信力建：政府工作報(bào)告在寫(xiě)法上必須作重大改革

　　政府工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)怎么寫(xiě)，可能很少有人考慮這一問(wèn)題。其實(shí)這倒是事關(guān)中國(guó)民主與法治的一件大事。前幾天在電視上看某市長(zhǎng)正在向人代會(huì)作政府工作報(bào)告，一邊是市長(zhǎng)讀得吃力，一邊是代表們?nèi)珶o(wú)表情地似聽(tīng)非聽(tīng)，會(huì)場(chǎng)氣氛很沉悶，無(wú)疑反映了報(bào)告內(nèi)容缺乏吸引力。稍加注意就可以發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)這種情況是一種必然。因?yàn)楝F(xiàn)行報(bào)告的這種寫(xiě)法激不起代表和公眾的興趣，你不可能從報(bào)告中知道這個(gè)政府在新的一年中將要做什么，更不知道她怎么做，代表們幾乎不可能針對(duì)這些報(bào)告提出多少審議意見(jiàn)并作出莊嚴(yán)決定。

　　可以隨便從全國(guó)各省市縣的政府工作報(bào)告中順手拈來(lái)一例。比如上海市05年政府工作報(bào)告，該報(bào)告重點(diǎn)篇幅應(yīng)當(dāng)是用來(lái)闡述05年本市政府施政的要點(diǎn)、工作目標(biāo)和政策措施，并由代表們審議之后作出最終決定。報(bào)告列舉了十方面工作，其第一項(xiàng)是“推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，截取部分內(nèi)容如下：“圍繞增強(qiáng)城市綜合服務(wù)功能，優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，進(jìn)一步提高服務(wù)業(yè)的質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力。實(shí)施《上海加速發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)實(shí)施綱要》，選擇若干領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，打破行業(yè)壟斷和部門(mén)分割，積極引進(jìn)外資、民資，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。大力推進(jìn)上海國(guó)際金融中心建設(shè)，積極支持貨幣、證券、期貨等全國(guó)性金融市場(chǎng)發(fā)展，支持金融創(chuàng)新，積極配合國(guó)家金融監(jiān)管部門(mén)，加大金融風(fēng)險(xiǎn)防范力度，促進(jìn)金融保險(xiǎn)業(yè)健康發(fā)展。依托深水港、航空港、信息港等功能性重大基礎(chǔ)設(shè)施和全國(guó)性要素市場(chǎng)，大力發(fā)展現(xiàn)代物流、信息服務(wù)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快發(fā)展會(huì)展業(yè)、旅游業(yè)以及文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。實(shí)施《上海商業(yè)發(fā)展行動(dòng)方案》，提升發(fā)展商貿(mào)業(yè)。加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和政策聚焦，著力營(yíng)造服務(wù)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境”。

　　值得注意的是，所有這些下劃線的詞匯雖然看起來(lái)美妙，其實(shí)只是表明某種姿態(tài)，或者說(shuō)表明“應(yīng)當(dāng)如此”，但你不可能據(jù)此知道究竟政府要做什么，更不知道她將怎么做？粗粗統(tǒng)計(jì)一下，報(bào)告之中這些疑似敷衍塞責(zé)的詞匯充塞于字里行間，其中“推進(jìn)”81個(gè)，“加強(qiáng)”92，“進(jìn)一步”76，“支持”16，“積極”45，“加大”20 ，“ 促進(jìn)”37，“增強(qiáng)”19，“堅(jiān)持”25，“注重”16，“鼓勵(lì)”12，“充分發(fā)揮”13，“積極發(fā)展”8 ，“ 優(yōu)先發(fā)展”6，“大力發(fā)展” 5 ，“加快發(fā)展”7 ，“繁榮發(fā)展”2，“進(jìn)一步提高”9 ，“進(jìn)一步落實(shí)”4，“ 進(jìn)一步完善”12，“進(jìn)一步提升”4，“大力推進(jìn)”4 ，“加快推進(jìn) ”12，“繼續(xù)推進(jìn)”6 ，此外，還有諸如“積極支持、著力營(yíng)造、 努力建設(shè)、 突出抓好、 努力形成、積極爭(zhēng)取、拓寬、積極參與、繼續(xù)加強(qiáng)、繼續(xù)深化、全面實(shí)施、廣泛深入地開(kāi)展、大力弘揚(yáng)”等等，品類(lèi)繁多難以盡述。

　　這種表述方式有以下特點(diǎn)：第一，雖然內(nèi)容空泛，難以捉摸，卻有不容置疑的正確性，代表很難對(duì)此提出意見(jiàn)，最多是詞句上并無(wú)多大實(shí)際意義的細(xì)微改動(dòng)，因而在黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)報(bào)告敲定的時(shí)候便大局已定，人代會(huì)的審議通過(guò)不過(guò)是“走個(gè)程序”；
第二，這種表述給政府領(lǐng)導(dǎo)人的施政行為和具體舉措留下了極大的空間，而無(wú)需受到權(quán)力機(jī)關(guān)的牽制和約束，保證了實(shí)權(quán)操于行政官員之手 ，因?yàn)椤巴七M(jìn)”、“加強(qiáng)”云云，不過(guò)如同畫(huà)一張人像，給代表看的僅是一頂大帽子，下面的人隱在其中，怎么畫(huà)完全是行政領(lǐng)導(dǎo)的事；
第三，這種表述的又一好處是利于政府首長(zhǎng)將來(lái)向人代會(huì)匯報(bào)工作，因?yàn)楫?dāng)初在政府工作報(bào)告中就說(shuō)得比較“虛”，所以匯報(bào)時(shí)不會(huì)出現(xiàn)難堪局面，即使工作做得不怎么樣，也可以輕松地報(bào)以“獲得階段性成果”來(lái)搪塞。

　　這就是現(xiàn)行政府工作報(bào)告的寫(xiě)法所帶來(lái)的效應(yīng)，雖然不一定是主觀上有意為之，但也早已形成潛規(guī)則，全國(guó)上下莫不如此。中國(guó)人傳統(tǒng)上長(zhǎng)于宏大思維，不屑于細(xì)枝末節(jié)，有些學(xué)者在討論中國(guó)的民主法治時(shí)也往往只重視體制和制度的重大變革，輕視那些看起來(lái)細(xì)微的小改小革，希圖一口吃個(gè)胖子，犯的就是這類(lèi)毛病。其實(shí)天下大事必作于細(xì)，細(xì)節(jié)決定成敗。政府工作報(bào)告的寫(xiě)法看來(lái)雖是末節(jié)，卻關(guān)系到國(guó)家憲政體制，關(guān)系到國(guó)家立法權(quán)與行政權(quán)的分權(quán)制衡，絕對(duì)不可小視。

　　政府工作報(bào)告寫(xiě)法上的變革關(guān)鍵在于返樸歸真，由“虛”化實(shí)，去掉頭上罩著的大帽子，向人民及其代表們顯現(xiàn)真實(shí)的全貌，以實(shí)現(xiàn)真正的審議和真正的決定權(quán)的行使。政府對(duì)于日常的例行政務(wù)可以不必多加敘述，“加強(qiáng)、鞏固、推進(jìn)”之類(lèi)言詞盡量少用或不用，應(yīng)重點(diǎn)突出圍繞新目標(biāo)提出新舉措，如實(shí)行什么政策，相應(yīng)增加或調(diào)整多少財(cái)政支出，特別是對(duì)人民群眾聚焦的重大問(wèn)題有何對(duì)策，例如，若干年來(lái)行政支出連續(xù)猛漲、民生投入不足的問(wèn)題如何具體解決，未來(lái)一年對(duì)行政支出控制在什么幅度，控制在這一幅度的依據(jù)何在，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生方面又有什么具體措施，等等。人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)履行自己的法定職責(zé)，在會(huì)前即對(duì)政府工作報(bào)告的寫(xiě)法提出具體要求，以保證人代會(huì)真正行使國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，而不至在審議政府工作報(bào)告這一最為重要的問(wèn)題上草草了事，成為“橡皮圖章”。這一改革將極大地激發(fā)全體代表的參政熱情，中國(guó)各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的形象將可能由此走向根本性的改變。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果政府工作報(bào)告仍然保留幾十年一貫的面孔，則恐怕要想方設(shè)法加大整頓會(huì)風(fēng)的力度，才能迫使那些不耐煩的代表們瞑目枯坐，不致離開(kāi)會(huì)場(chǎng)。

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