王霄：政治體制改革：十三大報告與十七大報告的比較
發(fā)布時間:2020-06-06 來源: 散文精選 點擊： 
于1987年10月召開的十三大和于2007年10月召開的十七大，是中國共產(chǎn)黨進入新時期后兩次重要的大會。前者“第一次系統(tǒng)地闡明了社會主義初級階段的理論，明確提出了黨在這個階段的基本路線，并依據(jù)這個理論和路線制定了全面改革的基本方針和行動綱領(lǐng)”。（語見當(dāng)時《人民日報》社論：《在十三大的旗幟下團結(jié)起來開拓前進》）；
后者則以“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，繼續(xù)解放思想，堅持改革開放，推動科學(xué)發(fā)展，促進社會和諧，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗”為主題（語見十七大報告）。這兩次大會的重要性的另一個標志，是均以專門的篇幅系統(tǒng)論述了中國政治體制改革的意義、目標，并對其進行了具體的部署。從政改的角度看，這兩次大會具有非同尋常的意義。順便說一句，鄧小平是特別看重十三大報告的，即便其后不久發(fā)生了八九年的事件，他仍然說：十三大政治報告一個字都不能動，十三大制定的路線不能改變，誰改變誰垮臺。
這兩次大會相隔了整整20年。20年正是一代人。當(dāng)年提出政治體制改革的黨的領(lǐng)袖和高級領(lǐng)導(dǎo)人們，基本已經(jīng)辭世，而實際地鼓吹和推動這一改革的許多不同身份的中青年人，現(xiàn)在要么垂垂老矣，要么在各個崗位行將退休。幾番風(fēng)雨消歇后，華發(fā)又見窗外梅。作為親歷者回顧政改這20年的曲折發(fā)展，自然是百感交集。
出于一種歷史感，筆者再次認真拜讀了當(dāng)年的十三大報告，并將其中關(guān)于政治體制改革的論述與十七大報告進行了比較，從中觀察它們的共同點和不同點，并思索與之相關(guān)的某些問題。這樣一種分析比較，我想對于那些真正愿意中國政治體制改革的人來說，是必要的。
一、關(guān)于政治體制改革的意義
十三大報告：
經(jīng)濟體制改革的展開和深入，對政治體制改革提出了愈益緊迫的要求。發(fā)展 社會主義商品經(jīng)濟的過程，應(yīng)該是建設(shè)社會主義民主政治的過程。不進行政治體 制改革，經(jīng)濟體制改革不可能最終取得成功。黨中央認為，把政治體制改革提上 全黨日程的時機已經(jīng)成熟。鄧小平同志一九八○年八月在中央政治局擴大會議上 所作的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，是進行政治體制改革的指導(dǎo)性文 件。政治體制和經(jīng)濟體制改革的目的，都是為了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和社會主義制度下 更好地發(fā)展社會生產(chǎn)力，充分發(fā)揮社會主義的優(yōu)越性。也就是說，我們最終要在 經(jīng)濟上趕上發(fā)達的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比這些國家更高更切實的民主， 并且造就比這些國家更多更優(yōu)秀的人才。要用這些要求來檢驗改革的成效。我國 是人民民主專政的社會主義國家，基本政治制度是好的。但在具體的領(lǐng)導(dǎo)制度、 組織形式和工作方式上，存在著一些重大缺陷，主要表現(xiàn)為權(quán)力過分集中，官僚 主義嚴重，封建主義影響遠未肅清。進行政治體制改革，就是要興利除弊，建設(shè) 有中國特色的社會主義民主政治。
十七大報告：
擴大社會主義民主，更好保障人民權(quán)益和社會公平正義。
人民民主是社會主義的生命。發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮 斗目標�！误w制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟社 會發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)。要堅持中國特色社 會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持 和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū) 域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā) 展。
分析：
在論述政治體制改革的意義時，十三大報告主要是從配合經(jīng)濟體制改革的角度去展開的，認為“不進行政治體制改革，經(jīng)濟體制改革不可能最終取得成功”。這是一個極富遠見的認識，中國其后的改革實踐證明了這一提法的正確。如果我們總結(jié)近三十年來中國改革開放的經(jīng)驗教訓(xùn)的話，可以看到，改革開放中出現(xiàn)的許多問題，都與政治體制改革未能及時全面展開、深入進行有直接的關(guān)系（當(dāng)然，正如十七大報告所說，在這一時期，政治體制改革也并沒有完全停步。不過對照十三大報告的要求，它顯然是落后了。這一點下面還要進行分析）。這一點已經(jīng)是大多數(shù)人的共識。甚至，政治體制改革未能及時展開造成的后果，已經(jīng)不僅是經(jīng)濟體制改革不能正確深入，而且造成了極大的社會矛盾與沖突。
所以，十七大報告中在闡述政治體制改革意義的時候，就不再側(cè)重從配合經(jīng)濟體制改革的角度，而是從“更好保障人民權(quán)益和社會公平正義”、“必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)”的角度去進行。這種表述，顯然比十三大更加先進和全面。但我們也要看到，得出這種認識的一個來源，正是因為上述的政治體制改革未能及時全面展開所帶來的各種社會問題。中國共產(chǎn)黨從實踐中清醒地看到，政治體制改革滯后造成的各種社會矛盾，其實也在危及自己統(tǒng)治的合法性。也可以說，我們是從反面的教訓(xùn)中看到了政改的更多、更大的意義。
正因為如此，十七大對于人民民主的意義有一些新的闡釋，如它提出“人民民主是社會主義的生命”，雖然這種提法并非首創(chuàng)，它可以從馬克思主義經(jīng)典作家的論述中找到不少的版本，也可以從毛澤東許多新民主主義時期的著作中覓到源頭，但仍然給我們耳目一新的振奮。這是改革開放以來黨的正式宣示中前所未有的。從這里我們可以感到一種共產(chǎn)黨人理性與信仰的回歸，從而表明了政治作為一種“公共人格”，可以而且應(yīng)當(dāng)有自己的道德要求和尊嚴，表明了中國政治可以而且應(yīng)當(dāng)遵守某些人類當(dāng)代文明的普適價值與規(guī)則。從這點說，它是一種文明的歸位。在肯定這一點時，我們不應(yīng)該忘記那些在中國倡導(dǎo)“民主社會主義”的理論先驅(qū)們，從陳獨秀到謝韜。我們可以欣慰地說，他們的努力得到了收獲。
當(dāng)然，在肯定這種進步的時候，中國共產(chǎn)黨強調(diào)了政改最大的原則是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”。這一點，在十三大報告和十七大報告中都有明確的表述。這是對的。它適合中國國情。中國不能亂，是進行政治體制改革的一個前提和保證，這不但符合執(zhí)政者的利益，也符合中國各個階層人民的利益。但需要注意的是，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)有其界限，也有其準則，就是這個黨是代表人民利益并能與時俱進、不斷創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)模式并善于逐步與人民共享國家政治權(quán)力的。如果不是這樣，我們就看到了在1989年后一個時期中國的情況：雖然共產(chǎn)黨強化了自己的領(lǐng)導(dǎo)，但它卻削弱了這種領(lǐng)導(dǎo)的合法性。這可以從那之后越來越多的群體事件、尖銳的社會矛盾和普遍的社會抱怨、愈益嚴重的腐敗以及加速破壞的生態(tài)環(huán)境等等現(xiàn)象中看出。作為共產(chǎn)黨人，我們不能指望當(dāng)老百姓把我們黨類同于當(dāng)年的國民黨甚至比國民黨還壞時（七八年前我多次聽到不同身份的人在講這種話），這個黨還能長久地“堅持領(lǐng)導(dǎo)”。穩(wěn)定并不能壓倒一切，壓倒一切的是中國社會必須進步。如果不是這樣，穩(wěn)定又從何而得呢？
當(dāng)年提出和部署政改的黨的領(lǐng)袖們，其思想基礎(chǔ)大概有三點：一是共產(chǎn)黨人強國富民的偉大理想，二是執(zhí)政后一系列重大失誤特別是文革的慘痛教訓(xùn)，三是對外開放的深刻觸動。今天重提政改的黨的領(lǐng)袖們，其思想基礎(chǔ)除了上述三點外，我想第四點就是改革開放某些失誤造成的教訓(xùn)給他們以更深切更明確的認識。其實自2005年開始的全社會的改革大討論或者叫反思，對黨中央形成正確的認識與決策起了積極的作用。因此，繼續(xù)深入開展政治體制改革的決策就不僅是黨的領(lǐng)袖的英明，也是集合了全黨與全民的智慧。在前一階段改革大討論中，大體有以下幾種政治力量：一是要求回到毛澤東路線的左派，以一些老干部、學(xué)者和相當(dāng)多的草根人士為代表；
二是堅持認為改革開放路線政策沒有錯誤的“正確派”，認為各種問題的存在是由于改革還不到位，無需反思，多以官員和部分官方學(xué)者以及自由主義經(jīng)濟學(xué)家為代表，后者是這些年經(jīng)濟改革方案的重要設(shè)計者；
三是提出民主社會主義的民主派，多以社會各屆學(xué)者和相當(dāng)多的基層人民為代表。我覺得上述三種人，只要他們的觀點不是出于維護私利或少數(shù)人的利益，就有積極的意義，都為黨中央的決策作出了貢獻。正是在這種不同觀點的辯論中，在這種思想的激蕩中，我們才可以完善并提高認識。
說到這里，我特別要贊揚中國共產(chǎn)黨現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)人。盧梭在論述一個好的政府的時候，說這樣的政府會“適合于形成一個最有德、最開明、最睿智并且從而是最美好的民族”（《社會契約論》前言）。其實，形成這樣優(yōu)秀的民族與人民的國家領(lǐng)導(dǎo)人，其本身就是有德、開明、睿智從而是美好的。具體到中國共產(chǎn)黨現(xiàn)在的領(lǐng)袖，他們的偉大當(dāng)然包括了有德（他們堅守了全心全意為人民服務(wù)的宗旨）、睿智（他們具有高明的政治智慧，有所為有所不為），但我認為，他們最美好的優(yōu)點是是開明，即把民本思想發(fā)展到民主建設(shè)。如果不是這樣，不是構(gòu)造一種制度環(huán)境，把基于社會公平正義而向人民提供公共產(chǎn)品作為政府必須的職責(zé)，同時必須廉潔和高效，而僅僅是出于親民、愛民的道德情懷去關(guān)注民生，那么，這種“善政”既不可能持久（它會因領(lǐng)導(dǎo)人的變化而中止），也不可能達到應(yīng)有的程度和水平（如它不可能制止政府在為人民提供某些公共產(chǎn)品的同時為自己謀利，如“三公消費”）。如果在中國共產(chǎn)黨現(xiàn)在的領(lǐng)袖手里真能開拓中國政治體制改革的關(guān)鍵幾步，那他們的歷史地位將牢牢樹立。
二、政治體制改革的目標
十三大報告：
改革的長遠目標，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會 主義政治體制。這是需要長期努力才能實現(xiàn)的。
改革的近期目標，是建立有利于提高效率、增強活力和調(diào)動各方面積極性的 領(lǐng)導(dǎo)體制。
十七大報告：
深化政治體制改革，必須堅持正確政治方向，以保證人民當(dāng)家作主為根本， 以增強黨和國家活力、調(diào)動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，建設(shè)社會主 義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明。
公民政治參與有序擴大。依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一 步增強，法治政府建設(shè)取得新成效�；鶎用裰髦贫雀油晟�。政府提供基本公共 服務(wù)能力顯著增強。
分析：
顯然，十七大的論述更為完整和準確。
十七大報告特別強調(diào)政改目標是“增強黨和國家活力、調(diào)動人民積極性”，這使筆者感慨良多�；盍�、效率、積極性也是十三大報告中反復(fù)出現(xiàn)的字眼，是當(dāng)時鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人特別提出的。既要“增強黨和國家活力”，又要“調(diào)動人民積極性”，但這二者在其后的歷史進程中，呈現(xiàn)了一種復(fù)雜的狀況。試問：今天黨和國家的活力（包括公共管理機構(gòu)的效率），人民的積極性，較之改革開放初期，是提高了呢，還是下降了呢？也許有的方面提高了，有的方面下降了。有的方面，如農(nóng)民種糧的積極性，曾經(jīng)下降了，后來在國家扶持政策下，又提高了。
一個國家和社會的生命力，就在于這個國家和社會能較充分地發(fā)揮每個公民的創(chuàng)造性和能力，也就是積極性，由此造成國家的活力。而這需要良好的制度來保障。十三大和十七大抓住人民的積極性和黨和國家的活力這個根本，顯示了中共領(lǐng)袖的一種戰(zhàn)略眼光。中國政改、經(jīng)改的終極意義，都在于此。
從這個意義上說，調(diào)動人民積極性與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是一個我們始終繞不開的重大關(guān)系�？梢�，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)既是一個原則，也是一個相當(dāng)長時期內(nèi)的目標。如十三大報告說：“人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，按照民主集中制的原則辦事，是我們的特點和優(yōu)勢，決不能丟掉這些特點和優(yōu)勢，照搬西方的‘三權(quán)分立’和多黨輪流執(zhí)政�！笔叽髨蟾嬲f：“要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。
但是我們要看到，所謂政治體制改革，其實質(zhì)，正是要對這種一黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)體制進行改革。用十三大的話說，就是現(xiàn)實政治體制的弊病首先在于“權(quán)力過分集中”于中國共產(chǎn)黨，或者按照鄧小平的說法，這是中國現(xiàn)行政治體制的“總病根”。這樣我們遇到的最核心、最關(guān)鍵的問題是：怎么樣既能完成黨所規(guī)定的各項政改任務(wù)，又不搖動這種絕對的領(lǐng)導(dǎo)�；蛘哒f，我們是在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的框架內(nèi)，去進行政改的。但是，人類現(xiàn)代文明所有的理論與實踐，都沒有說明和證明在一黨專政的體制下，向這種專政體制挑戰(zhàn)的改革是否可行，會否成功。實踐證明，按照馬克思主義特別是列寧主義理論建立起來的這種國家政治體制（馬克思特別是恩格斯晚年對這種體制已有所反�。�，在運行中遇到了種種問題，其結(jié)果，大概有三種，一種是蘇聯(lián)東歐社會主義國家的解體，一種是朝鮮、古巴等國的固守，一種是中國、越南這樣的改革開放。(點擊此處閱讀下一頁)
如果我們站在更高的歷史角度看，那么按照馬克思主義的觀點，會認為國家和政黨都會消亡。到了馬克思所說的共產(chǎn)主義社會，社會只是自由人的聯(lián)合體。按照這個理論，在共產(chǎn)主義的第一階段——社會主義階段，國家與政黨的作用應(yīng)當(dāng)是逐步地縮小，社會的作用會逐步擴大，以最終為國家和政黨的消亡創(chuàng)造條件。即便馬克思主義的這個結(jié)論帶有空想色彩，但我們看到的一個不容懷疑的事實是，在任何現(xiàn)代社會與現(xiàn)代國家，社會的力量、公民的力量都是在壯大的。對這種政治趨勢做出的制度安排，就是政治民主化�？梢哉f，在中國等少數(shù)社會主義國家實行的一黨專政的政治體制，以及對其進行的改革與完善，是世界政治文明進程中的特例。
特例當(dāng)然是可以存在的，它有其合理性。世界文明的全部進程，都表現(xiàn)了各種各樣的特例與普遍模式的并存，比如中國傳統(tǒng)的“亞細亞生產(chǎn)方式”。
但如前所述，我們面臨的最大挑戰(zhàn)是：共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的這種面向自身領(lǐng)導(dǎo)地位的改革，命運將會如何？
這里的關(guān)鍵在于，共產(chǎn)黨自身的利益與全社會的利益如何協(xié)調(diào)，使之控制在一個適當(dāng)?shù)姆秶?/p>
回顧十三大以來中國政治的發(fā)展進程，我們已經(jīng)看到這絕不是一個空洞的問題。
中國共產(chǎn)黨歷來宣稱它沒有自己的特殊利益，它代表的是全體人民的利益。但是按照現(xiàn)代組織理論，任何一個組織，如果沒有自身獨有的利益，它便失去了存在的理由。一個顯而易見的事實是，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，它有可能代表的是執(zhí)政集團和強勢集團的利益。用十三大報告的話講，就是黨在執(zhí)政后容易脫離人民群眾。
聯(lián)系前蘇聯(lián)形成明顯的社會特權(quán)階層的狀況，我們看到中國改革開放在打破這種社會結(jié)構(gòu)上固有的弊病、煥發(fā)出社會的極大創(chuàng)造力和積極性后，由于各種原因，卻在這20年中再度出現(xiàn)了如孫立平教授所說的社會的斷層。以官僚集團為主體的社會特權(quán)階層的再度出現(xiàn)也已是不爭的事實。
而所有現(xiàn)代民主政治理論和在這種理論指導(dǎo)下設(shè)計的政治制度，其要義都是對執(zhí)政者利益的限制與規(guī)范。當(dāng)然，現(xiàn)代政治制度并不否定和排斥任何集團與階層的合法利益，它所要做的不過是強調(diào)主權(quán)在民，由人民來判定是非及決定重大事項，以保證社會公平正義，并提供一種制度化的框架來使不同利益集團進行合法的博弈，以求得不同利益的妥協(xié)，從而保證社會的平穩(wěn)進步。這樣邏輯推導(dǎo)下來，我們發(fā)現(xiàn)問題的焦點是：如何用一種制度來制約和規(guī)范共產(chǎn)黨自身的利益，并使它的利益最大限度地與人民的利益一致起來。或者用盧梭的話說，任何現(xiàn)代政治規(guī)則所要解決的，都是使“權(quán)利所許可的和利益所要求的結(jié)合在一起，以便使正義與功利二者不致有所分歧。”（《社會契約論》第一卷）
我們不能寄希望于黨的領(lǐng)袖和所有執(zhí)政集團成員的政治道德。即便他們是道德高尚的人，不受制約的權(quán)力也會誘使他們腐敗。或者，當(dāng)領(lǐng)袖更替后，他們的路線和政策也會人亡政息。中國過去數(shù)千年專制制度的“周期率”已經(jīng)證明了這一點。
當(dāng)然，我們毫不懷疑當(dāng)前中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合理性。只有在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政改才會有序而有效地進行，經(jīng)濟才會持續(xù)地發(fā)展，中國社會才不會出現(xiàn)動亂。任何急躁與冒進，只會導(dǎo)致適得其反。從歷史上看，孫中山雖然以革命締造共和，但國民黨更是創(chuàng)造了黨國一體的先例。中國共產(chǎn)黨雖然在新民主主義革命時期高舉民主旗幟，但在取得政權(quán)后，卻毫不遲疑地延續(xù)了它當(dāng)年所痛斥的黨國一體的體制。中國現(xiàn)代史的一切悲喜劇是否證明了康梁當(dāng)年所鼓吹的君主立憲制更加適合中國國情呢？如果我們把這個問題當(dāng)做一個玩笑，但從民國到新中國的歷史，起碼證明了一點：在中國，真正民主的條件并不完全具備。僅從國民素質(zhì)講，民主意識（主要是權(quán)利和責(zé)任意識）和民主技能還是低下的，需要培養(yǎng)與訓(xùn)練。臺灣的民主實驗證明了這一點。在這種情況下，保證一個強有力的政治集團的統(tǒng)治，是理性的選擇。
也許我們可以希望，當(dāng)中國進步到更高的階段時，會創(chuàng)造實現(xiàn)完全民主的條件。而中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是這種進步的必要條件。如果中國共產(chǎn)黨部署的現(xiàn)有的政治體制改革的任務(wù)，能夠更多地制約執(zhí)政集團的利益，并最大限度地保證其利益與人民利益的一致，同時一步步創(chuàng)造中國實現(xiàn)完全民主的條件，再加上其他的條件，從而使政黨和國家逐步地消亡，以真正實現(xiàn)馬克思所說的理想社會，或者，能實現(xiàn)完全的民主，那么，在現(xiàn)階段堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就有了充分的根據(jù)。
在這方面，十七大所提出的政治體制改革的近期目標，是完全正確的。我們并看到，它所提出的政改的各項具體任務(wù)，也是很好的。不過與十三大提出的政改任務(wù)相比較，仍然會使我們產(chǎn)生一些聯(lián)想。
三、當(dāng)前政改的任務(wù)
十三大報告規(guī)定了七個方面，加上“在改革開放中加強黨的建設(shè)”部分中提到的黨的改革，實際是八個方面。它們是：（一）實行黨政分開；
（二）進一步下放權(quán)力；
（三）改革政府工作機構(gòu)；
（四）改革干部人事制度；
（五）建立社會協(xié)商對話制度；
（六）完善社會主義民主政治的若干制度；
（七）加強社會主義法制建設(shè)；
（八）在改革開放中加強黨的建設(shè)。
十七大報告中規(guī)定了六個方面，加上專門在“以改革創(chuàng)新精神全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程”部分提到的黨內(nèi)民主建設(shè)一段，實際上是七個方面。它們是：（一）擴大人民民主，保證人民當(dāng)家作主；
（二）發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利；
（三）全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家；
（四）壯大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量；
（五）加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府；
（六）完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益；
（七）積極推進黨內(nèi)民主建設(shè)，著力增強黨的團結(jié)統(tǒng)一。
分析：
對兩個報告部署的政改任務(wù)進行具體分析，內(nèi)容將十分龐雜，不是我這篇文章所能勝任的。我想通過一個角度，來進行關(guān)聯(lián)分析。這個角度，就是十三大報告特別提出而十七大報告只字不提的“實行黨政分開”。
“實行黨政分開”是十三大報告中列為第一的政改任務(wù)，它具體包括黨與國家政權(quán)（包括人大、政府、司法機關(guān)）職能分開、黨與社會群眾團體、企事業(yè)單位及其他社會組織的關(guān)系理順、黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與地方黨組織的職權(quán)劃分，以及黨的組織形式和工作機構(gòu)的調(diào)整，等等。將黨政分開列為政改的第一項任務(wù)，正是出于前述的當(dāng)時黨中央領(lǐng)導(dǎo)人認為權(quán)力過分集中于黨、集中于一把手是政治體制最大的弊端的認識。
雖然十三大提出了黨政分開的改革任務(wù)，并在政企分開、黨的組織關(guān)系屬地管理、企業(yè)實行廠長負責(zé)制等方面取得了一定成績，但今天我們看到，黨政不分、政事不分的情況是更加嚴重了。黨更加權(quán)力化、行政化，一些事業(yè)單位如大學(xué)更加行政化，黨的干部管轄權(quán)、司法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，行政監(jiān)察權(quán)，社會組織管理權(quán)，城市社區(qū)群眾自治組織的行政主導(dǎo)權(quán)等都在加強，一些已經(jīng)改革的又收回了。十三大提出的黨只管重要干部、政府部門撤銷黨組、紀檢委只管黨紀黨風(fēng)、司法機關(guān)獨立辦案，都沒有實現(xiàn)�，F(xiàn)在由“中共中央辦公廳”和“國務(wù)院辦公廳”聯(lián)合下發(fā)的文件是越來越多了。
這樣就提出了一個問題：在中國當(dāng)前特有的國情下，黨政分開是否有必要？
這個問題又與兩個問題有關(guān)：一是黨是否能夠放權(quán)？二是如果放權(quán)，那么政府的權(quán)力由誰來監(jiān)控？
先來看第一個問題。要求一個執(zhí)政黨不是出于外來壓力迫不得已而是出于自身理性而自動放棄權(quán)力，客觀地講是非常難的。雖然十三大報告要求“全黨同志都應(yīng)該自覺地、積極地、高高興興地投入這場改革，實現(xiàn)這一歷史性的轉(zhuǎn)變”，但全黨同志特別是擔(dān)任各級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的同志是很難“自覺、積極、高高興興”的。這是出于利益的考慮。革命的根本問題是政權(quán)問題。特別是通過暴力手段、付出了生命與鮮血代價而取得政權(quán)的政治集團，“打江山，坐江山”的意識是非常自然的。而在領(lǐng)受了“有權(quán)的幸�！焙�，也就更恐懼“無權(quán)的痛苦”。按照傳統(tǒng)的列寧主義理論及蘇聯(lián)模式，無產(chǎn)階級專政也就是共產(chǎn)黨專政是絕不容忍其他“非我族類”分享的。這也正是1957年幫助共產(chǎn)黨的整風(fēng)遽變?yōu)榉从业母驹蛩凇Ｖ皇窃陲枃L了一黨專政的痛苦甚至是生死磨難之后，特別是毛澤東將這種專制竟然發(fā)展到把自己的戰(zhàn)友也大多送入地獄之后，那些刼后余生、痛定思痛的老共產(chǎn)黨人，才出現(xiàn)了態(tài)度和立場的巨大變化，這其中既有像李銳、李慎之等這樣“兩頭真”的真誠呼喚民主改革的老共產(chǎn)黨員，也有像鄧小平、胡耀邦、趙紫陽這樣立志進行政治體制改革的開明領(lǐng)袖。但是，當(dāng)形勢發(fā)生變化時，許多主張黨政分開的黨的領(lǐng)袖馬上改變了自己的態(tài)度。八九年之后黨重新加強對權(quán)力的控制，說明了在利益面前，僅靠領(lǐng)袖的開明是很難做到持久的。
這個困境也并不僅僅是出現(xiàn)在執(zhí)政黨身上。就拿十三大報告和十七大報告中都提到的政府機構(gòu)改革來說，其難點也在于權(quán)力的放棄。政府改革在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后進行了多次，就拿十三大之后這20年來說，較大動作的改革就有好幾次，包括朱镕基總理大刀闊斧的改革。但效果如何？朱镕基總理就職時“哪怕粉身碎骨，也要義無反顧，勇往直前”的豪言壯語，也終于化作他卸職前的無限感嘆與歉意。其實我們不能責(zé)怪朱總理，他一人怎么能與一個集團作對？今天我們看到的，是越來越多的權(quán)力部門化，部門利益化。部門之間打架也多是為了權(quán)力及利益。
從這點說，十三大時的黨的領(lǐng)導(dǎo)人對于黨政分開的事情想得是有點簡單了。讓我再重復(fù)一遍：黨作為一個執(zhí)政集團，是有自己利益的。令人不安的不是黨的合法或合理的利益，而是十三大后愈益明顯的權(quán)力可以交換金錢或者權(quán)力可以獲取特權(quán)如三公消費的利益，這樣這個集團的大多數(shù)成員就更不愿意放棄權(quán)力。
從第二個問題看，即便黨愿意放棄一些權(quán)力，那么，合乎邏輯地接手這個權(quán)力的就是政府和企事業(yè)單位及其他社會組織。但權(quán)力的擁有者在發(fā)生轉(zhuǎn)變時，又由誰對新的權(quán)力行使者進行監(jiān)督和控制呢？在黨政分開后的一段時間，權(quán)力運行出現(xiàn)了監(jiān)管不力因而問題很大的狀況。這也是主政者始料不及的。從道理上講，此后應(yīng)當(dāng)主要靠人大也就是公民監(jiān)督、靠輿論監(jiān)督、靠社會組織監(jiān)督，同時延續(xù)黨的某些適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。但是前三者在當(dāng)時根本做不到。人大建設(shè)、開放輿論、加強社會組織建設(shè)也是十三大報告中提出的，甚至有很多今天看來也是不過時的，如差額選舉制度，改進候選人的提名方式，完善候選人的介紹辦法，不硬性規(guī)定候選人的結(jié)構(gòu)比例，人大委員的專職化，基層民主生活的制度化，抓緊制定新聞出版、結(jié)社、集會、游行等法律，建立人民申訴制度、建立社會協(xié)商對話制度等等，這些建設(shè)本來應(yīng)當(dāng)是與黨政分開同時進行的，但其后除了少數(shù)制度如差額選舉還在執(zhí)行外，其他都沒有取得實質(zhì)的進步，甚至有些還有倒退。比如，從人大的監(jiān)督方面，我至今還記得當(dāng)時的人大代表就寶鋼建設(shè)嚴厲質(zhì)詢冶金部長唐克（李瑞環(huán)是質(zhì)詢的人大代表之一），我也記得當(dāng)時的《人民日報》可以自行登載一名普通職工來信公開批評當(dāng)時的商業(yè)部長去豐澤園飯莊吃飯不給錢，揭露石油部在渤海二號沉船事件中把“喪事當(dāng)作喜事辦”，前者導(dǎo)致了商業(yè)部長的黨紀處分，后者導(dǎo)致一個副總理被處分和石油部長被解職。但是在黨政分開后的那段時間里，人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督都沒有跟上，真正是出現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)管的混亂與極大的疏漏，而這造成了更加嚴重的腐敗。
也許由于上述兩個原因共同的作用，八九年之后中國共產(chǎn)黨改變了黨政分開的做法，重新強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)并收回大部分的權(quán)力，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)甚至比以前更強化。這引發(fā)了社會普遍的質(zhì)疑。但我認為，這是一種必然的結(jié)果。從黨要保護自己的利益和避免放權(quán)后的治理混亂兩個方面，這種強化都是不可避免的。
但是對這一點的肯定，不應(yīng)當(dāng)超出一定限度，特別是當(dāng)權(quán)力執(zhí)掌者出于利益考量不愿放權(quán)時。除了在現(xiàn)實中已經(jīng)發(fā)生的更加嚴重的腐敗和特權(quán)外，從長遠看，這會導(dǎo)致其他極其嚴重的后果。比如執(zhí)政集團由于不愿意放棄權(quán)力也就是利益，從而決定了他們本能地反對一切改革或使改革變味，個人自覺地甘當(dāng)上級的馴服工具。而這種情況必然導(dǎo)致中國數(shù)千年專制歷史多次重復(fù)上演的悲劇。蘇東社會主義國家的垮臺最根本的原因也是由于這一點。正如十六屆四中全會指出：黨的領(lǐng)導(dǎo)不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。中國共產(chǎn)黨終于認識到這個黨有喪失領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的危險。
于是，在政治體制改革中，必然加入黨的改革的任務(wù)。這種任務(wù)，概括地說就是加強黨內(nèi)民主。用十六大報告的話說：“黨內(nèi)民主是黨的生命”。這個認識不可謂不高。十三大報告和十七大報告都對加強黨內(nèi)民主建設(shè)提出了種種要求。仔細對照，這些要求相差不多，比如十三大報告提出的“建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度；
適當(dāng)增加中央全會每年開會的次數(shù)，(點擊此處閱讀下一頁)
使中央委員會更好地發(fā)揮集體決策作用”的制度，在十七大報告中仍然重申，當(dāng)然明確了一些做法，如就重大問題進行票決。
“進步不大”，是我對這20年來黨內(nèi)民主建設(shè)的看法。但這并不僅意味著今天僅僅重申20年前制定的任務(wù)就行了，更重要的，是黨內(nèi)民主建設(shè)需要真正破局之舉。我認為，黨內(nèi)民主建設(shè)最重要的，一是真正發(fā)揮廣大黨員的決策主體作用，二是建構(gòu)黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力分設(shè)體制。
從第一點看，我們過去最習(xí)慣講的黨的組織原則和紀律的四句話：“個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央”，是很不完整的。全黨服從中央，還是中央服從全黨？在不同情況下，應(yīng)當(dāng)有不同的適用。在日常組織管理中，全黨服從中央是不錯的，但在重大決策上，應(yīng)當(dāng)中央服從全黨。如何真正地建立起一個以黨員為主體而不是黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)為主體、特別不能是以黨的領(lǐng)袖為主體的黨內(nèi)民主決策機制？也就是實現(xiàn)毛澤東當(dāng)年提出的“黨的國會”的機制？十七大報告中提出了“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制”的構(gòu)想，還需要具體在制度層面落實。十三大報告的教訓(xùn)告訴我們，關(guān)鍵不在于提出任務(wù)，而在于落實。
從第二點看，當(dāng)前黨的議行監(jiān)合一的體制，極其不適應(yīng)現(xiàn)代政黨的要求，更不符合中國共產(chǎn)黨行政化、權(quán)力化的特性（黨的紀檢委其實也是服從于中央委員會和政治局的）的改造。辛宇先生提出構(gòu)建黨的決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)分立”的體制（見《炎黃春秋》2007年第11期），雖然會加大已經(jīng)十分龐大的黨的機構(gòu)和人員，加劇目前中國政體中疊床架屋的程度，但我認為是利大于弊的。
在論述了黨內(nèi)民主建設(shè)的重要意義時，十三大報告和十七大報告都提出黨內(nèi)民主是帶動社會民主極好的切入點，這說得不錯。但我認為，在肯定這一點的同時，要清醒地看到黨內(nèi)民主有它天然的局限性。
這主要表現(xiàn)在，從目前的現(xiàn)狀看，黨內(nèi)民主實質(zhì)性的進展可能表現(xiàn)在黨代表大會的任期制，和黨的全委會的地位作用的提升�？紤]到各級黨的代表大會代表及黨委會委員的身份的同質(zhì)性很強（大多是各級官員和領(lǐng)導(dǎo)），因此他們的利益差異性不足，會在決策時出現(xiàn)一邊倒的情況。同時，由于中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)特點，這些代表與委員為了自己個人的利益，即使有不同意見，也不會公開表達，他們不能也不敢與決定自己前途命運的領(lǐng)導(dǎo)作對。當(dāng)年在黨的九大上表決開除劉少奇黨籍時，只有一個代表不同意（陳少敏，讓我們向這位老大姐致敬）。今天，我們能公開看到的，是黨代表大會的爭議、爭論和黨代表個人的議案、建議案、質(zhì)詢案幾乎沒有，這與人大、政協(xié)的會議完全不同（雖然人大橡皮圖章的色彩、政協(xié)花瓶的揶揄還不時入眼入耳）。只要共產(chǎn)黨還是一個持續(xù)專政的權(quán)力化的政治組織，我們就永遠不要指望它會改造為一個完全民主的現(xiàn)代化的政黨。
由此人們必然將希望寄托在中國人民當(dāng)家作主地位真正的實現(xiàn)上。只有人民主權(quán)的落實才能真正約束黨的利益越界，也才能促進黨內(nèi)民主。就人民當(dāng)家作主而言，這是中國共產(chǎn)黨人從不隱諱的政改目標，也被十七大報告認為是社會主義的生命所在，并被規(guī)定為政改的首要任務(wù)。
但是，在人民主權(quán)落實的改革中，我們真正能夠在近期寄與希望的是基層的民主建設(shè)。十七大報告特意將它列為當(dāng)前政改的第二項任務(wù)，并說要“作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進”。在最基層的農(nóng)村與城市社區(qū)的自治已經(jīng)進行了20多年和50多年后（中國城市社區(qū)自治組織即居委會自1954年就被明確為居民自治組織），我們有理由要求這種自治向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級發(fā)展。據(jù)中組部副部長歐陽淞向記者透露，截止2005年10月，全國一共有13個省的217個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了“公推直選”的試點（見2006年3月1日《中國新聞網(wǎng)》）。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的試點沒有得到國家的明確支持，反而由全國人大出面強調(diào)應(yīng)按照現(xiàn)行法律進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的間接選舉（見《中國新聞網(wǎng)》，2006年8月30日：《人大副委員長盛華仁：直選鄉(xiāng)長鎮(zhèn)長不符法律規(guī)定》）。我希望在十七大之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直選能夠在全國鋪開。至于鄧小平和彭真等老領(lǐng)導(dǎo)人曾經(jīng)熱切期望的縣一級直選，我以為大概起碼得等到10年以后了。
在十三大報告和十七大報告中列舉的近期政改任務(wù)中，我還對一件事特別感興趣，這就是言論自由度的提高，用十三大的話說，叫做“必須抓緊制定新聞出版”等法律，“使憲法規(guī)定的公民權(quán)利和自由得到保障”，用十七大的話說，叫做保障人民群眾的“表達權(quán)”。言論自由是民主的前提與基礎(chǔ)。黨的十六大以來，胡溫新政在諸多方面都贏得了全黨和全國人民的擁護和叫好，極大地提升了黨的威望，但是在兩個方面人民還有點意見，一是輿論控制趨緊，二是住房解決得不夠好。我特別希望意識形態(tài)和輿論主管部門認真貫徹落實十七大要求，在公民表達權(quán)的落實上能有進步。
與之相關(guān)的，是十三大報告中特別提出的一個政改的目標：創(chuàng)造更多更優(yōu)秀的人才�！拔覀冏罱K要在經(jīng)濟上趕上發(fā)達的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比這些國家更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優(yōu)秀的人才。要用這些要求來檢驗改革的成效�！比瞬艈栴}關(guān)系到國家的盛衰興亡。在黨和國家提出建設(shè)創(chuàng)新型國家的今天，培養(yǎng)和造就創(chuàng)新型人才就成為中國各方面進步和在世界民族之林中后來居上的關(guān)鍵因素。因此，我希望黨在保障大學(xué)的獨立性方面，能有較大的改觀，以真正使大學(xué)成為“明明德、新民、止于至善”的學(xué)術(shù)教育機構(gòu)，而不成為衙門和意識形態(tài)的工具，為我們民族保留和培育理性、信仰與道德的火種，并成為以追求真理和科學(xué)至上為宗旨的一方凈土，以避免使中華民族淪為物欲橫流并創(chuàng)造力低下的劣質(zhì)民族，真正培養(yǎng)出世界一流的各類人才。從某種意義上說，大學(xué)的狀況如何，決定了中國的未來。中國共產(chǎn)黨在任何其他領(lǐng)域保持絕對領(lǐng)導(dǎo)都是可以接受的，但是在大學(xué)，由于它的特點和使命，絕不能接受任何政治干預(yù)。我們已經(jīng)看到，這種干預(yù)的結(jié)果就是數(shù)十年我們培養(yǎng)不出世界一流人才，而且大學(xué)本身成為社會腐敗的一個重災(zāi)區(qū)。
中國正處于由傳統(tǒng)政治國家向現(xiàn)代政治國家的轉(zhuǎn)變過程中。傳統(tǒng)政治國家的本質(zhì)特征是“槍桿子里面出政權(quán)”，暴力決定一切。中國歷代的權(quán)力之柄在于軍隊。因此，鄧小平可以不當(dāng)黨的主席，但必須要當(dāng)黨的中央軍委主席，江澤民可以卸任黨的總書記，但還要擔(dān)任軍委主席兩年多。這沒什么不對。除了槍桿子之外，另外一個就是意識形態(tài)的掌控，或者說是筆桿子和輿論。關(guān)于傳統(tǒng)政治的奧妙，槍桿子與筆桿子的作用，我們黨的領(lǐng)袖早都說得清清楚楚了。但現(xiàn)代政治國家的本質(zhì)特征是主權(quán)在民，公權(quán)民授。在從傳統(tǒng)政治國家向現(xiàn)代政治國家的過渡中，除了理論的指引、制度的構(gòu)建、文化的改造外，它還包括經(jīng)濟的發(fā)展、城市化水平的提高、中產(chǎn)階級的形成、教育的普及、信仰的重建等等。在這些因素沒有達到相應(yīng)的程度時，民主政治就是長遠的目標。從這點說，我再次說，十七大報告寫得很好。我們正前進在正確的道路上，我們正在從一些可以做的事情做起。對于政治體制改革，我們既要積極，又要穩(wěn)妥。特別是避免重大的政治動蕩，如八九年的事件。那樣一種民族的悲劇，其結(jié)果之一就是延宕政治體制改革，甚至使它倒退。黨國英先生一篇文章的題目很好，我用來作為這篇冗長的文章的結(jié)尾：立足民族特色，擁抱普世價值。
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