黃宗智：集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政

　　摘要：現(xiàn)有治理理論多聚焦在正式的機(jī)構(gòu)制度上，在國(guó)家與社會(huì)非此即彼的二元對(duì)立框架中，把正式制度等同于國(guó)家，區(qū)別于社會(huì)。然而，最近的檔案研究表明，中國(guó)地方行政實(shí)踐廣泛地使用了半正式的行政方法，依賴(lài)由社區(qū)自身提名的準(zhǔn)官員來(lái)進(jìn)行縣級(jí)以下的治理。與正式部門(mén)的官僚不同，這些準(zhǔn)官員任職不帶薪酬，在工作中也極少產(chǎn)生正式文書(shū)。一旦被縣令批準(zhǔn)任命，他們?cè)诤艽蟪潭壬献孕衅涫牵?br>縣衙門(mén)只在發(fā)生控訴或糾紛的時(shí)候才會(huì)介入。這種行政實(shí)踐誕生于一個(gè)高度集權(quán)卻又試圖盡可能保持簡(jiǎn)約的中央政府，在伴隨人口增長(zhǎng)而擴(kuò)張統(tǒng)治的需要下，所作出的適應(yīng)。這個(gè)來(lái)自中華帝國(guó)的簡(jiǎn)約治理遺產(chǎn)，有一定部分持續(xù)存在于民國(guó)時(shí)期、毛澤東時(shí)期和現(xiàn)今的改革時(shí)代。我們或許可以把它看作為中國(guó)政治的“傳統(tǒng)”、“前現(xiàn)代”和“近現(xiàn)代”中特別執(zhí)著的特性。它很可能會(huì)在塑造有中國(guó)特色的政治現(xiàn)代性中扮演一定的角色。

　　關(guān)鍵詞：檔案證據(jù) 縣以下政府 鄉(xiāng)保 村長(zhǎng) 鄉(xiāng)村教育 稅務(wù)管理 世襲主義 官僚制 儒化的法家 毛澤東時(shí)期 改革時(shí)代

　　近二十多年來(lái)的檔案研究顯示，清代民事司法體系的一套原則和方法，其實(shí)出人意料地被廣泛應(yīng)用于眾多其他的治理領(lǐng)域。時(shí)至今日，已經(jīng)積累了不少證據(jù)，足使我們能夠作出一些有關(guān)清代基層治理的初步結(jié)論，而這些結(jié)論又足以促使我們重新思考有關(guān)中國(guó)帝國(guó)和中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家本質(zhì)的一些主要理論闡述。

　　首先，簡(jiǎn)要地重述一下我們對(duì)于民事司法體系的認(rèn)識(shí)：清代對(duì)民法的整體看法被概括在它的“細(xì)事”范疇中。這是一個(gè)接近西方現(xiàn)代法律“民事”范疇的概念。清代的認(rèn)識(shí)是，有關(guān)土地、債務(wù)、繼承和婚姻（以及老人贍養(yǎng)）的糾紛都是“細(xì)”微的、相對(duì)不重要的事情。這首先因?yàn)椋�在�?guó)家眼里這些事件的罪過(guò)遠(yuǎn)不如刑事案件來(lái)得嚴(yán)重，于是國(guó)家很少或者根本不加以懲罰。其次，比較不那么明顯的一點(diǎn)是，國(guó)家認(rèn)為這些事情最好由社會(huì)（社區(qū)、親族）以妥協(xié)為主的糾紛調(diào)解機(jī)制而不是國(guó)家以依法斷案為主的法庭來(lái)處理。事實(shí)上，大多數(shù)糾紛正是由社區(qū)和親屬調(diào)解解決的。

　　但是，還有很多有關(guān)“細(xì)事”的糾紛并不能由此解決，而是告到了法庭上。在這些場(chǎng)合里，國(guó)家首先依賴(lài)的是一個(gè)半正式過(guò)程。在此過(guò)程中，法庭體系和（因控訴而）再度啟動(dòng)的社會(huì)調(diào)解一同運(yùn)作。兩種體系之間的聯(lián)系由社會(huì)提名、國(guó)家批準(zhǔn)確認(rèn)的不帶薪準(zhǔn)官員“鄉(xiāng)�！睋�(dān)當(dāng)�？h令收到訴狀、辯詞和各種稟呈的時(shí)候，通常會(huì)寫(xiě)上簡(jiǎn)短的批詞，而那些批詞一般會(huì)被公布，或通過(guò)鄉(xiāng)保傳達(dá)給訴訟人。作為縣令意見(jiàn)的初步表達(dá)，這些批詞會(huì)在重新啟動(dòng)的社會(huì)調(diào)解過(guò)程中起重要作用，一方或另一方可能會(huì)更愿意妥協(xié)，由此達(dá)成調(diào)解協(xié)議。如果這樣的庭外調(diào)解成功了，縣令幾乎沒(méi)有例外地會(huì)認(rèn)可調(diào)解結(jié)果，因?yàn)閷?duì)他來(lái)說(shuō)，那樣的結(jié)果要比任何法庭裁決來(lái)得理想。這個(gè)依賴(lài)準(zhǔn)官員以及法庭體系和社會(huì)調(diào)解間互動(dòng)的半正式過(guò)程運(yùn)用非常廣泛，幾乎是個(gè)制度化了的常規(guī)程序。在告到法庭的所有“細(xì)事”案件中，可能有40%通過(guò)這種方式得以解決。只有在民間的和半正式的調(diào)解過(guò)程失敗時(shí)，縣令才會(huì)正式開(kāi)庭按照法律裁決糾紛（Huang 1993b；
1996：第五章；
中文見(jiàn)黃宗智2001）。

　　這種治理的基本進(jìn)路——有了控訴才介入，并盡可能依賴(lài)民間調(diào)解和半正式程序——不僅運(yùn)用于民法體系中，也廣泛地運(yùn)用于整個(gè)清代地方行政中。盡管高層權(quán)力十分“集權(quán)化”，但是不同于現(xiàn)代官僚政府及其使用的正式監(jiān)督和形式化文書(shū)，清代利用準(zhǔn)官員和糾紛解決機(jī)制進(jìn)行地方治理的方法也許可以用“簡(jiǎn)約治理”和“簡(jiǎn)約主義”來(lái)概括。本文將從總結(jié)已經(jīng)積累的證據(jù)開(kāi)始，對(duì)中國(guó)過(guò)去和現(xiàn)在的治理方式提出一些看法。

　　歷史證據(jù)

　　由于戰(zhàn)爭(zhēng)和革命的破壞，晚清、民國(guó)的縣政府檔案存留下來(lái)的相對(duì)稀少，但是仍然有一定數(shù)量的資料相當(dāng)完整地幸存下來(lái)，并在過(guò)去二十多年內(nèi)得到比較細(xì)致的研究。它們展示了民事（細(xì)事）司法的方法如何被應(yīng)用于行政的其他領(lǐng)域，包括縣以下的稅收、教育和司法管理，村莊治理，甚至于縣衙門(mén)自身的管理。綜合在一起，這些研究提供了一幅清代地方治理主要手段和特性的綜合畫(huà)面。

　　晚清寶坻縣例證

　　晚清寶坻縣的檔案資料（第一歷史檔案館，順天府檔案資料）向我們展示了該縣的縣以下行政的實(shí)際運(yùn)作，區(qū)別于宣示于眾，僅僅顯示國(guó)家意圖和設(shè)計(jì)的規(guī)章制度。檔案揭示，縣以下的準(zhǔn)官員鄉(xiāng)保是個(gè)關(guān)鍵性的人員，每人平均負(fù)責(zé)管理二十余個(gè)村莊（寶坻縣總共約900多個(gè)村莊）的稅務(wù)征收和司法事務(wù)。這些鄉(xiāng)保是縣衙門(mén)和地方社會(huì)之間的主要聯(lián)絡(luò)人。他們是不帶薪的準(zhǔn)官員，來(lái)自地方社會(huì)，由地方提名，經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)確認(rèn)。處在國(guó)家與社會(huì)的交匯點(diǎn)上，他們具有兩副面孔，既是社會(huì)代表人，也是國(guó)家代理人。他們可能是地方社會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)人物，也可能僅僅是他們推舉的作為應(yīng)付國(guó)家索取緩沖器的小人物；
他們可能是地方利益的代表，也可能是利用自身和國(guó)家的聯(lián)系，在地方上濫用權(quán)力，謀取個(gè)人利益的人。一些鄉(xiāng)保僅僅是縣衙門(mén)諭令和通告的傳遞者，而另一些鄉(xiāng)保卻握有相當(dāng)?shù)臋?quán)力，甚至可以依靠自己的權(quán)威解決糾紛。這些不同在很大程度上依地方情況和鄉(xiāng)保個(gè)人品性而異（Huang 1985：224-31稅收部分；
1996：127-31司法管理部分；
中文見(jiàn)黃宗智1986，2001）。

　　我們對(duì)鄉(xiāng)保的了解并非來(lái)自任何形式化官僚行政的文書(shū)，而是主要來(lái)自涉及鄉(xiāng)保任命和針對(duì)鄉(xiāng)保的控訴“案件”。寶坻縣檔案收有1830年至1910年間關(guān)于鄉(xiāng)保任命和再任命的案件99例。[1]有時(shí)，案件涉及運(yùn)用手段謀求鄉(xiāng)保職位的地方人士間的爭(zhēng)奪，有時(shí)卻又正好相反，案件涉及用盡各種可能手段避免被任命為鄉(xiāng)保的爭(zhēng)奪。就后一種情形而言，我們有眾多被提名的和現(xiàn)任鄉(xiāng)保逃亡的例子。甚至在一個(gè)例子里，一人一再容忍提名人的敲詐，以求避免自己被任命（Huang 1985：238；
中文見(jiàn)黃宗智1986）。此外有很多涉及鄉(xiāng)保的控訴案例，訴狀通常指責(zé)鄉(xiāng)保濫收稅款或?yàn)E用權(quán)威（例如Huang 1985：225，28-30；
中文見(jiàn)黃宗智1986）。例如，在一個(gè)記錄特別豐富的案件里，鄉(xiāng)保田奎因?yàn)闉E用職權(quán)一度被罷免，幾年后，當(dāng)他在1814年試圖重新出任鄉(xiāng)保時(shí)，再次遭到多位地方領(lǐng)導(dǎo)人的控告（寶坻縣檔案，87，1814，12.4；
參見(jiàn)Huang 1985：229；
中文見(jiàn)黃宗智1986）。在另一個(gè)案例里，擁有20000畝土地的縉紳、大地主董維增，一次又一次挑選并提名自己手下的一個(gè)人當(dāng)鄉(xiāng)保，目的是借此逃避田賦。1896年，當(dāng)?shù)仄渌�精英�?lián)合起來(lái)控告董和他的鄉(xiāng)保，糾紛由此進(jìn)入了司法系統(tǒng)（寶坻縣檔案，94，1896，5；
1898，2；
1898，7.15；
參見(jiàn)Huang 1985：230；
中文見(jiàn)黃宗智1986）。

　　正是這樣的記錄使我們得以勾畫(huà)出鄉(xiāng)保的圖像。與此相對(duì)照，縣衙門(mén)程序化的訴訟紀(jì)錄只能給我們提供一個(gè)在縣官“飭令”、“查情”、“稟報(bào)”等程序化用詞中，沒(méi)有生動(dòng)面孔的鄉(xiāng)保。唯有從涉及鄉(xiāng)保自身的案件和糾紛中，我們才能知道他們是誰(shuí)，做了什么，卷入了什么樣的糾紛。

　　但是過(guò)去的學(xué)術(shù)研究，包括我自己的在內(nèi)，都沒(méi)有從材料中提煉出基層行政的特有方法，而這正是本文的焦點(diǎn)所在。在這些涉及鄉(xiāng)保自身的案例中，縣令的行為和他們?cè)诿袷掳讣�中的所作所為非常相似。在沒(méi)有針對(duì)他們的正式控訴時(shí)，鄉(xiāng)保一般都在沒(méi)有官方監(jiān)督和正式文書(shū)要求的情況下，按自己的意愿行事。因此，他們很少出現(xiàn)在縣衙門(mén)程式化的文書(shū)中。唯有在縣令因關(guān)于鄉(xiāng)保的控告或任免而卷入時(shí)，才會(huì)產(chǎn)生關(guān)于鄉(xiāng)保的正式檔案記錄。在那些案件里，縣令基本像在民事案件里一樣作為。他的優(yōu)先選擇是讓社會(huì)機(jī)制解決糾紛。如果這一機(jī)制失敗，他會(huì)作出明確的判決。在關(guān)于鄉(xiāng)保任免糾紛時(shí)，如果雙方對(duì)峙，他會(huì)毫不猶豫裁定由何人任職；
在涉及濫用權(quán)力的持久糾紛時(shí)，他會(huì)判決哪方在理，或罷免或保留現(xiàn)任鄉(xiāng)保。這種治理方法的目的在于，用最少的官僚付出來(lái)維持現(xiàn)存體系。

　　正如在我關(guān)于“民事”訴訟的研究中所展示的那樣，清代縣令既沒(méi)有時(shí)間也沒(méi)有動(dòng)機(jī)在法庭上卷入曠日持久的調(diào)解，為他眼目中的下層人物達(dá)成自愿妥協(xié)而付出努力。對(duì)他來(lái)說(shuō)，讓訴訟雙方達(dá)成自愿協(xié)議要遠(yuǎn)比直接判決耗費(fèi)更多的時(shí)間和精力。[2]并且，考慮到國(guó)家制度將“細(xì)事”當(dāng)作應(yīng)由社會(huì)自己解決的事務(wù)，那些拒絕社會(huì)調(diào)解而在訴訟程序中一直堅(jiān)持到正式庭審的當(dāng)事人，一般都是比較固執(zhí)地堅(jiān)持自身立場(chǎng)的人。無(wú)論縣令的道德教化多么熱誠(chéng)或高尚，這些案件通常不易經(jīng)過(guò)教化、調(diào)停得到解決。在實(shí)踐中，僅從行政效率來(lái)考慮，便要求縣令按照法律作出明確的判決（Huang 1996；
2006a；
中文見(jiàn)黃宗智2001，2007a）。關(guān)于鄉(xiāng)保的控訴的案件道理相同。

　　但是，這一事實(shí)并沒(méi)有阻止縣令在其寫(xiě)作中或發(fā)表的案例中仍舊用儒家理想化的詞匯將自己表達(dá)成一個(gè)憑籍道德楷模和說(shuō)教來(lái)進(jìn)行治理的人。正是因?yàn)檫@種意識(shí)形態(tài)化的表達(dá)，有的學(xué)者把縣令看作是法庭上道德化的調(diào)解人。[3]事實(shí)上，大多數(shù)縣令通常只是職業(yè)化的官僚。遇到非判決不能解決的糾紛時(shí)，他們會(huì)選擇迅速地根據(jù)法律判案。在那樣的案件之外，大多數(shù)縣令在他們?cè)谀车赜邢薜娜纹谥校�在治理上盡可能從簡(jiǎn)，沒(méi)有必要便不介入——換句話說(shuō)，盡可能依賴(lài)民間的社會(huì)機(jī)制和半正式治理方式。

　　民國(guó)順義例證

　　我們當(dāng)然可以說(shuō)，在民國(guó)時(shí)期，國(guó)家試圖通過(guò)“現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)”或科層制化（bureaucratization,“官僚化”）的方式（見(jiàn)下文），深化自身對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。國(guó)民政府通過(guò)將國(guó)家正規(guī)官僚機(jī)構(gòu)延伸到縣以下新建的“區(qū)”，加強(qiáng)其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力。每一個(gè)區(qū)有一個(gè)由國(guó)家支付薪水的區(qū)長(zhǎng)，具有正式文書(shū)和警察、甚至武裝保安的支持。這一重要的官僚化步驟出現(xiàn)在清末開(kāi)始的各種改革之后。在新政時(shí)期，國(guó)家試圖通過(guò)在自然村一級(jí)設(shè)立村長(zhǎng)這一準(zhǔn)官員職位，而不是像過(guò)去的鄉(xiāng)保那樣的跨村職位，強(qiáng)化自己對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的影響力。

　　然而，伴隨著20世紀(jì)官僚化的“國(guó)家建設(shè)”，舊的草根階層的簡(jiǎn)約治理仍然有相當(dāng)部分保留了下來(lái)。這里，像清代一樣，我們的信息來(lái)源依然主要是涉及新村莊領(lǐng)導(dǎo)的任免和針對(duì)他們的控訴的檔案。資料來(lái)自河北省順義縣。從1929年到1931年，順義縣政府共收到88份涉及村長(zhǎng)的訴狀。其中70份來(lái)自要求允許其辭職的現(xiàn)任或剛被提名的村長(zhǎng)（順義縣檔案，3：42和50，1929.1-12；
3：170，1930.9-1931.9）。其他6份是針對(duì)現(xiàn)任村長(zhǎng)濫用職權(quán)，主要是在管理稅務(wù)中濫權(quán)的控訴。剩下的包括5份由其他村莊領(lǐng)導(dǎo)遞交的要求任命新村長(zhǎng)的訴狀，5份報(bào)告現(xiàn)任村長(zhǎng)的死亡并要求新任命的訴狀，以及兩個(gè)特殊的案例。[4]

　　這些記錄告訴我們，清代寶坻縣關(guān)于鄉(xiāng)保的記錄所揭示的行政方法仍然廣泛地應(yīng)用于民國(guó)的鄉(xiāng)村治理。像鄉(xiāng)保那樣，新的村長(zhǎng)是由地方領(lǐng)導(dǎo)提名并得到縣令批準(zhǔn)確認(rèn)的。他不是帶薪的官員，更多地是村莊社區(qū)的代表而不是國(guó)家官員。除非有針對(duì)他的控訴，或者有任命新村長(zhǎng)的必要，否則，大多數(shù)時(shí)候他都是自行其是的（Huang 1985：241-44；
中文見(jiàn)黃宗智1986）。

　　1929-1931年間順義縣資料中大量要求辭職的訴狀的出現(xiàn)是由于國(guó)民黨政府強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村的控制，增加賦稅、尤其是雜稅（即“攤款”——主要是為了建立警察、保衛(wèi)團(tuán)和學(xué)校的征收），而加重了對(duì)鄉(xiāng)村政府的壓力。與清政府在寶坻縣只試圖控制到人均管轄20個(gè)村莊的鄉(xiāng)保一級(jí)不同，新政府試圖通過(guò)村長(zhǎng)直接把自己的觸角延伸到自然村一級(jí)。與清政府滿足于通過(guò)鄉(xiāng)保在跨村一級(jí)運(yùn)作不同，新政府希望讓新的村長(zhǎng)對(duì)稅收負(fù)責(zé)。與清政府在兩個(gè)世紀(jì)內(nèi)將許多事務(wù)盡可能留給地方自身負(fù)責(zé)不同，新政府試圖征收更多稅款來(lái)進(jìn)行現(xiàn)代化改革——建立現(xiàn)代警察、武裝力量和學(xué)校制度。最后，在國(guó)民黨和軍閥交戰(zhàn)時(shí)期的戰(zhàn)略區(qū)域，軍隊(duì)的過(guò)境要求村莊提供糧食、畜力、住宿、人力和其他后勤服務(wù)（Huang 1985：278-80，284-85，288-89；
中文見(jiàn)黃宗智1986）。

　　這些新的壓力致使許多舊村長(zhǎng)申請(qǐng)離職，許多新被提名的村長(zhǎng)試圖逃避負(fù)擔(dān)。一些人借口年老體衰或健康不佳，另一些人借口自己是文盲，沒(méi)有能力或資格任職，還有一些人則借口自己有其他的責(zé)任和義務(wù)。在好幾個(gè)例子里，剛被提名的村長(zhǎng)轉(zhuǎn)身就提名他人做村長(zhǎng)，而那個(gè)被提名者又反過(guò)來(lái)申請(qǐng)要求避免這樣的“榮譽(yù)”，并堅(jiān)持最初的那個(gè)人更有資格擔(dān)任村長(zhǎng)一職。許多乞求脫離村長(zhǎng)職務(wù)的請(qǐng)?jiān)溉硕继岬搅诵略龆惪罱o村長(zhǎng)增加的壓力。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　另外一些人則提到了戰(zhàn)時(shí)的軍事索取。

　　這些資料使我們確信，國(guó)民黨治下的鄉(xiāng)村治理仍然帶有許多和清代寶坻縣檔案所揭示的一樣的特性。和清政府在鄉(xiāng)保任命上的做法一樣，國(guó)民黨政府也從地方抽取人員，要求本鄉(xiāng)本土的領(lǐng)導(dǎo)從社區(qū)成員中提名村長(zhǎng)。國(guó)家并不任命或派遣這樣的村長(zhǎng)，而將自己的角色限于批準(zhǔn)社區(qū)的提名。而且，和鄉(xiāng)保一樣，新的村長(zhǎng)也是沒(méi)有薪水的準(zhǔn)官員。除非村長(zhǎng)像鄉(xiāng)保一樣成為被控告對(duì)象，或者自己要求辭職或由他人替代，否則只要滿足稅收指標(biāo)，村長(zhǎng)都可以無(wú)監(jiān)督地依自己的意愿行事。這也正是為什么關(guān)于村長(zhǎng)的主要信息來(lái)源是針對(duì)他們的控訴或者他們自己提交的呈訴。

　　從30年代到40年代初期，日本滿鐵（即南滿洲鐵路株式會(huì)社）所作的田野調(diào)查提供了重要的口述史信息，確證和充實(shí)了我們從檔案記錄中得到的認(rèn)識(shí)。滿鐵研究人員在1939-1942年間調(diào)查的華北六個(gè)村莊，為半正式的鄉(xiāng)村治理提供了細(xì)致具體的例證，可以分為三種不同的模式。在魯西北的后夏寨和冷水溝，由社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)提名的早期村長(zhǎng)大部分一直供職到40年代初期。他們通常更多地代表社區(qū)利益，而不是國(guó)家。他們所在的社區(qū)是以一個(gè)有內(nèi)聚力的整體來(lái)和國(guó)家打交道的。這些村莊內(nèi)的社區(qū)紐帶大部分都在20世紀(jì)的變革中維持了下來(lái)�？h政府根本沒(méi)有干涉村莊事務(wù)。我們關(guān)于這些事務(wù)的認(rèn)識(shí)來(lái)自于口述史而不是縣檔案（Huang 1985：259-64；
中文見(jiàn)黃宗智1986）。

　　另一方面，在沙井和寺北柴（前者靠近北京，后者在冀中南），在國(guó)家對(duì)村莊經(jīng)濟(jì)新的壓力和索取之下，長(zhǎng)期擔(dān)任村長(zhǎng)的人辭職了。這導(dǎo)致了權(quán)力真空，使得濫用權(quán)力的“無(wú)賴(lài)”得以竊取村長(zhǎng)職位，并利用職務(wù)為自己謀取私利。但是，這些村莊的社區(qū)紐帶依然足夠強(qiáng)勁，在濫權(quán)行為面前，村民們聯(lián)合起來(lái)，向縣政權(quán)提起申訴，并最終罷免了這些無(wú)賴(lài)。在沙井的案例里，這一過(guò)程發(fā)生在日據(jù)時(shí)代的1939年。在村莊（聯(lián)合了鄰近的石門(mén)村）向縣政府提起針對(duì)無(wú)賴(lài)樊寶山的正式申訴后，后者被罷免并遭到刑事處罰（有期徒刑兩年）。在寺北柴的案例里，這一過(guò)程發(fā)生在30年代早期。當(dāng)長(zhǎng)期擔(dān)任村長(zhǎng)的張樂(lè)卿辭職以后，無(wú)賴(lài)?yán)顕?yán)林在接下來(lái)的兩年里接替了他的位子。直到村莊向縣政府提起申訴之后，李才被罷免，張重新回來(lái)?yè)?dān)任村長(zhǎng)。這里，我們的認(rèn)識(shí)來(lái)自滿鐵調(diào)查員所提供的村莊口述史和他們搜集的縣政府檔案（Huang 1985：264-70；
中文見(jiàn)黃宗智1986）。

　　在第三種模式里，在冀東北的吳店和侯家營(yíng)，社區(qū)的舊有領(lǐng)導(dǎo)放棄了位子，而讓“無(wú)賴(lài)”式的人物獨(dú)占了村政府。在日本人進(jìn)行調(diào)查的1941-1942年間，兩個(gè)村莊都處在濫用權(quán)力的村長(zhǎng)的管理之下，但是村莊并沒(méi)有能夠團(tuán)結(jié)起來(lái)提起正式申訴�？h政府完全沒(méi)有介入村莊事務(wù)；
因此，我們對(duì)發(fā)生在這兩個(gè)村子里的事情的了解全部來(lái)自村莊的口述史（Huang 1985：270-74；
中文見(jiàn)黃宗智1986）。

　　這些滿鐵資料確證，清代依賴(lài)準(zhǔn)官員和糾紛解決進(jìn)行統(tǒng)治的簡(jiǎn)約治理方法，仍然被國(guó)民黨政府，甚至日本占領(lǐng)軍政府所沿用。他們并沒(méi)有試圖在村長(zhǎng)位子上放上帶薪官員，把村政府正式官僚化。相反地，他們繼續(xù)采用了半正式行政的進(jìn)路，將自身限定在批準(zhǔn)和認(rèn)可下面提名的領(lǐng)導(dǎo)人上。只有在針對(duì)濫用權(quán)力的控訴和新的任命發(fā)生時(shí)，政府的官僚機(jī)構(gòu)才會(huì)介入。（而且，正如我們已經(jīng)看到的那樣，當(dāng)新的壓力和張力打破了舊有的社區(qū)聯(lián)結(jié)紐帶時(shí)，這種做法很容易為機(jī)會(huì)主義者和無(wú)賴(lài)竊取權(quán)位打開(kāi)方便之門(mén)。）在原則上和方法上，這種統(tǒng)治方式和清政府處理“細(xì)事”的方式有一定的相似和延續(xù)之處。

　　晚清和民國(guó)獲鹿縣的稅務(wù)管理

　　李懷印對(duì)保存較好的（河北中南部）獲鹿縣晚清至20世紀(jì)30年代檔案資料的研究為上面的觀察提供了進(jìn)一步的確證。在獲鹿，和寶坻縣鄉(xiāng)保一級(jí)相當(dāng)?shù)目h以下關(guān)鍵“官員”是所謂的“鄉(xiāng)地”。和鄉(xiāng)保一樣，鄉(xiāng)地沒(méi)有薪水，由社區(qū)提名（通常依照長(zhǎng)期存在的“村規(guī)”輪流任職），并得到縣令的確認(rèn)。但是，與鄉(xiāng)保不同，每個(gè)鄉(xiāng)地通常與一個(gè)特定的村莊相連。相對(duì)于寶坻縣人均負(fù)責(zé)20個(gè)左右村莊的鄉(xiāng)保，這里典型的情形是一個(gè)鄉(xiāng)地負(fù)責(zé)一個(gè)村莊。如李懷印所觀察的那樣，這一情況的出現(xiàn)可能是因?yàn)榧街心陷^之寶坻縣所在的冀東北生態(tài)更穩(wěn)定，土地生產(chǎn)率更高，由此保障了更緊密聯(lián)結(jié)的村莊社區(qū)和更高程度的社區(qū)團(tuán)結(jié)（Li 2005：9；
2000：第一章）。較高程度的社區(qū)團(tuán)結(jié)和較高程度的縣行政滲透似乎矛盾，其實(shí)共存。但政府的行政方法是相同的。這里，有關(guān)“鄉(xiāng)地”的資料主要來(lái)源同樣是涉及鄉(xiāng)地的提名和確認(rèn)的“案件”，以及針對(duì)他們?yōu)E用權(quán)力和職責(zé)的控訴。和真正科層制化的組織不同，在政府的正式檔案里，我們很少得見(jiàn)鄉(xiāng)地的日常行為。有關(guān)鄉(xiāng)地的文書(shū)大多限于非常規(guī)的，縣令干預(yù)了的“案件”和“訴訟”。

　　獲鹿縣稅務(wù)管理的主要模式是由鄉(xiāng)地先預(yù)付應(yīng)征款項(xiàng)，然后再由他們?cè)谏鐓^(qū)成員中分配稅額，收繳稅款。如果進(jìn)行順利，縣政府收到了應(yīng)征稅款，那么征收大體上由鄉(xiāng)地個(gè)人負(fù)責(zé)，基本上任其自己運(yùn)作。只有當(dāng)這一體系的運(yùn)作出現(xiàn)問(wèn)題，在糾紛、控告和人事變動(dòng)中，縣令才會(huì)介入（Li 2000：第五章；
參見(jiàn)Li 2005：第四、五章）。

　　在清末新政和緊隨而來(lái)的民國(guó)時(shí)期的“現(xiàn)代”“國(guó)家建設(shè)”中，鄉(xiāng)地體系和新建立的村長(zhǎng)體系并存了下來(lái)。但是二者都遵循著舊有的簡(jiǎn)約治理原則：除非糾紛和申訴發(fā)生，這些不帶薪的準(zhǔn)官員基本自行其是。

　　東北地區(qū)海城縣的鄉(xiāng)村學(xué)校和教育管理

　　這里要提及的另一批檔案證據(jù)來(lái)自東北地區(qū)的海城縣，材料相當(dāng)完整，是Elizabeth VanderVen（樊德雯）博士論文（2003）的核心內(nèi)容。在海城縣，中央政府從新政時(shí)期開(kāi)始呼吁按照中央的指導(dǎo)方針建立鄉(xiāng)村社區(qū)學(xué)校。部分村莊過(guò)去有教授《三字經(jīng)》、《百家姓》和《千字文》的私塾（其上是教授《四書(shū)》《五經(jīng)》的私塾。）當(dāng)時(shí)整個(gè)教學(xué)體系都被導(dǎo)向國(guó)家主辦的科舉考試�，F(xiàn)在舊的私塾體系要被新的學(xué)校體系替代。后者預(yù)期將教育普及到所有兒童，并強(qiáng)調(diào)數(shù)學(xué)、地理、歷史、科學(xué)、“國(guó)文”、體育、音樂(lè)等新式科目（VanderVen 2003：第三章）。

　　中央政府為新型鄉(xiāng)村學(xué)校所做的設(shè)計(jì)雖然相當(dāng)詳細(xì)，它并沒(méi)有為它們劃撥任何官方資金。一般村莊都是利用村里的廟宇或村政府自己的收入來(lái)建造校舍，自行選擇和聘雇學(xué)校老師。它們可以收取學(xué)費(fèi)，以資學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)，但是由于它們?cè)谠O(shè)計(jì)上是社區(qū)的“公共”學(xué)校，學(xué)費(fèi)通常很低。有的新學(xué)堂是經(jīng)過(guò)改造的私塾，在課程里將新式和舊式的科目合到了一起（VanderVen 2003：第三章；
VanderVen 2005）。

　　就地方教育管理而言，晚清政府（在1906年）建立起了部分科層制化和部分半正式的“勸學(xué)所”。這些縣以下的勸學(xué)所負(fù)責(zé)監(jiān)察地方和村莊的教育。他們并不是縣衙門(mén)的一部分，也不從屬于某一行政部門(mén)，在這一點(diǎn)上，他們和過(guò)去的鄉(xiāng)保類(lèi)似。但是，他們?cè)谝欢ǔ潭壬瞎倭呕�了：所里任職的官員有薪水，對(duì)在其管轄權(quán)限內(nèi)的學(xué)校做定期的巡視，并將結(jié)果報(bào)告給縣令。所的長(zhǎng)官（至少在理論上）是由地方社會(huì)提名并得到縣令任命的。而他反過(guò)來(lái)（至少在理論上）選擇本所的其他“紳董”和工作人員，理論上要經(jīng)由縣令確認(rèn)。由于這些教育機(jī)構(gòu)的成員無(wú)一例外地來(lái)自地方自身，他們通常更認(rèn)同地方的利益。在例行的匯報(bào)之外，除非遇到糾紛或控訴，這些機(jī)構(gòu)在很大程度上可以自行其是（VanderVen 2003：第六章）。

　　我們關(guān)于這些學(xué)堂和教育機(jī)構(gòu)的信息部分來(lái)自他們向縣政府遞交的官僚化了（甚至具有固定的表格）的有關(guān)學(xué)校的定期報(bào)告。這些報(bào)告涵蓋了教學(xué)質(zhì)量、學(xué)校管理、學(xué)生表現(xiàn)、健康狀況、衛(wèi)生工作等各方面內(nèi)容。但是，就像我們?cè)谒鸭�有關(guān)鄉(xiāng)保、鄉(xiāng)地的資料時(shí)那樣，在這里，更多的信息來(lái)自涉及鄉(xiāng)村違反規(guī)則、特殊的申訴或糾紛等有待縣令解決的“案件”。在這種場(chǎng)合里，這些教育機(jī)構(gòu)的官員們很大程度上像鄉(xiāng)保一樣充當(dāng)村莊和縣衙門(mén)之間的聯(lián)絡(luò)人�？h令主要在這些申訴和糾紛中直接介入（VanderVen 2003：第六章）。

　　VanderVen的發(fā)現(xiàn)在李懷印完成他的博士論文之后對(duì)冀中南獲鹿縣教育所作的研究中得到進(jìn)一步的確證。和VanderVen的一樣，李懷印的材料主要由涉及新式學(xué)校的糾紛和申訴的“案件”組成。這些材料顯示了和東北海城縣相同的部分科層制化、部分半正式行政的原則和方法（Li 2005：第八章）

　　使人驚奇的是這種由國(guó)家發(fā)起、結(jié)合了村莊社區(qū)和地方精英參與的治理模式產(chǎn)生了十分深遠(yuǎn)的結(jié)果。它開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)范圍的鄉(xiāng)村學(xué)校建設(shè)。很多今天的鄉(xiāng)村學(xué)校都可以追溯到這個(gè)時(shí)期。文革時(shí)期廣泛建立的村莊集體（大隊(duì)）學(xué)校尤其清晰地顯示了與這些建于20世紀(jì)初期的學(xué)校的連續(xù)性。像新政和民國(guó)時(shí)期的前身一樣，集體制下的村辦小學(xué)主要是由村莊（集體）自己出資建立的。當(dāng)然，它們是在中央指導(dǎo)和所制定的藍(lán)圖之下實(shí)施基礎(chǔ)教育的。實(shí)際上，它們是村莊在國(guó)家簡(jiǎn)約主義的設(shè)計(jì)下由社區(qū)自己積極參與和推動(dòng)的產(chǎn)物。

　　清代四川巴縣的衙門(mén)行政

　　最后，白德瑞（Bradly Reed 2001）對(duì)四川省巴縣衙門(mén)檔案的研究表明，同樣的治理原則和方法甚至也被應(yīng)用于衙門(mén)自身的管理。根據(jù)清政府的設(shè)計(jì)，縣令是縣衙門(mén)里唯一由中央任命的帶薪官員。很早以前瞿同祖的研究就明白地指出了縣令的“非正式”（瞿的用詞）私人“幕友”所扮演的重要角色：特別是縣令帶著隨他去各處赴任的刑名幕友和錢(qián)谷幕友的至關(guān)重要的作用�？h令用他自己正�！靶剿�”以外的“非正規(guī)”收入（來(lái)自禮物之類(lèi)）支付這些師爺?shù)氖杖耄–h’ü 1962）。而白德瑞的研究向我們展示了衙門(mén)的常務(wù)工作人員——那些在衙門(mén)各房里任職的胥吏和衙役——的運(yùn)作。

　　這些吏役也是半正式人員。他們中的絕大多數(shù)被假定應(yīng)該是根本不存在的，因?yàn)榍宕�行政法�?guī)明確地將縣胥吏和衙役的人數(shù)分別限制在幾十人以下，僅相當(dāng)于19世紀(jì)大多數(shù)縣真實(shí)人數(shù)的很小比例。他們的收入也被條例限定在19世紀(jì)吏役實(shí)際收入的小部分的數(shù)額上。然而，這些居于正規(guī)條例外的灰色人物擔(dān)負(fù)著衙門(mén)的常務(wù)行政工作。他們一般都展現(xiàn)了一種準(zhǔn)官員的價(jià)值觀，將自己的資格和志向與正規(guī)官僚相比擬。

　　白德瑞所用材料的核心也是“案件”記錄。再一次地，這些案件主要涉及在各房吏役的任命和再任命中，圍繞該房控制權(quán)所展開(kāi)的爭(zhēng)奪，或者是房與房之間，圍繞縣衙門(mén)的權(quán)力和財(cái)政控制權(quán)所展開(kāi)的爭(zhēng)奪。正如白德瑞指出的那樣，由于縣衙門(mén)財(cái)政收入的大部分來(lái)自刑房在地方糾紛案件中所收取的費(fèi)用，刑房也就成了特別容易發(fā)生沖突的地方。當(dāng)這些沖突爆發(fā)的時(shí)候，沖突的一方或另一方會(huì)向縣令提起申訴，希冀縣令介入來(lái)解決糾紛（Reed 2001：第二章）。

　　正是通過(guò)有關(guān)這些糾紛的“案件”記錄，我們了解到各房及其吏役的實(shí)際運(yùn)作情況。白德瑞強(qiáng)調(diào)，這些案件向我們展示了縣衙門(mén)日復(fù)一日的運(yùn)作，非正規(guī)的吏役如何悖論地組成衙門(mén)的常務(wù)工作人員，他們?nèi)绾瓮瑫r(shí)帶有非正規(guī)人員的不合法性和正規(guī)官僚的合法性（亦即白德瑞所謂的“非法官員”，“illicit bureaucrats”），在法定規(guī)則之外承擔(dān)著地方政府的必要職能。

　　我在這里要補(bǔ)充指出的是衙門(mén)管理運(yùn)作與司法、稅務(wù)、教育管理運(yùn)作間的共同之處。再一次地，我們看到了對(duì)準(zhǔn)官員的依賴(lài)，他們不是由政府撥款而是由地方社會(huì)，或由衙門(mén)從自己提供的服務(wù)所獲得的收入，來(lái)維系的半正式人員。這種方法也是為了讓正式的國(guó)家機(jī)構(gòu)盡可能少地介入地方事務(wù)，避免使用程式化的監(jiān)察和文書(shū)工作等官僚政治手段�？h令，作為正式科層制的代表，僅在因糾紛而產(chǎn)生控訴的時(shí)候才介入地方事務(wù)。否則的話，基本上任其自己運(yùn)作。

　　值得注意的是，縣令幾乎完全以管理他治下的村莊的辦法來(lái)管理縣衙門(mén)各房。各房頭目由各房自己提名，然后由縣令認(rèn)可。每一房“代表”的準(zhǔn)官員薪酬由各房自己負(fù)擔(dān)。每一房首先依賴(lài)自己的內(nèi)部機(jī)制解決糾紛�？h令只有在不介入便無(wú)法解決糾紛時(shí)，或者在產(chǎn)生針對(duì)吏役濫用權(quán)力的控訴時(shí)，才會(huì)介入。一旦介入，縣令接下來(lái)便按照他處理細(xì)事案件的方式，解決糾紛，處理控告。這同樣也是簡(jiǎn)約主義的行政。

　　集權(quán)的簡(jiǎn)約治理

　　韋伯在他的兩個(gè)理想政府類(lèi)型“世襲主義君主制度”和科層制（“官僚制”）之間作了重要的區(qū)分。前者以一個(gè)把國(guó)家當(dāng)作統(tǒng)治者個(gè)人領(lǐng)地的世襲君主制度為其特色；
后者以一個(gè)非人格化的，帶薪官僚階層行使專(zhuān)業(yè)職能的現(xiàn)代政府為其特色。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但是，當(dāng)他討論帝國(guó)時(shí)代中國(guó)的歷史時(shí)，他認(rèn)識(shí)到實(shí)際和他提出的用以闡明理論聯(lián)系的兩個(gè)理想模型不同，頗具洞見(jiàn)地使用了“世襲主義[君主制]的官僚制”(patrimonial bureaucracy)的概念，而不是簡(jiǎn)單地使用兩個(gè)模型中的一個(gè)或另一個(gè)去進(jìn)行描述。正如我在另文提及的那樣，韋伯的建議可以理解為一個(gè)既矛盾又統(tǒng)一的框架——一個(gè)是“世襲主義的君主制度”同時(shí)又是科層制化的“官僚制度”的體系（Weber 1978：1047-51；
請(qǐng)比較Huang 1996：229-34；
中文見(jiàn)黃宗智2001）�？罪w力在關(guān)于1768年叫魂恐慌的研究中強(qiáng)調(diào)“君主獨(dú)裁”和“官僚制”間的沖突（Kuhn 1990），我的建議則是將二者看作在單一悖論體系中相互依存的兩個(gè)部分。

　　然而無(wú)論如何，韋伯的理論框架對(duì)厘清中華帝國(guó)治理的兩個(gè)重要特征很有說(shuō)服力：（1）盡管在理論上皇帝有世襲權(quán)力，但是實(shí)際上他在很大程度上依靠官僚體系來(lái)確保自身統(tǒng)治的穩(wěn)定性，并賴(lài)以抗衡世襲制統(tǒng)治的分裂傾向（導(dǎo)向獨(dú)立的地方世襲領(lǐng)地）；
（2）雖然韋伯本人并沒(méi)有清楚地表達(dá)出這一點(diǎn)，官僚制盡管具有自我復(fù)雜和延伸的傾向，但是世襲制的統(tǒng)治明顯限定了政府機(jī)構(gòu)必須盡可能地保持簡(jiǎn)約；
否則的話，地方官員和皇帝本人將會(huì)被過(guò)多的中間階層隔開(kāi)，由此威脅到賴(lài)以編織這個(gè)體系的官員對(duì)皇上的個(gè)人忠誠(chéng)，促使地方（世襲制）統(tǒng)治的分權(quán)傾向壓倒官僚制的中央集權(quán)（Weber 1978：特別是1047-1051；
請(qǐng)比較Huang 1996：第九章；
中文見(jiàn)黃宗智2001）。（“世襲主義的官僚制”，作為世襲主義君主制和官僚制兩個(gè)概念的融合，其實(shí)證偽了韋伯本人從前現(xiàn)代的、前官僚化的國(guó)家變化到現(xiàn)代的、官僚化的、理性國(guó)家的直線理論體系。）

　　但是韋伯的概念并沒(méi)有考慮到本文中心議題的半正式治理。無(wú)論是他的理想化治理模型，還是關(guān)于中國(guó)歷史實(shí)際的“世襲主義的官僚制”概念，最終都局限于政府的正式機(jī)構(gòu)和功能上。這是從國(guó)家和社會(huì)非此即彼二元對(duì)立概念出發(fā)的思路。沿襲這樣的思路，治理問(wèn)題變成局限于與民間社會(huì)對(duì)立的政府正規(guī)機(jī)構(gòu)。

　　這樣的概念框架，在官方治理之外，能夠考慮到中國(guó)非正式的士紳精英和宗族扮演的角色，就像韋伯本人所考慮的那樣。這也是過(guò)去中國(guó)研究關(guān)注比較多的課題（例如Chang 1955，1962；
Ch’ü 1962；
Freedman 1966）。但是這樣的概括并不能涵蓋作為本文上述討論核心的半正式鄉(xiāng)保、鄉(xiāng)地、村長(zhǎng)和“非法官員”。其實(shí)，它也不能涵蓋瞿同祖所突出的“非正式”“幕友”，也不能涵蓋與政府協(xié)作，在公共事務(wù)和地方治理中，扮演越來(lái)越重要角色的晚清和民國(guó)時(shí)代的士紳以及商人精英。新式的商會(huì)特別能說(shuō)明問(wèn)題：它們是由政府（在1904年）提倡建立并受其管束的，但同時(shí)代表“私人領(lǐng)域”（private）個(gè)體商人的利益，并逐漸承擔(dān)了很多政府職能，例如維持新式的市政服務(wù)，建立公共安全機(jī)構(gòu)和調(diào)解糾紛。[5]

　　在韋伯之后，Michael Mann在政府正規(guī)權(quán)力中區(qū)別了中央集權(quán)化的程度（相對(duì)于其他與之抗衡的權(quán)力）——他稱(chēng)之為“專(zhuān)制權(quán)力”（despotic power）——和政府深入社會(huì)的程度——他稱(chēng)之為“基層滲透權(quán)力”(infrastructural power)（Mann 1984；
Mann 1986）。由此，考慮到政府權(quán)力在行政、立法、司法三個(gè)部門(mén)間的分立，這些部門(mén)間的相互制約以及市民社會(huì)的權(quán)力，我們可以說(shuō)當(dāng)今美國(guó)政府的專(zhuān)制權(quán)力程度比較低，但是它的基層滲透權(quán)力程度卻非常高（無(wú)論在其稅務(wù)局權(quán)力、警察或聯(lián)邦調(diào)查局在追捕逃犯時(shí)的觸角，還是戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員，都可以見(jiàn)到）。與此不同，考慮到以皇帝個(gè)人名義代表的中央權(quán)威，中華帝國(guó)的專(zhuān)制權(quán)力程度很高，但是，考慮到官僚機(jī)構(gòu)僅僅能延伸到在19世紀(jì)人均負(fù)責(zé)管理25萬(wàn)人的縣令一級(jí)，它的基層滲透權(quán)力的程度很低。低度基層滲透權(quán)力和高度專(zhuān)制權(quán)力的矛盾結(jié)合是思考中國(guó)帝國(guó)政府及其和當(dāng)今美國(guó)政府不同處的一個(gè)有效路徑。

　　Mann的見(jiàn)解在王業(yè)鍵對(duì)中華帝國(guó)土地稅的研究那里得到很好的支持。盡管清政府高度集權(quán)，王業(yè)鍵的研究證明，土地稅（田賦、附加和耗羨）收入相對(duì)于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出只占很小的一個(gè)比例：在18、19世紀(jì)，稅入僅僅占到產(chǎn)出的2-4%。相比較而言，明治時(shí)代的日本和歐洲封建國(guó)家（更不用說(shuō)現(xiàn)代國(guó)家）的稅入則占到產(chǎn)出的10%，甚至更多（Wang 1973；
參見(jiàn)Huang 1985：278-81；
中文見(jiàn)黃宗智1986）。稅收當(dāng)然是衡量政府基層滲透權(quán)力機(jī)構(gòu)和影響力的一個(gè)很好的標(biāo)志。晚期帝國(guó)政府獲取的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的低比例稅收證明了這個(gè)政府相對(duì)低下的基層滲透權(quán)力。當(dāng)然，這也表明了有限的財(cái)政收入對(duì)官僚體系規(guī)模的限制。

　　但是盡管有上述見(jiàn)地，和韋伯的分析一樣，Mann的分析也不能闡明政府正式機(jī)構(gòu)之外的治理。他的雙向區(qū)分仍然局限于和市民社會(huì)的民間權(quán)力并置對(duì)立的政府正式機(jī)構(gòu)。他不能說(shuō)明作為我們討論焦點(diǎn)的半正式治理。換句話說(shuō)，Mann的專(zhuān)制權(quán)力和基層滲透權(quán)力間的區(qū)分，不能把握發(fā)生在政府官方和民間社會(huì)的中間領(lǐng)域內(nèi)的治理方法。

　　正是在這一背景下，我提出了存在于國(guó)家、社會(huì)之間的“第三領(lǐng)域”概念，突出這二者之間重疊和合作的治理領(lǐng)域。在民法體系內(nèi)，第三領(lǐng)域存在于以依法判決為主的官方法庭體系和以妥協(xié)為主的民間社會(huì)調(diào)解機(jī)制之間。向衙門(mén)正式提起控訴通常并不意味著社會(huì)調(diào)解的終結(jié)，而是刺激了更多的努力進(jìn)行調(diào)解。同時(shí)，縣令對(duì)訴狀、辯詞和各種呈稟的批詞，作為縣令初步意見(jiàn)的明示，會(huì)對(duì)社會(huì)調(diào)解起一定作用。法庭體系則幾乎沒(méi)有例外地認(rèn)可庭外調(diào)解的結(jié)果，其背后的理論是庭外居中調(diào)解有助于把糾紛雙方的敵意最小化，避免糾紛惡化或重現(xiàn)（Huang 1993b；
Huang 1996：第五章；
中文見(jiàn)黃宗智2001）。

　　同樣，處在官方政府機(jī)構(gòu)縣衙門(mén)和民間社會(huì)調(diào)解機(jī)制之間的鄉(xiāng)保也體現(xiàn)了清代治理中的“第三領(lǐng)域”。鄉(xiāng)保在國(guó)家社會(huì)間的灰色領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)作，同時(shí)向縣令和提名他的地方社區(qū)負(fù)責(zé)（Huang 1993a；
參見(jiàn)1996：127-31；
中文見(jiàn)黃宗智2003；
2001）。我們?cè)谏厦嬉惨呀?jīng)看到20世紀(jì)的村長(zhǎng)，甚至帝國(guó)時(shí)代的縣衙門(mén)房長(zhǎng)，也擁有共同的特性。這些特性也可見(jiàn)于20世紀(jì)扮演公共服務(wù)和政府角色的士紳和商人精英。20世紀(jì)的鄉(xiāng)村教育同樣并不簡(jiǎn)單屬于社會(huì)或國(guó)家，而是二者合作的結(jié)果。

　　我提出“第三領(lǐng)域”概念的目的并不是要否認(rèn)“國(guó)家”（譬如，正式的官僚機(jī)構(gòu)）和“社會(huì)”（譬如，自然村莊）領(lǐng)域的無(wú)可否認(rèn)的客觀存在，當(dāng)然也不是要繼續(xù)沉溺于國(guó)家、社會(huì)非此即彼的二元對(duì)立建構(gòu)之中，而是要超越那樣的建構(gòu)。正如我們已經(jīng)看到的那樣，清代治理涵蓋了二者之間的一個(gè)巨大領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域內(nèi)，二者相互重疊，協(xié)力運(yùn)作。

　　但是，我的“第三領(lǐng)域”概念雖然突出了中間區(qū)域的存在，顯示出其中準(zhǔn)官員的身份，但它沒(méi)有很好地把握這個(gè)領(lǐng)域中的簡(jiǎn)約治理方法。帝國(guó)的官僚體系本來(lái)可以選擇全面官僚化和各部門(mén)職能專(zhuān)業(yè)化，以及與之相連的形式化文書(shū)工作。這樣的話，會(huì)是一種繁密的“官僚政治”進(jìn)路。然而，帝國(guó)政府相反選擇了接近簡(jiǎn)易做法的一端，它堅(jiān)持使用準(zhǔn)官員而不是帶薪的正式官員，除非發(fā)生糾紛和控訴，盡可能不介入此“第三領(lǐng)域”。僅當(dāng)只有介入才能保障這一廣泛領(lǐng)域內(nèi)治理的連續(xù)和平穩(wěn)運(yùn)作時(shí)，政府才會(huì)介入。

　　為了把握這一治理進(jìn)路和政府的整體組織，我在這里提出了“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”概念。之所以是中央“集權(quán)”，是因?yàn)榈蹏?guó)以皇帝個(gè)人名義聲稱(chēng)擁有絕對(duì)（世襲）的權(quán)力。行政權(quán)威并沒(méi)分割于相對(duì)獨(dú)立的政府各部門(mén)，也沒(méi)有為政府和市民社會(huì)所共享，而是聚集在中央。

　　這樣一種中央集權(quán)制要求一個(gè)簡(jiǎn)約的正式官僚機(jī)構(gòu)。盡管帝國(guó)政府有一個(gè)宏大的徹底控制社會(huì)的設(shè)想，特別是它的十進(jìn)制戶籍管理組織——里甲、保甲制度（見(jiàn)Hsiao 1960），然而事實(shí)上，世襲主義制的邏輯要求政府機(jī)構(gòu)保持最少數(shù)量的科層，以免切斷整個(gè)體系倚為紐帶的個(gè)人忠誠(chéng)，造成地方性的世襲分割。當(dāng)然，從一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期過(guò)密化小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中抽取的有限賦稅也是對(duì)官僚機(jī)構(gòu)充分科層制化的另一個(gè)限制，恰巧契合了清政府減少?lài)?guó)家強(qiáng)加于社會(huì)的負(fù)擔(dān)的愿望。由此，清政府規(guī)定將每個(gè)縣的胥吏和衙役人數(shù)分別控制在幾十個(gè)之內(nèi)，試圖將地方縣令下的胥役限制在最低限度上（Ch’ü 1962：38，58）。清王朝并且許諾了“盛世滋丁，永不加賦”。

　　這樣一個(gè)簡(jiǎn)約的正式官僚機(jī)構(gòu)繼而導(dǎo)致了對(duì)通過(guò)準(zhǔn)官員和糾紛解決機(jī)制進(jìn)行治理的半正式的簡(jiǎn)約行政方法的依賴(lài)。正因?yàn)檎�式機(jī)構(gòu)結(jié)束在縣令一級(jí)，縣以下的行政必須依賴(lài)準(zhǔn)官員來(lái)完成。對(duì)準(zhǔn)官員和社會(huì)調(diào)解機(jī)制的依賴(lài)，要求正式官僚體系只在糾紛或申訴中介入。

　　當(dāng)然，這一“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”概念在某一層次上會(huì)使人聯(lián)想起韋伯的“世襲主義的官僚制”和Mann的高專(zhuān)制權(quán)力-低基層滲透權(quán)力。與它們的不同在于，這個(gè)概念不僅試圖把握政府正式組織的性質(zhì)，而且試圖把握政府行政的實(shí)踐。它不僅試圖指出政府正式機(jī)構(gòu)的組織方式，而且試圖闡明在官方政府和民間社會(huì)之間的灰色領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)作的半正式行政實(shí)踐。

　　儒法合一的治理

　　儒法合一的，或者可以說(shuō)是“儒化的法家”治理，能夠涵蓋這樣的治理實(shí)踐的一部分。法家的意識(shí)形態(tài)是要通過(guò)法律、刑罰和官僚制度來(lái)進(jìn)行治理。[6]這種嚴(yán)苛現(xiàn)實(shí)主義的治理意識(shí)形態(tài)被儒家的仁政理想所中和。[7]在地方治理的層次上，這種融合帶來(lái)了將縣令看作“父母官”的理想。我們可以說(shuō)，這一理想把一個(gè)代表刑罰、紀(jì)律和去人格化行政的法家的嚴(yán)厲父親和一個(gè)依賴(lài)仁慈、和諧和道德楷模的儒家慈祥母親結(jié)合在一起。二者同樣視中央集權(quán)為理所當(dāng)然，因此把政府比喻為父母親，把被統(tǒng)治的人民比喻為兒童子女（子民）。

　　另外，儒家還信奉對(duì)社會(huì)事務(wù)至少干預(yù)的理念。儒家的政治理想是一個(gè)近乎自我管理的道德社會(huì)。政府官員們的理想角色限定于以樹(shù)立道德楷模為主要治理方法。這樣，法律的理想原點(diǎn)是社會(huì)自己解決糾紛，國(guó)家機(jī)構(gòu)尊重社會(huì)機(jī)制進(jìn)行的糾紛調(diào)解。國(guó)家只有在這種機(jī)制失敗，自己不得不介入的時(shí)候，才進(jìn)行干預(yù)。訴訟是失�，F(xiàn)象，依法判決的庭審則出自于應(yīng)付這種失常現(xiàn)象的必要。這就是將民法看成“細(xì)事”的意識(shí)形態(tài)支柱。這樣的仁政對(duì)民眾而言應(yīng)是盡可能不繁重的——因此這也是18世紀(jì)將政府官員和稅額指標(biāo)定在極低度政策的根源。

　　在這里，讀者自然會(huì)聯(lián)想起已被眾多學(xué)者研究過(guò)的11世紀(jì)司馬光與王安石的論爭(zhēng)。司馬光可以被看作是這里所討論的儒家簡(jiǎn)約治理諸多方面的代表：他主張將官僚機(jī)構(gòu)保持在簡(jiǎn)約的狀態(tài)上，讓社會(huì)盡可能自我治理。王安石則提倡依賴(lài)帶薪的正規(guī)官吏來(lái)進(jìn)行治理；
司馬光反之，要求把縣以下的治理寄托于社會(huì)自身的士紳精英（Bol 1993：169，173-76，177-81；
比較蕭公權(quán)1982：515-17，487-93）。司馬光的觀點(diǎn)后來(lái)成為整個(gè)明清時(shí)代占統(tǒng)治地位的儒家主流政治觀點(diǎn)。

　　但是，這種儒家簡(jiǎn)約主義不能充分涵蓋帝國(guó)統(tǒng)治的意識(shí)形態(tài)——就此而言，甚至不能概括司馬光自身政治觀點(diǎn)的全部。就像我們已經(jīng)看到的那樣，帝國(guó)政府實(shí)際運(yùn)作中的意識(shí)形態(tài)其實(shí)來(lái)自儒家和法家的融合。這一融合有著比11世紀(jì)司馬光王安石辯論更加深遠(yuǎn)的歷史根源。甚至司馬光自己，也視依賴(lài)高度繁瑣的官僚規(guī)章制度為理所當(dāng)然。事實(shí)上，他的政治觀點(diǎn)可能更好被概括為“儒化的法家”治理意識(shí)形態(tài)，而不是簡(jiǎn)單的“儒家簡(jiǎn)約主義”。

　　然而，即便是這里闡述的“儒化的法家”概念也不能全面涵蓋上面描畫(huà)的簡(jiǎn)約治理的各個(gè)維度。上面討論的對(duì)準(zhǔn)官員和糾紛解決機(jī)制的運(yùn)用，作為一種治理方法，是來(lái)自行政實(shí)踐的結(jié)果，而不是意識(shí)形態(tài)的原則。無(wú)論是儒家的簡(jiǎn)約主義，還是法家的治理都沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到使用鄉(xiāng)保那樣的準(zhǔn)官員來(lái)作為國(guó)家官僚制度和社會(huì)調(diào)解之間的聯(lián)結(jié)，在二者之間創(chuàng)造出治理的“第三領(lǐng)域”，也沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到要求縣令只有在非介入不能解決糾紛的時(shí)候，才采取直接行動(dòng)。在儒家簡(jiǎn)約主義理想延續(xù)不變的情況下，這些方法是政府在人口增長(zhǎng)的背景下，逐步擴(kuò)延的結(jié)果。考慮到統(tǒng)治者堅(jiān)持的世襲制集權(quán)，而又同時(shí)希圖把世襲制統(tǒng)治內(nèi)在的分裂化最小化，并承諾把稅收最小化，以及由此而來(lái)的簡(jiǎn)化政府機(jī)構(gòu)的愿望，使用糾紛解決方式的半正式行政可能是維護(hù)整個(gè)體系的高效率、低負(fù)擔(dān)的辦法。這就是帝國(guó)政權(quán)行政實(shí)踐的隱藏邏輯，而“儒化的法家治理意識(shí)形態(tài)”概念最多只能涵蓋其部分內(nèi)容。

　　儒化的法家概念更不能夠把握產(chǎn)生于20世紀(jì)現(xiàn)代化需要中的那些簡(jiǎn)約治理維度。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　準(zhǔn)官員村長(zhǎng)的設(shè)置，部分正規(guī)化、部分半正規(guī)化的“勸學(xué)所”的成立和由地方精英和新式商會(huì)承擔(dān)的公共服務(wù)職能，都是這些維度的例證。更重要的也許是，在新式鄉(xiāng)村學(xué)校興起中，國(guó)家推動(dòng)與民眾參與相互結(jié)合。儒家簡(jiǎn)約治理設(shè)想認(rèn)為，地方士紳精英在地方行政中承擔(dān)關(guān)鍵作用，乃是理所當(dāng)然，這也是司馬光政治觀點(diǎn)的核心。但在20世紀(jì)的鄉(xiāng)村中，這樣的士紳精英早已不存在了。新式學(xué)校中的民眾參與更多來(lái)自儒家視野以外的村民和村莊農(nóng)民領(lǐng)袖。儒化的法家歸根到底是農(nóng)業(yè)國(guó)家及其等級(jí)秩序的治理意識(shí)形態(tài)；
它不能涵蓋20世紀(jì)半正式行政的實(shí)踐。

　　當(dāng)代中國(guó)的科層制化和簡(jiǎn)約治理

　　自從韋伯系統(tǒng)概括近代西方民族國(guó)家政府機(jī)關(guān)的逐步擴(kuò)張（和“理性化”）以來(lái)，“科層制化”（“官僚化”，bureaucratization）被看成從前現(xiàn)代到現(xiàn)代治理的主要變化。從這個(gè)角度來(lái)看，中華民國(guó)和當(dāng)今中國(guó)共產(chǎn)黨的政黨國(guó)家相當(dāng)清楚地顯示了一條“官僚化”之路。從國(guó)民黨統(tǒng)治在縣級(jí)政府之下設(shè)立官僚化的“區(qū)”開(kāi)始，到隨后的中華人民共和國(guó)設(shè)立更加復(fù)雜的“公社”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，國(guó)家機(jī)構(gòu)比過(guò)去任何朝代都更加深入社會(huì)。由國(guó)家支付薪水的官員呈幾何狀增長(zhǎng)，從晚清的25000多增長(zhǎng)到1949年以后政黨國(guó)家的以百萬(wàn)數(shù)計(jì)算的國(guó)家干部——1979年“機(jī)關(guān)團(tuán)體”人員共500萬(wàn)人，1989年1000萬(wàn)人（1999年到達(dá)頂峰1100萬(wàn)人，2002年是已發(fā)表官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字中最新的一年，人數(shù)稍微少了一些，見(jiàn)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》1990：114；
2005：125）。大量繁雜的官僚規(guī)章、程序和文書(shū)工作伴隨著這一無(wú)容置疑的官僚化進(jìn)程。

　　考慮到這樣一個(gè)明顯并惹人注目的官僚化進(jìn)程，人們很容易忽視與之平行的另一過(guò)程：那就是帝國(guó)和民國(guó)時(shí)期簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)的部分特征的持續(xù)存在。在改革時(shí)代之前，被稱(chēng)作“集體”政府的村“政府”實(shí)際上具有許多過(guò)去的半正式行政方式的特性。最低一層由國(guó)家支付薪水的干部是公社（鄉(xiāng)）一級(jí)的干部；
村干部（即生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)干部）沒(méi)有中央政府的財(cái)政支持，而是由村莊自己負(fù)擔(dān)——集體干部吃“集體糧”，而不是“國(guó)家糧”。而且，在作為政黨國(guó)家代理人或“官員”的同時(shí)，他們也是村莊的代表。當(dāng)然，新的政黨國(guó)家利用了向下延伸程度遠(yuǎn)甚于正式政府機(jī)構(gòu)的黨組織來(lái)控制這些鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)。由此，村的共產(chǎn)黨黨支部可以說(shuō)相當(dāng)于舊制度下的村長(zhǎng)。支部服從于一個(gè)達(dá)到前所未有的中央集權(quán)化程度的政黨國(guó)家的控制。然而很多過(guò)去的治理方法還是保留了下來(lái)。就支部成員而言，他們幾乎都是鄉(xiāng)村自身的成員，和鄉(xiāng)村自身的利益緊緊纏繞在一起；
不可避免地，他們不會(huì)僅僅認(rèn)同政黨國(guó)家，也會(huì)認(rèn)同自己的村莊。

　　事實(shí)上，當(dāng)代中國(guó)的鄉(xiāng)村治理需要被理解為官僚統(tǒng)治和延續(xù)下來(lái)的簡(jiǎn)約治理方法之間的互動(dòng)，不僅僅是前一種或后一種模式。村（大隊(duì)）小學(xué)為二者的復(fù)雜歷史提供了一個(gè)例證。我們已經(jīng)看到，從20世紀(jì)鄉(xiāng)村教育運(yùn)動(dòng)的一開(kāi)始，鄉(xiāng)村社區(qū)就積極參與到鄉(xiāng)村教育的發(fā)展之中。很多鄉(xiāng)村學(xué)校主要是由村莊自身發(fā)起和出資的。國(guó)家設(shè)定了教育的指導(dǎo)方針，對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督檢查，并且試圖樹(shù)立一定程度的正規(guī)化教育，但學(xué)校還是主要由社區(qū)自身維持和運(yùn)作的。1949年以后，盡管?chē)?guó)家控制程度提高，許多1949年以前的傳統(tǒng)還是保存了下來(lái)。特別是在文革時(shí)期（1966-1976），“民辦公助”辦學(xué)模式——“民辦”指由大隊(duì)（村）和公社（鄉(xiāng)）辦理，“公助”指由政府在資金、師資等方面提供不同程度的幫助——成為典型，推動(dòng)了農(nóng)村義務(wù)教育空前程度上的普及（Pepper 1996：414ff）。在國(guó)家制定的指導(dǎo)方針下，鄉(xiāng)村大多管理和維護(hù)著自己的學(xué)校。很多學(xué)校雇用自己的教師，其工資起碼一部分由集體工分來(lái)支付。農(nóng)村的民辦學(xué)校和城市的精英學(xué)校在質(zhì)量上雖然有明顯的差距，但是這個(gè)民辦體系成功地為絕大多數(shù)農(nóng)村人口提供了免費(fèi)的小學(xué)教育。

　　然而，在改革時(shí)代，市場(chǎng)化和鄉(xiāng)/村財(cái)政收入的減縮（相對(duì)于其職責(zé)），把整個(gè)半官方的鄉(xiāng)村教育體系推入了危機(jī)狀態(tài)。免費(fèi)的教育被一個(gè)為錢(qián)驅(qū)動(dòng)的，大規(guī)模增收學(xué)、雜費(fèi)的教育體系所取代。教育變成農(nóng)民沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，許多人根本就無(wú)法承擔(dān)。鄉(xiāng)/村的財(cái)政短缺又導(dǎo)致了教師工資的拖欠、名額的不足和對(duì)（便宜的）代課教師的廣泛依賴(lài)等現(xiàn)象，導(dǎo)致了教學(xué)質(zhì)量的急劇下降。整個(gè)體系實(shí)際上已在崩潰的邊緣搖搖欲墜（李梁、許桐琿2005）。

　　中央政府因此在最近幾年宣布了九年（小學(xué)和初中）免費(fèi)義務(wù)教育的意圖，教育部宣稱(chēng)要將全國(guó)380萬(wàn)鄉(xiāng)村教師納入正式預(yù)算，保障一定標(biāo)準(zhǔn)的工資（教育部2005年12月9日）。這當(dāng)然會(huì)導(dǎo)致更高程度的正規(guī)化和更深層的國(guó)家控制，并相應(yīng)降低地方社區(qū)的半正式參與。

　　今天，鄉(xiāng)村教育正徘徊在十字路口，有的人可能說(shuō)是陷于漩渦之中。在毛澤東時(shí)代，大隊(duì)和公社提供了以簡(jiǎn)約主義進(jìn)路為基礎(chǔ)的免費(fèi)民辦教育；
改革時(shí)代的市場(chǎng)化卻將早期的教育體系腐蝕成為一個(gè)極其昂貴和充滿故障的體系；

新的21世紀(jì)福利國(guó)家模式則希望全部由國(guó)庫(kù)出錢(qián)，為所有人提供免費(fèi)的九年制義務(wù)教育。這種過(guò)去和現(xiàn)在的混合，究竟會(huì)形成什么樣的前景還是個(gè)未知之?dāng)?shù)。但是，舊有的國(guó)家發(fā)起與社區(qū)參與（建立在地方自我本位的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)上，而不是簡(jiǎn)單的牟利之上）相結(jié)合的半正式進(jìn)路，仍有可能起一定的作用。也許，同樣的邏輯也適用于衛(wèi)生保健，其價(jià)格今日已像教育一樣超出了大多數(shù)農(nóng)村人口承擔(dān)的能力（宋斌文、熊宇紅、張強(qiáng)2003）。[8]

　　這些觀察也許可以擴(kuò)展到鄉(xiāng)村治理的整體。首先，毛澤東時(shí)代集體制的大隊(duì)和公社成功地提供了免費(fèi)教育、衛(wèi)生服務(wù)以及高度的公共安全，雖然是以政黨國(guó)家對(duì)農(nóng)村人口和經(jīng)濟(jì)的過(guò)分的全能主義控制為代價(jià)的。[9]這是一個(gè)矛盾的結(jié)合，同時(shí)包含全能主義政黨國(guó)家的高度官僚化治理和過(guò)去的半正式簡(jiǎn)約行政進(jìn)路。

　　事實(shí)上，毛澤東時(shí)代的鄉(xiāng)村治理可以看作一個(gè)具有相當(dāng)強(qiáng)烈的反官僚主義治理傳統(tǒng)，一個(gè)可以追溯到延安時(shí)代以來(lái)的“簡(jiǎn)政”口號(hào)的傳統(tǒng)。文革時(shí)期的政府機(jī)構(gòu)在它控制文化和思想的努力上可能比官僚化的共產(chǎn)黨政黨國(guó)家更加“全能主義”，但是就正式的國(guó)家機(jī)構(gòu)而言，它毋庸置疑比后者傾向簡(jiǎn)約。當(dāng)然，毛時(shí)代的政治運(yùn)動(dòng)和過(guò)去的簡(jiǎn)約主義治理有很大不同，但是這些不同不能取消二者在治理方式上所有的共性。

　　就改革時(shí)代而言，它首先在80年代成功地利用了良好的鄉(xiāng)村集體干部和新式市場(chǎng)刺激的結(jié)合，推動(dòng)了令人矚目的“鄉(xiāng)村工業(yè)化”，并且提高了農(nóng)民的收入和生活水平。但是在市場(chǎng)化下，鄉(xiāng)村治理逐漸屈服于貨幣主義和功利主義。首先，隨著黨組織權(quán)力的退卻和鄉(xiāng)村自治的呼吁，村、鄉(xiāng)干部比改革之前有了更大的行動(dòng)自由。事實(shí)上，地方治理在很大程度上，不再像改革以前那樣，完全遵循黨的要求辦事，而是在稅收和計(jì)劃生育等基本任務(wù)之上，只要避免黨所明令禁止的事情，便多可

　　自行其是。隨著公共服務(wù)道德的崩潰，地方干部變得更加功利主義和自私自利。權(quán)力濫用廣泛出現(xiàn)在省、地、縣地方政府為企業(yè)發(fā)展和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的征地之中（以期增加地方政府/官員的小金庫(kù)，或提高其所謂“政績(jī)”），以及為了自身或某些個(gè)人利益出售國(guó)有企業(yè)，并且使用專(zhuān)橫權(quán)力支持那種行為，鎮(zhèn)壓抗議和反抗。這些行為多數(shù)沒(méi)有受到中央的嚴(yán)格制裁。政黨國(guó)家的官僚機(jī)構(gòu)越來(lái)越多地主要只是在國(guó)家既定目標(biāo)不能達(dá)成，或糾紛發(fā)生的時(shí)候，才介入干預(yù)。各級(jí)上訪部門(mén)堆積了大量民眾對(duì)各級(jí)政府或某干部的申訴。[10]這種權(quán)力濫用最極端的案例可以看作全能主義和簡(jiǎn)約主義的最?lèi)毫拥娜诤希�近乎一種新型地方官僚世襲主義。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，一種新的地方治理模式正在興起，可能會(huì)用新的公共服務(wù)型福利國(guó)家來(lái)取代過(guò)去的和改革早期的控制提取型國(guó)家。農(nóng)業(yè)稅已被廢除，中央政府宣布了它徹底改造鄉(xiāng)村教育和衛(wèi)生服務(wù)的愿望。但是國(guó)家向新模式的轉(zhuǎn)型并不容易，多半會(huì)帶來(lái)許多意想不到的結(jié)果。村干部變得越來(lái)越只是簡(jiǎn)單地由上級(jí)政府撥款支薪的職工，不再是由地方社區(qū)財(cái)政自己負(fù)擔(dān)的準(zhǔn)官員。這似乎意味韋伯式的“官僚化”或“理性化”，但是這一變化是伴隨社區(qū)(集體)資源和稅收的銳減以及村/鄉(xiāng)干部所承擔(dān)的角色和功能的銳減（停止征稅，因缺少財(cái)力和權(quán)威而停止提供公共服務(wù)，對(duì)生育控制的可能放松）而發(fā)生的。[11]令人擔(dān)憂的是，村級(jí)治理的正規(guī)化和官僚化可能僅存于形式上，缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，附帶繁瑣的文書(shū)卻沒(méi)有真正的工作，正如近期的一個(gè)調(diào)查報(bào)告所指出的那樣（董磊明2006：第三部分）。官僚體系的上層到底能否全面承擔(dān)和接手公共服務(wù)仍待觀察。

　　當(dāng)然，在今天高度工業(yè)化和全球化的中國(guó)，對(duì)為農(nóng)業(yè)國(guó)家設(shè)想的“儒化的法家”治理模式的多種要求已經(jīng)不復(fù)存在了。官僚體系的規(guī)模也不再受到以農(nóng)業(yè)為主的國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有限稅收的限制。而對(duì)教育、衛(wèi)生、市場(chǎng)和交通、通訊基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代要求意味著新的政府和過(guò)去必定會(huì)有很大不同。簡(jiǎn)約主義治理模式必須聯(lián)系今日從汲取控制型國(guó)家到公共服務(wù)型國(guó)家的轉(zhuǎn)型，才可能起作用。然而，20世紀(jì)早期地方自治和由地方推動(dòng)的公共服務(wù)先例，以及毛澤東時(shí)代的國(guó)家+地方參與模式（起碼部分源于舊有的簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)），排除其過(guò)度“全能”弊端，仍然值得借鑒。民眾參與和控制關(guān)乎地方利益的項(xiàng)目，有可能會(huì)推進(jìn)近幾十年來(lái)被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原子化了的社區(qū)紐帶的重新建立�？紤]到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和村莊將長(zhǎng)期存在，簡(jiǎn)單地依賴(lài)西方科層制化的福利國(guó)家模式，不見(jiàn)得能夠解決政府轉(zhuǎn)型中的實(shí)際問(wèn)題。

　　就我們?cè)谶@里的目的而言，重要的一點(diǎn)是我們不能簡(jiǎn)單地用從現(xiàn)代西方舶來(lái)的“科層制化”、“官僚化”、“理性化”和“現(xiàn)代化”等概念，或者它們的對(duì)立面（去官僚化）來(lái)理解人民共和國(guó)治理的變化。我們還要把20世紀(jì)治理實(shí)踐中占有一定地位的半正式行政，及其依賴(lài)的準(zhǔn)官員和糾紛解決治理方法，納入我們的思考之中。

　　上面討論的多對(duì)不同的概念——韋伯的世襲主義的官僚制，Mann的高專(zhuān)制權(quán)力和低基層滲透權(quán)力，以及“儒法和一的治理”——有明顯的重合。我們或許可以將高專(zhuān)制權(quán)力或者中央集權(quán)權(quán)力和法家聯(lián)系起來(lái)，而將簡(jiǎn)約主義主要和儒家聯(lián)系起來(lái)。我們或許也可以把官僚（科層制）治理主要和法家聯(lián)系在一起，而將君主世襲制及其對(duì)簡(jiǎn)約治理的要求主要和儒家聯(lián)系在一起。

　　但是這幾對(duì)概念都更多地展示了政府制度上的結(jié)構(gòu)和目的，較少涉及政府的實(shí)際運(yùn)作或治理實(shí)踐，而恰恰是后者賦予了前者實(shí)質(zhì)內(nèi)容。這里的區(qū)分在于政府的正式結(jié)構(gòu)和實(shí)際運(yùn)作之不同，在于政府機(jī)構(gòu)和行政實(shí)踐之不同。正如本文所建議的那樣，中華帝國(guó)的政府機(jī)構(gòu)確實(shí)應(yīng)看作是官僚制和世襲主義制，高專(zhuān)制權(quán)力和低基層滲透權(quán)力，以及法家和儒家的矛盾結(jié)合。但是，中華帝國(guó)在其政府與社會(huì)的關(guān)鍵性交匯點(diǎn)上的實(shí)際運(yùn)作，則寓于半正式行政的治理方法、準(zhǔn)官員的使用以及政府機(jī)構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時(shí)才介入的方法。由此，我在這里提出了“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”的概念。正如我們已經(jīng)看到的那樣，帝國(guó)時(shí)期遺留下來(lái)的這一治理傳統(tǒng)，有一定部分的內(nèi)涵在國(guó)民黨時(shí)代、毛澤東時(shí)期和改革時(shí)代的治理中留存下來(lái)。新時(shí)代對(duì)福利國(guó)家的需求當(dāng)然會(huì)使舊有的簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)的部分內(nèi)涵成為過(guò)時(shí)，但是簡(jiǎn)約主義中的半正式行政方法以及國(guó)家發(fā)起結(jié)合社會(huì)參與的模式，也許仍然可能在中國(guó)起一定的作用，在其追求自身特色的政治現(xiàn)代性中扮演一個(gè)角色。

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　　[1] 這是王福明用該縣20個(gè)里中5個(gè)里的材料整理出來(lái)的案件數(shù) （從翰香1995：
26-33）

　　[2] 當(dāng)然，這也是當(dāng)今改革時(shí)代，隨著案件數(shù)量的增長(zhǎng)，法庭傾向少采用調(diào)解而更多訴諸簡(jiǎn)單判決的原因。

　　[3] 關(guān)于我和滋賀秀三在這個(gè)問(wèn)題上的爭(zhēng)論，見(jiàn) Huang 1996：12-13；
中文見(jiàn)黃宗智2001。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　[4] 一份是一名村長(zhǎng)提起的針對(duì)幾個(gè)村民的控告。另一份是三名新成立的（雖然遠(yuǎn)不是普遍建立的）“檢查委員會(huì)”成員提起的針對(duì)一名村長(zhǎng)沒(méi)有遵照國(guó)民黨新指示公布村莊賬目的控訴。在1996年的書(shū)中，我說(shuō)有“大約120份”這樣的訴狀（Huang 1996：
43-44；
中文見(jiàn)黃宗智2001）。更細(xì)致地看，那個(gè)數(shù)字包括了15份訴狀復(fù)件，10份不涉及村長(zhǎng)的訴狀，6份只是由個(gè)別村民提起的普通民事訴狀——總共是119份。因此當(dāng)時(shí)說(shuō)一共“大約120份”。

　　[5] 參見(jiàn)Rowe 1984, 1989, 和Rankin 1986。他們的研究先是將這一趨勢(shì)等同于哈貝馬斯的和國(guó)家并置對(duì)立的“公共領(lǐng)域”，但后來(lái)更多地將它看作國(guó)家與社會(huì)間的中間領(lǐng)域（Rowe 1993， Rankin 1993）。我1993年的論文對(duì)這些評(píng)述作了總結(jié)（Huang 1993a: 220-221）。

　　[6] 關(guān)于法家法律的“儒化”請(qǐng)參見(jiàn)瞿同祖 1961; 并比較 Bodde and Morris 1967。

　　[7] 正如瞿同祖（Ch’ü 1961）所揭示的那樣，法家意識(shí)形態(tài)同樣也和儒家的社會(huì)等級(jí)觀融合。

　　[8] 楊團(tuán)（2006）提出了極具啟發(fā)性的“第三條道路”醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系模式。

　　[9] 相較于舊的“極權(quán)主義(totalitarianism)”概念，鄒讜建議使用“全能主義(totalism)”一詞（參見(jiàn)鄒讜1994：
222ff）。

　　[10] 從1990年新《行政訴訟法》頒布開(kāi)始，可以通過(guò)法庭對(duì)政黨國(guó)家代理人濫用權(quán)力的行為進(jìn)行申訴（參見(jiàn) Pei 1997）。但是直到今天，半正式的上訪體系仍然是普通公民賴(lài)以抵制這些權(quán)力濫用行為的首要途徑。

　　[11] 集體單位瓦解之后，鄉(xiāng)村教育衛(wèi)生服務(wù)的資金一度來(lái)自鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提留和統(tǒng)籌的費(fèi)用。但是，2003年（在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目標(biāo)下）的稅費(fèi)改革取消了所謂“三提五統(tǒng)”。其后兩年，資金缺口一度由擴(kuò)征的農(nóng)業(yè)稅（幾乎翻翻）彌補(bǔ)。但是，隨著2005年農(nóng)業(yè)稅的正式廢除，鄉(xiāng)一級(jí)政府在稅收和財(cái)政上真正完全被“挖空”了。（周飛舟 2006）

　　*作者題記：
本文中文版原載《中國(guó)鄉(xiāng)村研究》第五輯， 2007， 1-23頁(yè)，并納入《中國(guó)國(guó)家的性質(zhì)：中西方學(xué)者對(duì)話，（一）》專(zhuān)輯，載《開(kāi)放時(shí)代》2008，第2期：10-29頁(yè)。英文原作Philip C. C. Huang, “Centralized Minimalism: Semiformal Governance by Quasi–Officials and Dispute Resolution in China,” Modern China, 34, 1 (January 2008)。在此感謝白凱（Kathryn Bernhardt）、夏明方、李懷印、彭玉生、Bradly Reed、Elizabeth VanderVen和汪洋在本文修改過(guò)程中提出的寶貴意見(jiàn)。汪洋為本文譯出初稿，謹(jǐn)此致謝。譯稿經(jīng)我自己詳細(xì)校閱修改，基本準(zhǔn)確，但因概念眾多，不容易翻譯，文字去理想甚遠(yuǎn)，尚盼讀者見(jiàn)諒。

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