付文廣：論人大制度現(xiàn)代化的約束因素

　　引言和綜述：人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。但是，近年來該制度正面臨著來自內(nèi)外兩個(gè)方面的壓力，改革和完善人民代表大會(huì)制度勢(shì)在必行。一方面，隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利益格局多元化引起的利益訴求愈顯迫切，公民權(quán)利觀念的普遍覺醒，公民要求擴(kuò)大政治參與渠道的呼聲日盛一日；
另一方面，隨著全球化進(jìn)程的加快，以及中國(guó)對(duì)外開放程度的不斷提高，人權(quán)、法治、人民主權(quán)、政治民主化等普適性價(jià)值成為衡量和評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治體制優(yōu)劣好壞的公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和參照系，這就對(duì)原來那種“國(guó)家主權(quán)至上”的傳統(tǒng)觀念構(gòu)成了極大挑戰(zhàn)。改革與完善人民代表大會(huì)制度，無疑是推進(jìn)我國(guó)政治體制改革的核心與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從邏輯順序上看，認(rèn)識(shí)各級(jí)人大履職的現(xiàn)狀（特別是存在的問題和不足）無疑是下一步著手改革的前提和基礎(chǔ)。從中國(guó)政治體制改革尤其是人民代表大會(huì)制度的成長(zhǎng)過程來看，以1979年為界，由于地方縣級(jí)以上人大常委會(huì)的設(shè)立，使得原來以黨政一體化為特征的權(quán)力空間中出現(xiàn)了一個(gè)新的行動(dòng)者，這就對(duì)日后中國(guó)各級(jí)人大特別是地方縣級(jí)以上人民代表大會(huì)制度的成長(zhǎng)帶來了重大影響。通過回顧“監(jiān)督法”的立法進(jìn)程（“監(jiān)督法”的立法進(jìn)程在很大程度上是由地方人大強(qiáng)力推動(dòng)的）和對(duì)該法律文本內(nèi)容的審視，我們發(fā)現(xiàn)，地方人大及其常委會(huì)在具體制度層面表現(xiàn)出來的創(chuàng)新活力是推動(dòng)中國(guó)人民代表大會(huì)制度自我完善與改革的重要推動(dòng)力。換言之，人民代表大會(huì)制度改革走的是一條自下而上的增量改革路徑。事實(shí)上，《監(jiān)督法》無非是在國(guó)家立法的層面對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)20多年來探索出的改革措施或曰“工作創(chuàng)新”進(jìn)行揚(yáng)棄而已，其本質(zhì)是對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)的制度或工作創(chuàng)新進(jìn)行一次系統(tǒng)的梳理，把其中一些實(shí)踐證明是行之有效的、成熟的做法通過立法的形式加以認(rèn)可和固定下來。

　　歷史地看，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是以前蘇聯(lián)的蘇維埃代表大會(huì)制度為原型的，迄今為止，人大代表與選民和原選舉單位的聯(lián)系松散，選民對(duì)代表的監(jiān)督不力；
代表對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督不力；
代表機(jī)關(guān)相對(duì)于執(zhí)政黨缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性等三大缺陷依然不同程度地存在。完善或改革人民代表大會(huì)制度，關(guān)鍵就是要通過制度的細(xì)化和再造，從而使人民代表大會(huì)制度所內(nèi)在蘊(yùn)含的人民主權(quán)和政治民主化原理真正落到實(shí)處，使人民代表大會(huì)及其常委會(huì)真正起到保障人民群眾行使當(dāng)家作主的神圣權(quán)利、監(jiān)督“一府兩院”以促進(jìn)公共利益為旨?xì)w依法行使公權(quán)力以及捍衛(wèi)民主憲政的目標(biāo)。

　　人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)根本的政治制度，迄今為止已經(jīng)走過了53個(gè)春秋。五十多年來，人民代表大會(huì)制度在保障人民依法行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力方面發(fā)揮了重要作用。近年來，各級(jí)人民代表大會(huì)在確保公民特別是容納新社會(huì)階層有序的政治參與，以及表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)各階層利益訴求等方面取得了比較顯著的成績(jī)。一年一度的“兩會(huì)”成為全社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)，人大成為公民政治社會(huì)化的大學(xué)校，執(zhí)政黨也越來越善于依靠和運(yùn)用人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的平臺(tái)和載體實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)。但是，我們也必須看到，由于封建思想與文化歷史淵源的影響，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度的作用還沒有得到充分的發(fā)揮，很大一部分作用還僅僅停留在形式上。盡管近年來人民代表大會(huì)作用的發(fā)揮要好于過去，但是距離人民代表大會(huì)制度的理想地位還有相當(dāng)?shù)牟罹�。由于社�?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，使得我們?cè)谶M(jìn)一步發(fā)展社會(huì)主義政治文明方面必將面臨著很多意想不到的新情況、新問題，故完善人民代表大會(huì)制度的歷史任務(wù)依然任重而道遠(yuǎn)。

　　筆者認(rèn)為，考察我國(guó)人民代表大會(huì)制度的成長(zhǎng)歷程，可以發(fā)現(xiàn)大致以1979年為界，人大制度實(shí)際上經(jīng)歷了前后兩個(gè)主要的發(fā)展階段。1979年之前是初創(chuàng)和探索期，中間有過曲折的發(fā)展歷程。1979年之后是逐步成熟和繁榮發(fā)展期，而其中一個(gè)主要原因就是隨著1979年下半年開始地方各級(jí)人大常委會(huì)的設(shè)立，中國(guó)地方人大特別是縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)的各類工作創(chuàng)新和制度創(chuàng)新大量涌現(xiàn)出來，表現(xiàn)出空前的創(chuàng)新活力。專項(xiàng)工作評(píng)議、執(zhí)法檢查、個(gè)案監(jiān)督、代表向選民述職、代表視察、執(zhí)法責(zé)任制、錯(cuò)案責(zé)任追究制、法律監(jiān)督書、述職評(píng)議（現(xiàn)已棄置不用）等監(jiān)督形式都是首先濫觴于地方人大的工作創(chuàng)新。但是，在充分肯定既有成績(jī)的同時(shí)，我們也清醒地認(rèn)識(shí)到：由于復(fù)雜的政治和社會(huì)原因，制約地方人大尤其是常委會(huì)今后進(jìn)一步進(jìn)行制度和工作創(chuàng)新的一些體制性因素還難以在短時(shí)期內(nèi)消除，要構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和符合中國(guó)國(guó)情的政治民主化目標(biāo)相適應(yīng)的制度框架還有不小的差距�？紤]到準(zhǔn)確、客觀地認(rèn)識(shí)當(dāng)前各級(jí)地方人大及其常委會(huì)履職的現(xiàn)狀特別是制約性因素是將來在全國(guó)層面進(jìn)一步改革和完善人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)和前提，故本文擬對(duì)此進(jìn)行粗淺的探討，以期收到拋磚引玉之效。

　　筆者認(rèn)為，當(dāng)前各級(jí)人大尤其是地方人大（本文中，“人大”概念有廣狹二意。狹義的“人大”實(shí)際上就是專指人大常委會(huì)）履職的現(xiàn)狀，概括起來，就是六個(gè)“不對(duì)稱”（即名與實(shí)不對(duì)稱、結(jié)構(gòu)與功能不對(duì)稱、信息不對(duì)稱、機(jī)構(gòu)設(shè)置不對(duì)稱、大會(huì)與休會(huì)期間作用發(fā)揮不對(duì)稱、以及人大代表權(quán)力與義務(wù)不對(duì)稱）和兩個(gè)“有待進(jìn)一步理順”（即同級(jí)黨委與人大及其常委會(huì)的關(guān)系、人大常委會(huì)與人大代表的關(guān)系有待進(jìn)一步理順，而理順的關(guān)鍵和前提在于進(jìn)一步明確人大及其常委會(huì)的自身定位）。這些因素的存在，嚴(yán)重制約了各級(jí)人大及其常委會(huì)法定職能的履行，需要引起足夠的關(guān)切和重視。

　　首先是名與實(shí)的不對(duì)稱。這有三層涵義，即①機(jī)構(gòu)定位方面，理論上，地方人大本應(yīng)是本區(qū)域選民的民意表達(dá)機(jī)關(guān)，特別是在改革進(jìn)一步深化和社會(huì)利益結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、多元的形勢(shì)下，地方人大本應(yīng)成為民意表達(dá)、平衡和調(diào)整利益分配的制度化平臺(tái)，但實(shí)際上很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)人們往往把人大僅僅理解為表決機(jī)關(guān)——使得黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，并為政府的工作賦予合法性依據(jù)。這就涉及到機(jī)構(gòu)定位和政治文化方面的問題；
②機(jī)構(gòu)地位方面，從法律規(guī)定和形式上看，地方人大當(dāng)然是地方最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是擁有眾多權(quán)力的重要一線部門，而其實(shí)際地位則不盡然。實(shí)際上，人大機(jī)關(guān)的人員、機(jī)構(gòu)編制和辦公經(jīng)費(fèi)都受制于同級(jí)地方政府部門的掌控，這種體制上的安排很難說不會(huì)造成對(duì)人大履行監(jiān)督職能起到負(fù)面的作用；
③工作規(guī)范程度與機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，一方面，從事地方人大工作的同志總是強(qiáng)調(diào)人大工作很注重程序和規(guī)范，但實(shí)際上從機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作形式來看，各地方人大往往是五花八門，很不統(tǒng)一，而地方人大之所以熱衷于搞“創(chuàng)新”也恰恰從反面證明了現(xiàn)有制度體系的不夠規(guī)范、成熟和完善。

　　其次是結(jié)構(gòu)與功能的不對(duì)稱。地方人大的主體是代表，而地方各級(jí)人大代表中“官員代表”的比例始終偏高。人大代表中官員比例過高已是不爭(zhēng)的事實(shí)。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部一般占60%左右，甚至更高。以深圳市福田區(qū)為例，該區(qū)四屆人大共有代表174名，其中區(qū)委、區(qū)政府和“兩院”領(lǐng)導(dǎo)及區(qū)人大常委會(huì)組成人員（“戴帽”下選）28人，占16%；
其他國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人和工作人員45人，占28.5%；
企業(yè)高層管理人員包括董事長(zhǎng)、總經(jīng)理56人，占32.1%；
各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部代表占70%左右。從提議案建議情況看，2006年福田區(qū)人大四次會(huì)議代表提交議案建議99件，28名“戴帽”代表中僅有2人提出議案或建議（1名是民主黨派人大常委會(huì)副主任、1名是兼職人大常委會(huì)委員的婦聯(lián)主席），占總數(shù)的2%；
其他國(guó)家機(jī)關(guān)人員提出議案建議17件，占17.1%，都遠(yuǎn)低于他們所占代表的比例。有學(xué)者分析福田區(qū)議案建議提出及其內(nèi)容與代表結(jié)構(gòu)關(guān)系得出結(jié)論：基層代表和當(dāng)選過程中相對(duì)比較難的代表履職積極更高；
領(lǐng)導(dǎo)干部代表反映的問題相對(duì)宏觀，基層人大代表反映的問題更具體；
代表的身份與其所提交的議案建議有直接的相關(guān)性；
行業(yè)代表更關(guān)注行業(yè)問題，且特色和關(guān)注度較強(qiáng)，非行業(yè)代表關(guān)注的問題相對(duì)廣泛，但缺少特色和關(guān)注度。另有資料顯示：縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表中，“戴帽”選出的“官代表”，95%以上從未聯(lián)系過選區(qū)的選民，甚至從未參加過代表小組活動(dòng)，更談不上自覺履行代表職責(zé)。人大代表的“官化”，直接影響著人民群眾政治參與的熱情和基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程。遼寧省人大常委會(huì)副主任張錫林在接受媒體采訪時(shí)指出：當(dāng)前人大代表中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)家比例偏大，基層代表比例小，是一個(gè)值得注意的問題，呼吁防止民意機(jī)關(guān)被“架空”[繆士鼎：《減少官員代表比例》《人大研究》2007年第5期（總第185期）]。另外，據(jù)去年１２月舉行的2006年度廣州市人大制度理論研討會(huì)上透露，該市500名人大代表中，官員代表占了38.43%，其中“一府兩院”組成人員及其工作人員又占總數(shù)的10%，這樣“監(jiān)督者”和“被監(jiān)督者”身份集于一身，造成角色沖突。而且，官員本職工作繁忙，難以履責(zé)，導(dǎo)致這部分代表職責(zé)缺位。而另一個(gè)新的社會(huì)階層（如民營(yíng)企業(yè)家）代表數(shù)量近年來增長(zhǎng)較快，但他們中的一些人往往只關(guān)注自身的經(jīng)濟(jì)利益，而不是代表人民的公共利益。根據(jù)筆者綜合掌握得情況來看，這些人往往受利益驅(qū)動(dòng)，在人大組織的各種會(huì)議上利用其代表職務(wù)為自己的集團(tuán)利益代言，難以監(jiān)管和規(guī)范。對(duì)人大組織的活動(dòng)，涉及自身利益的，就積極參與；
與己無關(guān)的，則不太關(guān)心。根據(jù)筆者的經(jīng)驗(yàn)觀察，有個(gè)別民營(yíng)企業(yè)家代表在一屆任期內(nèi)只出席過少數(shù)幾次人大組織的會(huì)議。試想，這樣的代表，連會(huì)議都很少出席，又遑論勤勉履職呢？！問題在于，在選民與代表的責(zé)任關(guān)系還沒有真正建立起來之前，這些人依然可以穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)?shù)乩^續(xù)當(dāng)下去�？磥�，是到了對(duì)人大代表的功能定位和產(chǎn)生方式、監(jiān)督模式進(jìn)行認(rèn)真反思的時(shí)候了。眾所周知，在我國(guó)現(xiàn)行的選舉體制下，能否成為代表候選人，很大程度上取決于是否有某方面的代表性和個(gè)人的先進(jìn)性，而不是個(gè)人的競(jìng)選。實(shí)際上，人大代表不見得就要是英雄、模范；
人大代表必須具有全局和公共利益的觀念，具有豐富的工作生活閱歷，有不同的專業(yè)知識(shí)，有極強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感。要知道，人大代表的本質(zhì)是一種職務(wù)而不是一種社會(huì)榮譽(yù)。另一方面，來自基層社區(qū)和真正代表工人、農(nóng)民、外來人口的代表數(shù)量卻相對(duì)偏少。根據(jù)筆者的經(jīng)驗(yàn)觀察，恰恰是后者的履職熱情最高，履職實(shí)績(jī)最顯著，因?yàn)樗麄兣c基層選民的聯(lián)系最為直接，精力和時(shí)間也相對(duì)充裕，對(duì)社會(huì)發(fā)展的脈搏最敏感，對(duì)基層民眾的需求和呼聲感知最為直接，對(duì)政府和“兩院”工作的薄弱環(huán)節(jié)了解得最多。道理很簡(jiǎn)單：知屋漏者在宇下，知政失者在草野。這樣，“官員代表”和民營(yíng)企業(yè)家代表比例偏高的現(xiàn)狀就導(dǎo)致“民意”特別是基層社區(qū)的民意在一定程度上的缺席，使得作為上層建筑的國(guó)家政權(quán)與市民社會(huì)在一程度上脫節(jié)，這就必然與地方人大所擔(dān)負(fù)的代表最廣泛民意以及監(jiān)督“一府兩院”的職能相互矛盾，不可避免地出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”、既當(dāng)裁判又當(dāng)球員的現(xiàn)象，影響了人大及其常委會(huì)監(jiān)督職能的發(fā)揮。這種情況如果不加注意并任其發(fā)展下去，人民代表大會(huì)制度的成長(zhǎng)乃至于繼續(xù)存在的合法性都必然會(huì)面臨危機(jī)。如果人大代表著重安排各方面模范人物，就會(huì)使代表的知識(shí)水平、議政能力和社會(huì)活動(dòng)能力受影響，從而影響到代表反映民意、表達(dá)人民群眾利益的能力，實(shí)質(zhì)上不利于人民當(dāng)家作主權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重偏離了制度設(shè)計(jì)的初衷。鑒于這種情況，建議對(duì)現(xiàn)行的人大及其常委會(huì)組織法、代表法等法律進(jìn)行修訂，對(duì)人大代表的任職條件、產(chǎn)生途徑、不同階層的代表比例、選民對(duì)人大代表依法履行職務(wù)情況進(jìn)行有效監(jiān)督（即代表問責(zé)）等問題加以明確。說的嚴(yán)重一些，這些問題都是關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、在國(guó)家政權(quán)層面落實(shí)“三個(gè)代表”思想、確保人民當(dāng)家作主、國(guó)家長(zhǎng)治久安和社會(huì)和諧以及保養(yǎng)人民代表大會(huì)制度內(nèi)在合法性權(quán)威的重要戰(zhàn)略問題，萬萬不可等閑視之。

　　結(jié)構(gòu)與功能不對(duì)稱的第二層涵義是指我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)（主要是縣級(jí)以上）在會(huì)議組織方面，是以地域劃分而不是職業(yè)界別為標(biāo)準(zhǔn)來劃分代表團(tuán)的。一般來說，代表團(tuán)的團(tuán)長(zhǎng)都是地方黨委的一把手。這在實(shí)踐中也帶來一些問題。最明顯的就是人代會(huì)期間橫向代表團(tuán)之間的代表對(duì)所討論的議題都沒有直接交流的機(jī)會(huì)，只能在按地區(qū)劃分的小組范圍內(nèi)交流，也就不可能展開充分的討論，更談不上對(duì)一些重要問題進(jìn)行不同意見的辯論。另外，由于代表團(tuán)和代表團(tuán)小組都是按行政區(qū)劃分的、當(dāng)?shù)卣�府官員特別是一把手同普通工農(nóng)或生產(chǎn)一線的代表一起開會(huì)，難以避免會(huì)出現(xiàn)會(huì)議的行政化現(xiàn)象，往往是由代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)先發(fā)言定調(diào)子，長(zhǎng)篇大論，普通代表反映基層民生疾苦的真實(shí)聲音則很難得到反映和表達(dá)，加上人代會(huì)會(huì)期一般都比較短，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　會(huì)議的實(shí)際效果必然大打折扣。

　　再次是信息占有的不對(duì)稱。目前，地方人大（主要是人大常委會(huì)機(jī)關(guān)）與“一府兩院”之間的信息溝通還沒有制度化、規(guī)范化，究其實(shí)質(zhì)，乃是人大常委會(huì)與接受其監(jiān)督的政府機(jī)構(gòu)之間如何建立制度聯(lián)接的問題。目前，“一府兩院”在向地方人大（主要是人大常委會(huì)機(jī)關(guān)）報(bào)送信息方面還缺少具體的、剛性的規(guī)定，實(shí)踐中比較隨意，主觀性較大，人大意識(shí)強(qiáng)的部門可能會(huì)主動(dòng)報(bào)送一些材料，有的部門出于各種主客觀的原因而向人大少報(bào)或不報(bào)材料。知情是有效監(jiān)督的前提。但實(shí)踐中財(cái)政預(yù)決算和有關(guān)公共資金的使用績(jī)效及合法性、重大事項(xiàng)的審議始終是浮于表面，無法觸及要害和根本，這與人大掌握信息的不完備有很大關(guān)系。為此建議：盡快出臺(tái)有關(guān)政府部門向人大報(bào)送信息的剛性和具體法律規(guī)定，增強(qiáng)可操作性，提高人大監(jiān)督的實(shí)效。

　　第四是機(jī)構(gòu)設(shè)置的不對(duì)稱。雖然法律賦予了地方人大廣泛的職權(quán)，涉及到政府工作的各個(gè)領(lǐng)域和方方面面；
但是，由于我國(guó)的人大代表基本上都是不駐會(huì)的兼職代表，故地方人大平時(shí)的大量日常性工作（主要是監(jiān)督工作，與紀(jì)委主要側(cè)重對(duì)“人”的監(jiān)督不同，人大監(jiān)督主要側(cè)重于對(duì)“事”的監(jiān)督）都是由人大常委會(huì)機(jī)關(guān)來承擔(dān)的。而地方人大常委會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制上與被監(jiān)督的部門高度不對(duì)稱，難以承擔(dān)有效監(jiān)督的重任，嚴(yán)重制約了人大監(jiān)督和決定重大事項(xiàng)職能的充分發(fā)揮。實(shí)踐中，地方人大及其常委會(huì)往往只能選擇少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)域作為重點(diǎn)監(jiān)督的對(duì)象（所謂“少而精”），并且，由于工作委員會(huì)才是常委會(huì)事實(shí)上的工作機(jī)構(gòu)，而工作委員會(huì)（特別是在縣這個(gè)層面）往往只有少數(shù)兩三個(gè)人（有的甚至只有一個(gè)人）專職從事人大工作，因此，就難免會(huì)出現(xiàn)調(diào)查研究浮光掠影，抓不住問題的本質(zhì)和要害（當(dāng)然，這里可能還有其他現(xiàn)實(shí)的利益考量，如盡量不得罪人），質(zhì)量不高，長(zhǎng)此以往，必然會(huì)影響人大監(jiān)督的威信和權(quán)威。

　　第五是大會(huì)與休會(huì)期間人大作用發(fā)揮的不對(duì)稱。按照法律規(guī)定，我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議一般每年舉行一次（也可以臨時(shí)召集，但實(shí)踐中很少召開）。由于人大代表來自社會(huì)的方方面面，大多數(shù)都是兼職代表，平時(shí)本職工作繁忙，不可能經(jīng)常地集中起來開會(huì)，使得人大給人一種“代表代表，開會(huì)就了”的印象。近年來，雖然“人代會(huì)”漸趨活躍，加上改革開放以來縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)制度的確立，以及“小人代會(huì)”、代表視察、常委會(huì)現(xiàn)場(chǎng)直播等人大履職形式的補(bǔ)充，然而，總體來看，人大平時(shí)的聲音較弱，一熱一冷，對(duì)比十分鮮明。這就使得人大難以承載作為經(jīng)常性地表達(dá)公眾利益訴求、監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)作的制度平臺(tái)的功能。群眾在表達(dá)利益訴求時(shí)往往很難想到人大，而更多地求助于新聞媒體或政府信訪部門，其中的原因，耐人深思。

　　第六是人大代表權(quán)力與義務(wù)的不對(duì)稱。從“代表法”的立法價(jià)值取向來看，側(cè)重保障代表依法履行職權(quán)，但現(xiàn)行法律對(duì)代表職務(wù)行為的監(jiān)督問題沒有作出明確具體的剛性規(guī)定。很多代表對(duì)自身的角色地位和要求缺乏正確的認(rèn)識(shí)，認(rèn)真履職的壓力和動(dòng)力不足，把人大代表片面地理解為一種榮譽(yù)稱號(hào)，疏于作為，而現(xiàn)行的法律對(duì)此又缺乏有針對(duì)性的懲戒和監(jiān)管措施。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，隨著我國(guó)人民代表大會(huì)制度的完善和社會(huì)主義政治文明的進(jìn)步（近年來，各級(jí)“人代會(huì)”上的“聲音”越來越多、越來越響，就是最直觀的例子），人大在國(guó)家政治生活中的地位將不斷提高，人大代表的職權(quán)也將逐步擴(kuò)大，有必要盡早考慮對(duì)代表依法履行職務(wù)的監(jiān)督問題。從現(xiàn)實(shí)情況來看，人大代表履職存在著兩個(gè)極端，即極少數(shù)代表濫用職權(quán)和相當(dāng)多的代表怠于作為，而代表的怠于履職是目前矛盾的主要方面，這一問題應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。

　　“兩個(gè)有待進(jìn)一步理順”：一是地方政權(quán)黨委與同級(jí)地方人大及其常委會(huì)的關(guān)系有待進(jìn)一步理順，二是人大代表與人大常委會(huì)的關(guān)系有待進(jìn)一步理順。理論上，黨與人大的關(guān)系是清楚明白的，但是在實(shí)踐中，黨與人大的關(guān)系究竟怎樣理順，目前學(xué)術(shù)界還沒有形成較為一致的意見。歷史地看，人民代表大會(huì)制度的發(fā)展與人大作用的發(fā)揮與共產(chǎn)黨對(duì)人民代表大會(huì)的認(rèn)識(shí)和重視程度之間呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)性。作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨什么時(shí)候重視人民代表大會(huì)，尊重人民代表大會(huì)，處理好與人民代表大會(huì)的關(guān)系，人民代表大會(huì)制度就能得到加強(qiáng)，人民代表大會(huì)的作用就能得到發(fā)揮。什么時(shí)候不重視人民代表大會(huì)，不支持人民代表大會(huì)的工作，對(duì)國(guó)家實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，以黨代政，人大工作就停滯，人大的作用就難以發(fā)揮。人民代表大會(huì)相對(duì)于執(zhí)政黨缺少應(yīng)有的獨(dú)立性，影響了人民代表大會(huì)制度的自我累積與發(fā)展，也不利于社會(huì)主義政治文明建設(shè)的扎實(shí)推進(jìn)�！拔覀兊闹贫炔荒茏柚拱盐迨�多萬知識(shí)分子打成右派，不能阻止公社化和大躍進(jìn)的瘋狂發(fā)動(dòng)，當(dāng)法西斯式的文化大革命廢止憲法、停止議會(huì)活動(dòng)的時(shí)候，我們的制度沒有任何反抗。”（謝韜：《民主社會(huì)主義模式與中國(guó)前途》載《炎黃春秋》2007年第2期）這段話就十分顯明地指出了這一點(diǎn)。當(dāng)然，之所以在我國(guó)人民代表大會(huì)與執(zhí)政黨的關(guān)系始終難以理順，也與執(zhí)政黨與人大產(chǎn)生的邏輯先后次序有關(guān)。在我國(guó)，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史地形成的，是先有政黨，黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得政權(quán)，然后建立人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)當(dāng)然要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。遺憾的是，雖然毛澤東早在1945年黃炎培等民主人士訪問延安時(shí)就提出了通過民主來治理天下、永遠(yuǎn)跳出人亡政息的歷史興衰周期率的著名論斷：
“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；
只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)‘人亡政息’。”（馬木：《毛澤東與黃炎培延安“窯洞對(duì)”》 《文史春秋》2005年第07期）但是在共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨以后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，一直沿襲奪取政權(quán)前的革命理念和方針政策行事，而沒有根據(jù)形勢(shì)的變化及時(shí)做出調(diào)整，即應(yīng)當(dāng)按照?qǐng)?zhí)政黨的地位行事。實(shí)際上，中國(guó)共產(chǎn)黨在取得政權(quán)后，通過人民代表大會(huì)這種形式組織人民當(dāng)家作主，是一種非常正確的主張。但在，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，黨的某些領(lǐng)導(dǎo)人并沒有從思想上真正解決在革命勝利后應(yīng)迅速實(shí)現(xiàn)黨的權(quán)力向國(guó)家權(quán)力的轉(zhuǎn)移，黨由代替人民當(dāng)家作主轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織和支持人民當(dāng)家作主的認(rèn)識(shí)問題。從理論上來說，地方政權(quán)黨委領(lǐng)導(dǎo)人大與“一府兩院”的工作，但是另一方面，在目前黨政尚未分開的情況下，政府的工作在許多情況下實(shí)際上也就是體現(xiàn)了同級(jí)黨委的意圖，所以人大對(duì)政府工作的監(jiān)督最后就變成了對(duì)同級(jí)地方政權(quán)黨委的監(jiān)督，而憲法和法律并沒有賦予地方人大監(jiān)督同級(jí)黨委的權(quán)力，從而使得地方政權(quán)黨委尤其是“一把手”的工作成為人大監(jiān)督的空白地帶（近年來，地方黨委“一把手”頻頻落馬與此有一定的關(guān)系）。

　　另外，從改革開放以來中國(guó)的實(shí)際政治架構(gòu)來看，隨著中央對(duì)地方漸進(jìn)式的分權(quán)與讓利，我們看到，當(dāng)代中國(guó)政治體制中的一個(gè)重要現(xiàn)象就是地方政權(quán)機(jī)關(guān)的普遍地方化，而地方人大及其常委會(huì)在現(xiàn)有的體制背景下也概莫能外。那么，這樣一來，地方人大及其常委會(huì)無疑便處在一個(gè)十分尷尬的境地：一方面，它要保證憲法和法律在本區(qū)域的貫徹執(zhí)行，要通過對(duì)同級(jí)“一府兩院”的監(jiān)督，緩解中央在對(duì)地方放權(quán)以后難以直接監(jiān)控地方政府的壓力，以保障中央的政令暢通；
另一方面，它又是以同級(jí)地方黨委為核心的政權(quán)機(jī)關(guān)鏈條（即所謂“四套班子”）中的一個(gè)環(huán)節(jié)，必須接受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)，而不能離開黨委的領(lǐng)導(dǎo)自作主張、另搞一套。問題在于，當(dāng)同級(jí)地方黨委的具體決策與中央有關(guān)意圖存在難以調(diào)和的沖突時(shí)，地方人大尤其是常委會(huì)作為一個(gè)理性的行動(dòng)者，往往會(huì)屈從于前者的壓力而選擇沉默或不作為。因此，顯而易見的是，地方人大既受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，又要對(duì)接受黨委直接領(lǐng)導(dǎo)下的政府工作開展監(jiān)督（有的政府首長(zhǎng)本身就兼任同級(jí)地方政權(quán)黨委的一把手），實(shí)際效果可想而知。目前，黨委對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過在人大設(shè)立黨組、確保人大代表中黨員代表比例占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)、代表大會(huì)召開過程中建立臨時(shí)黨組織以統(tǒng)一黨員代表的紀(jì)律和影響投票行為、重大事項(xiàng)向黨委請(qǐng)示匯報(bào)等制度性手段來實(shí)現(xiàn)的。地方人大享有的幾項(xiàng)職權(quán)，除監(jiān)督權(quán)以外，其他職權(quán)如立法動(dòng)議權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、選舉任免權(quán)實(shí)際上都與地方政權(quán)黨委部門的職權(quán)存在一定程度上的交叉和重疊，故地方人大的行為和探索空間很有限，基本上都是由黨委部門定調(diào)子，人大只是負(fù)責(zé)從程序上將其轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，這也就是人們對(duì)人大機(jī)關(guān)是“橡皮圖章”成見形成的深層次原因。筆者認(rèn)為，改革的途徑是否可以考慮讓人大代表特別是常委會(huì)或相關(guān)工作委員會(huì)的委員提前介入到黨委或政府的有關(guān)決策（如擬提拔干部的民主測(cè)評(píng)、考核，年度財(cái)政預(yù)算案的編制）環(huán)節(jié)中去，并充分發(fā)表意見（建議修改有關(guān)法律規(guī)定，從法律上保障人大代表或委員在這一階段的發(fā)言同樣享有言論豁免權(quán)，不受追究），而不僅僅是事后作形式上的審議。這樣做，無疑將會(huì)大大提高人大審議的質(zhì)量和監(jiān)督的實(shí)效，從而確保法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹實(shí)施和中央的政令暢通，也不會(huì)對(duì)現(xiàn)有政治體制造成大的震蕩和顛覆，應(yīng)當(dāng)說是比較可行的。

　　其次就是人大代表與人大常委會(huì)的關(guān)系有待理順。在人民代表大會(huì)之外另設(shè)常委會(huì)是我國(guó)的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，國(guó)際上鮮有先例。當(dāng)然，在我國(guó)人大代表普遍都是兼職的，所以常委會(huì)制度的設(shè)立有其合理性。但是，從法律規(guī)定看，人大代表與常委會(huì)不是被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，常委會(huì)要定期向人大代表匯報(bào)工作，接受人大代表的監(jiān)督；
理論上，人大代表也似應(yīng)有對(duì)常委會(huì)工作進(jìn)行不信任投票甚至解散的權(quán)利。然而，實(shí)踐中，不論是人大代表還是常委會(huì)組成人員，往往都習(xí)慣于把二者的關(guān)系定位為上級(jí)與下級(jí)、管理與被管理、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，事實(shí)上有些地方人大的工作機(jī)構(gòu)和部分法規(guī)、重要文件在規(guī)范代表工作方面往往也隱含了這種“縱向的”管理邏輯，“管”的色彩較重。在實(shí)際中，有的地方人大常委會(huì)把人大代表視為下屬，給人大代表布置工作，并對(duì)代表工作進(jìn)行評(píng)比，給予表?yè)P(yáng)與批評(píng)等等。這些做法就顛倒了人大常委會(huì)與人大代表的關(guān)系，違背了代表制度的原理。事實(shí)上，對(duì)代表工作的權(quán)威評(píng)判應(yīng)是選舉單位和選民，而不是常委會(huì)。由于《代表法》和“中央九號(hào)文件”暗含著人大代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主的意思；
《代表法》規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表開展閉會(huì)期間的活動(dòng)；
代表法還提出，縣以上的各級(jí)人大代表在常委會(huì)協(xié)助下按照便于組織和便于開展活動(dòng)的原則組成代表小組，開展閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，同時(shí)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表要依法組成代表小組，開展活動(dòng)，協(xié)助政府推行工作。這就使得人大代表尤其是部分“條線”產(chǎn)生出來的人大代表在閉會(huì)期間深入選區(qū)聽取選民意見和建議時(shí)往往感到困惑和顧慮重重，擔(dān)心如果自己擅自行動(dòng)可能會(huì)受到常委會(huì)的干預(yù)和叫停。不可否認(rèn)，這種現(xiàn)狀的存在，一定程度上制約了代表閉會(huì)期間履職積極性的主動(dòng)發(fā)揮。在目前的相關(guān)法律法規(guī)還不夠健全的情況下，如果完全放開對(duì)代表在閉會(huì)期間履職行為的引導(dǎo)和管理似乎也不太現(xiàn)實(shí)，可能會(huì)引起混亂和失控。所以，必須從完善相關(guān)立法入手，從制度上規(guī)范代表履職行為、真正理順人大代表與常委會(huì)的關(guān)系比較妥當(dāng)。

　　以上六個(gè)方面的不對(duì)稱和兩個(gè)“有待進(jìn)一步理順”在一定程度上影響和制約了人大及其常委會(huì)職能的充分發(fā)揮，而解決的關(guān)鍵和前提是進(jìn)一步明確人大的定位和職能（因?yàn)槿舜蟮亩ㄎ幻鞔_了，那么人大常委會(huì)的定位也就隨之明確了）。經(jīng)過改革開放以來二十多年的政治實(shí)踐，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，社會(huì)階層的分化和利益格局多元化形勢(shì)的愈益顯明，人民群眾對(duì)“民主”和“法治”等概念的理解逐漸深化，對(duì)這些具有普世性價(jià)值的訴求也日益強(qiáng)烈。人們已開始認(rèn)識(shí)到，人民代表大會(huì)是重要的民意機(jī)關(guān)，是民主的主要渠道，是人民管理國(guó)家的場(chǎng)所。代表應(yīng)在這里表達(dá)人民的意志和利益，行使人民賦予他們的憲法權(quán)力。與此相適應(yīng)，隨著近年來人大會(huì)議的逐步活躍[今年初《物權(quán)法》草案在十屆人大五次會(huì)議表決過程中出現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的反對(duì)票（52張）和棄權(quán)票（27張）就是一個(gè)顯著的例證]，人民群眾開始對(duì)人大會(huì)議給予越來越多地關(guān)注，每年的“兩會(huì)”已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)生活中的一件大事，人們已經(jīng)不再僅僅滿足于會(huì)議在形式上是否開成了“團(tuán)結(jié)的大會(huì)、勝利的大會(huì)”，而是更加關(guān)注大會(huì)是否真正行使了憲法職權(quán)，代表作用有沒有充分發(fā)揮，人民內(nèi)部多方面群體的意志和利益有沒有充分表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。人大（尤其是不具有立法權(quán)的縣級(jí)人大及其常委會(huì)）到底主要是法律（法規(guī)）執(zhí)行保證機(jī)關(guān)、民意代表機(jī)關(guān)、監(jiān)督?jīng)Q定機(jī)關(guān)抑或只是表決投票機(jī)關(guān)？(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　我們必須正視這些問題，并在理論上進(jìn)一步深化認(rèn)識(shí)；
否則，地方人大及其常委會(huì)的制度性成長(zhǎng)就會(huì)迷失方向，失去坐標(biāo)和參照系。

　　曹沛霖教授在分析“議會(huì)政治危機(jī)的實(shí)質(zhì)”時(shí)說過:“行政權(quán)力的擴(kuò)大和議會(huì)權(quán)力的削弱固然是‘議會(huì)政治危機(jī)’的表現(xiàn)，但是危機(jī)更深刻的表現(xiàn)可能還在于議會(huì)代議作用的衰落，也就是說，它越來越不能表達(dá)人民的意志，不能代表公民的利益……議會(huì)政治越來越缺乏透明度，從而削弱了議會(huì)在政治社會(huì)化方面的作用。因此，我們認(rèn)為這是‘議會(huì)政治危機(jī)’更深刻的表現(xiàn)，因?yàn)樗鼜母�本上�?dòng)搖了代議民主制的某些原則。”（曹沛霖：《制度縱橫談》人民出版社 2005年5月第一版 第91-92頁(yè)）這段話雖然是針對(duì)西方成熟資本主義國(guó)家議會(huì)而言的，但是，對(duì)于我國(guó)人民代表大會(huì)制度而言，似乎也有某種警示作用。道理很清楚：如果人大代表不聯(lián)系人民群眾，不去了解民情，反映人民群眾的意愿，表達(dá)人民的利益，就沒有人大代表和代表制度存在的必要。所以，人大代表要聯(lián)系選民，這是代表制的生命源泉所在。人民代表大會(huì)制度的未來和出路在哪里？一言以蔽之，就是回歸代議制度的本質(zhì)。人民代表大會(huì)作為真正反映和表達(dá)民意和人民意志自由的論壇，需要通過對(duì)人民代表大會(huì)制度的改革和完善，從制度上真正落實(shí)人大代表與選民和選舉單位、人大代表與代表機(jī)關(guān)的關(guān)系來保證。這種改革需要從代表選舉制度的改革開始，從基層開始，逐步擴(kuò)大直接選舉的面，增強(qiáng)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，改革選區(qū)劃分辦法和代表候選人產(chǎn)生辦法，從而明確選民與代表的直接責(zé)任關(guān)系，構(gòu)建起選民對(duì)人大代表、人大代表對(duì)常委會(huì)、人大作為一個(gè)整體對(duì)“一府兩院”的完整監(jiān)督鏈條。總之，人民代表大會(huì)的生命力源于社會(huì)，只有真正建立在群眾基礎(chǔ)上并且運(yùn)行過程始終保持足夠透明度的權(quán)力機(jī)關(guān)才具有合法性權(quán)威和生命力。因此，我們一定要采取有效的改革措施，防止和杜絕人民代表大會(huì)制度的合法性資源不斷流失，重建符合中國(guó)國(guó)情、順應(yīng)時(shí)代要求的政治體制。這就是我們義不容辭的歷史使命。

　　參考文獻(xiàn)：

　　蔡定劍著：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》（第四版）法律出版社 2003

　　曹沛霖著：《制度縱橫談》人民出版社 2005

　　何俊志著：《制度等待利益——中國(guó)縣級(jí)人大制度成長(zhǎng)模式研究》重慶出版社 2005

　　謝慶奎主編：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》 高等教育出版社 2003

　　謝韜：《民主社會(huì)主義模式與中國(guó)前途》載《炎黃春秋》2007年第2期

　　馬木：《毛澤東與黃炎培延安“窯洞對(duì)”》 《文史春秋》2005年第07期

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