秋風(fēng)：中國已到減稅之時(shí)

　　為什么稅收收入會快速增長

　　對于稅收的持續(xù)快速增長，政府相關(guān)部門和專家給出了各種解釋。但不論怎樣解釋，稅收收入持續(xù)以遠(yuǎn)超GDP的速度迅猛增長，終究不是一件十分正常的事情。這種不正常，是有深層次制度上的原因的。

　　從上世紀(jì)80年代開始，中國進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，即從國家全面控制權(quán)力、資源的體制，轉(zhuǎn)向個(gè)人享有自由的，以市場、法治為其制度框架的社會。這個(gè)轉(zhuǎn)型過程依然沒有完成，于是，部分市場化激發(fā)出來的全社會的財(cái)富創(chuàng)造能力，被納入國家本位的稅收制度框架中后，就出現(xiàn)了稅收的超常規(guī)增長。

　　轉(zhuǎn)型之前的主流國家理論一直強(qiáng)調(diào)，國家是統(tǒng)治階級統(tǒng)治整個(gè)社會的工具，相應(yīng)地，稅也就是政府強(qiáng)制、無償?shù)叵蛎癖娬魅〉囊还P收入。直到今天，財(cái)政稅務(wù)教科書上依然是這么說的。因而，政府征稅當(dāng)然不需要以民眾的同意為前提。征哪些稅、向誰征、征多少、怎樣征，都是由政府單方面決定的。

　　據(jù)此建立起來的稅制是國家本位的，政府自己決定稅種、稅率，而任何一個(gè)政府都天然地具有增加稅收收入的傾向。上世紀(jì)80年代以來，盡管稅賦的具體制度進(jìn)行過多次調(diào)整，調(diào)整過中央與地方的稅收分配比例，在一段時(shí)間內(nèi)也向企業(yè)、向民眾“讓利”，但是，國家本位的稅制框架本身并無多大變化。

　　從長遠(yuǎn)來看，這樣的稅制框架內(nèi)在地具有推動稅收規(guī)模膨脹的趨勢。它可能采取隨意增加稅種、提高稅率的做法，但也會采取其他策略。比如，政府官員說，近年來政府稅收收入增長較快的一個(gè)重要原因是政府加強(qiáng)了征管。強(qiáng)化征管之所以具有如此神奇的效果，皆因?yàn)槟壳暗亩愔剖且悦癖娕c政府的不信任為預(yù)設(shè)的。稅沒有經(jīng)過人們合適的程序確定，因而民眾的納稅意愿較低。政府在上世紀(jì)90年代估計(jì)，實(shí)際征收率只有50%.針對民眾的這種心態(tài)，政府采取了“寬打窄用”的策略，也即以較低的實(shí)際征收率為前提，制定一個(gè)較高的稅率。這樣，盡管有一半人在偷稅漏稅，但政府仍然可以以較高的稅率從誠實(shí)納稅的民眾身上征取足夠收入。

　　當(dāng)然，政府為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，也一直沒有放松強(qiáng)化征管的努力，稅收收入的相當(dāng)一部分就投入到征稅過程中了，尤其是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)極大地便利了征管。結(jié)果，20世紀(jì)90年代后期以來，實(shí)際征收率有了大幅度提高，已經(jīng)提高到70%乃至更高。但此時(shí)，政府卻沒有據(jù)此調(diào)整稅率，而是繼續(xù)維持基于較低實(shí)際征收率而確定的高稅率，結(jié)果，稅收收入就異乎尋常地增加了。因而，給定政府的收入要求，僅僅因?yàn)閷?shí)際征收率的提高，人們就足以要求政府降低名義稅率。

　　拯救企業(yè)只能用減稅之策

　　當(dāng)然，過去若干年政府稅收快速增長，確實(shí)也是因?yàn)檎�體經(jīng)濟(jì)比較繁榮，企業(yè)、民眾的經(jīng)濟(jì)活動比較活躍，稅源相當(dāng)充足。自2003年始，中國進(jìn)入一輪經(jīng)濟(jì)繁榮期，其中既有經(jīng)濟(jì)自然增長的因素，也有通貨膨脹的因素。不管怎樣，經(jīng)濟(jì)增長速度十分驚人，政府財(cái)政收入當(dāng)然也就水漲船高。

　　但是，種種跡象表明，這種趨勢未必能夠持續(xù)下去。事實(shí)上，大多數(shù)分析人士都相信，本輪經(jīng)濟(jì)繁榮期似乎已經(jīng)結(jié)束。從宏觀經(jīng)濟(jì)形勢看，從去年6月開始，工業(yè)生產(chǎn)與投資速度顯示出回落的趨勢，新上項(xiàng)目投資額大幅度負(fù)增長，在建規(guī)模縮減。對外貿(mào)易也不樂觀，以對美出口為例，去年一季度中國對美出口增長率在20%以上，到年末下降到6.8%，今年頭兩個(gè)月則已降到零增長。面對這種態(tài)勢，甚至連政府都認(rèn)為，今年的經(jīng)濟(jì)形勢是歷年來最為嚴(yán)峻的。

　　當(dāng)然，企業(yè)、尤其是以珠江三角洲、長江三角洲為主的沿海新興工業(yè)帶的非國有企業(yè)，已經(jīng)強(qiáng)烈感受到了經(jīng)營壓力。企業(yè)的壓力既來自包括匯率因素在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，它導(dǎo)致企業(yè)訂單萎縮，企業(yè)利潤空間縮小。企業(yè)的壓力也來自要素成本的急劇上升。通貨膨脹及其他因素導(dǎo)致能源價(jià)格、原材料價(jià)格快速上升。更有非經(jīng)濟(jì)的因素導(dǎo)致用工成本迅速上升。由于種種制度因素，新興工業(yè)帶勞工收入長期受到不正常的抑制，過去幾年，政府基于整體考慮開始對此進(jìn)行調(diào)整，包括提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大社會保障覆蓋面、出臺《勞動合同法》。這些努力，有效地保障了勞動者的權(quán)益，但因?yàn)檎�策較為密集，導(dǎo)致企業(yè)用工成本陡然上升。

　　很多企業(yè)無法承受這些壓力而陷入經(jīng)營困境。在長江三角洲，企業(yè)大量關(guān)閉或遷移，有些臺商甚至拋棄工廠逃跑。在溫州，有人估計(jì)，6萬家企業(yè)中目前約有20%的企業(yè)處于停工或半停工狀態(tài)。珠江三角洲制造業(yè)比較發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)，也面臨同樣困境。

　　顯然，如果企業(yè)的這種困境長期化，那經(jīng)濟(jì)體系所遭受的損害將是非常嚴(yán)重的，因?yàn)檫@類看起來并不起眼的企業(yè)，正是中國經(jīng)濟(jì)的真正活力所在，也是政府的重要稅源。至于拯救這些企業(yè)的策略，其實(shí)是相當(dāng)有限的：能源價(jià)格上漲、國際貿(mào)易形勢惡化等因素，是中國所不能控制的，通貨膨脹的抑制也需假以時(shí)日，勞工政策又具有不可逆性質(zhì)，漲上去的工資不可能再降下來。如果要拯救這些企業(yè)，政府唯一可以采取的政策是政府讓利于企業(yè)，減輕企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。

　　政府幫助這些企業(yè)渡過難關(guān)，其實(shí)也是幫助勞工。因?yàn)�，企業(yè)倒閉，遣散勞工，大量中低收入群體將喪失基本收入。而保障這些勞工有就業(yè)崗位，乃是社會穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。因此，幫助企業(yè)渡過難關(guān)，政府也是在幫助自己。當(dāng)然，政府通過減稅的辦法讓企業(yè)維持生存，也是在為自己當(dāng)下及未來征稅涵養(yǎng)稅源。

　　減稅可以倒逼政府調(diào)整支出結(jié)構(gòu)

　　政府可能會覺得，在目前的形勢下不能減稅，因?yàn)楝F(xiàn)在正是需要大把花錢的時(shí)候。

　　20世紀(jì)90年代以來的經(jīng)濟(jì)高速增長確實(shí)使全社會財(cái)富大幅度增加，但這些財(cái)富的配置卻不均勻。政府的收益顯然是比較大的，這體現(xiàn)為政府財(cái)政收入速度一直高于GDP增長速度和居民收入增長速度。除此之外的財(cái)富在不同人群中的分配同樣很不均勻，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)怎樣并不重要，至少有很多人認(rèn)為，自己沒有從增長中得到多少好處，貧富差距在擴(kuò)大。上不起學(xué)、看不起病、買不起房，諸多民生問題成為日益嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)與社會問題。鑒于這種情形，近幾年來，政府調(diào)整了執(zhí)政方針，突出財(cái)富再分配問題，增加民生領(lǐng)域的投入。

　　麻煩的是，由于財(cái)政支出體系同樣處于轉(zhuǎn)型過程中，仍然具有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，因而從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代延續(xù)下來的眾多支出項(xiàng)目，依然占用著大量財(cái)政資源，其中最為引人注目的是高比例的經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和行政管理費(fèi)。以2005年為例，當(dāng)年財(cái)政支出總額將近3.4萬億元。按功能分類，最大的支出項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)，占整個(gè)支出的近27.5%.行政管理費(fèi)支出6500多億元，占19%.

　　這樣，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用和行政管理費(fèi)用具有較大慣性，民生支出的政治需求同樣比較剛性。面對這雙重因素，政府對稅收收入的渴望當(dāng)然會比較強(qiáng)烈。

　　不過，略加分析就可發(fā)現(xiàn)，持續(xù)快速增長的財(cái)政收入已經(jīng)滿足了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)增量調(diào)整之需，還有大量富余。其具體表現(xiàn)就是近年來規(guī)模日益擴(kuò)大的政府“超收收入”。所謂超收，是指財(cái)政收入執(zhí)行數(shù)超過年初預(yù)算的數(shù)額。這幾年，全國財(cái)政的超收收入都在幾千億元之巨，2007年達(dá)到7239億元，是整個(gè)財(cái)政收入的14%.如此巨額的超收現(xiàn)象，與預(yù)算編制制度有極大干系。但出現(xiàn)超收收入也說明了，即便在政府增加民生領(lǐng)域的財(cái)政投入的時(shí)候，與政府的投入意愿相比，政府收的錢也仍然太多了。

　　即使未來經(jīng)濟(jì)增長速度減速，政府財(cái)政收入增長趨緩，減稅也并不妨礙政府增加對民生領(lǐng)域的投入。政府完全可以通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的辦法滿足這一需求。既然從政治上已經(jīng)確認(rèn)了建立市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，那么，政府就應(yīng)當(dāng)從那些競爭性領(lǐng)域中退出，不應(yīng)過多直接介入經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。事實(shí)上，有研究表明，政府大量投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，確能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但卻有損社會公平。

　　另一方面，既然已經(jīng)確定了建立公共財(cái)政制度的目標(biāo)，那么，建設(shè)導(dǎo)向的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)就必須調(diào)整，轉(zhuǎn)而使公共資源完全投入到真正的公共領(lǐng)域。至于縮減財(cái)政資源中用于行政管理的比例，更是具有政治上的緊迫性。只要政府合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，把現(xiàn)在依然用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與行政管理的公共資源轉(zhuǎn)用于民生領(lǐng)域和其他公共領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的資源就會大幅度增加，大體能夠使政府實(shí)現(xiàn)保障民生的目標(biāo)。

　　因此，大膽實(shí)行減稅計(jì)劃，可能對需求日殷的財(cái)政構(gòu)成一定壓力，但這種壓力恰恰可以成為財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的動力。而這種調(diào)整，有利于重建劃定政府與市場的界限，有利于建立、完善公共財(cái)政制度。如果沒有一定的現(xiàn)實(shí)壓力，政府內(nèi)部不會努力去縮減經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用，也沒有人愿意壓縮行政管理費(fèi)用。

　　減稅應(yīng)當(dāng)有整體規(guī)劃

　　實(shí)際上，減稅進(jìn)程早已開始。近些年來，政府一直在宣告要進(jìn)行稅收體制改革，而改革的總趨勢即是減稅。政府也已經(jīng)采取了若干減稅措施，包括取消農(nóng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅起征點(diǎn)調(diào)高，增值稅轉(zhuǎn)型、內(nèi)外資企業(yè)所得稅合一等，也都使企業(yè)的稅負(fù)有所減輕。

　　不過，這些減稅措施零敲碎打，缺乏必要的深思熟慮，不能達(dá)到民眾期望值。比如，2005年底，全國人大常委會頒布修訂后的《個(gè)人所得稅法》，將個(gè)人所得稅的減除標(biāo)準(zhǔn)從800元提高到1600元。然而，這一調(diào)整的力度顯然并不足夠，時(shí)過兩年，有關(guān)部門不得不將這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)又提高到2000元。但人們依然質(zhì)疑，1981年的800元，恐怕遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止現(xiàn)在的2000元，相關(guān)部門再次面臨調(diào)整起征點(diǎn)的強(qiáng)大壓力。

　　事實(shí)上，合理的個(gè)人所得稅改革方案不能只是調(diào)高這一起征點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，而是需要建立起更為合理的個(gè)人所得稅制度。比如，確立某種機(jī)制，將個(gè)稅起征點(diǎn)與物價(jià)或工資掛鉤，使個(gè)人所得稅不會侵蝕到人們的基本生活。再比如，參照各國成功經(jīng)驗(yàn)，以家庭為單位征稅，而不是以個(gè)人為單位征稅。針對個(gè)人征稅的現(xiàn)行制度，對于養(yǎng)活家人的人來說，顯然是極不公平的。

　　目前零敲碎打的減稅努力，也缺乏剛性的外部約束，因而進(jìn)展十分遲緩。對企業(yè)影響巨大的增值稅轉(zhuǎn)型，就處于這種令人失望的境地�，F(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅很不合理，政府也意識到這一點(diǎn)，在2003年提出增值稅由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型，將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍，并從2004年開始，在東北老工業(yè)基地實(shí)行三年增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)改革。然而，四年過去了，依然只是試點(diǎn)而已，只將范圍擴(kuò)大到中部6省。增值稅轉(zhuǎn)型被當(dāng)成了一種優(yōu)惠政策給予少數(shù)地區(qū)，而沒有被當(dāng)成一項(xiàng)具有內(nèi)在必要性的制度改革。

　　這里凸現(xiàn)了零敲碎打式改革的根本缺陷。摸著石頭過河的進(jìn)路確有其優(yōu)勢，即在舊體制十分僵硬的情況下可以局部突破。但它也有明顯缺陷：改革在起步之后，缺乏必要的后續(xù)推動力。因?yàn)�，改革本來就沒有完整的、公開的、獲得人們認(rèn)可的藍(lán)圖與路線圖，改革的目標(biāo)究竟是什么，從改革的設(shè)計(jì)者到具體操作者乃至公眾，都比較模糊，人們甚至無法準(zhǔn)確評估改革進(jìn)展到哪一步了，還需要再做什么。改革最后會部門化，具體操辦改革的部門不用擔(dān)心外部的政治與法律壓力，它完全有可能采取機(jī)會主義策略，使改革陷于停滯狀態(tài)。這些具體操作部門甚至可能按照自己的利益隨意解釋改革，以改革名義出臺的政策完全有可能與改革初衷相反，成為擴(kuò)展部門管制權(quán)力或擴(kuò)大某些企業(yè)壟斷權(quán)力的借口。

　　因此，政府如果確實(shí)要減稅，那就有必要深思熟慮地制定一個(gè)相對完整的減稅計(jì)劃，列出減稅的稅種及逐年削減的時(shí)間表。這樣的減稅計(jì)劃將使民眾看到政府減稅的決心，讓陷入困境的企業(yè)恢復(fù)信心，讓民眾安排消費(fèi)有一個(gè)比較穩(wěn)定的預(yù)期，從而有可能阻止經(jīng)濟(jì)向著更壞的方向變化。

　　借減稅之機(jī)推進(jìn)稅收法定化

　　這樣一個(gè)可信的減稅計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)被納入到更廣泛的稅制改革的綱領(lǐng)中。

　　過去若干年來稅收超常規(guī)增長的根本原因是國家本位的稅制框架，解決這一問題，策略性的減稅措施是必要的。但僅此又是不夠的，還應(yīng)當(dāng)從根本上實(shí)現(xiàn)稅制框架的轉(zhuǎn)型，按照公共財(cái)政原則重新塑造稅收體制。

　　這種變革的必要性已經(jīng)顯而易見。今天，民眾已經(jīng)普遍相信：私人財(cái)產(chǎn)乃是個(gè)人不可剝奪的權(quán)利，除非個(gè)人自愿授予，國家無權(quán)強(qiáng)制拿走其中哪怕是再小一部分。輿論反復(fù)論證，正當(dāng)?shù)亩�，必須是民眾自愿授予政府的，而不能是政府�?qiáng)制向民眾征收。這種授予當(dāng)然是通過民意代表來進(jìn)行的，在中國，就是由全國人大及其常委會決定。

　　這就是現(xiàn)代稅制的基本原則：稅收法定。稅必須由民眾選舉產(chǎn)生的代表機(jī)關(guān)來確定，除此之外的其他機(jī)構(gòu)都不享有征稅的權(quán)力。而目前民眾所繳納的稅種中，只有少數(shù)幾種是由全國人大及其常委會制定、修訂的嚴(yán)格意義上的法律所確定的，其他稅種及其稅率都是由行政機(jī)關(guān)以層次較低的行政法規(guī)、行政規(guī)章甚至紅頭文件的方式確定的。這樣的制度安排既不嚴(yán)肅，也不合乎公共財(cái)政原則。

　　這樣的制度安排必然使稅收呈現(xiàn)出單向增長、規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的趨勢。因?yàn)樾姓�部門是政府花錢的主體，由它來決定稅，當(dāng)然只會想辦法加稅而不是減稅。即使出現(xiàn)稅收持續(xù)快速增長的現(xiàn)象，也不愿意對稅種、稅率進(jìn)行調(diào)整。相反，由民眾選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)決定稅，則民眾可能對這個(gè)機(jī)構(gòu)施加較大影響。這樣的機(jī)構(gòu)有較大的幾率減稅。

　　假如有了這樣的稅制框架，那么，即便政府加稅，也會具有比較充分的正當(dāng)性，獲得民眾較高程度的認(rèn)可。當(dāng)下民眾有相當(dāng)強(qiáng)勁的福利需求，政府要花錢的地方確實(shí)比較多。有專家也論證說，中國國民的宏觀稅負(fù)水平比起發(fā)達(dá)國家來要低很多。因而，中國不僅不能減稅，還應(yīng)當(dāng)加稅。只有這樣，才能讓民眾充分享受各種福利，才能與發(fā)達(dá)國家看齊。

　　但是，且不論由政府供應(yīng)較高福利是不是一種合理的社會安排，僅就此一安排所需的稅收資源而言，也需把稅的基礎(chǔ)從國家征收轉(zhuǎn)到民眾授予。具體而言，就是進(jìn)行一次全面的稅制革命，由全國人大常委會對目前的所有稅種進(jìn)行一次全面的清理，根據(jù)對未來財(cái)政開支需求的合理預(yù)期，確定一個(gè)合理的、增長速度受到控制的財(cái)政收入規(guī)模，重新安排稅種、稅率，并針對各個(gè)稅種審慎地起草相關(guān)法律，提交全國人大逐一審定。在這一過程中，可以對稅種結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，對個(gè)別稅種之存廢、稅率高低進(jìn)行全盤考慮，從而使整個(gè)稅種結(jié)構(gòu)與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。

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