李煒光：“一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的！”

　　1215年，在泰晤士河的蘭尼米德草地，約翰王與25名貴族代表簽署了《大憲章》，對(duì)貴族每年向國(guó)王交納多少貢賦、繼承遺產(chǎn)時(shí)應(yīng)交納多少遺產(chǎn)稅等都作出規(guī)定，從而在人類(lèi)憲政史上寫(xiě)下了最為光輝的一頁(yè)。

　　《大憲章》的核心價(jià)值是，第一，確立了對(duì)國(guó)王課稅權(quán)加以限制、國(guó)王征稅必經(jīng)被征者同意的條款。從此之后，國(guó)王的權(quán)力將受到來(lái)自制度的約束，而且這種約束將不再限于一般的臣屬勸諫或文化習(xí)俗的制約。除了通過(guò)合法程序，他不再享有對(duì)自由臣民的征稅的權(quán)力，不再擁有武斷專(zhuān)橫之權(quán)。第二，國(guó)王征稅必須得到“別人”的一致同意，其中隱含著人民開(kāi)始擁有國(guó)事咨詢(xún)權(quán)的意思，因而成為后世“無(wú)代表則無(wú)稅”原則的基礎(chǔ)。第三，不許對(duì)商人任意征稅的規(guī)定突破了以往貴族反抗王權(quán)的局限性，有助于貴族們與市民的聯(lián)合。所以，盡管在表面上《大憲章》只是一份申明國(guó)王權(quán)限范圍、體現(xiàn)封建貴族意志和自由的宣言書(shū)，但它仍然成為英國(guó)憲政轉(zhuǎn)型的一個(gè)起點(diǎn)。

　　“未經(jīng)同意不得征稅”原則的建立，必然出現(xiàn)由誰(shuí)來(lái)代表納稅人表示同意或反對(duì)的“代表性”問(wèn)題，以及建立一個(gè)能夠進(jìn)行討論、表決的機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，于是，議會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。議會(huì)從它誕生那天起所具有的最重要的職能就是限制國(guó)王征稅和主持財(cái)政稅收的立法，并最終使它從貴族議政性質(zhì)的設(shè)置演變?yōu)榇�議性質(zhì)的政治機(jī)構(gòu)。

　　1297年，愛(ài)德華一世因?qū)ν鈶?zhàn)爭(zhēng)、國(guó)庫(kù)空虛而急需增稅，遭到議會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)，被迫簽署補(bǔ)充條例《無(wú)承諾不課稅法》，承諾“未經(jīng)國(guó)民同意”不得以“緊急需要”為名征稅，每年國(guó)王還要向國(guó)民宣讀一次《大憲章》，從而再次確認(rèn)了《大憲章》的法律效力。

　　13世紀(jì)中葉，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)階級(jí)結(jié)構(gòu)的變化，城市市民的經(jīng)濟(jì)地位不斷上升，這使他們所繳納的財(cái)產(chǎn)稅在國(guó)家財(cái)政收入中所占的比重越來(lái)越大。當(dāng)國(guó)王把他們作為征稅的重要對(duì)象時(shí)，也不得不遵循“未經(jīng)國(guó)民同意不得征稅”的原則。于是，平民代表——鄉(xiāng)村騎士和城市平民先后進(jìn)入了議會(huì)。1343年，騎士和市民議員第一次單獨(dú)召開(kāi)會(huì)議，兩院制自此誕生，英國(guó)議會(huì)發(fā)展成為社會(huì)各等級(jí)均在其中占有席位的代議機(jī)構(gòu)。由于賦稅主要是由普通國(guó)民承擔(dān)的，而下院（即平民院）更有資格代表全體國(guó)民，因而在征稅權(quán)上擁有更多的發(fā)言權(quán)。14世紀(jì)90年代以后，議會(huì)通過(guò)的稅案上已不再有“經(jīng)上、下兩院批準(zhǔn)”的提法，而是改為“征得上院同意，由下院批準(zhǔn)”。下院制稅制度為幾個(gè)世紀(jì)后其控制政府財(cái)政部門(mén)和實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制奠定了基礎(chǔ)。與此同時(shí)，議會(huì)還逐步獲得了對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督權(quán)。大約在14世紀(jì)中葉，議會(huì)已經(jīng)有權(quán)規(guī)定稅收收入的使用范圍，有權(quán)任命財(cái)政監(jiān)察員以監(jiān)督稅款的征收和使用過(guò)程，有權(quán)組織專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審查政府財(cái)政和王室財(cái)產(chǎn)情況。

　　17世紀(jì)以后，英國(guó)稅收的憲政精神進(jìn)一步成熟，國(guó)王詹姆士一世、查理一世與議會(huì)之間多次因稅收問(wèn)題爆發(fā)沖突。1640年2月，為了通過(guò)稅收籌集與蘇格蘭軍隊(duì)作戰(zhàn)的費(fèi)用，查理一世又一次召集議會(huì)，期間與議會(huì)之間爆發(fā)了激烈的爭(zhēng)吵，最終引發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)。1649年，查理一世因?yàn)檑`踏“未經(jīng)同意不得征稅”的原則而成為“人民公敵”，被送上了斷頭臺(tái)。

　　1688年，英國(guó)經(jīng)不流血的“光榮革命”確立了資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制，奠定了君主立憲制的政治和法律基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了從封建主義向資本主義的過(guò)渡，成為最早進(jìn)入資本主義時(shí)代的國(guó)家。1689年，英國(guó)國(guó)會(huì)制定《權(quán)利法案》，其中第4條規(guī)定：“凡未經(jīng)議會(huì)允許，借口國(guó)王特權(quán)，或供國(guó)王使用而任意征稅，超出議會(huì)準(zhǔn)許的時(shí)間或方式皆為非法”，在國(guó)家法律上正式確立了近代意義上的憲政民主制度，議會(huì)承擔(dān)起推行公共財(cái)政制度的歷史責(zé)任。

　　法國(guó)的民主之路比英國(guó)曲折得多。路易十四時(shí)代，為建立絕對(duì)君權(quán)體制，國(guó)王經(jīng)常以種種免稅特權(quán)對(duì)貴族和教士進(jìn)行收買(mǎi)和馴服，正是這種僅有少數(shù)人可以享受的免稅特權(quán)加上對(duì)平民的苛征激化了社會(huì)矛盾，埋下了大革命的種子。1787年，路易十六要求通過(guò)舉債和增稅計(jì)劃，導(dǎo)致其與高等法院的持續(xù)沖突，1788年巴黎議會(huì)否定了國(guó)王抽稅及修改司法程序的通令。路易十六為了籌集稅收，迫不得已于1789年重新召開(kāi)自1614年以來(lái)從未召開(kāi)的三級(jí)議會(huì)，卻引發(fā)了大革命，步了查理一世的后塵，成為因忽視和踐踏代議制原則而被送上斷頭臺(tái)的又一個(gè)犧牲品。就在這一年，法國(guó)發(fā)布了著名的《人權(quán)宣言》，規(guī)定人民財(cái)產(chǎn)不得任意侵犯，將憲政精神融入憲法和法律之中，終于走上了憲政民主之路。《人權(quán)宣言》和其后的若干份憲法與英國(guó)的法律一樣，都貫穿著限制征稅權(quán)和負(fù)擔(dān)平等的精神。

　　人類(lèi)的憲政之火也在北美殖民地點(diǎn)燃。遠(yuǎn)在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)前，賦稅問(wèn)題就成為北美愛(ài)國(guó)者與宗主國(guó)英國(guó)之間整個(gè)斗爭(zhēng)的中心點(diǎn)，獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)更是直接起因于宗主國(guó)的課稅和干預(yù)。1776年7月4日，美利堅(jiān)合眾國(guó)十三州議會(huì)在一致通過(guò)的《獨(dú)立宣言》中指責(zé)英國(guó)“未經(jīng)我們同意便向我們強(qiáng)行征稅”，指出納稅而無(wú)代表權(quán)是暴政，從而點(diǎn)燃了美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的導(dǎo)火索�！盁o(wú)代議士不納稅”，成為美國(guó)為擺脫英國(guó)殖民統(tǒng)治提出的一個(gè)正當(dāng)理由，后來(lái)又成為美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的一個(gè)響亮的口號(hào)，即“無(wú)代表則不納稅”。

　　驚心動(dòng)魄的財(cái)政歷史表明，歐美憲政制度的演進(jìn)是以議會(huì)爭(zhēng)取制稅權(quán)的斗爭(zhēng)為起點(diǎn)的，在這個(gè)漫長(zhǎng)、曲折和流血的過(guò)程中，最終主宰人類(lèi)主流文明的憲政精神是源源不斷地流動(dòng)著的、承襲著的。英國(guó)有一句諺語(yǔ)：“稅收是代議制之母”。在15世紀(jì)之前，批準(zhǔn)納稅幾乎是議會(huì)唯一的職能，議會(huì)主要的就是一個(gè)納稅人的會(huì)議，議會(huì)最初體現(xiàn)的也并非是什么民主理念，而是財(cái)產(chǎn)權(quán)作為對(duì)主權(quán)者約束在先的理念。所以，在任何一個(gè)民主法治的國(guó)家里，財(cái)政的實(shí)質(zhì)就是議會(huì)中心主義，體現(xiàn)的是一種納稅人至上、王在法下的精神。促使英國(guó)向憲政民主體制發(fā)展的《大憲章》、《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗?shū)》、《權(quán)利法案》等具有里程碑性質(zhì)的憲法性文件，都是在議會(huì)反對(duì)國(guó)王征稅權(quán)的斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的，著名的英國(guó)革命、法國(guó)革命、美國(guó)革命也都是從納稅人的抗稅運(yùn)動(dòng)開(kāi)始的。

　　中國(guó)的情形則完全不同。自秦始皇確立了“天下事無(wú)大小皆決于上”的原則以來(lái)，皇權(quán)專(zhuān)制始終是傳統(tǒng)政治的唯一核心，雖然為了維持龐大宗法體系內(nèi)的和諧與平衡，這個(gè)制度在其自我調(diào)整空間比較充裕的時(shí)候，也會(huì)對(duì)自身過(guò)分專(zhuān)制化的趨向加以一定抑制，有一些對(duì)君主權(quán)力的法定限制手段，如議、封駁、臺(tái)諫制度等，但正如德國(guó)哲學(xué)家雅斯貝斯指出的：“一旦建立了獨(dú)裁制，便不可能從內(nèi)部把它消除�！�…這部機(jī)器幾乎自動(dòng)地保持它自己�！敝袊�(guó)皇權(quán)專(zhuān)制制度的自我抑制只能局限在很有限的范圍之內(nèi)，其專(zhuān)制性不僅不可能從根本上被消除，相反會(huì)隨著自身邏輯規(guī)定的方向惡性發(fā)展。宋代以后，皇權(quán)專(zhuān)制制度走向極端化，君權(quán)實(shí)現(xiàn)了其對(duì)整個(gè)社會(huì)的超強(qiáng)控制，相權(quán)被一分為三，進(jìn)而在明代被取消，以“內(nèi)閣大學(xué)士”代之。明代，皇帝之“敕”高于國(guó)家之“律”的制度特征發(fā)展到極端，顧炎武稱(chēng)之為“權(quán)乃移于法”。

　　在威嚴(yán)無(wú)比的皇權(quán)制度下，向誰(shuí)征稅、征什么稅、征多少稅、怎樣征稅，完全是皇帝一個(gè)人說(shuō)了算，他所擁有的征稅權(quán)是無(wú)限的，得不到任何有效的制約，地方官員則打著“圣旨”、“上諭”的旗號(hào)“暢行無(wú)阻”地征稅，依靠從上至下施加強(qiáng)大的政治壓力，“完成政治任務(wù)”式地征收，征收多少全憑一時(shí)一地的需要，全然不顧農(nóng)民有沒(méi)有承受的能力，對(duì)納稅者亦不承擔(dān)任何法律和道義上的責(zé)任。

　　中國(guó)的農(nóng)民階級(jí)從來(lái)沒(méi)有任何權(quán)利可言，只有不能不承擔(dān)的納稅義務(wù)如影相隨。他們直接面對(duì)的是打著皇帝的旗號(hào)、代表專(zhuān)制皇權(quán)的各級(jí)官吏，處于絕對(duì)的劣勢(shì)地位，只能“聽(tīng)天由命”�；蕶�(quán)專(zhuān)制社會(huì)也沒(méi)有任何一種政治力量（如歐洲的貴族領(lǐng)主）處于政府和農(nóng)民之間起一種“緩沖”作用。中國(guó)歷史上稱(chēng)政府征收的賦稅為“皇糧國(guó)稅”，納稅者被稱(chēng)為“小民”、“平頭百姓”，片面強(qiáng)調(diào)納稅人的義務(wù)而完全忽略其權(quán)利等都是這種思想和制度的反映。這種惡劣的、毫無(wú)生機(jī)和前途的制度嚴(yán)重破壞了社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程，構(gòu)成對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的一種極大的殺傷，成為導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)和政治危機(jī)、引發(fā)周期性社會(huì)動(dòng)蕩的基本因素。中國(guó)歷史上頻繁的改朝換代并且社會(huì)動(dòng)亂的周期越來(lái)越短，清晰地標(biāo)志著中國(guó)皇權(quán)專(zhuān)制制度在走向極端的同時(shí)，也在一步步地、無(wú)可挽救地走向滅亡。

　　中、西方的制度差異如此之大，令人感慨不已。清末以來(lái)，中國(guó)亦有100多年的憲政歷史，卻始終沒(méi)有真正找到一條有效制約權(quán)力之路。中國(guó)人引進(jìn)民主理論的目的只是為了中國(guó)也像西方國(guó)家一樣“船堅(jiān)炮利”、經(jīng)濟(jì)繁榮。由于歷史條件的限制，他們沒(méi)有充分的時(shí)間來(lái)思考憲政民主精神的內(nèi)涵。這種先天不足的憲政文化極大地影響了清末的立憲運(yùn)動(dòng)并導(dǎo)致此后一次又一次向民主法治方向邁進(jìn)的曲折坎坷的命運(yùn)。

　　在中國(guó)傳統(tǒng)中，法律是為政治服務(wù)的，需要的時(shí)候可以用，不需要的時(shí)候也可以不用。而作為“法律中的法律”的憲法，也就變成了各部門(mén)法中最不像是“法”的東西——沒(méi)有完整的法律規(guī)范形式，沒(méi)有法律責(zé)任和違憲審查作為后盾，不能對(duì)社會(huì)生活起實(shí)質(zhì)上的調(diào)整作用，而流于形式。

　　這種影響至今在中國(guó)人的頭腦中仍然十分頑固，久久揮之不去，并突出地反映在人們的財(cái)政觀念上，認(rèn)為財(cái)政稅收是以國(guó)家為主體的，是為政府服務(wù)的。憲法中只規(guī)定了公民有依法納稅的義務(wù)，稅法中只提出納稅人為單純的“義務(wù)人”，而納稅人權(quán)利則幾乎被完全忽略。政府是在征收和使用自己的錢(qián)，跟納稅人沒(méi)有什么直接的關(guān)系，納稅人無(wú)權(quán)說(shuō)三道四。

　　人民代表大會(huì)無(wú)法成為真正的財(cái)政、預(yù)算的立法機(jī)關(guān)（因?yàn)橛懈�多的法律產(chǎn)生于人大之外），無(wú)法成為政府與納稅人利益進(jìn)行交涉與協(xié)調(diào)的場(chǎng)所，無(wú)法發(fā)揮對(duì)國(guó)家法律秩序的監(jiān)督與引導(dǎo)功能，因而也就無(wú)法創(chuàng)造出一個(gè)公平正義的稅制和陽(yáng)光的財(cái)政預(yù)算體制來(lái)。

　　溫家寶總理日前在回答記者有關(guān)政府改革的提問(wèn)時(shí)，突然提高聲音說(shuō)了以下將載入史冊(cè)的話(huà)：“我想講一個(gè)公共財(cái)政的問(wèn)題，這是很少涉及的問(wèn)題。我們要推進(jìn)財(cái)政體制改革，使公共財(cái)政更好地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。其實(shí)一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義�！�

　　當(dāng)代社會(huì)，國(guó)家財(cái)政的憲政民主化受到越來(lái)越廣泛的關(guān)注，世界上幾乎所有倡導(dǎo)民主法治的國(guó)家，無(wú)論其發(fā)達(dá)程度、地理位置、社會(huì)制度、歷史傳統(tǒng)如何，都在憲法中設(shè)置了財(cái)政稅收法治的內(nèi)容，或在有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)、權(quán)力分配、公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定中對(duì)財(cái)政體制的法治性質(zhì)做出明確的闡述，并幾乎無(wú)一例外的將相關(guān)的權(quán)力賦予議會(huì)。除此之外，人類(lèi)社會(huì)沒(méi)有也不可能找到其他發(fā)展之路。

　　總理無(wú)疑是懂得財(cái)政史的，他揭示出人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的一條必然規(guī)律：社會(huì)的發(fā)展、變革，無(wú)一不是從財(cái)政體制的改革起步的。受此啟發(fā)，我的看法是，未來(lái)的體制改革即將啟動(dòng)，它的標(biāo)志，就是我國(guó)財(cái)政體制的根本性改革，將涉及制稅權(quán)、預(yù)算權(quán)歸屬、政府征稅及用稅權(quán)的來(lái)源與治理機(jī)制、十三億納稅人權(quán)利的法律確認(rèn)等等。一臺(tái)生動(dòng)的活劇即將在我國(guó)政治大舞臺(tái)上演，讓我們張開(kāi)雙臂迎接她的到來(lái)吧！

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