環(huán)保：杜絕運(yùn)動(dòng)式——以山西和無錫的個(gè)案為例

　　案例：山西重獎(jiǎng)環(huán)保執(zhí)行人員和江蘇無錫處罰執(zhí)法不力事件

　　山西省近年城市污染嚴(yán)重，很多城市污染名列全國(guó)大氣污染最嚴(yán)重的城市。為此，政府出臺(tái)了很多措施，嚴(yán)厲治理四個(gè)月，但效果似乎不佳。2007年5月，山西省環(huán)保局和財(cái)政局兩部門突出新招，聯(lián)合制定了對(duì)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量改善工作的獎(jiǎng)勵(lì)辦法：對(duì)退出全國(guó)大氣污染最嚴(yán)重城市排名前5名的，獎(jiǎng)100萬元；
空氣質(zhì)量指數(shù)位次前移10位的則獎(jiǎng)勵(lì)200萬元。省級(jí)考核的11個(gè)重點(diǎn)城市及119個(gè)縣（區(qū)），退出全省大氣污染最嚴(yán)重城市排名前5名的，獎(jiǎng)100萬元；
空氣質(zhì)量指數(shù)位次前移10位的，獎(jiǎng)勵(lì)200萬元。這個(gè)辦法規(guī)定，獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象以個(gè)人為主，主要為各重點(diǎn)城市的市縣（區(qū)）委和政府的主要負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)人員。這一做法在山西省環(huán)保工作中尚屬首次，全國(guó)也無二例。此事引起了各個(gè)方面的關(guān)注，儼然成了公眾事件。

　　山西省環(huán)保局局長(zhǎng)劉向東接受記者采訪時(shí)回應(yīng)說，山西環(huán)境狀況非常惡劣，在國(guó)家監(jiān)控的113個(gè)城市中，污染最嚴(yán)重的5座城市全在山西，“重賞之下必有勇夫”，錢少了，公眾不會(huì)關(guān)注，100萬、200萬可以觸動(dòng)神經(jīng)，能引發(fā)更多人討論。把環(huán)保擺在高位，就是需要一些吸引眼球的措施。

　　所以巨資獎(jiǎng)勵(lì)只是導(dǎo)向，目的是要讓更多的人重視環(huán)保。山西省省長(zhǎng)于幼軍說，現(xiàn)階段，治理污染、炸煙囪、關(guān)閉污染企業(yè)等工作，很多都是市委書記、市長(zhǎng)、縣委書記、縣長(zhǎng)到第一線帶著執(zhí)法隊(duì)在干，他們?cè)诘谝痪�操作、執(zhí)行的難度、阻力可想而知，甚至還要冒著個(gè)人生命危險(xiǎn)，已經(jīng)有在執(zhí)法過程中被打的情況。所以環(huán)保工作抓好了，給他們重獎(jiǎng)也是應(yīng)該的。于幼軍表示，因?yàn)榄h(huán)境治理是一個(gè)最艱難、最繁重的工作，只要能摘掉全國(guó)污染源最嚴(yán)重的帽子，戴上環(huán)保和造林綠化比較好的“綠帽子”就要獎(jiǎng)勵(lì)。

　　無錫“水危機(jī)”引發(fā)一場(chǎng)“環(huán)保風(fēng)暴”：當(dāng)?shù)匾恍┢髽I(yè)因違法向太湖排污而遭到嚴(yán)肅查處或遭勒令停產(chǎn)整頓，相關(guān)政府部門責(zé)任人也因“監(jiān)管失責(zé)”被問責(zé)查處。無錫市轄下的宜興市5位政府官員分別受到行政記過、行政記大過、行政撤職等處分。無錫市環(huán)保局也發(fā)布消息稱，自2007年5月30日以來，環(huán)保部門在全市共檢查了439家企業(yè)的排污狀況，已責(zé)令9家超標(biāo)排污企業(yè)整改，勒令3家企業(yè)限排，環(huán)境保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系，短期內(nèi)可能是負(fù)相關(guān)關(guān)系，但長(zhǎng)期來看，卻是正相關(guān)關(guān)系。正是這種交叉關(guān)系，使得一些地方政府為了短期發(fā)展利益而犧牲環(huán)境，并進(jìn)而犧牲可持續(xù)發(fā)展的利益。目前，我們的政府已經(jīng)確立科學(xué)發(fā)展觀，把環(huán)境保護(hù)與發(fā)展置于同等重要的位置。環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行得如何呢？從目前來看，情況并不樂觀，因?yàn)楦骷?jí)政府及其部門似乎還習(xí)慣于用運(yùn)動(dòng)式的方法來推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行，還沒有找到能夠讓環(huán)境保護(hù)政策得到實(shí)實(shí)在在執(zhí)行的路子。如今年初夏山西省和江蘇省無錫市出臺(tái)了重獎(jiǎng)和重罰的措施，就可以說是以運(yùn)動(dòng)方式執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策的新的例子。他們的重獎(jiǎng)和重罰能夠發(fā)揮作用嗎？如何從政治執(zhí)行的理論來理解環(huán)境政策執(zhí)行難的問題？

　　對(duì)12家企業(yè)做出行政處罰，有1家企業(yè)報(bào)呈市政府建議關(guān)�；虬徇w。無錫市政府也在其官方網(wǎng)站“中國(guó)無錫”網(wǎng)的首頁醒目位置，開通了“舉報(bào)違法排污，保護(hù)我們的母親湖”專題信箱，吸收網(wǎng)民的舉報(bào)線索。

　　“重獎(jiǎng)和受罰” 事件中影響環(huán)境政策執(zhí)行的因素分析

　　山西省重獎(jiǎng)環(huán)保執(zhí)行人員和江蘇省無錫市處罰環(huán)保執(zhí)法不力事件，說明了環(huán)境執(zhí)行難的問題的確已經(jīng)引起了相關(guān)部門的高度重視，并試圖通過增強(qiáng)獎(jiǎng)罰力度來改善環(huán)保政策執(zhí)行難的現(xiàn)狀，但這種運(yùn)動(dòng)式，陣風(fēng)型措施能否真正發(fā)揮應(yīng)有的功效，還是一個(gè)值得思考的問題。

　　首先從政策問題的性質(zhì)看。運(yùn)動(dòng)式的方法，對(duì)于復(fù)雜的政策問題，只具備象征意義，而不具備有實(shí)質(zhì)意義。環(huán)境保護(hù)涉及的領(lǐng)域廣泛、目標(biāo)群體眾多，特別是各種有可能致污的企業(yè)從大到小不計(jì)其數(shù)，并且與權(quán)力關(guān)系密切。環(huán)保政策的執(zhí)行困境在于某些企業(yè)唯利是圖；
在于一些地方政府唯經(jīng)濟(jì)政績(jī)是求；
在于個(gè)別企業(yè)倚仗自己是“納稅大戶”而目無法紀(jì)；
在于一些監(jiān)管部門大搞貓鼠勾結(jié)；
在于長(zhǎng)期形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和管理辦法。對(duì)于這么復(fù)雜的問題，只靠簡(jiǎn)單的運(yùn)動(dòng)式的重獎(jiǎng)或者處罰，顯然是不可能解決問題的。

　　其次從政策自身來看，政策的社會(huì)認(rèn)同，不僅是認(rèn)知層次，更重要的是利益認(rèn)同。環(huán)境保護(hù)政策應(yīng)該說已經(jīng)得到了普遍的認(rèn)同，應(yīng)該執(zhí)行起來比較順利。但是，環(huán)境政策一旦進(jìn)入實(shí)踐層次，其結(jié)果就可能因?yàn)槔�益問題而受到阻礙。重獎(jiǎng)和重罰，往往只涉及少部分人的利益改變，而且只是非常短期進(jìn)行了利益改變，讓一部分人與環(huán)境保護(hù)政策利益上正相關(guān)，讓另一部分人與環(huán)境保護(hù)政策在利益上負(fù)相關(guān)，但這種改變具有的不確定性和短期性的特點(diǎn)，可能對(duì)環(huán)境保護(hù)政策只具有象征性的影響，而不具有持久影響。從這兩個(gè)案例來看，重獎(jiǎng)和重罰都是在強(qiáng)大的壓力下不得已而為之的環(huán)保政策執(zhí)行措施：山西省重獎(jiǎng)是在“全國(guó)大氣污染或空氣質(zhì)量考核”中丟臉了--省內(nèi)11個(gè)重點(diǎn)城市環(huán)境空氣無一達(dá)標(biāo)--的情況下采取的。江蘇重罰是在中央電視臺(tái)新聞?lì)l道播出《無錫藍(lán)藻重災(zāi)未除，企業(yè)排污不斷》的情況下采取的。運(yùn)動(dòng)式的重獎(jiǎng)和重罰，聲勢(shì)大，可以有新聞效應(yīng)，給社會(huì)輿論一個(gè)交代，但是若缺少根本性的治污責(zé)任經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，沒有建立起排污的責(zé)任追究機(jī)制，甚至也沒有建立起污染即時(shí)查究制度，光靠運(yùn)動(dòng)式的治理，靠行政命令式的單方推動(dòng)，要根治當(dāng)?shù)氐奈廴攫蟊�，顯然勉為其難。一旦運(yùn)動(dòng)過后，污染必然故態(tài)復(fù)萌，甚至變本加厲。所以，政策執(zhí)行如何具有連貫性和經(jīng)常性，而少一些運(yùn)動(dòng)性，是一個(gè)值得思考的問題。

　　第三，從政策資源的支撐看，復(fù)雜問題的政策執(zhí)行需要資金、機(jī)構(gòu)以及高素質(zhì)人員和信息基礎(chǔ)。山西重獎(jiǎng)和無錫懲罰官員，依賴的資源是有限的。山西依賴的是政府收取的排污費(fèi)，無錫依靠的主要是政府、紀(jì)委、監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)重視。這兩項(xiàng)資源實(shí)際上都不可持續(xù)。一旦污染得到良好的治理，排污費(fèi)就會(huì)枯竭。領(lǐng)導(dǎo)的重視，在快速變化的社會(huì)，是不可持續(xù)的，領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)間和注意力資源有限，而除了環(huán)境問題之外，還有很多問題需要他們?nèi)リP(guān)心和重視。這些資源總量上有限，可持續(xù)性有限，其結(jié)果只能支撐運(yùn)動(dòng)式的短期政策執(zhí)行。但環(huán)境保護(hù)政策需要打持久戰(zhàn)。

　　第四，從執(zhí)行人的利益導(dǎo)向看，良好的政策執(zhí)行需要公共利益與私人利益兼容；
相互激勵(lì)，而不是相互沖突。環(huán)境領(lǐng)域的利益結(jié)構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜，關(guān)鍵是要理順其利益結(jié)構(gòu)�，F(xiàn)在的關(guān)鍵是破壞環(huán)境的地方政府、企業(yè)和個(gè)人往往有利可圖，但因環(huán)境破壞而受到損害的人卻無利可圖。這需要重新設(shè)計(jì)政策，讓有利可圖的人不去破壞環(huán)境，讓受到損害的人不僅能夠得到賠償，而且能夠得到超額賠償。這樣，保護(hù)環(huán)境的政策執(zhí)行就會(huì)有強(qiáng)有力的動(dòng)力基礎(chǔ)。與此相比，運(yùn)動(dòng)式的重獎(jiǎng)和重罰，實(shí)際上扭曲了激勵(lì)和約束結(jié)構(gòu)，把環(huán)境保護(hù)當(dāng)作是少數(shù)官員個(gè)人的事情，這顯然削弱了保護(hù)環(huán)境政策的利益結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，使得環(huán)境保護(hù)政策難以得到廣泛的利益支持。

　　當(dāng)然，這些政策實(shí)施要產(chǎn)生實(shí)際效應(yīng)還需要一個(gè)過程。但從上文的理論分析來看，無論是重獎(jiǎng)還是重罰，對(duì)環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行都起不了多大作用。我們完全可以拭目以待。這兩個(gè)案例給我們教訓(xùn)是，環(huán)保政策要順利執(zhí)行，必須進(jìn)行全面考慮，而不應(yīng)僅僅考慮政策執(zhí)行的排場(chǎng)和表面上的轟動(dòng)效果。其核心是要建立適當(dāng)?shù)闹贫劝才�，理順環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的利益結(jié)構(gòu)，讓損害者受罰，讓受害者得到賠償。在此，政府的主要角色不是去處罰政府官員，也不是去獎(jiǎng)勵(lì)政府官員，而是提供一個(gè)制度平臺(tái)，讓受害者能夠得到行政和法律的救濟(jì)，讓損害者受到行政和法律的處罰。在這樣的一個(gè)平臺(tái)里，政府、企業(yè)和個(gè)人都是平等的主體誰都可以啟動(dòng)環(huán)境問責(zé)，誰都可能因?yàn)槠茐沫h(huán)境或者保護(hù)環(huán)境不力受到處罰。

　　來源：《中國(guó)改革》2007 年第9 期

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