韋森：稅收法定：中國深化政治體制改革元年的一個(gè)關(guān)鍵詞

　　1. 引言：法治民主與依法行政

　　2008年，是中國改革開放的30年。兩千多年前，孔夫子曾說他自己是“三十而立，四十而不惑，五十而知天命，六十而耳順，七十而從心所欲”。作為一個(gè)十三多億人口的大國的中國，若如一個(gè)人，如若像我們的先圣孔老夫子，在經(jīng)歷了近30年共和國的建立、鞏固、政治運(yùn)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，再經(jīng)歷了30年改革開放的巨大經(jīng)濟(jì)增長，到了2008年這個(gè)歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，應(yīng)該說是過了“不惑之年”而到了“知天命”之歲了。然而，歷史往往告訴人們，一種社會(huì)體制往往比一個(gè)人有更強(qiáng)的自我維系的生存能力。盡管如此，在經(jīng)歷了多年經(jīng)濟(jì)高速增長但諸種社會(huì)問題也不斷積聚的這當(dāng)下，可能沒有多少人不會(huì)不認(rèn)識(shí)到，我們的共和國正在一步步走向一個(gè)歷史性選擇的十字路口。這即是說，30年中國改革開放的巨大經(jīng)濟(jì)成就和不斷出現(xiàn)的社會(huì)問題，不時(shí)在人們面前顯現(xiàn)這樣一個(gè)若隱若現(xiàn)但又似乎揮之不去的問題：已經(jīng)市場(chǎng)化了當(dāng)代中國正在走向何方？

　　中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正在走向何方？說來這也許是一個(gè)不成為問題的問題。因?yàn)�，我們的《中華人民共和國憲法》第5條就曾明確地寫道：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家�！痹诓痪们罢匍_的中共17大報(bào)告中，胡錦濤總書記也曾明確地指出：“人民民主是社會(huì)主義的生命”。值得注意的是，十七大報(bào)告的第六部分在論述政治體制改革時(shí)，不僅重申了“發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”，而且直接將該部分的標(biāo)題定為“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”。從憲法的條文，到十七大報(bào)告的精神，均說明了一點(diǎn)：未來中國，會(huì)走向且正在走向一個(gè)法治民主國家。

　　既然憲法規(guī)定明確確立了我們要建設(shè)社會(huì)主義“法治國家”的長遠(yuǎn)目標(biāo)，中共十七大報(bào)告又明確說明民主政治是我們國家和社會(huì)的生命，這無疑確定了我們的國家發(fā)展的大致走向或者說社會(huì)走向的大方向。但是，何為民主？何為法治？未來中國民主與法治政制型構(gòu)、建設(shè)和演化變遷的邏輯起點(diǎn)又在什么地方？

　　首先，民主與法治，作為中國20世紀(jì)80年代以來就常常出現(xiàn)在媒體中慣常術(shù)語，各界人士基于自己知識(shí)稟賦，均可以談出自己的不同認(rèn)識(shí)和理解。筆者新近的看法是，法治，在英文中為“rule of law”（即”“法律的統(tǒng)治”，而不是“rule by law”，即“用法律統(tǒng)治”，“用法律來治理”），就其本質(zhì)而言，并不是政府治理社會(huì)和控制民眾的一種手段和工具，而首先且在實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府及其公務(wù)員行政范圍和自由裁量權(quán)的一種剛性的制度約束。換言之法治并不是政府用法律來治理社會(huì)，而是政府行政和政府官員的行政自由裁量權(quán)受法律所制約。在這種意義來說，法治絕非是政府用法律治理好社會(huì)了，或者說用法律治住了老百姓，而是選民用憲法和其他行政法規(guī)治住了政府，從而使政府官員的行為是受約束和民意制約的。就此而言，如果沒有憲法以及相應(yīng)的行政法規(guī)對(duì)政府職能及其行政職權(quán)范圍的明確界定和約束，政府本身是像英國古典哲學(xué)家霍布斯所說的那樣一種無任何約束的超級(jí)利維坦，即使政府制定多少法典，頒布多少法律、法規(guī)，最多只能達(dá)到“用法來治”和“依法而治”的一種社會(huì)狀態(tài)，而不可能有真正意義上的法治——即法律的統(tǒng)治。其次，民主說到底并不如人們通常照字面意義所理解的“人民當(dāng)家作主”那樣簡(jiǎn)單，更不是簡(jiǎn)單的投票選舉，而是政府的決策和程序以及做決策和制定程序的人均民眾及其他們所選舉代表意見的制約。概言之，民主與法治，首先是對(duì)政府自身及其公務(wù)員行政權(quán)力及其范圍的約束而言的，或者簡(jiǎn)單說來，是人民大眾有效約束和制衡政府行政范圍和政府官員的行政自由裁量權(quán)的一種有效的社會(huì)機(jī)制。

　　從人類社會(huì)的近現(xiàn)代以及當(dāng)代歷史來看，民主與法治是人類諸社會(huì)現(xiàn)代化的一個(gè)重要和主要構(gòu)成部分。人類社會(huì)的現(xiàn)代化，不僅僅是科技革命和制造業(yè)的工業(yè)化、人類商品和服務(wù)消費(fèi)的商業(yè)化和市場(chǎng)化，也不只是居民收入和生活條件的大幅度提高和改善，而且也是人們經(jīng)濟(jì)交易和政治活動(dòng)的法治化，政府決策程序的民主化，以及人民大眾廣泛參與并制衡政府資源配置角色、功能及其作用的一個(gè)深刻的社會(huì)變遷過程。如果從這一視角觀察分析問題，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政治的法治化，社會(huì)的民主化，以及文化的多元化，說到底都會(huì)從政府公權(quán)力的如何運(yùn)用以及在運(yùn)用中如何受憲章性法律法規(guī)以及其它權(quán)力制約和制衡方面表現(xiàn)出來。就此而論，如果政府的公權(quán)力實(shí)際上不受制約，以至政府官員的行政自由裁量權(quán)邊界模糊和不受民主程序的實(shí)質(zhì)性約束，那么就談不上真正的民主與法治。也正是從這種意義上理解民主與法治，筆者在近幾年的專欄文章中一再指出，所謂“憲政民主”或“法治國家”，說到底就是政府官員的自由裁量權(quán)得到了明確的界定，因而政府的權(quán)力是有限的。簡(jiǎn)言之，所謂“憲政”，就是“限政”。

　　從上述認(rèn)識(shí)問題的視角來看待我國現(xiàn)行的政治體制安排，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在民主與法治建設(shè)上，我們國家依然是任重道遠(yuǎn)。2007年圍繞著中國政府的財(cái)稅收入和中國稅制所發(fā)生的一系列事件，恰好暴露了中國民主與法制建設(shè)中的一些根本性問題。在目前中國的政治體制安排中，由于中國政府官員的行政自由裁量權(quán)邊界模糊，以致關(guān)系國計(jì)民生和億萬家庭福祉的重大經(jīng)濟(jì)決策，可以由政府部門的某個(gè)或某些官員自己自由或任意決定。政府公權(quán)力邊界的未清晰界定，政府官員自由裁量權(quán)模糊和任意性，導(dǎo)致已經(jīng)市場(chǎng)化了中國社會(huì)在政治運(yùn)作上仍然是一個(gè)行政控制社會(huì)，還遠(yuǎn)非是一個(gè)民主與法治國家。改革開放以來，尤其是近幾年來圍繞中國政府財(cái)稅收入與支出所在暴露出來的一些深層次的問題，正好說明，已經(jīng)市場(chǎng)化了的當(dāng)今中國社會(huì)，確實(shí)是到了需要反思并前瞻性地討論其政治與社會(huì)體制演變發(fā)展未來走向的時(shí)候了。

　　2. 在近幾年政府財(cái)稅收入超高速增長的背后

　　2007年以來，稅收變成了舉國上下所關(guān)注的一個(gè)熱門話題。之所以會(huì)如此，也許并不是因?yàn)榫W(wǎng)上和平面媒體一再傳出在全世界各國“稅收痛苦指數(shù)”排名中中國連續(xù)幾年排名前三甲，而是因?yàn)樨?cái)政部和國家稅務(wù)總局2007年以來頻繁調(diào)整一些稅的稅率，并不時(shí)增加一些新稅種。譬如，在2007年5月30日深夜，財(cái)政部就通過新華社突然宣布將證券印花稅稅率從1‰調(diào)整為3‰；
2007年6月11日，國稅局又通過新華社公布宣布，從2007年7月1日起，中國將實(shí)行新的車船稅繳納制度，繳納稅額將平均提高一倍左右；
2007年上半年，國稅局宣布，從2007年7月1日開始，將取消一些企業(yè)的出口退稅制度；
另據(jù)2007年6月15日《東方早報(bào)》記者報(bào)道，中國政府在2007年7月份大幅度提高資源稅稅率，上調(diào)幅度將至少1倍。財(cái)政部和國稅局頻繁調(diào)稅率和增加新的稅種，尤其是近些年來中國政府財(cái)稅收入每年都有一個(gè)超GDP增長速率雙倍甚至三倍增長諸如此類的話題，在2007年下半年以來已成了在中國報(bào)刊媒體中經(jīng)常出現(xiàn)的醒目標(biāo)題。

　　由于國稅局和財(cái)政部頻頻調(diào)整稅率和增加新的稅種，加上中國稅務(wù)部門強(qiáng)化了一系列征管措施，并對(duì)下級(jí)增收稅款采取了某種非常有效的返還留成激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致中國政府的財(cái)稅收入在2007年大幅度增加。按照國家稅務(wù)總局發(fā)布的2008年元旦快報(bào)中的數(shù)字，2007年，全國稅收收入共完成49442.73億元（這還不含關(guān)稅、契稅和耕地占用稅），比上年增收11806億元，增長幅度竟高達(dá)31.4%，增收額也是2006年度增收額的近兩倍（參圖一）！另外，財(cái)政部官員最近也預(yù)計(jì)道，2007年全年中國政府財(cái)政收入將超過5.1萬億元，亦比上年增長31%左右。

　　一個(gè)令人值得人們深思的現(xiàn)象是，到目前為止，中國各級(jí)政府部門以及中國新聞媒體在報(bào)道本地以及全國的稅收大幅增加時(shí)，均是在取得了輝煌成就和巨大成功的正面意義上報(bào)道的；
到目前為止，還很少有學(xué)者——尤其是很少有經(jīng)濟(jì)學(xué)家——來冷靜地反思政府的超高速財(cái)稅增長的對(duì)中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的負(fù)面影響，尤其是還很少有人從政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、功能和角色方面來認(rèn)識(shí)近些年政府財(cái)稅收入超高速增長對(duì)中國政治和社會(huì)體制的格局及其未來發(fā)展走向意味著什么這類深層次的——或言根本性的——問題。

　　如果從中國改革開放近30年來政府財(cái)稅增加及其財(cái)稅制度的演變歷史來綜合審視政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用，也許我們更能認(rèn)識(shí)到一些深層次的問題。按照財(cái)政部官方網(wǎng)站提供的一些數(shù)字，1998年，中國政府的財(cái)政收入約為9876億元，到 2006年，則增加到 39373.2億元。上述數(shù)字表明，2006年中國政府的財(cái)政收入已經(jīng)是1998年的4倍。另外，根據(jù)天津財(cái)經(jīng)大學(xué)李煒光教授、前國稅局副局長許善達(dá)先生以及和中國社會(huì)科學(xué)院2008年的《社會(huì)藍(lán)皮書》等所提供的研究數(shù)字，在1978年，也就是“改革開放”的第一年，政府財(cái)政收入占GDP的比重是31.1%（請(qǐng)注意，這是中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的末期數(shù)字）。1994年，中國進(jìn)行了以“分稅制”和流轉(zhuǎn)稅制改革為基本內(nèi)容的財(cái)稅體制和制度改革，財(cái)政收入占GDP的比重迅速下降到10.8%；
到1996年，這一數(shù)字則進(jìn)一步下降到9.8%。然而，自2000以來，中國政府的財(cái)稅收入保持了一個(gè)超高速的增長勢(shì)頭，且增速越來越快，以致在2000年以來的數(shù)年中，政府財(cái)政收入占 GDP的比重不斷上升，2003年達(dá)到15.1 % ，2004年達(dá)到16.1%，2005年為16.8%，2006年提高到 18.4%，估計(jì)2007年將超過20％（參圖二、圖三）。

　　圖2，中國政府財(cái)政收入的增長

　�。ㄙY料來源：財(cái)政部官方網(wǎng)站）

　　圖3：中國政府財(cái)政收入與GDP增長率的比較

　�。ㄙY料來源：財(cái)政部和國家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站）

　　以上數(shù)據(jù)還只是包括所謂的各級(jí)政府“第一財(cái)政”的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。如果加上各級(jí)政府的預(yù)算外收入和制度外收入，中國各級(jí)政府的實(shí)際財(cái)政收入總額占GDP的份額要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個(gè)比例。根據(jù)財(cái)政部前任部長以及李煒光教授等多位學(xué)者的計(jì)算，若把各級(jí)政府的預(yù)算外收入、制度外收入全部計(jì)算進(jìn)來，政府全部收入占GDP的“大口徑”宏觀稅負(fù)應(yīng)該在34.43%—40%之間。最近，在《財(cái)經(jīng)》雜志2007年年刊發(fā)表的一篇文章中，前國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)也承認(rèn)經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的這一估計(jì)數(shù)字，并說，即使按照最保守的估計(jì)，這一比例也大致在25-30%之間。如果把政府的第一財(cái)政、預(yù)算外收入和制度外收入放在一起來考慮，我們就不會(huì)對(duì)《福布斯》雜志所公布的全世界五十多個(gè)國家的賦稅痛苦指數(shù)中中國連續(xù)幾年名列前三甲（2005年排第二，2006、2007年均排第三）這一現(xiàn)象感到奇怪和意外了。

　　政府財(cái)稅收入的大幅度和超高速的增長，無疑意味著政府操控經(jīng)濟(jì)和駕馭社會(huì)的能力在加強(qiáng)。但是，這一現(xiàn)象對(duì)已經(jīng)市場(chǎng)化的當(dāng)今中國社會(huì)意味著什么？政府天文數(shù)字的財(cái)政收入和支出對(duì)現(xiàn)今中國宏觀經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)——尤其是2007年下半年以來中國的通脹率抬頭——又意味著什么？目前中國政府的決策層意識(shí)到了這些現(xiàn)象背后的種種問題及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制沒有？又有多少中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和國際上的中國問題專家意識(shí)到了這些問題嚴(yán)重性？

　　除近些年稅收高速增長以及政府財(cái)稅收入占GDP的比例不斷攀高，以致于在全世界的賦稅痛苦指數(shù)中中國連續(xù)幾年名列前三甲這一問題外，比稅收負(fù)擔(dān)更令人值得關(guān)注的問題是：政府在征收了巨額的財(cái)稅收入后被到什么地方去了？

　　政府征收的巨額財(cái)稅收入究竟被用到什么地方去了？按照李煒光教授等學(xué)者的新近研究，改革開放近30年來，中國政府的行政費(fèi)支出增長了近90倍。在1978年，行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出總額的比重僅為4.71%，到了2004年，這一比重就增加到37.6%，而同期美國的這項(xiàng)支出的數(shù)字僅為12.5%。另外，在2004年，政府財(cái)政預(yù)算中的公共服務(wù)及社會(huì)管理支出，我國為 25%，美國為75%。根據(jù)上述數(shù)字，李煒光教授認(rèn)為，改革開放30年來，政府的公權(quán)力沒有絲毫后退，而是強(qiáng)化了，且政府仍然像以前那樣控制著國家的絕大部分資源。另外尤其值得關(guān)注的另一個(gè)問題是，盡管這些年中國政府的財(cái)政收入在超高速地增長，政府財(cái)政收入在GDP中的比例不斷攀高，但是，根據(jù)中共中央黨校社會(huì)學(xué)教研室吳忠民教授的研究，中國政府的財(cái)政收入中基本民生方面的投入占GDP的比例，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

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