著憲法制度下各種權(quán)利救濟(jì)的形式與功能。1919年巴伐利亞的新憲法將訴愿權(quán)規(guī)定為憲法訴愿。該邦憲法中規(guī)定，憲法訴愿案可以向國(guó)事法院提起。

經(jīng)過歷史的變遷，憲法訴愿作為嚴(yán)格的法律概念得到普及是1949年以后。1949年12月，德國(guó)憲法法院法草案中曾使用“憲法訴愿”的用語。1951年3月通過的《聯(lián)邦憲法法院法》第90條規(guī)定了“憲法訴愿”，并經(jīng)過各個(gè)州的憲法實(shí)踐活動(dòng)，于1969年1月憲法修改時(shí)，補(bǔ)充了第94條第2款，將憲法訴愿制度規(guī)定在基本法中，[4]使之正式成為具有憲法地位的制度。

　　在奧地利，1867年在《國(guó)家基本法》第3條規(guī)定了類似訴愿審判的制度，即公民對(duì)憲法上保障的基本政治權(quán)利受侵害而提出訴愿時(shí)，帝國(guó)法院應(yīng)予以受理[5]。盡管當(dāng)時(shí)規(guī)定，訴愿的保護(hù)要通過行政的救濟(jì)程序，但以司法形式保護(hù)基本權(quán)利已產(chǎn)生了積極影響。在1920年憲法中，憲法訴愿制度得到了進(jìn)一步的具體化，第144條中明確規(guī)定了市民提起憲法訴愿的具體程序。當(dāng)時(shí)訴愿的范圍主要限定在行政官?gòu)d的決定與處分，與德國(guó)的憲法訴愿制度之間形成了鮮明的對(duì)照。通過1975年的憲法修改，擴(kuò)大了憲法訴愿的范圍，規(guī)定因法律的違憲而導(dǎo)致基本權(quán)利受侵害者可提起違憲審判請(qǐng)求。瑞士的憲法訴愿制度是整個(gè)憲法裁判制度的重要組成部分，早在1848年的聯(lián)邦憲法第105條規(guī)定了相關(guān)的訴愿制度，并與議會(huì)功能結(jié)合在一起。在1874年憲法第113條中進(jìn)一步明確了憲法訴愿的范圍與功能。根據(jù)1978年12月12月通過的憲法，西班牙實(shí)行了憲法法院制度，憲法第161條規(guī)定了憲法訴愿的審判權(quán)，規(guī)定：憲法法院有權(quán)審理以憲法規(guī)定的基本權(quán)及基本自由受侵害為由而提起的憲法訴愿。在訴愿范圍上，西班牙排除了對(duì)“法律”提起訴愿的可能性，體現(xiàn)了西班牙獨(dú)特的憲法文化特色。韓國(guó)在1987年憲法中采用了憲法訴愿制度，并通過《憲法法院法》進(jìn)一步具體化，確立了個(gè)人通過憲法訴愿權(quán)對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的制度。

　　在憲法訴愿制度發(fā)展過程中，在國(guó)家與個(gè)人關(guān)系的調(diào)整以及個(gè)人的憲法救濟(jì)權(quán)的性質(zhì)問題上一直存在著學(xué)術(shù)爭(zhēng)論。比如，在德國(guó)的憲法法院法制定過程中，是否規(guī)定憲法訴愿的問題上，出現(xiàn)了贊同和反對(duì)兩種觀點(diǎn)，其爭(zhēng)論的核心仍然是個(gè)人權(quán)利的救濟(jì)界限問題。以德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)的法律委員會(huì)主席為代表的部分人提出反對(duì)意見。主要理由是：從德國(guó)基本法賦予個(gè)人主觀公權(quán)的保護(hù)程度看，德國(guó)并不需要概括性的保護(hù)制度；
憲法訴愿制度有可能對(duì)法治國(guó)家通過司法進(jìn)行的權(quán)利救濟(jì)帶來不確定性；
如實(shí)行憲法訴愿制度，可能導(dǎo)致訴訟量的大大增加，使憲法法院承受太多的壓力；
作為憲法訴愿審判程序的基本權(quán)概念是不確定的，以其作為標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的判斷，在一定程度上損害了法治國(guó)家的性質(zhì)與功能等。而贊同意見則認(rèn)為，實(shí)行憲法訴愿制度，有利于公民個(gè)人參加憲法生活，強(qiáng)化基本權(quán)的權(quán)利性；
個(gè)人在國(guó)家生活中，雖然受到不同法律制度的保護(hù)，但法律的保護(hù)并不是絕對(duì)的，憲法性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要依賴于更為具體化的救濟(jì)程序。一般的司法程序存在著忽視憲法價(jià)值的現(xiàn)象，個(gè)人通過憲法訴愿主張其憲法權(quán)利有利于強(qiáng)化保護(hù)功能，突出“國(guó)家—社會(huì)關(guān)系”中個(gè)體的存在意義；
憲法訴愿既是保護(hù)個(gè)人權(quán)利的制度，同時(shí)也是維護(hù)法制統(tǒng)一性的客觀的保護(hù)制度；
普通法院可以審理法律問題，但并不熟悉憲法問題的判斷，專門性的憲法問題需要專門的憲法法院進(jìn)行合理的判斷；
憲法訴愿制度是一種補(bǔ)充性的制度，應(yīng)尊重普通法律程序的價(jià)值，不會(huì)對(duì)普通程序的發(fā)展造成負(fù)面影響等。經(jīng)過充分的討論，1951年的聯(lián)邦議會(huì)最終同意正式確立憲法訴愿制度。委員會(huì)報(bào)告中指出：憲法訴愿制度有利于憲法與公民的共同發(fā)展，提高公民的民主意識(shí)，有利于發(fā)揮憲法法院基本權(quán)利的保護(hù)功能。根據(jù)這種認(rèn)識(shí)，最終的草案中規(guī)定：當(dāng)任何人的基本權(quán)利中的一個(gè)或基本法第33條、38條、104條和101條規(guī)定的基本權(quán)利受到侵犯時(shí)，有權(quán)提起憲法訴愿；
對(duì)侵害的權(quán)利，如有其他權(quán)利救濟(jì)程序時(shí)，應(yīng)窮盡其他權(quán)利救濟(jì)程序。

　　從德國(guó)等國(guó)家憲法訴愿制度發(fā)展的歷史和經(jīng)驗(yàn)看，憲法訴愿功能與個(gè)人的地位的確定，即憲法體制中個(gè)人權(quán)利的保護(hù)有著密切的關(guān)系，其制度設(shè)計(jì)的重要目的是在多樣化的權(quán)利保護(hù)體系中開辟個(gè)人接近國(guó)家的途徑，擴(kuò)大控制“公權(quán)力”的范圍，體現(xiàn)國(guó)家尊重與保障人權(quán)的基本理念，保障個(gè)人的主體地位。在憲法法院的職權(quán)中，以個(gè)人的名義能夠提起基本權(quán)利救濟(jì)的只有憲法訴愿制度。在這種意義上，憲法訴愿制度是個(gè)人通過憲法程序?qū)で蠡�本�?quán)利救濟(jì)的有效形式之一，“是擴(kuò)大公民基本權(quán)保障的近代憲政史發(fā)展的歷史產(chǎn)物”。

　　二．主觀性憲法權(quán)利的救濟(jì)程序：憲法訴愿的人權(quán)保障功能

　　現(xiàn)代憲法的基本內(nèi)容與精神是人權(quán)的保護(hù)與人的尊嚴(yán)的維護(hù)。各國(guó)憲法普遍對(duì)公民的基本權(quán)利和自由作了不同形式的規(guī)定，任何法律、法規(guī)等規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法對(duì)公民的基本權(quán)利和自由作具體化的規(guī)定，以保證公民基本權(quán)利和自由的實(shí)現(xiàn)。如果法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的內(nèi)容違背憲法的規(guī)定或者精神，必然會(huì)損害憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利和自由。憲法訴愿制度的建立，首先從客觀上保證了法律、法規(guī)等規(guī)范性文件與憲法規(guī)定的一致性，對(duì)于人民主權(quán)原則與公民的基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了統(tǒng)一的保護(hù)基礎(chǔ)。

　　現(xiàn)代的憲法訴愿制度一般分為兩種類型，即權(quán)利救濟(jì)型和規(guī)范控制型。所謂權(quán)利救濟(jì)型，是指因公權(quán)力的行使或不行使而憲法規(guī)定的基本權(quán)利受侵害者提起的救濟(jì)。所謂規(guī)范控制型（或違憲審查型），是指對(duì)違憲法律的控制，以維護(hù)法律體系的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性。從建立憲法訴愿制度的基本目的看，國(guó)家對(duì)公民的基本權(quán)利具有保護(hù)的義務(wù)，任何一種對(duì)基本權(quán)利的侵害都是對(duì)憲法權(quán)威的破壞。因此，憲法訴愿制度對(duì)每一個(gè)公民來說是一種直接主張其基本權(quán)利和尋求救濟(jì)的重要途徑。通過憲法訴愿制度獲得基本權(quán)利救濟(jì)主要有以下方式與內(nèi)容。一是，憲法訴愿所保護(hù)的權(quán)利是憲法上規(guī)定的基本權(quán)利，不包括一般法律上保護(hù)的法律權(quán)利；
二是憲法訴愿請(qǐng)求人自己的基本權(quán)利所侵害，不同于一般意義上的民眾訴訟；
三是在各種權(quán)利救濟(jì)中具有特殊性的程序，即是一種事后的、特殊情況下提供的權(quán)利救濟(jì)方式，并不是事前的、預(yù)防性的救濟(jì)制度。如前所述，對(duì)權(quán)利的救濟(jì)有很多的方式，其中處于核心地位的救濟(jì)方式是憲法訴愿制度。因?yàn)椋�它是直接為個(gè)人設(shè)計(jì)的救濟(jì)方式，客觀上強(qiáng)化了基本權(quán)利的效力。在憲法法院行使的職權(quán)中，除憲法訴愿外，沒有一個(gè)制度是直接向個(gè)人開放的，在這一點(diǎn)上憲法訴愿的個(gè)體性是十分突出的。在韓國(guó)實(shí)行的違憲審查型憲法訴愿是具有特色的一種制度。根據(jù)韓國(guó)憲法法院法的規(guī)定，法院的判決不屬于訴愿的對(duì)象，因此對(duì)法院判決的不服不能直接通過憲法訴愿得到解決。為了彌補(bǔ)這一缺陷，韓國(guó)“憲法法院法”對(duì)第68條第2款做了具有靈活性的規(guī)定，擴(kuò)大了個(gè)人權(quán)利保護(hù)的范圍。通常情況下，啟動(dòng)違憲審查程序，有三種形式：一是各級(jí)法院在審理案件過程中，如發(fā)現(xiàn)成為審判依據(jù)的法律可能存在違憲時(shí)依據(jù)職權(quán)向憲法法院提請(qǐng)審查。這種情況稱之為依據(jù)職權(quán)審查。二是本案件的當(dāng)事人認(rèn)為，本案中適用的法律可能違憲，請(qǐng)求法院向憲法法院提出違憲審查提請(qǐng)，法院審查后認(rèn)為有理由時(shí)，向憲法法院提起審查請(qǐng)求。這種情況稱之為依據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求；
三是法院對(duì)當(dāng)事人的違憲審查請(qǐng)求不采納時(shí)，當(dāng)事人以法院裁決不服為由，直接向憲法法院提起憲法訴愿。這一途徑，實(shí)際上為個(gè)人直接向法律規(guī)定提出挑戰(zhàn)提供了制度與程序的可能性，有利于個(gè)人面對(duì)強(qiáng)大的公權(quán)力主張其合法的利益。

　　當(dāng)然，憲法訴愿對(duì)個(gè)人基本權(quán)利的救濟(jì)并不是一般意義上進(jìn)行的，除具有事后性、現(xiàn)實(shí)性等特點(diǎn)外，還需要具備提出訴愿的要件。根據(jù)《德國(guó)憲法法院法》和《韓國(guó)憲法法院法》的規(guī)定，公民個(gè)人提起憲法訴愿要具備基本權(quán)利被侵害的事實(shí)、相互的關(guān)聯(lián)性與現(xiàn)在性等基本要件。

　　首先，個(gè)人向憲法法院提起憲法訴愿時(shí)，要說明其憲法上保護(hù)的基本權(quán)利受到了侵害，客觀上存在具體的侵害事實(shí)�！皯椃ㄉ媳Ｗo(hù)的基本權(quán)利”是廣義的概念，合理地確定其范圍是認(rèn)定個(gè)人訴訟資格的前提。根據(jù)《德國(guó)聯(lián)邦憲法法院法》第90條第1款的規(guī)定，任何人都能因其基本權(quán)利或者在基本法第20條第4項(xiàng)、第3條、第38條、第101條和第104條中規(guī)定的權(quán)利，受到公權(quán)力的侵害時(shí)，向聯(lián)邦憲法法院提起憲法訴愿。[6]韓國(guó)憲法法院對(duì)基本權(quán)利的侵害范圍的規(guī)定是“憲法上規(guī)定的基本權(quán)利”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　可以解釋為憲法文本上規(guī)定的基本權(quán)利和通過憲法解釋可以推導(dǎo)的基本權(quán)利。為了在基本權(quán)利和法律權(quán)利之間確定合理的界限，奧地利憲法法院在判例中確立了如下標(biāo)準(zhǔn)：行政行為以法律為基礎(chǔ)時(shí)發(fā)生；
行政行為依據(jù)違憲的法律為基礎(chǔ)；
行政行為表面上是具有法律基礎(chǔ)，但其法律的適用是不可能的情況；
行政行為可能基于使法律成為違憲的解釋；
行政廳作出任意的行為；
行政廳對(duì)法律的解釋存在瑕疵，其適用的法律違背了平等原則等。如不存在上述情形中的一種，就不能認(rèn)定存在憲法保障的基本權(quán)利侵害。侵害基本權(quán)利與侵害法律權(quán)利是兩個(gè)不同的問題，僅僅違反法律而導(dǎo)致的侵害應(yīng)通過一般的法律程序解決。從實(shí)體法的角度看，基本權(quán)利的解釋應(yīng)在嚴(yán)格的范圍內(nèi)進(jìn)行，首先在“文本”的框架內(nèi)，就具體的侵害事實(shí)判斷其權(quán)利的性質(zhì)。韓國(guó)憲法法院在能否以憲法基本原理來判斷公權(quán)力行使或不行使違憲性問題上，明確提出“僅僅以公權(quán)力的行使或不行使違反基本原理為由提起憲法訴愿是沒有依據(jù)的，即使存在一定的違憲性，但不具有基本權(quán)利主體的人，不能提出權(quán)利主張”。一般意義上講，基本權(quán)利受侵害包括內(nèi)容上的侵害與程序上的侵害。如某一法律程序上沒有瑕疵，但在實(shí)體內(nèi)容上存在著違憲的內(nèi)容，就需要違憲審查機(jī)關(guān)的判斷。形式的侵害是指法律或行為的內(nèi)容沒有瑕疵，但在程序上存在著違憲的內(nèi)容。對(duì)內(nèi)容上具有正當(dāng)性的法律，如沒有嚴(yán)格按照法律程序適用時(shí)，也可通過憲法訴愿提出救濟(jì)。

　　其次，個(gè)人提起憲法訴愿時(shí)，必須證明基本權(quán)利的侵害與自己利益之間存在關(guān)聯(lián)性。其基本要求是：被侵害的基本權(quán)利是自己行使的權(quán)利形態(tài)；
該基本權(quán)利的侵害是由于公權(quán)力的行使或不行使而導(dǎo)致的；
這種侵害是現(xiàn)實(shí)存在的。按照德國(guó)和韓國(guó)的憲法訴訟理論，這種關(guān)聯(lián)性包括自我關(guān)聯(lián)性（Selbstbetroffenheit）、直接關(guān)聯(lián)性（unmittelbare Betroffenheit）與現(xiàn)在關(guān)聯(lián)性（ gegenwartigeBetroffenheit）。自我關(guān)聯(lián)性強(qiáng)調(diào)侵害事實(shí)與請(qǐng)求人有關(guān)系，即因公權(quán)力的行使或不行使請(qǐng)求人自己的基本權(quán)利直接受到了侵害，第三者利益或間接的利益不能成為提起憲法訴愿的理由，否則憲法訴愿有可能變?yōu)橐话阈缘拿癖娫V訟。直接關(guān)聯(lián)性強(qiáng)調(diào)請(qǐng)求人能夠直接證明基本權(quán)利受侵害，一般在對(duì)法律或規(guī)范提起的憲法訴愿中具有實(shí)際的意義。在具體的訴訟活動(dòng)中合理地判斷“直接性”因素是十分重要的，有的國(guó)家確立了相關(guān)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如德國(guó)憲法法院把“直接性”量化為可操作的具體規(guī)則，使之成為法律上具有直接性價(jià)值的因素。[7]現(xiàn)在關(guān)聯(lián)性指的是，提起憲法訴愿的請(qǐng)求人的基本權(quán)利因公權(quán)力的行使或不行使現(xiàn)實(shí)上（現(xiàn)在）受到侵害，不是指未來受侵害或具有受侵害的可能性。如果以未來潛在的侵害為由提起的訴愿是不能成立的，實(shí)行憲法訴愿制度的國(guó)家通常對(duì)此做了具體的規(guī)定。如認(rèn)為公權(quán)力行使或不行使的依據(jù)是違憲時(shí)，提出挑戰(zhàn)的法律必須是“現(xiàn)今適用的法律，即審判聯(lián)邦議會(huì)以2/3通過的已經(jīng)生效的法律。在憲法訴愿中涉及將要頒布的法律條文時(shí)，法院一般作駁回處理”。[8]由于憲法訴愿制度具有向個(gè)體開放的性質(zhì)，在整個(gè)憲法訴訟的案件中憲法訴愿的數(shù)量是最多的，德國(guó)憲法法院每年受理的憲法訴愿案件約6000多件，其中成功獲得權(quán)利救濟(jì)的不到5%。1984年，奧地利憲法法院受理的案件總數(shù)為1214件，其中962件是憲法訴愿事件。

　　三．客觀憲法秩序的維護(hù)：憲法訴愿的公權(quán)力制約功能

　　法治國(guó)家首先是憲治國(guó)家，要通過憲法治理，建立基于社會(huì)共識(shí)的憲法秩序。統(tǒng)一而穩(wěn)定的憲法秩序是公民權(quán)利得到有效保護(hù)的基本條件。如前所述，憲法訴愿的重要類型之一是規(guī)范性的控制，即案件的當(dāng)事人向法院提出違憲法律審判提請(qǐng)申請(qǐng)，但被法院駁回時(shí)，為了主張法院審判依據(jù)的法律的違憲性而提起的訴訟。其訴訟利益表現(xiàn)在，通過對(duì)法律合憲性與否的爭(zhēng)議，為自己權(quán)利的救濟(jì)尋求合法的依據(jù)，并在客觀上維護(hù)憲法秩序。因?yàn)閷徟谢顒?dòng)中，如適用違憲的法律，不僅侵犯當(dāng)事人的基本權(quán)利，同時(shí)侵害了客觀上存在的憲法秩序。

　　在維護(hù)憲法秩序方面，憲法訴愿制度力求合理協(xié)調(diào)多數(shù)人民主與少數(shù)人利益之間的沖突，力求把公權(quán)力的活動(dòng)納入到憲法秩序所允許的范圍之內(nèi)。從一般的原理上講，凡是違憲的公權(quán)力都是無效的，對(duì)此應(yīng)建立嚴(yán)格的糾錯(cuò)機(jī)制。近代以來國(guó)家意義上的民主，實(shí)質(zhì)上就是議會(huì)政治。而議會(huì)政治的實(shí)質(zhì)是多數(shù)統(tǒng)治，它已成為民主社會(huì)追求的基本價(jià)值目標(biāo)。民主政治發(fā)展到現(xiàn)階段，多數(shù)人的利益基本上得到制度保護(hù)，民主的合法性是容易得到公認(rèn)的。但是，自由和平等同樣是民主國(guó)家不可動(dòng)搖的價(jià)值追求。政府要保護(hù)和尊重個(gè)人自然的或基本的權(quán)利，政府權(quán)力不能侵犯私人的權(quán)利與自由。

　　為了維護(hù)憲法秩序的穩(wěn)定與統(tǒng)一， 通過憲法訴愿形式對(duì)公權(quán)力的行使或不行使都規(guī)定了嚴(yán)格的控制界限，盡管各國(guó)的規(guī)定不僅一致，但制約公權(quán)力是憲法訴愿追求的共同目標(biāo)。公權(quán)力一般包括立法作用、行政作用與司法作用。屬于憲法訴愿的立法作用包括國(guó)會(huì)制定的法律、行政立法與自治立法等內(nèi)容。當(dāng)然，對(duì)立法作用的控制也有一定的條件限制，即只能對(duì)已通過的法律提起訴愿請(qǐng)求，不能對(duì)制定過程的合憲性等問題提出憲法訴愿。另外，被懷疑為違憲的法律必須與自己的切身利益有關(guān)，具有保護(hù)的個(gè)體利益等。行政作用是涉及范圍最廣泛的公權(quán)力活動(dòng)，屬于憲法訴愿的對(duì)象，但一般情況下先經(jīng)過行政訴訟后其權(quán)利得不到有效救濟(jì)或不屬于行政訴訟受案范圍的行政作用才能提起憲法訴愿。在有關(guān)司法作用能否成為憲法訴愿對(duì)象的問題上，各國(guó)的制度設(shè)計(jì)是不同的。如在韓國(guó)，檢察官的不起訴屬于憲法訴愿的范圍，而且數(shù)量比較多，對(duì)于人權(quán)保障發(fā)揮了積極的作用，但法院的判決則不屬于憲法訴愿范圍。在德國(guó)，法院的判決則屬于憲法訴愿的范圍。經(jīng)過法律規(guī)定的程序，對(duì)已經(jīng)作出的終審判決仍然不服時(shí)，當(dāng)事人可以按照《憲法法院法》規(guī)定的程序，提起憲法訴愿。但為了尊重法院的獨(dú)立司法權(quán)，憲法法院在有關(guān)法院判決的審理上也確定了相應(yīng)的界限：（1）對(duì)一般的法律程序、事實(shí)認(rèn)定等問題憲法法院通常不做判斷，只是認(rèn)為侵害達(dá)到一定程度時(shí)慎重地行使審查權(quán)；
（2）法院在解釋和適用法律時(shí)，要充分考慮基本權(quán)利對(duì)其審判活動(dòng)的影響，以保證基本權(quán)利在具體法律關(guān)系中不受侵犯，確立控制法院活動(dòng)的憲法界限。（3）審查標(biāo)準(zhǔn)的具體化問題。如何既要尊重法院的獨(dú)立性，節(jié)約司法資源，同時(shí)能夠有效地保護(hù)基本權(quán)利方面，德國(guó)憲法法院提出了具體化的標(biāo)準(zhǔn)，包括：在個(gè)別法的解釋和適用過程中，對(duì)基本權(quán)利理解上出現(xiàn)了明顯的瑕疵，如法官原則上誤判等；
依據(jù)裁判結(jié)果，侵犯了基本權(quán)利；
客觀上無法執(zhí)行，而且是任意的法院判決；
法官在法的形成過程中脫離了憲法的界限；
基本權(quán)利侵害達(dá)到一定程度等。[9]

　　在公權(quán)力的控制方面，公權(quán)力作為的特征是比較明顯的，各種制度設(shè)計(jì)是相對(duì)容易的。但對(duì)公權(quán)力不作為的控制是有一定難度的。按照憲法訴愿的原則，由于公權(quán)力的不作為而導(dǎo)致的基本權(quán)利的侵害也可通過憲法訴愿得到救濟(jì)。在公權(quán)力不作為案件中，首先明確的一個(gè)問題是憲法上作為義務(wù)的規(guī)定，如沒有憲法上的作為義務(wù)就不能產(chǎn)生憲法訴愿的救濟(jì)問題。當(dāng)然，憲法上的作為義務(wù)的規(guī)定既包括憲法文本上的規(guī)定，同時(shí)也包括通過憲法解釋而明確規(guī)定的作為義務(wù)。由于不作為義務(wù)類型的多樣化，憲法法院的判斷應(yīng)基于價(jià)值與事實(shí)統(tǒng)一的原則，注意在兩種不同的價(jià)值之間尋求合理的平衡。比如，立法不作為通常有單純立法不作為、真正立法不作為與不真正立法不作為三種形式，其中成為憲法訴愿對(duì)象的是真正立法不作為。單純立法不作為屬于國(guó)會(huì)立法政策與裁量問題，由立法機(jī)關(guān)作出具體判斷；
所謂不真正立法不作為，是指國(guó)會(huì)履行了立法義務(wù)，但履行義務(wù)不充分，是在積極立法中存在著缺陷；
所謂真正立法不作為，是指憲法明確賦予國(guó)會(huì)立法義務(wù)，但國(guó)會(huì)實(shí)際上沒有履行義務(wù)，客觀上不存在應(yīng)存在的法律現(xiàn)象。由于這種現(xiàn)象的存在，公民的基本權(quán)利受到了侵害時(shí)，請(qǐng)求人以侵害事實(shí)為依據(jù)，提出憲法訴愿請(qǐng)求。在行政立法不作為的憲法判斷中，憲法法院一般也要考慮行政立法作為義務(wù)的存在。

　　總之，對(duì)公權(quán)力的作為或不作為行為憲法訴愿制度確立了嚴(yán)格的控制系統(tǒng)，以保證所有公權(quán)力遵循憲法秩序的價(jià)值與原則，合理地確定公權(quán)力與私權(quán)利之間的界限，維護(hù)憲法作為社會(huì)共同體最高規(guī)則的地位。

　　四．主觀性權(quán)利與客觀憲法秩序的統(tǒng)一：憲法訴愿的維護(hù)社會(huì)共同體價(jià)值功能

　　隨著憲法與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，憲法概念的內(nèi)涵不斷發(fā)生了變化，其憲法價(jià)值不斷向社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)張。當(dāng)憲法成為國(guó)家統(tǒng)治權(quán)基礎(chǔ)的時(shí)候，在國(guó)家與社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，憲法成為人們共同遵循的價(jià)值基礎(chǔ)和依據(jù)。憲法既保護(hù)個(gè)人的價(jià)值，同時(shí)為社會(huì)和諧發(fā)展奠定了共同遵循的價(jià)值基礎(chǔ)。自第二次世界大戰(zhàn)后，人們經(jīng)過歷史的反思，發(fā)現(xiàn)了價(jià)值體系的憲法理念，并期待以此為基礎(chǔ)建立新的憲法概念與理念。作為價(jià)值體系的憲法概念必然要求價(jià)值的普遍化，保障憲法規(guī)范的最高性價(jià)值。近代憲法向現(xiàn)代憲法的轉(zhuǎn)型，很大程度上依賴于個(gè)體與社會(huì)共同體價(jià)值的互動(dòng)，片面強(qiáng)調(diào)個(gè)體或共同體價(jià)值在憲法體系中遇到了越來越大的挑戰(zhàn)。憲法作為個(gè)體價(jià)值與共同體價(jià)值平衡的尺度，需要確立更加規(guī)范化與現(xiàn)實(shí)化的標(biāo)準(zhǔn)，更凸現(xiàn)了當(dāng)代的歷史使命。在某種意義上，憲法訴愿制度的產(chǎn)生和發(fā)展在一定程度上因應(yīng)了這一時(shí)代發(fā)展要求。

　　在憲法裁判制度發(fā)展的歷史上，不同類型的制度在個(gè)體權(quán)利與共同體價(jià)值維護(hù)方面遵循著不同的理念與程序。如在德國(guó)憲法裁判制度中重點(diǎn)維護(hù)的是個(gè)人的基本權(quán)利，而在奧地利和瑞士等國(guó)家則強(qiáng)調(diào)客觀憲法秩序的維護(hù)，憲法訴愿的范圍是十分有限的。而在韓國(guó)的憲法訴愿制度中，兩者價(jià)值的平衡得到了較充分的體現(xiàn)。憲法訴愿本質(zhì)上具有主觀權(quán)利保護(hù)與客觀憲法秩序的維護(hù)雙重性，并在具體的審理過程中保持兩者的平衡�；�于雙重性價(jià)值的維護(hù)，憲法法院在憲法訴愿案件的受理和審理過程中，建立了一定的標(biāo)準(zhǔn)。一般情況下，憲法訴愿的案件應(yīng)具有主觀權(quán)利的保護(hù)利益，如主觀的權(quán)利保護(hù)利益消失或不存在，憲法訴愿的請(qǐng)求也就失去意義。但在特殊案件中，雖然沒有主觀權(quán)利的保護(hù)利益，但存在客觀憲法秩序保護(hù)利益時(shí)憲法法院可以進(jìn)行判斷。在1999年5月27日的憲法判例中，韓國(guó)憲法法院認(rèn)為，“憲法訴愿制度具有保護(hù)個(gè)人的主觀權(quán)利救濟(jì)與維護(hù)憲法秩序的雙重功能。在審判過程中，即使主觀權(quán)利保護(hù)利益被消失，但如存在基本權(quán)利侵害的反復(fù)出現(xiàn)、為憲法秩序的保護(hù)具有緊要而重大意義時(shí)，可以認(rèn)定審判請(qǐng)求的利益”。按照一般原理，憲法訴愿制度是救濟(jì)基本權(quán)利受侵害的公民利益，故提起憲法訴愿后，構(gòu)成基本權(quán)利侵害原因的公權(quán)力的行使被取消、出現(xiàn)新的公權(quán)力行為等情形時(shí)，基本權(quán)利侵害也隨著結(jié)束，也就沒有必要繼續(xù)審理案件。如在韓國(guó)，根據(jù)法律規(guī)定，在監(jiān)獄的接見室里，辯護(hù)人和犯人見面時(shí)隔著玻璃門。請(qǐng)求人提起憲法訴愿，請(qǐng)求對(duì)其安裝玻璃門的事實(shí)行為進(jìn)行違憲審查。后來，在審理過程中根據(jù)司法部的指示，各地監(jiān)獄拆除了玻璃門，使犯人與辯護(hù)人能夠坐在一起談話�；�于這種情況，憲法法院認(rèn)為，請(qǐng)求人希望保護(hù)的利益已得到實(shí)現(xiàn)，沒有必要繼續(xù)審理。但出現(xiàn)如下情況時(shí)，即使沒有主觀的權(quán)利保護(hù)利益，憲法法院仍可認(rèn)定本案的利益：（1）本案中出現(xiàn)的權(quán)利侵害現(xiàn)象有可能反復(fù)出現(xiàn)；
（2）雖然失去了主觀權(quán)利保護(hù)利益，但本案涉及的憲法問題十分重要，需要從憲法角度進(jìn)行解釋和說明。如在憲法審判進(jìn)行過程中，出現(xiàn)事實(shí)關(guān)系或法律關(guān)系的變動(dòng)，請(qǐng)求人主張的基本權(quán)利侵害已中止，原則上審判請(qǐng)求已失去利益，但即使這種情況下，如客觀上存在維護(hù)憲法秩序的必要性，應(yīng)繼續(xù)對(duì)本案中的憲法問題進(jìn)行判斷。這時(shí)，客觀上的憲法價(jià)值超越了具體當(dāng)事人具體利益的保護(hù)范圍。（3）基于主觀權(quán)利與憲法秩序之間價(jià)值的平衡要求，不能只依據(jù)主觀的權(quán)利保護(hù)為尺度，需要對(duì)本案進(jìn)行綜合的憲法判斷。（4）侵害行為雖然結(jié)束，但確認(rèn)侵害行為的違憲性對(duì)以后的民事訴訟的賠償、不當(dāng)?shù)美�的返還等可能產(chǎn)生一定的保護(hù)利益等。當(dāng)然，“反復(fù)出現(xiàn)的侵害”的判斷，并不是抽象和理論上的概念，必須以客觀上存在足以認(rèn)定的事實(shí)為基礎(chǔ)，并能夠表明客觀價(jià)值的維護(hù)意義。比如在韓國(guó)，1996年未滿20歲的幾位公民以“選舉法規(guī)定20歲為行使選舉權(quán)年齡的規(guī)定違反憲法平等原則”為由提起了憲法訴愿。憲法法院沒有在國(guó)會(huì)議員選舉之前作出判斷。選舉結(jié)束后，提起訴愿的請(qǐng)求人中，有些人已滿20歲，主觀權(quán)利保護(hù)的利益不再存在。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　但憲法法院認(rèn)為，國(guó)家為什么規(guī)定選舉年齡，規(guī)定為20歲是否對(duì)18歲、19歲的公民造成不平等等問題是一個(gè)重大的憲法事項(xiàng)，以后類似的情況有可能還會(huì)出現(xiàn)，它直接關(guān)系到憲法秩序的維護(hù)，客觀上存在進(jìn)行憲法判斷的必要性。

　　從古典的主觀性權(quán)利的保護(hù)到客觀憲法秩序的雙重保護(hù)，反映了憲法功能的新變化，并為通過憲法治理社會(huì)提供了符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的理念和制度。憲法訴愿制度在兩者價(jià)值的維護(hù)方面發(fā)揮了獨(dú)特的功能。

　　五．權(quán)利救濟(jì)的特別程序：憲法訴愿的“補(bǔ)充性”功能

　　在憲法訴愿的功能分析中，如何處理一般性權(quán)利救濟(jì)和特別的權(quán)利救濟(jì)是理論和審判活動(dòng)中值得思考的重要課題。如果不注意兩者的界限，有可能把憲法法院誤解為最高法院的“上訴法院”，也有可能把憲法訴愿的權(quán)利救濟(jì)功能過于“大眾化”，使之變?yōu)橐话阈缘拿癖娫V訟。

　　所謂憲法訴愿的“補(bǔ)充性”功能，是指憲法訴愿的請(qǐng)求人應(yīng)窮盡其他法律規(guī)定的救濟(jì)程序后才能提起憲法訴愿請(qǐng)求，憲法法院才能受理，也稱之為“補(bǔ)充性原則”。從實(shí)行憲法訴愿制度國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，補(bǔ)充性原則的內(nèi)容一般包括：（1）請(qǐng)求人在正式提起憲法訴愿以前，首先要經(jīng)過其他法律的權(quán)利救濟(jì)程序，如對(duì)行政處分提起憲法訴愿前，要經(jīng)過行政審判和行政訴訟程序等；
（2）憲法訴愿的補(bǔ)充性原則所需要的“依據(jù)法律規(guī)定的救濟(jì)程序”具有特定的含義，即合法和正當(dāng)?shù)某绦�，并不包括缺乏合法性的�?quán)利救濟(jì)，否則會(huì)加劇請(qǐng)求人利益的損害。（3）憲法訴愿意義上的“權(quán)利救濟(jì)程序”指的是直接針對(duì)公權(quán)力行使或不行使，請(qǐng)求判斷其效力的有無的具體程序，并不是指事后的訴訟程序。（4）經(jīng)過其他權(quán)利救濟(jì)程序是一種實(shí)體的判斷，不包括因形式要件不具備而不受理等情況。（5）還有一種情況是，同時(shí)存在幾種權(quán)利救濟(jì)程序時(shí)，原則上要求經(jīng)過法律規(guī)定的所有救濟(jì)程序。但請(qǐng)求人為多人時(shí)，其中一部分人經(jīng)過其他權(quán)利救濟(jì)程序，其他人沒有經(jīng)過時(shí)，通常解釋為經(jīng)過了權(quán)利救濟(jì)程序。

　　那么，為什么憲法訴愿制度必須遵循補(bǔ)充性原則？這里存在著憲法訴愿制度的本質(zhì)要求與功能的客觀界限。首先，這一原則決定于憲法訴愿的本質(zhì)屬性，即憲法訴愿不是一種選擇性的權(quán)利救濟(jì)形式，而是例外的、特殊的權(quán)利救濟(jì)手段，是在當(dāng)事人的基本權(quán)利救濟(jì)找不到可選擇的途徑時(shí)運(yùn)用的制度。它既不能代替已有的權(quán)利救濟(jì)程序，也不能超越法律規(guī)定的合理界限。在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)基本權(quán)利的侵害往往是以法律的違憲性為基礎(chǔ)的，通過對(duì)法律規(guī)定的權(quán)利救濟(jì)程序，一般的基本權(quán)利侵害問題能夠得到救濟(jì)。但由于法律發(fā)展的實(shí)際狀況和基本權(quán)利類型的多樣化，在具體當(dāng)事人的權(quán)利受侵害時(shí)客觀上有可能存在無可依據(jù)的法律規(guī)定的情況，或通過了相關(guān)的救濟(jì)程序后仍得不到救濟(jì)時(shí)，需要通過一個(gè)開放性的權(quán)利救濟(jì)通道來解決“灰色區(qū)域”的基本權(quán)利侵害現(xiàn)象。其次，補(bǔ)充性原則的確立有助于合理地分配一個(gè)國(guó)家的司法資源，保證憲法法院集中精力解決重大的憲法問題。如果憲法訴愿來代替一般法律的權(quán)利救濟(jì)功能，其結(jié)果必然加大憲法法院的工作負(fù)擔(dān)，既削弱普通權(quán)利救濟(jì)的功能，同時(shí)也給憲法訴愿功能的發(fā)揮造成各種障礙。在德國(guó)，由于法院的判決也成為憲法訴愿的對(duì)象，兩者之間功能的合理分配具有特殊的意義。第三，憲法訴愿的補(bǔ)充性原則有助于建立權(quán)利救濟(jì)的統(tǒng)一體系。一國(guó)的權(quán)利救濟(jì)體系是有機(jī)統(tǒng)一的，每個(gè)部分都有自己的功能與特色，需要在不同的救濟(jì)程序之間建立良性的互動(dòng)關(guān)系，有助于發(fā)揮權(quán)利救濟(jì)的整體性功能。在奧地利，憲法訴愿與其他權(quán)利救濟(jì)之間是“相對(duì)補(bǔ)充”的關(guān)系，原則上要求“窮盡其他救濟(jì)”原則后才可以提起憲法訴愿。

　　在憲法訴愿制度的運(yùn)作中堅(jiān)持“補(bǔ)充性”原則具有客觀必要性，但這一原則的適用并不是絕對(duì)的，在價(jià)值形態(tài)與判斷標(biāo)準(zhǔn)上存在著一定范圍內(nèi)的“例外”情況。所謂“另外”情況，是指不受“權(quán)利救濟(jì)窮盡原則”的限制，直接可以獲得憲法法院的救濟(jì)。根據(jù)德國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家的憲法判例，以下幾種情況下可以不受“補(bǔ)充性”原則的約束。（1）對(duì)法律直接提起憲法訴愿的情況。依據(jù)法律直接產(chǎn)生基本權(quán)侵害問題時(shí)，對(duì)法律本身的效力無法通過普通法院的訴訟而解決時(shí)，可直接提起憲法訴愿。如在1994年生計(jì)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的違憲確認(rèn)判決中，韓國(guó)憲法法院認(rèn)為，本案的審判對(duì)象并不是行政機(jī)關(guān)的具體處分，而是根據(jù)保健部長(zhǎng)官的指示確定的生活費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，因在現(xiàn)行的行政訴訟上沒有救濟(jì)途徑，可解釋為補(bǔ)充性原則的例外。（2）憲法上規(guī)定了基本權(quán)利，但因議會(huì)的“真正立法不作為”，請(qǐng)求人無法依據(jù)具體法律尋求救濟(jì)的情況。（3）雖然客觀上存在權(quán)利救濟(jì)的途徑，但如事先經(jīng)過該程序缺乏期待的可能性或法律救濟(jì)程序不清楚的情況。韓國(guó)和德國(guó)憲法法院在多數(shù)的判例中確立了該“例外”情況。具體包括請(qǐng)求人有正當(dāng)?shù)睦碛烧J(rèn)為如經(jīng)過其他救濟(jì)程序會(huì)給他的利益帶來無法挽回的損失、即使經(jīng)過其他權(quán)利救濟(jì)程序幾乎沒有得到救濟(jì)的可能性、能否經(jīng)過權(quán)利救濟(jì)程序客觀上不確定時(shí)，可以不適用“權(quán)利救濟(jì)窮盡”原則。（4）根據(jù)當(dāng)事人的具體情況。對(duì)特定的憲法訴愿中的憲法利益，請(qǐng)求人無法了解客觀上的權(quán)利救濟(jì)程序時(shí)也可適用“例外”原則。對(duì)于憲法法院來說，“例外”情況的認(rèn)定是十分復(fù)雜的問題，需要在進(jìn)行分類研究的基礎(chǔ)上，確定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。如《德國(guó)憲法法院法》第90條第2款明文規(guī)定的適用“補(bǔ)充性”原則的情形包括：憲法訴愿具有“一般重要性”的意義；
如先經(jīng)過權(quán)利救濟(jì)，會(huì)給憲法訴愿提起人帶來無法挽回的損失時(shí)不一定經(jīng)過事先的權(quán)利救濟(jì)程序。根據(jù)德國(guó)憲法裁判理論，具有“一般重要性”指的是訴愿涉及“根本的憲法問題，通過憲法判斷，不僅可以救濟(jì)當(dāng)事人的利益，同時(shí)為可能為以后出現(xiàn)的多數(shù)類似憲法問題的解決提供可期待的依據(jù)。韓國(guó)憲法法院判例中認(rèn)定的“例外”情形主要包括：對(duì)造成侵害的公權(quán)力的行使或不行使無具體的權(quán)利救濟(jì)程序；
訴愿請(qǐng)求人有正當(dāng)?shù)睦碛烧J(rèn)為未經(jīng)權(quán)利救濟(jì)程序；
通過已有的權(quán)利救濟(jì)程序，幾乎不能期待權(quán)利救濟(jì)；
權(quán)利救濟(jì)程序的可行性存在明顯的不確定狀態(tài)等。

　　從憲法訴愿的性質(zhì)看，尊重法律體系中的各種權(quán)利救濟(jì)程序是憲法訴愿制度發(fā)揮作用的基本前提�；�于“權(quán)利救濟(jì)的特別程序、最后程序和獨(dú)立程序”的性質(zhì)，在權(quán)利救濟(jì)中憲法訴愿應(yīng)保持相互的協(xié)調(diào)，不能削弱已有的權(quán)利救濟(jì)體系的功能。但權(quán)利救濟(jì)的“窮盡”并不是絕對(duì)的，應(yīng)基于權(quán)利保護(hù)的原則，具體分析實(shí)踐中可能出現(xiàn)的問題。如前所述，當(dāng)客觀上出現(xiàn)應(yīng)該作為“例外”情況對(duì)待的情形時(shí)，如仍堅(jiān)持“窮盡”原則，其結(jié)果必然損害權(quán)利救濟(jì)的本質(zhì)屬性，不利于有效地保護(hù)公民基本權(quán)利。

　　六．憲法價(jià)值社會(huì)化：憲法訴愿的教育功能

　　憲法體現(xiàn)一定的社會(huì)價(jià)值，是特定社會(huì)關(guān)系的具體表現(xiàn)。在保護(hù)每一個(gè)社會(huì)主體基本權(quán)利的同時(shí)，憲法體現(xiàn)著社會(huì)公共利益，是人類共同生存與發(fā)展的道德與社會(huì)基礎(chǔ)。憲法訴愿制度一方面提供個(gè)人挑戰(zhàn)法律的途徑，另一方面也為憲法本身價(jià)值的社會(huì)化奠定了基礎(chǔ)。憲法規(guī)范應(yīng)在社會(huì)生活中保持一定程度的“中立”性與保守性，維護(hù)社會(huì)共同體價(jià)值，盡可能控制某些社會(huì)激進(jìn)的改革。在具體的憲法訴愿案例中，我們看到的一種現(xiàn)實(shí)是，凡是具有典型意義的憲法訴愿案例都產(chǎn)生了一定的社會(huì)影響，對(duì)社會(huì)主體在現(xiàn)實(shí)生活中感受憲法價(jià)值，統(tǒng)一對(duì)憲法問題的認(rèn)識(shí)，具有重要意義。這種社會(huì)化的表現(xiàn)形式主要有：一是通過對(duì)憲法價(jià)值觀的闡釋，進(jìn)一步明確憲法規(guī)范的內(nèi)涵，強(qiáng)化規(guī)范的效力；
二是通過對(duì)利益多元化中的憲法問題的判斷，及時(shí)地解決社會(huì)沖突，化解社會(huì)矛盾，把沖突納入到憲法程序之中；
三是履行著普及憲法知識(shí)的功能，提高社會(huì)主體的憲法意識(shí)；
四是憲法訴愿的案例直接成為憲法學(xué)教育的內(nèi)容，推動(dòng)憲法學(xué)的發(fā)展。從實(shí)行憲法訴愿制度國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，由于現(xiàn)實(shí)生活中有了鮮活的案例，可以要求學(xué)生在案例中提煉原理，并在案例中檢驗(yàn)所學(xué)的憲法原理。在這種意義上，憲法訴愿在憲法學(xué)的教學(xué)中能夠扮演著“中介”和“紐帶”的作用，有助于改善憲法學(xué)教學(xué)。五是有助于培養(yǎng)學(xué)生的憲法學(xué)思維方式等。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，憲法問題越來越呈現(xiàn)出多樣性，應(yīng)通過憲法的社會(huì)化功能，消解憲法運(yùn)行過程中的沖突與矛盾，使社會(huì)的各種改革在合憲性的基礎(chǔ)上進(jìn)行，以維護(hù)憲法作為最高法的地位。

　　七．憲法訴愿功能的界限：評(píng)價(jià)與改革

　　在當(dāng)代的權(quán)利救濟(jì)制度中，憲法訴愿制度擔(dān)負(fù)著維護(hù)人權(quán)和穩(wěn)定憲法秩序的雙重功能，是以個(gè)人的請(qǐng)?jiān)笝?quán)為基本出發(fā)點(diǎn)的權(quán)利救濟(jì)方式。盡管這一制度目前主要在實(shí)行憲法法院制度的國(guó)家中實(shí)行，但它的理念與功能已產(chǎn)生了越來越廣泛的社會(huì)影響。

　　憲法訴愿制度的存在豐富了現(xiàn)代基本權(quán)利救濟(jì)體系，強(qiáng)化了基本權(quán)利效力對(duì)公權(quán)力活動(dòng)的控制，擴(kuò)大了基本權(quán)利的適用范圍。從某種意義上講，憲法訴愿制度產(chǎn)生與發(fā)展歷史就是基本權(quán)利效力擴(kuò)大的歷史。兩者之間雖不存在正比例關(guān)系，但內(nèi)在的密切聯(lián)系是不可否認(rèn)的。另外，憲法訴愿制度本身體現(xiàn)了不同國(guó)家的憲法傳統(tǒng)與文化，包括不同民族對(duì)憲法價(jià)值觀的認(rèn)識(shí)。按照德國(guó)學(xué)者的觀點(diǎn)，“保護(hù)公民的基本權(quán)利是憲法的一部分，基本權(quán)利是公民重要的權(quán)利，這些權(quán)利可以面對(duì)國(guó)家權(quán)力，比如生命權(quán)、健康權(quán)、言論自由權(quán)、結(jié)社自由權(quán)等。憲法訴愿是所有憲法審判程序的核心，是由聯(lián)邦憲法法院負(fù)責(zé)執(zhí)行的”。不斷強(qiáng)化基本權(quán)利效力是確立憲法訴愿范圍的基礎(chǔ)，既包括抽象規(guī)范的控制，又包括法院作出的判決。但在西班牙，憲法訴愿中不包括法律，除法律外的其他公權(quán)力活動(dòng)受憲法訴愿的控制。在憲法訴愿請(qǐng)求人的范圍中，除包括自然人和法人外，還包括履行維護(hù)公益訴訟功能的法官，體現(xiàn)西班牙特有的法律傳統(tǒng)。奧地利的憲法訴愿只包括行政作用，而瑞士的憲法訴愿雖包括一切類型的“官權(quán)”行為，但聯(lián)邦的“官權(quán)”行為除外。韓國(guó)在引進(jìn)憲法訴愿制度中，主要參考了德國(guó)的制度，但不像德國(guó)那樣包括法院的判決，而是根據(jù)韓國(guó)的憲政體制，建立了“向法院提出的違憲審查請(qǐng)求被駁回”時(shí)直接向憲法法院提起訴愿請(qǐng)求的制度，使個(gè)人直接對(duì)抗國(guó)家權(quán)力有了制度上的可能性。可見，是否建立憲法訴愿制度，或建立何種類型的制度主要取決于各國(guó)的歷史傳統(tǒng)和憲政體制。

　　對(duì)憲法訴愿的整體功能的評(píng)價(jià)學(xué)術(shù)界有不同的認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)。如前所述，自憲法訴愿制度建立開始，就充滿了各種爭(zhēng)論。人們?cè)诔浞挚隙ㄆ鋫�(gè)人權(quán)利保護(hù)的意義的同時(shí)，也懷疑這一制度的現(xiàn)實(shí)功效，對(duì)其發(fā)展可能帶來的負(fù)面作用也表示的一定的擔(dān)心。比如，憲法訴愿案件的增加是否會(huì)加大憲法法院的工作壓力？個(gè)人直接面對(duì)憲法法院，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致民眾訴訟的泛濫？以基本權(quán)利的保障為基礎(chǔ)的憲法訴愿是否可能破壞憲法規(guī)定的權(quán)力分立格局？憲法法院會(huì)不會(huì)成為凌駕于最高審判機(jī)關(guān)的“超級(jí)審判機(jī)關(guān)”等。這些擔(dān)心是有一定道理的。在實(shí)行憲法訴愿制度的國(guó)家中遇到的最大的問題是，憲法訴愿案件數(shù)量的膨脹，如韓國(guó)憲法法院受理的案件數(shù)的91%涉及憲法訴愿方面的內(nèi)容，而且其中50%是檢察官不起訴處分的訴愿。如從2006年1月到6月共受理案件896件，其中848件是憲法訴愿案件。[10]數(shù)量的增多對(duì)憲法法院的工作帶來了很大的壓力，即使在由16名法官組成的德國(guó)憲法法院很難適應(yīng)憲法訴愿數(shù)量增加的工作壓力。還有一個(gè)問題是，憲法訴愿的勝訴率是比較低的，一般在5%左右。

　　基于上述原因，有關(guān)憲法訴愿制度的改革一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的話題。1993年為了減輕憲法法院的工作壓力，德國(guó)對(duì)“憲法法院法”進(jìn)行了修改。在德國(guó)，也有學(xué)者提出應(yīng)縮小憲法訴愿范圍，主張不要包括法院判決。如Zuck教授認(rèn)為，對(duì)請(qǐng)求人基本權(quán)利保護(hù)的義務(wù)首先在于法院，當(dāng)事人應(yīng)在法院主張自己的利益，強(qiáng)化法院的責(zé)任。如果不進(jìn)行改革，整個(gè)司法體系有可能受到損害，導(dǎo)致“法治國(guó)家的奢侈品”。與此相反，在韓國(guó)的憲法訴愿制度改革中部分學(xué)者主張把法院的判決也納入憲法訴愿范圍，擴(kuò)大對(duì)公權(quán)力控制范圍。其主要理由是：有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)基本權(quán)利的實(shí)質(zhì)性保障；
司法權(quán)是公權(quán)力，需要憲法法院的控制；
有助于合理地解決法院與憲法法院之間的關(guān)系，減少不必要的沖突；
減少因違憲審查制度兩元化而導(dǎo)致的最高法院與憲法法院之間可能出現(xiàn)的沖突與不協(xié)調(diào)等。因此，從總體的發(fā)展趨勢(shì)看，憲法訴愿制度將圍繞人權(quán)保障與憲法秩序的維護(hù)不斷擴(kuò)大其功能范圍，既要突出價(jià)值層面的多樣性，同時(shí)也高度關(guān)注社會(huì)現(xiàn)實(shí)。在憲法訴愿制度運(yùn)行過程中，個(gè)人的地位與利益的保護(hù)是重要的，但個(gè)人與秩序之間保持合理平衡也是法治國(guó)家追求的基本目標(biāo)。

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　　[1] 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院 教授，法學(xué)博士

　　[2] 丁泰鎬：“憲法訴愿的概念與歷史的發(fā)展，載《憲法研究》，1996年第4集。

　　[3]劉兆興：《德國(guó)聯(lián)邦憲法院總論》，法律出版社，1998年版，第308頁。

　　[4] 劉兆興：《德國(guó)聯(lián)邦憲法院總論》，法律出版社，1998年版，第311頁。修改和補(bǔ)充后的基本法第93條第1款4a規(guī)定：任何人都可以因公權(quán)力機(jī)關(guān)侵犯他的某項(xiàng)基本權(quán)利或本法第20條第4款、第33條、第38太哦、第101條、第103條和第104條規(guī)定的權(quán)利之一，提起憲法訴愿“。第4b規(guī)定；
當(dāng)某一法律侵害本法第28條規(guī)定的自治權(quán)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以提起憲法訴愿，但是在涉及州法律時(shí)，只有在無法向憲法法院提起訴愿時(shí)，才能向聯(lián)邦憲法法院提起訴愿。第94條第2項(xiàng)第2款規(guī)定：聯(lián)邦法律可規(guī)定提起憲法訴愿，必須是以過去已經(jīng)用盡法律途徑為前提，并且規(guī)定一種特別受理程序。

　　[5] 樸日喚：“奧地利的憲法訴愿制度”，《憲法研究》第一卷（1989），第257頁。

　　[6] 在1993年8月11日以前，未經(jīng)修改的《聯(lián)邦憲法法院法》第90條第1項(xiàng)規(guī)定中未包括基本法第20條第4項(xiàng)。轉(zhuǎn)引自劉兆興著：德國(guó)聯(lián)邦憲法法院法總論，法律出版社1998年，第311頁。

　　[7] 韓國(guó)憲法法院在1997年的判例中認(rèn)定了如下關(guān)聯(lián)性：以法律的規(guī)定廢止地方自治團(tuán)體與廢止該地域的住民之間的關(guān)系；
法務(wù)師法試行規(guī)則與事務(wù)員之間關(guān)系；
作為生計(jì)保護(hù)基準(zhǔn)與享受其待遇的公民之間的關(guān)系；
從2000年開始實(shí)行教育評(píng)價(jià)上的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)與受其影響的高等學(xué)校在校生之間關(guān)系等。

　　[8] 2005年6月27日，德國(guó)憲法法院法官Haas在北京大學(xué)的學(xué)術(shù)講演。

　　[9] K.Schlaich,aao,.s.138ff，轉(zhuǎn)引自《法與社會(huì)研究》，第7輯，1988年版，第157頁。

　　[10] 2006年7月7日，在中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院舉行的“東亞公法學(xué)的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)國(guó)際研討會(huì)”上韓國(guó)學(xué)者的發(fā)言。

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