龔維斌：我國社會結(jié)構變化與社會保障政策選擇

　　摘 要：
1978年以來，我國社會結(jié)構發(fā)生了很大變化，對現(xiàn)代社會保障制度的建立提出了新的挑戰(zhàn)。因此，必須總結(jié)和反思我國社會保障制度建設的成績和不足，立足公平，立足國情，構建“低保障，廣覆蓋、重實效、可持續(xù)”的社會保障體制，選擇適宜的社會保障政策。

　　關鍵詞：社會結(jié)構；
變化；
社會保障；
政策

　　中圖分類號:D66;D57 文獻標識碼:A 文章編號:1008-7168(2007)02-0021-04

　　1978年以來，我國以人口結(jié)構、城鄉(xiāng)結(jié)構、就業(yè)結(jié)構以及社會階層結(jié)構等為核心內(nèi)容的社會結(jié)構發(fā)生了很大的變化，社會結(jié)構的變化對社會保障提出了新的更高的要求，如何面對這樣的變化，選擇適宜的社會保障政策，是擺在我國政府和人民面前的一大難題。

　　一、社會結(jié)構的變化

　　人口結(jié)構的變化。我國是世界上人口規(guī)模最大的國家。從2005年底我國人口統(tǒng)計數(shù)字看，已經(jīng)是一個低生育率、低死亡率和低自然增長率的國家。這是我國在人口增長規(guī)模得到有效控制和增長模式實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的同時，人口結(jié)構發(fā)生了較大的變化。

　　伴隨著人口結(jié)構的變化，人口的年齡結(jié)構也相應發(fā)生變化。首先，少兒年齡人口比重逐漸下降，勞動年齡人口比重上升。在此過程中，我國人口老齡化程度不斷加深［1］（p.38），農(nóng)村老齡化程度更為嚴重［2］（p.70）。其次，家庭結(jié)構與社會關系和支持網(wǎng)絡的變化。由于我國獨生子女家庭越來越多，由此導致傳統(tǒng)的家庭結(jié)構發(fā)生了很大變化，“四二一”的典型家庭結(jié)構越來越多，而且傳統(tǒng)家族網(wǎng)絡簡單化，社會支持網(wǎng)絡變窄。第三，人口出生性別比發(fā)生了顯著變化。1990年，我國第四次人口普查結(jié)果表明，1989年全國出生性別比為113．8，明顯超過正常范圍。而到2000年，這一比例進一步擴大為119．92。國家統(tǒng)計局公布的2004年人口變動情況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，0歲組的人口性別比又上升為121．18。

　　城鄉(xiāng)結(jié)構的變化。1978年改革開放以后，城市人口增加，城市化率提高。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市的第二、三產(chǎn)業(yè)需要勞動力，大量的農(nóng)村人口進城務工經(jīng)商，形成一個規(guī)模龐大的群體，從而使城市人口迅速增加。他們中的大部分人是城市邊緣人，很難在城市真正扎下根來。

　　隨著進城農(nóng)民的日益增多，出現(xiàn)了大量隨父母進城的農(nóng)民工子女，同時還有大批與父母分離生活在農(nóng)村的留守兒童以及留守老人［3］。農(nóng)村社會出現(xiàn)“空巢化”現(xiàn)象。

　　我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展是以工業(yè)化的快速推進為前提和基礎的。在此過程中，全國大約有近5000萬農(nóng)民原來耕種的土地被發(fā)展工業(yè)和建設城鎮(zhèn)所征占。失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)較多［4］。

　　就業(yè)結(jié)構的變化。

　　我國社會的就業(yè)結(jié)構真正發(fā)生質(zhì)的變化，是在1978年實行改革開放以后。1979年農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以發(fā)展，農(nóng)民收入增加，農(nóng)村市場擴大，而且農(nóng)業(yè)剩余勞動力也大量涌現(xiàn)。80年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應運而生，發(fā)展很快，從廠長到工人都是離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民，他們被稱為“農(nóng)民工”。到80年代后期，城市改革進入了新階段，第二、三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，需要勞動力，于是又有了離土又離鄉(xiāng)、進廠又進城的“農(nóng)民工”。1989年后，農(nóng)村勞動力大量跨地區(qū)流動就業(yè)，出現(xiàn)了蔚為壯觀的“民工潮”。1992年以后，我國明確了要從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，經(jīng)濟迅猛發(fā)展，農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分［5］。

　　目前我國正處在勞動年齡人口增長的高峰期。每年都要新增大量勞動力，因為農(nóng)業(yè)就業(yè)人口過剩，大都在第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，加之城市還要安排下崗人員再就業(yè)，因此就業(yè)壓力很大。

　　社會階層結(jié)構的變化。1978年以前，我國社會階層結(jié)構較為簡單，只有兩個階級一個階層（在此，階級和階層是通用的，沒有嚴格區(qū)分兩者之間的區(qū)別），即工人階級、農(nóng)民階級和知識分子階層。改革開放以來，由于工業(yè)化、城市化、經(jīng)濟全球化進程的快速推進，所有制結(jié)構、就業(yè)方式的多元化以及社會流動的增加，我國社會階層結(jié)構出現(xiàn)了多元化的趨勢。中國社會科學院課題組于2001年以職業(yè)分類為基礎，參考人們對組織資源、經(jīng)濟資源、文化資源占有量的不同，劃分出十大階層，即國家與社會管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業(yè)服務業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動者階層、城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)員工階層。私營企業(yè)主階層和個體工商戶階層都是改革開放以后出現(xiàn)的新的社會階層，體現(xiàn)了我國改革開放后社會階層結(jié)構的較大變化。

　　社會結(jié)構的變化對傳統(tǒng)的和正在建立與發(fā)展的社會保障制度產(chǎn)生了重大影響，提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，以人口結(jié)構、城鄉(xiāng)結(jié)構、就業(yè)結(jié)構和社會階層結(jié)構日益多元化和復雜化為核心內(nèi)容的社會結(jié)構的變化，使得傳統(tǒng)的“單位體制”和“人民公社體制”的社會保障制度難以適應形勢發(fā)展的需要；
另一方面，基于城鄉(xiāng)戶籍、所有制、企業(yè)和政府事業(yè)單位等不同身份構建的社會保障體制，越來越不適應社會結(jié)構變化以及與此相聯(lián)系的快速社會流動的需要，甚至在一定程度上阻礙了人們的社會流動和社會結(jié)構的合理化。

　　二、社會保障制度的發(fā)展與問題

　�。ㄒ唬┥鐣�保障制度的發(fā)展回顧。1978年以前，我國實行計劃經(jīng)濟體制，城市居民大多生活和工作在各種單位中，成為“單位人”，而農(nóng)村居民則工作和生活在人民公社里。因此，單位和人民公社負擔社會成員的生老病死以及各種社會保障，不過當時水平較低。1978年以后，我國實行改革開放政策，傳統(tǒng)的單位制逐步退出歷史舞臺，農(nóng)村人民公社也逐漸解體，我國公民獲得了相對較多的自由流動的機會，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣�人”。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，面對社會管理方式和社會結(jié)構的變化，計劃經(jīng)濟體制下形成的“單位式”的社會保障制度已經(jīng)不能適應形勢發(fā)展的需要。20世紀80年代以來，我國政府一直在努力探索建立具有中國特色的社會保障體制，適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的現(xiàn)代社會保障制度正在建立之中。

　　從1993年至今，是社會保障制度的全面改革階段。1993年，我國正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，明確了我國社會保障體系的基本內(nèi)容，提出了建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度，以及政事分開、統(tǒng)一管理的社會保障管理體制。這一時期開始，社會保障制度改革不僅作為國有企業(yè)改革的配套措施，而且是新的經(jīng)濟體制的重要組成部分，社會保障改革全面鋪開，改革的重點是實現(xiàn)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險等，探索建立適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的社會保障制度。1997年，我國政府進一步明確提出：建立社會保障體系，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度，完善失業(yè)保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障。經(jīng)過近二十年的努力，到目前為止，我國初步形成了以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度為主要內(nèi)容的、適應社會主義市場經(jīng)濟基本要求的社會保障體系框架。

　　隨著社會保障制度的逐步建立和完善，社會保障覆蓋面不斷擴大。基本養(yǎng)老保險制度已覆蓋到城鎮(zhèn)各類企業(yè)和個體工商戶以及靈活就業(yè)人員，到2005年12月底，全國參保人數(shù)達到1．74億人，其中3752萬人享受養(yǎng)老保險待遇。另外，機關和事業(yè)單位的職工、退休人員實行單獨養(yǎng)老保險制度。失業(yè)保險制度的覆蓋范圍由國有企業(yè)職工擴大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)和事業(yè)單位職工。2005年底，全國參保人數(shù)達到1．06億人，有411萬人領取了失業(yè)保險金�；�本醫(yī)療保險制度于1998年開始改革，目前已經(jīng)覆蓋到城鎮(zhèn)各類機關、企業(yè)和事業(yè)單位，截至2005年12月底的覆蓋人數(shù)為1．37億人。《工傷保險條例》自2004年初開始實施，覆蓋范圍從國有企業(yè)擴大到城鄉(xiāng)各類企業(yè)和有雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶，截至2005年12月底已有8390萬人參保［6］（p．81）。城市居民最低生活保障制度從過去只向無職業(yè)、無收入、無供養(yǎng)親屬的城市貧困者提供社會救濟，擴大到家庭人均收入水平低于當?shù)爻鞘凶畹蜕�活標準的所有居民。目前全國所有城市都建立了最低生活保障制度，截�?005年底，全國有2234．2萬人享受了這一保障。同期，享受農(nóng)村居民最低生活保障的人數(shù)也達到825萬人［7］（pp．67-68）。

　�。ǘ�）社會保障制度存在的問題�；仡櫤头此歼@些年的努力和成果，我國社會保障制度建設雖然取得了很大成績，但仍然存在不少問題，需要認真加以研究，尋找社會保障制度建設可持續(xù)發(fā)展的對策。

　　1．基本保障難滿足。社會保障制度還不能很好地滿足人民群眾日益增長的需求，主要表現(xiàn)在社會保障覆蓋面小，應保未�，F(xiàn)象嚴重。2005年，全國1．74億人參加養(yǎng)老保險，僅占全部就業(yè)人口的22．95%。如果考慮到養(yǎng)老保險主要針對第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，此比例也僅為41．52%。2005年全國盡管有1．06億人參加失業(yè)保險，但僅占實際就業(yè)人數(shù)7．5825億的13．98%。如果考慮到我國主要對從事第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員實行失業(yè)保險，那么2005年參加失業(yè)保險的人數(shù)比例也僅為25．29%。根據(jù)最具有權威性的第三次國家衛(wèi)生服務調(diào)查的結(jié)果，2003年，64．5%的城鄉(xiāng)居民在尋求醫(yī)療服務時必須完全自費［8］（p．16）。北京零點調(diào)查公司2005年2月在7個城市以及7個省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)進行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有65．7%的人沒有任何形式的醫(yī)療保險，大約有25％的受訪者因為無力支付醫(yī)療費用而放棄就醫(yī)［9］。由此可見，2005年與2003年相比，我國居民的醫(yī)療保障狀況并沒有較大的改善。農(nóng)民和農(nóng)民工以及非正規(guī)就業(yè)人員難以享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障。另外，社會保障統(tǒng)籌層次低、資金調(diào)劑能力弱，不能真正有效滿足大多數(shù)人的基本需求，抗風險能力較差。

　　2．公平理念不到位。社會保障制度建設中存在的很多問題與沒有樹立正確的社會保障理念有密切關系。我國社會保障制度設計之初，更多考慮的是如何應對由于國有企業(yè)改革而產(chǎn)生的社會問題，是作為國有企業(yè)改革的配套措施解決“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變的問題。社會保障制度設計的立足點仍然沒有跳出計劃經(jīng)濟時期形成的傳統(tǒng)思路，解決問題的對象主要是城鎮(zhèn)居民。雖然近年來，國家對于農(nóng)民工、非公有制企業(yè)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障有所考慮，但由于交費方法、享受待遇等與城鎮(zhèn)國有企業(yè)職工有差距而且缺乏強制性，絕大多數(shù)農(nóng)民工、非公有制企業(yè)就業(yè)人員仍然沒有參加社會保險。即使有少部分農(nóng)民工參加了，但由于各地實行的社會保障制度不統(tǒng)一，難以適應他們流動性大的需要，不少人又要求退出。真正困難的、最需要保障的人群還沒有享受到平等的社會保障。

　　由于社會保障主要在國有企業(yè)單位建立和推行，非公有制企業(yè)職工社會保障制度建設滯后，不同企業(yè)之間負擔并不公平，建立了社會保障制度的公有制企業(yè)負擔加重，與非公有制企業(yè)相比，處于不利的競爭地位。機關事業(yè)單位與企業(yè)之間社會保障待遇差距較大。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革仍處于試點階段，全國性改革方案尚未出臺。近些年來，由于機關事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老保險改革不同步，機關事業(yè)單位退休人員與企業(yè)退休人員之間待遇的差距，造成了大量社會矛盾和不安定因素，而且也不利于職工的合理流動。

　　3．制度設計有缺陷。由于社會保障制度設計之初缺乏公平的、整體的、系統(tǒng)的考慮，造成社會保障制度存在不少缺陷，表現(xiàn)為社會保障體系不統(tǒng)一、不完備，城鄉(xiāng)分割；
立法滯后，保障水平、責任主體、中央與地方政府的責任分擔、歷史欠賬的處理等沒有明確的界定；
重經(jīng)濟保障，輕服務保障；
資金安全運營管理有待加強。

　　有學者指出，我國已經(jīng)建立的新的社會保障制度的責任共擔還只是一個不太清晰、不太具體的輪廓。正是由于責任不清以及這一因素導致的財政并未真正到位等，造成社會保障資金不足。目前難以推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌、社會保險費率差別懸殊等問題，其實都和歷史責任與現(xiàn)實責任劃分不清密切相關。在國家責任方面，雖然中央財政自1998年以來對社會保障的投入在大幅度增長，但并非是一種固定機制，在很大程度上帶有隨意性；
而地方財政的投入較少。還有學者指出，除了沒有明確界定政府責任外，目前我國所實行的財政“分灶吃飯”體制也是制約統(tǒng)籌層次提高的一個重要原因。

　　三、我國社會保障制度建設的政策選擇

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　�。ㄒ唬┐_立公平的價值理念。堅持公平與效率并重，合理調(diào)節(jié)收入分配。新型社會保障制度的建設與發(fā)展，應有利于保護低收入階層的利益。因此，當前需要提高社會保障對收入分配的調(diào)節(jié)力度，控制乃至縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，開辟社會保障新的籌資渠道。例如，完善個人所得稅、開征遺產(chǎn)稅等，擴大國家財政對社會保障的投入，盡快擴展社會保險制度的覆蓋面，逐步提高保障水平。

　　我國現(xiàn)階段還不可能在社會保障制度上實現(xiàn)全民公平，但是，必須確立社會保障制度建設的公平價值取向，根據(jù)社會公平正義與共享發(fā)展成果的原則來推進社會保障制度建設，逐步縮小這一制度的不公平，無疑是完善社會保障制度的基礎。

　　（二）構建適合國情的社會保障體制。我國當前面臨著比發(fā)達國家建立社會保障制度更多的困難。一是人口“未富先老”。目前，我國60歲以上的老人占總?cè)丝谝呀?1%。據(jù)預測，到21世紀30年代，我國人口老齡化將達到高峰，并持續(xù)二十余年。人口老齡化對社會保障的壓力是全面的，不僅養(yǎng)老保險要承受更大的壓力，而且醫(yī)療、失業(yè)保險等也將受到嚴峻挑戰(zhàn)。二是計劃經(jīng)濟體制和城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構造成的歷史欠賬較多。由于計劃經(jīng)濟時期，在城市長期實行國家－企業(yè)式的單位制保障，沒有建立起有效的社會保障資金積累，建設新型社會保障的資金缺口很大。三是市場化、城市化過程中面臨經(jīng)濟全球化的沖擊和壓力。因此，我國社會保障制度建設和發(fā)展既要借鑒國外的經(jīng)驗，更要立足國情，構建一個“低保障，廣覆蓋、重實效、可持續(xù)”的社會保障體制。低保障，并不意味著標準過低，不能維持基本生活，而是要求與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的能夠維持基本生活需要的保障。

　�。ㄈ�）促進社會保障建設的可持續(xù)發(fā)展。如何擴大社會保障覆蓋面、提高社會統(tǒng)籌層次，如何解決城鄉(xiāng)居民醫(yī)療衛(wèi)生保障問題，如何做實養(yǎng)老保險中的“個人賬戶”，如何建立和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度與農(nóng)村衛(wèi)生保障體系，如何為失地農(nóng)民和農(nóng)民工提供必要的社會保障，如何做好城鄉(xiāng)生活困難居民的社會保障工作，如何實現(xiàn)社會保障基金的保值增值，等等，都需要著眼于社會保障建設的可持續(xù)性。

　　第一，要加快社會保障法制建設步伐。社會保障的實質(zhì)是法律保障。近幾年來，隨著市場經(jīng)濟和社會保障事業(yè)的發(fā)展，我國制定了有關社會保障或含有社會保障內(nèi)容的法律法規(guī)，但尚未形成體系，且修改變動頻繁。因此，隨著社會保障制度的發(fā)展，應該盡快出臺《社會保障法》，并在此基礎上逐步完善社會保障法體系，為社會保障的健康協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律保障。

　　第二，政府要加大對社會保障的投入。在建立政府、企業(yè)、個人、社會各方在社會保障中責任分擔機制的同時，確立政府在社會保障中的主導地位，加大公共財政對社會保障的投入。有學者研究指出，1990年時所有國家社會保障總開支占GDP之比的平均數(shù)是14．5%，其中歐洲國家為24．8%，北美洲為16．6%，大洋洲為16．1%，拉丁美洲和加勒比地區(qū)為8．8%，亞洲為6．4%，非洲為4．3%，我國同期同一指標為5．2%。近兩年，我國社會保障支出占財政支出的比重基本保持在10%-11%之間，有了較大增加，但各級政府公共財政仍需對社會保障加大投入力度，而且要把它作為一項長期制度固定下來，形成一個穩(wěn)定的財政投入增長比例。

　　第三，建立和完善多元化的社會保障體系。要充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會和個人在社會保障中的作用，挖掘和利用傳統(tǒng)社會保障資源，形成多支柱、多層次、多元化的社會保障體系。社會保障不僅包括社會保險，而且包括社會救助、社會互助、社會優(yōu)撫、個人儲蓄性保險等形式。在完善社會保險各個項目的同時，應當重視發(fā)展社會互助、社會救助等社會保障形式，保障社會特殊群體的基本生活，不僅老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，而且殘有所助，貧有所扶，從而充分發(fā)揮社會保障“安全網(wǎng)”的作用。

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