龔維斌：推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

　　隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)正在向多樣化的方向轉(zhuǎn)變，但社會(huì)管理體制不能很好地適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，從而反過來影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。因此，更新管理理念，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理體制和方法的創(chuàng)新，已經(jīng)成為當(dāng)前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

　　1、更新社會(huì)管理理念，準(zhǔn)確定位政府職能。

　　社會(huì)管理有廣義和狹義之分。如果從廣義上來看，社會(huì)管理就是對整個(gè)社會(huì)的管理，包括對政治經(jīng)濟(jì)文化等諸多方面的關(guān)系和事務(wù)的調(diào)節(jié)和處理，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，滿足社會(huì)成員日益增長的物質(zhì)文化等多方面的需求，政府的絕大部分功能都是在進(jìn)行社會(huì)管理。如果從狹義的角度看，社會(huì)管理就是通過管理民間社會(huì)，也即通常所說的非政府組織，達(dá)到調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序，滿足社會(huì)成員多樣化的需求之目的，使社會(huì)和諧穩(wěn)定、健康發(fā)展。

　　僅有政府和市場并不能完全滿足人們多樣化的需求。長期以來，人們一直認(rèn)為政府和市場兩駕馬車可以滿足社會(huì)成員多樣化的需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。市場通過“看不見的手”實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，達(dá)到效率；
政府通過“有形的手”提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義。政府是對市場失靈的救助和補(bǔ)足。但是，在實(shí)踐中，人們發(fā)現(xiàn)僅僅有這兩只手還是不夠的。首先，政府并不能完全有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，它也存在失靈現(xiàn)象。第一，政府難以滿足每一個(gè)人對公共產(chǎn)品的需求。第二，政府在提供公共物品方面存在著浪費(fèi)和低效率問題。面對市場失靈與政府失靈，人們發(fā)現(xiàn)非政府組織（即民間社會(huì)）可以作為彌補(bǔ)政府失靈的一種方式。不過，非政府組織也和政府一樣存在失靈現(xiàn)象（被稱之為志愿失靈），表現(xiàn)為非政府組織對慈善供給不足；
慈善所服務(wù)的對象往往是特殊的，而真正最需要服務(wù)的對象有可能被忽視，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)；
非政府組織內(nèi)部有可能存在不民主現(xiàn)象；
非政府組織工作人員專業(yè)化程度不高，可能影響服務(wù)質(zhì)量。志愿失靈恰好說明了非政府組織與政府之間不是相互排斥、相互競爭的，而是相互依賴的。因此，對于滿足全體社會(huì)成員的公共需求，維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展來說，國家、市場與社會(huì)（即這里所說的非政府組織）是缺一不可的，它們在各自領(lǐng)域中發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)上述目的。

　　因此，在建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，在滿足人們?nèi)找嬖鲩L的多樣化的物質(zhì)文化需求的過程中，政府應(yīng)該找準(zhǔn)自己的位置，在實(shí)現(xiàn)政企分開的同時(shí)，還要做到政事分開、政社合作。這里的“事”是指傳統(tǒng)的事業(yè)單位所從事的社會(huì)管理職能；
這里的“社”是指非政府組織，即人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位等。兩者合起來構(gòu)成我們這里所謂的“社會(huì)”，也即廣義上的非政府組織。

　　政事分開是指要加大事業(yè)單位改革力度，要將承擔(dān)部分行政管理職能或者行政執(zhí)行職能的事業(yè)單位，改組為行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)；
對承擔(dān)政府交辦任務(wù)、提供公共產(chǎn)品的事業(yè)單位，實(shí)行宏觀調(diào)控；
對一般帶有開發(fā)經(jīng)營性的事業(yè)單位，實(shí)行企業(yè)化管理，逐年裁減財(cái)政撥款，逐步推向社會(huì)；
加快機(jī)關(guān)后勤保障體制改革的步伐，把各部門所屬的經(jīng)營性后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)推向市場，依法改制為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人實(shí)體和競爭主體。

　　政社合作是指政府與社會(huì)的合作，充分利用非政府組織這樣的“社會(huì)”提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)之不足，提高資源利用效率，最大限度地滿足各個(gè)階層和群眾的公共需求，維護(hù)秩序，保持社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。加強(qiáng)基層組織建設(shè)，讓群眾自己“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。充分發(fā)揮人民團(tuán)體聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的優(yōu)勢。

　　2、不斷完善政策法規(guī)，整合社會(huì)管理資源。

　　當(dāng)前，我國具有社會(huì)管理功能的非政府組織主要有人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、城鄉(xiāng)基層組織、事業(yè)單位等。近年來，我國在城鄉(xiāng)大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和農(nóng)村村民委員會(huì)建設(shè)已經(jīng)取得了巨大成就，民間組織也有較大的發(fā)展，事業(yè)單位改革也取得一定成績。但是，總體來說，這些非政府組織并不能很好地適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，很好地滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要。

　　非政府組織中存在著資源分散、能力不強(qiáng)等諸多問題，嚴(yán)重影響了它們應(yīng)有功能的發(fā)揮。一些社會(huì)團(tuán)體組織管理薄弱、資金匱乏、專業(yè)人員欠缺、社會(huì)監(jiān)督跟不上，要么成為政府的附屬機(jī)構(gòu)，要么養(yǎng)人不辦事，或者辦事效率低。一些基層組織還沒有真正實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、功能完善的組織；
一些民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)不明晰、公益與營利不分，財(cái)務(wù)狀況混亂。相當(dāng)一些社區(qū)準(zhǔn)民間組織還沒有納入政府管理范圍之中，既不利于它們的發(fā)展，也不利于它們功能的發(fā)揮。根本原因在于相關(guān)的政策法律不完善不配套。因此，需要不斷完善政策法規(guī)，培育非政府組織，整合社會(huì)管理資源，充分發(fā)揮人民團(tuán)體、基層組織、包括各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、商會(huì)、聯(lián)誼會(huì)等在內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位等的作用，培育壯大它們的力量，引導(dǎo)和規(guī)范它們的行為，使之與政府一道為社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

　　3、健全社會(huì)管理體系，創(chuàng)新社會(huì)管理方式。

　　十六屆四中全會(huì)明確指出，要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局。這里涉及社會(huì)管理主體，它們分別是黨委、政府、社會(huì)和公眾。黨委領(lǐng)導(dǎo)主要是指中國共產(chǎn)黨各級(jí)黨的委員會(huì)負(fù)責(zé)把握社會(huì)管理的方向、制定宏觀戰(zhàn)略。政府負(fù)責(zé)是指社會(huì)管理是政府的重要職能之一，為社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)。社會(huì)協(xié)同和公眾參與則是社會(huì)管理的依靠力量，它們是政府履行社會(huì)管理職能的有力支持�！吧鐣�(huì)”主要是指“非政府組織”，它是政府的合作伙伴，而公眾是接受政府和社會(huì)進(jìn)行社會(huì)管理的對象，也是參與社會(huì)管理的主體。公眾的參與既可以降低管理成本，提高社會(huì)管理的效率，也可以提高社會(huì)管理的質(zhì)量。

　　在新的社會(huì)管理體系中，政府是主導(dǎo)，社會(huì)是協(xié)同，兩者具有合作互補(bǔ)的關(guān)系。政府可以通過非政府組織為人民群眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府失靈而造成的公共需求無法有效滿足的情況。政府對社會(huì)的管理要由過去的直接控制，向依靠政策法律的間接管理轉(zhuǎn)變；
由過去的微觀控制，向宏觀管理轉(zhuǎn)變；
由過去的代替社會(huì)，向部分依靠社會(huì)轉(zhuǎn)變。政府主要任務(wù)是之一是培育和規(guī)范非政府組織，提高其為公眾服務(wù)的能力。政府可以通過項(xiàng)目委托等方式向非政府組織購買公共服務(wù)，也可以通過對非政府組織進(jìn)行資助等方式培育壯大非政府組織使之能夠?yàn)樘峁┏渥阌行У墓�共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

　　4、重點(diǎn)抓好社會(huì)管理的制度建設(shè)。

　　在加強(qiáng)社會(huì)管理規(guī)律研究的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)抓好制度建設(shè)。首先要認(rèn)真研究社會(huì)管理的規(guī)律，一要研究發(fā)達(dá)國家的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)國家一般經(jīng)過曲折的發(fā)展積累了較為豐富而且成功的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)，它們出臺(tái)了相當(dāng)多的社會(huì)政策法律。這些經(jīng)驗(yàn)都可以為我們所學(xué)習(xí)和借鑒。二要研究當(dāng)前中國社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)，存在的主要問題是什么，有哪些成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)。注意總結(jié)一些地方探索和創(chuàng)造的一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法。三是探索出符合中國國情的社會(huì)管理新模式和新方法。

　　在研究和探索的過程中，要做到“古今中外”，正確處理好中外關(guān)系、新舊關(guān)系，改革舊制度、建設(shè)新制度。制度建設(shè)的重點(diǎn)是政策法律的完善和體制的健全。當(dāng)前最緊迫的一是構(gòu)筑完善的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)，二是發(fā)揮各種非政府組織的社會(huì)管理功能。社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)的建立和功能的發(fā)揮需要良好的制度環(huán)境作為基礎(chǔ)和保障。

　　5、處理好不同社會(huì)管理主體之間的關(guān)系。

　　黨委是舵手、政府是主導(dǎo)、社會(huì)是重點(diǎn)，公眾是基礎(chǔ)。在新的歷史時(shí)期，各級(jí)黨委既要加強(qiáng)對社會(huì)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，又要善于領(lǐng)導(dǎo)，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，管好大的方向、大的戰(zhàn)略，而不是代替政府工作。在新的社會(huì)管理體系中，政府起著主導(dǎo)作用，它對培育和發(fā)展“社會(huì)”（非政府組織）具有重要的、不可替代的作用。政府應(yīng)該從過去不該管、管不好的領(lǐng)域退出來，轉(zhuǎn)移部分公共管理和公共服務(wù)的職能，讓非政府組織（即“社會(huì)”）去承擔(dān)。黨委和政府對社會(huì)管理負(fù)全面的責(zé)任，非政府組織承擔(dān)著部分傳統(tǒng)的政府職能，為社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要注意培育和引導(dǎo)公眾參與社會(huì)管理的意識(shí)，調(diào)動(dòng)他們參與的積極性，發(fā)展他們的參與能力。在新的社會(huì)管理格局中，既要注意避免以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象，也要注意避免政社（事）不分、以政代社的現(xiàn)象。在準(zhǔn)確把握不同社會(huì)管理主體的角色、功能的基礎(chǔ)上，做到有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合，政社互補(bǔ)、合作有序。

　　6、做到社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理并重。

　　建設(shè)和管理并重，在建設(shè)中進(jìn)行管理，融管理于建設(shè)之中。建設(shè)和管理都是為了發(fā)展，提高非政府組織的能力。一方面要完善政策法規(guī)，健全非政府組織的管理體制，增大社會(huì)發(fā)育成長的空間，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，培育和增強(qiáng)非政府組織的能力，使之能夠適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展和人民群眾的需要；
另一方面，也要對非政府組織進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范和管理，使之按照本來的目標(biāo)，發(fā)揮其應(yīng)有的作用�，F(xiàn)在一些非政府組織的功能定位不明確，往往利用國家對非政府組織，特別是一些社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等的政策優(yōu)惠，進(jìn)行營利活動(dòng)，背離了組織的宗旨。要教育、引導(dǎo)和監(jiān)督非政府組織遵紀(jì)守法，加強(qiáng)自律。

　　當(dāng)前需要加強(qiáng)對非政府組織管理方式的研究，既要加強(qiáng)管理，又要優(yōu)化管理。管理是規(guī)范、是引導(dǎo)、是服務(wù)，目的是為了發(fā)展壯大非政府組織，而不是“管、卡、壓”。要防止“一放就亂，一管就死”。當(dāng)前，對民間組織（包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等）實(shí)行的“雙重管理原則”、“非競爭管理原則”等遇到了一些問題。如何適應(yīng)形勢發(fā)展變化的要求，最大限度地調(diào)動(dòng)公眾參與社會(huì)管理的積極性，使非政府組織規(guī)范、有序地發(fā)展，是一個(gè)亟待需要解決的問題。

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