高一飛：官員財產(chǎn)申報立法路線圖

　　近日，新疆阿勒泰地區(qū)紀律檢查委員會、監(jiān)察局及預防腐敗辦公室聯(lián)合出臺了《縣(處)級領導干部財產(chǎn)申報規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定》)，要求“與領導干部職權密切相關的收入都將通過阿勒泰廉政網(wǎng)及當?shù)刂髁髅襟w及時全面公開，以接受社會有效監(jiān)督�！边@一規(guī)定的出臺，引發(fā)了評論家們“官員財產(chǎn)申報原來可以如此簡單”的感慨，但是，這個規(guī)定并不是什么新東西，早在 1995年5月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合就發(fā)布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，2001年6月15日，中央紀委和中央組織部聯(lián)合發(fā)布了《關于省部級領導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》。新疆阿勒泰地區(qū)的規(guī)定是對處級以上干部收入公開的方式作了特別規(guī)定（通過廉政網(wǎng)及當?shù)刂髁髅襟w及時全面公開），僅僅是對中央早已有的規(guī)定的重申，并不一定會出現(xiàn)特別的效果。

　　在1989年的全國人民代表大會上，就有代表提出了財產(chǎn)申報法的立法建議，1994年的，八屆全國人大常委會將財產(chǎn)收入申報法正式列入五年立法規(guī)劃，但是，我國公務人員財產(chǎn)申報一直停留在黨政機構文件中，而且僅僅針對處級以上干部�！柏敭a(chǎn)申報法”為什么不能盡快出臺？是否可以盡快出臺呢？

　　隱私權不是理由

　　公務員財產(chǎn)申報制度（Properties Declaration system）,即法定范圍內(nèi)的國家公職人員依照法定的期限和方式向有關機關申報法定范圍內(nèi)的財產(chǎn)并接受有關機關監(jiān)督檢查的法律制度。財產(chǎn)申報法有著“陽光法案”、“終端反腐”的美稱，是預防腐敗的有效途徑。

　　沒有財產(chǎn)申報制度的情況下，公務員共同之處財產(chǎn)來源不明的情況很難查處。我國在1988年全國人大常委會通過的《關于懲治貪污賄賂罪的補充規(guī)定》規(guī)定了巨額財產(chǎn)來源不明罪，后來的1996年刑法繼續(xù)規(guī)定了此罪。實踐中雖然處理了一些這類犯罪，但絕大多數(shù)是因為貪污、賄賂等其他罪名立案后附帶查處的。有意思的是，2005年，有媒體出現(xiàn)了這樣一個新聞標題：“鄭州首例單獨以巨額財產(chǎn)來源不明定罪的案件”（http://www.fzgl.gov.cn/gb/info/alxc/qtaj/2005-06/26/1110243747.html，大河報2005-6-26）也就是說，作為鄭州這樣一個大城市，在法律規(guī)定巨額財產(chǎn)來源不明定罪17年后的2005年，才有了第一個“單獨以巨額財產(chǎn)來源不明定罪的案件”，最高法院沒有公布過“單獨以巨額財產(chǎn)來源不明定罪的案件”的統(tǒng)計資料，但從上述情況可以看出，我國“單獨以巨額財產(chǎn)來源不明定罪的案件”是非常少的。

　　建立財產(chǎn)申報制度的時機是否成熟，一直是一個有爭議的問題。在1989年的全國人民代表大會上，就有代表提出了立法建議，1994年的八屆全國人大常委會將財產(chǎn)收入申報法正式列入五年立法規(guī)劃，但在今年1月31日，全國人大內(nèi)務司法委員會稱，“目前制定這一法律的時機尚不成熟”，認為財產(chǎn)申報立法遭遇三大“攔路虎”：登記實名制未推行、技術手段尚不成熟、公開與隱私界限不清。（全國人大內(nèi)司委稱財產(chǎn)申報立法時機未成熟，http://news.vnet.cn/info/15/374994.html，2008年02月02日，來源:法制日報）

　　在以上問題中，“公開與隱私”的界限問題并不是一個真正的問題，因為這本來就是財產(chǎn)申報法的主要內(nèi)容，以此作為否定建立財產(chǎn)申報制度的理由，顯然是一種循環(huán)論證。實際上，即使是對普通公民，在個人隱私與個人利益之間，世界上任何一個國家都不認為個人財產(chǎn)收支情況對國家是“隱私”----國家相關機關有權力了解個人的收支情況，這是征稅、反恐、反洗錢、反貪污賄賂的依據(jù)。而公務人員享受了比普通公民更多的利益，需承擔比普通公民還要多的義務。

　　完備“身份識別”與“金融檔案”制度

　　公務員財產(chǎn)申報制度的制度性障礙是：財產(chǎn)申報不可能靠公務人員個人的自覺和誠實，政府必須有相應機制了解公務員個人財產(chǎn)中哪些是合法的、哪些是非法的。如果沒有了解個人財產(chǎn)性質(zhì)的配套制度、方法與技術，即使規(guī)定了公務人員財產(chǎn)申報義務，也可能是停留在紙面上的法律，因為公務人員會以各種方式“隱瞞財產(chǎn)的真實來源”。

　　眾所周知，在現(xiàn)代社會，官員不明財產(chǎn)不是都可以象在我國已經(jīng)發(fā)生的案件一樣從官員的家中或者辦公室的某一個落搜查出來的，官員往往通過各種方式將黑錢“洗白”。而現(xiàn)代財產(chǎn)收支的渠道和方式非常復雜，除了現(xiàn)金、現(xiàn)物流動以外，還有通過金融機構進行的交易；
除了一般金融交易以外，還有大量的“衍生金融交易”，如期貨、期權交易等，國家主要通過反洗錢法律制度了解個人和組織的財產(chǎn)收支情況。

　　在國際社會，反洗錢金融行動特別工作組（FATF) 是西方七國為專門研究洗錢的危害、預防洗錢并協(xié)調(diào)反洗錢國際行動而于1989年在巴黎成立的政府間國際組織，中國為組織的觀察員。FATF 關于反洗錢的《40＋9項建議》是國際反洗錢領域中的重要文件。該組織建議金融交易報告義務的承擔者不僅包括銀行，還包括非銀行的金融機構和從事金融活動的其他個人和實體。我國96年刑法和刑法修正案（六）所規(guī)定的“洗錢罪”的主體也包括了單位、個人，金融機構和非金融機構，洗錢行為的方式除了通過金融渠道的方式，也包括了任何“其他方法”。

　　如何防止“掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)”的行為？2006年10月31日，我國頒布了《中華人民共和國反洗錢法》，該法要求我國境內(nèi)的金融機構“建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，履行反洗錢義務�！边@是實施財產(chǎn)申報制度的基礎，也是國際社會了解個人財產(chǎn)真實情況的基本制度體系。但是，我國對于國際組織所建議的“非金融機構的金融活動”，并沒有納入《反洗錢法》的調(diào)整對象，這是立法上存在的問題。

　　實施上述反洗錢法律還存在技術性障礙。首先是身份識別（實名）制度的實現(xiàn)有技術難度。其次，是與金融交易報告制度相關“金融檔案制度”的建立相當復雜。

　　對身份識別與實名制度問題，目前基本可以解決。我國可以充分利用第二代IC卡公民電子身份證號碼唯一終身不變、可電腦驗證和讀取數(shù)據(jù)的特性，把每個公民主要是官員和經(jīng)濟組織的貨幣資產(chǎn)銀行存貸款帳戶、有價證券和實物資產(chǎn)等數(shù)據(jù)集中在公民或組織唯一的網(wǎng)絡戶頭上，利用計算機網(wǎng)絡進行統(tǒng)一記帳和管理，建立一個全國性的財產(chǎn)申報資料數(shù)據(jù)中心，可對申報資料進行更充分的電子化管理和監(jiān)督審查。

　　至于“金融檔案”，其所包含的信息內(nèi)容豐富、數(shù)量繁多，是金融活動全過程的真實記錄，包括金融業(yè)務往來中形成的會計、統(tǒng)計、借貸等方面的材料。我國目前金融檔案制度的情況是，雖然有中國工商銀行綜合檔案管理系統(tǒng)于2002年 9月正式運行。但是總的來說，其作用仍然有限，主要表現(xiàn)在金融檔案管理制度政出多門、各家金融機構沒有一套金融檔案全宗，政府難以查實某一個人或者組織金融活動的全貌。

　　基于上述原因，我們還不能夠通過金融檔案全面掌握每一個人或者單位的在金融活動中的財產(chǎn)流動情況，這是財產(chǎn)申報制度實施難的根本障礙所在。

　　財產(chǎn)申報法可以立即出臺

　　但是，我們也可以想象，即使上述制度全部建立起來，對公務人員財產(chǎn)收支情況的了解也只能是針對“大額交易和可疑交易”，對其他的非法收支情況（如現(xiàn)金消費、贈送給他人等）全部了解，是根本不可能的，還存在大量其他的洗錢途徑難以一網(wǎng)打盡。財產(chǎn)的流動、個人的收支情況是紛繁復雜的，事實上，在任何社會、任何國家，政府除了盡力而為以外，要掌握每一個人的所有收支情況根本不可能。上述三大制度之外，任何一個國家都還需要通過建立舉報制度和其他民主制度，以其他監(jiān)督形式了解公務人員的財產(chǎn)收支情況，為打擊公務人員貪污賄賂、巨額財產(chǎn)來源不明、洗錢等違法犯罪活動提供證據(jù)。

　　 因此，配套制度不健全、技術手段尚不成熟，在實踐中確實會導致財產(chǎn)申報制度具體操作時執(zhí)行不力、對違背這些規(guī)定的追究不嚴格等問題。但是，這不能成為財產(chǎn)申報制度遲遲不出臺的理由，“技術手段”的成熟永遠都是相對的，打擊錢權交易在任何社會都不可能達到“疏而不漏”的理想狀態(tài)。所以，我們不需等待制度都健全了、技術都成熟了才出臺《公務人員財產(chǎn)申報法》。

　　240多年前，瑞典公民可隨時查看各級官員的納稅清單，1883年，英國議會通過《凈化選舉防止腐敗法》，這是世界上第一部有關財產(chǎn)申報的法律，在那個時候甚至于沒有電腦，更不用說現(xiàn)代身份識別制度和交易檔案制度，以配套制度不健全和技術不夠發(fā)達作為不能實行財產(chǎn)申報制度的理由，未免太牽強。

　　最重要的是，出臺財產(chǎn)申報制度不會很多其他法律出臺后可能產(chǎn)生的負面效應。在很多法律制度中，存在相互沖突的價值，匆忙出臺一個法律制度可能對其他迫切需要實現(xiàn)的價值形成障礙。如在言論自由的重要性沒有底線保障的情況下匆忙出臺新聞法，可能會導致以規(guī)范新聞媒體行為的名義而將新聞法變成一部主要為限制新聞自由的法，等等。但是，在公務員財產(chǎn)申報制度的問題上，我看不出來到底會存在什么樣的負面效應。曾有反腐專家王明高認為“實施財產(chǎn)申報制應慎之又慎，不然有可能引發(fā)社會、經(jīng)濟等方面的風險”，（官員財產(chǎn)申報制度入《公務員法》之辯，http://www.hyczh.gov.cn/content.aspx?contentid=886&columnid=899，來源，中國經(jīng)營報。）難以想象的是：這個風險到底是什么？

　　如果說有風險的話，我認為至多是執(zhí)法不嚴、導致法律威信受到損害，導致被發(fā)現(xiàn)的貪官們認為“法律面前不平等”，“還有更大的貪官沒被抓”而覺得委屈。但是，在這個問題上，我相信人民的要求是：打擊腐敗，少比無好、多一種途徑比少一種途徑好。從整體上來說，只會提高整個中國法律的威信和人民對法律的信心。

　　新疆阿勒泰地區(qū)的《規(guī)定》和中央已經(jīng)出臺的針對處級以上干部的財產(chǎn)申報規(guī)范，都是黨政機關的內(nèi)部規(guī)范，而不是正式的立法。針對的對象非常有限，規(guī)定的具體機制也很不健全。通過立法立即實行、逐步完善公務人員財產(chǎn)申報制度，不需要再等待了。因此，要建立健全規(guī)范的公務員財產(chǎn)申報制度，首要任務是由全國人大常委會制定《公務員財產(chǎn)申報法》，以解決現(xiàn)行規(guī)定地位不明、效力不高的問題。在《公務員財產(chǎn)申報法》的具體內(nèi)容中，應當借鑒其他國家的經(jīng)驗，對財產(chǎn)申報的主體范圍、申報的財產(chǎn)范圍和種類，財產(chǎn)申報的受理機構以及對拒報或者不如實申報家庭財產(chǎn)行為的處罰等等都應做出細致而明確的規(guī)定。

　　2008-6-16.重慶烈士墓。

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