何宗海：是誰動(dòng)了義務(wù)教育的奶酪？

　　2008年7月26日，《南方農(nóng)村報(bào)》發(fā)表題為《一個(gè)政府與兩家法院的較量——雷州1700萬義務(wù)教育補(bǔ)貼爭(zhēng)奪戰(zhàn)》的報(bào)道，披露了一件由10多年前，政府拖欠建筑工程款引起的債務(wù)糾紛。這是一起法院在案件執(zhí)行長(zhǎng)期無果，不能結(jié)案的情況下，強(qiáng)制將雷州市政府教育“專戶”上的1700萬資金查封，用于劃撥抵債的事件。據(jù)報(bào)道，這筆資金的查封，已影響到雷州市600多所中小學(xué)的38萬學(xué)生和老師，影響到秋季開學(xué)時(shí)全市學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　法院：為何六親不認(rèn)？

　　這事鬧大了。聽起來是一件“情況非常嚴(yán)重”的事情。在中國(guó)老百姓傳統(tǒng)印象中，政府就等于法律。跟政府過不去，就等于是跟法律過不去。還真就有人跟政府較上勁兒了。政府是如何為建筑工程債務(wù)坐上民事被告席的，是法院要調(diào)解審理的事情，不是我們這里要討論的話題；
究竟官大，還是法大，是30前改革開放一開始就熱議過的命題。我們想說的是：是誰竟然敢冒天下之大不韙，動(dòng)了政府“�？顚Ｓ谩钡牧x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來為建筑承包商抵償陳年舊債？那“600多所中小學(xué)的38萬學(xué)生和老師”所代表的雷州市教育教學(xué)秩序，無疑是維護(hù)相關(guān)教育法律法規(guī)不受侵害的法定標(biāo)的，無疑是保持和諧社會(huì)穩(wěn)定的底線和向世人宣示道德公理的籌碼，你敢動(dòng)嗎？這次還真就有人動(dòng)了。動(dòng)這塊義務(wù)教育奶酪的，不是別人，是法院，是兩家具有執(zhí)行權(quán)的基層法院。難道法院敢不聽政府的？你還指望不指望政府給你劃撥人員工資福利和行政辦公經(jīng)費(fèi)了？你就不明白行政當(dāng)局還有一套保護(hù)教育經(jīng)費(fèi)的行政法規(guī)嗎？

　　法院當(dāng)然知道。2006年1月，國(guó)家財(cái)政部、教育部印發(fā)了《農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出管理暫行辦法》的通知（財(cái)教〔2006〕5號(hào)），其中第三條規(guī)定：“農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)是指保證農(nóng)村中小學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、在教學(xué)活動(dòng)和后勤服務(wù)等方面開支的費(fèi)用。不得用于人員經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)投資、償還債務(wù)等方面的開支”。全國(guó)各地的財(cái)政、教育部門也依此作了相應(yīng)的規(guī)定。這只是上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門的規(guī)定，法院可能沒有接到這樣的通知。即使接到了，法院有法院的規(guī)定和執(zhí)行程序。一場(chǎng)拖了10多年之久的合同糾紛，原本是工程承包商與雷州市政府之間的債務(wù)官司。在官司面前，政府歷來是強(qiáng)勢(shì)的，沒有人能把政府怎么樣，何況這是受法律特殊保護(hù)的義務(wù)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。這次卻看到了兩個(gè)強(qiáng)勢(shì)的基層法院，人們猶如看到了兩只幼獅碰到了一頭不把綿羊當(dāng)回事的黃牛�！皩�戶”之爭(zhēng)驚動(dòng)了上級(jí)機(jī)關(guān)，省檢察院、財(cái)政廳、教育廳曾向兩基層法院發(fā)文，要求“立即停止劃款，撤消凍結(jié)，以保障雷州市義務(wù)教育的順利進(jìn)行”�？紤]到教育經(jīng)費(fèi)的特殊性和敏感性，法院只是暫停劃扣被封款項(xiàng)，但拒絕解封。中院因受到當(dāng)?shù)馗深A(yù)無法執(zhí)行，省高院毫不含糊，決定異地執(zhí)行，改由肇慶鐵路運(yùn)輸法院接替中院繼續(xù)催債，將已查封的雷州市政府的3塊土地轉(zhuǎn)交肇慶鐵路運(yùn)輸法院拍賣，作抵債處理。這起進(jìn)入執(zhí)行程序的案件，是已生效的判決。法院這樣做肯定有法院的依據(jù)和準(zhǔn)繩。

　　這一次，“救救孩子”的呼聲，被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮聲漸漸吞沒了，似乎不再像魯迅那個(gè)時(shí)代透人心肺。其真實(shí)原因是，今天“救救孩子”的呼聲，是從一些政府官員那兒發(fā)出的。是政府欠了人家的錢，孩子們被連累的。這一現(xiàn)象是否可以證明：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不但沒有任何超越價(jià)值規(guī)律的特殊利益能夠受到國(guó)家法律以及司法機(jī)關(guān)的特殊保護(hù)，恰恰相反，任何超越價(jià)值規(guī)律的特殊利益都要受到國(guó)家法律以及司法機(jī)關(guān)的依法追究。

　　法院，這次你體現(xiàn)了法的精神，令人敬重。中國(guó)的法院開始跟政府斗法了。中國(guó)的法治進(jìn)程有戲了。

　　政府：為何行為失靈？

　　公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論意義上的政府失靈，是指社會(huì)生產(chǎn)短缺或者過剩、信息不足、官僚主義、缺乏市場(chǎng)激勵(lì)、政策頻繁變化等。本來，市政建設(shè)工程款與義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)之間是風(fēng)馬牛不相及的兩回事，怎么就扯在一塊兒了呢？

　　首先是政府你做了自己不能做的事情。在政績(jī)觀念驅(qū)動(dòng)下由好大喜功的官僚主義導(dǎo)致的決策失誤，是現(xiàn)階段我國(guó)各基層政府失靈的主要表現(xiàn)形式，是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行構(gòu)成“堰塞”的“時(shí)代病”。媒體披露的詳細(xì)情況是，雷州市政府歷來都在“負(fù)債運(yùn)行”。上世紀(jì)90年代，雷州市搞了很多工程，主要是水利工程和市政工程項(xiàng)目，歷史欠債很多，“單單覃斗鎮(zhèn)的一個(gè)流沙港項(xiàng)目就欠債1000多萬”。雷州市政府欠債面太廣，算上利息已有好幾個(gè)億了，“逢年過節(jié)領(lǐng)導(dǎo)想到了就給批個(gè)幾萬”。法院判決往往被當(dāng)成最后一根救命稻草[1]。從中看出，“專戶”事件的爆發(fā)并不是偶然的，是由來已久的“時(shí)代病”導(dǎo)致了雷州市政府超越自身財(cái)政承受力，為所不能為，最終欠債累累，行為失靈，信譽(yù)缺失。嗟乎！天下原來也有政府辦不了的事情？西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家們有一句富有哲理的話大致是這樣說的：沒有政府是萬萬不能的，但政府卻不是萬能的。

　　其次是政府你做了自己不該做的事情。雷州市政府也感到委屈：明明是�？顚Ｓ玫慕逃�經(jīng)費(fèi)，怎么也有人敢動(dòng)呢？這里需要弄明白的是，這筆資金是公共教育經(jīng)費(fèi)還是政府行政經(jīng)費(fèi)？政府應(yīng)當(dāng)以怎樣的規(guī)范行為對(duì)教育負(fù)責(zé)？至今，我們的政府和政府教育行政部門并沒有（可能也不想）弄明白，公共教育經(jīng)費(fèi)與政府行政經(jīng)費(fèi)有什么區(qū)別。早在１９９５年９月１起施行的《中華人民共和國(guó)教育法》就規(guī)定，教育經(jīng)費(fèi)支出，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則,在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)[2]。10多年過去了，教育的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”仍然是兩張皮。是教育人沒有管理財(cái)務(wù)的能力呢，還是政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)教育不放心呢？教育經(jīng)費(fèi)放在政府的“專戶”上，是政府所有，還是政府受委托管理？如果是受委托管理，和學(xué)校簽沒簽訂委托協(xié)議？如果簽訂了托管協(xié)議，法院還真的不好強(qiáng)制查封劃撥。人們會(huì)傳統(tǒng)地認(rèn)為，只有把錢攥在自己手里，揣在自己腰包里才是最安全的。政府不應(yīng)該有這種傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。其實(shí)大家都明白，教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不是你政府的錢，那是依國(guó)家法律支付給教育的專項(xiàng)資金。既然是辦教育的錢，由辦教育者管理使用是合理合法的；
政府可以監(jiān)督，誰用錯(cuò)了，誰裝自己腰包了，你可以依法追究其行政責(zé)任甚至法律責(zé)任。但長(zhǎng)期放在政府自己的口袋里，實(shí)踐證明，不僅是不安全的，而且是不合法的。這是政府管了你不該管的錢，做了你不該做的事。

　　第三是該政府做的事情你沒做好。“專戶”事件產(chǎn)生的根源已有10多年之久，本來有多次協(xié)調(diào)解決的機(jī)會(huì)，可是政府總是沒有很好把握，總以為自己是天下老大，不把別人當(dāng)回事；
不僅拿建筑包工頭不當(dāng)回事，而且拿法院也不當(dāng)回事。比如，工程1995年就竣工了，當(dāng)時(shí)欠工程款僅400萬元。拖了10年，400萬元欠款本息總額已高達(dá)近千萬元。10多年后，建筑商“實(shí)在受不了”，才一紙?jiān)V狀，將雷州市政府方面告上法庭。建筑承包商們也不容易。在他們看來，做政府工程是最保險(xiǎn)的。為爭(zhēng)取到政府工程，他們不惜血本，墊資、賒賬、拖欠民工工資，甚至托人請(qǐng)客說情、送禮行賄，無所不用。令他們不曾預(yù)料的是，政府失信的事情竟然也屢屢發(fā)生。400萬元，對(duì)于靠一把瓦刀起家養(yǎng)家糊口的建筑承包商來說是個(gè)天數(shù)，對(duì)于你政府，只要有一點(diǎn)兒法律責(zé)任意識(shí)，少買幾輛轎車，晚建幾年大樓，及時(shí)解決了，也不至于債務(wù)在10多年間像滾雪球似的越滾越大，年年當(dāng)被告，月月上法庭。一個(gè)體體面面的政府，為了這點(diǎn)兒債務(wù)，像做賊似的，今天把錢藏在這里，明天把錢掖在那里。再比如，判決生效后，法院在數(shù)年間曾反復(fù)與政府協(xié)商如何結(jié)案了事。你說教育�？畈荒軇�(dòng)，那好，聽你的，和你協(xié)商拍賣3塊土地抵債。你卻又不配合，以“估價(jià)過低、賤賣國(guó)家資產(chǎn)”為由阻止拍賣。你能賣高價(jià)法院當(dāng)然更歡迎，可你卻不作為。這大家就弄不明白了，政府既不還債，又把土地捂在手里，到底想干什么？如果是建筑承包商欠了政府的錢10年不還，法院還會(huì)這么客氣嗎？政府領(lǐng)導(dǎo)也該設(shè)身處地想一想，假如你是建筑承包商，假如你是法官，是法院院長(zhǎng)，你會(huì)怎么做？

　　制度：為何連累教育？

　　教育資源歷來是一種稀缺性資源。有一本公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書，對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的重要性作了這樣的形象描述：“在稀缺性的現(xiàn)實(shí)世界里，產(chǎn)權(quán)無比重要。在這樣的世界里，如果沒有一套法律制度區(qū)分和保障‘你的和我的’，人們將有足夠的動(dòng)機(jī)掠奪而不是創(chuàng)造財(cái)富”[3]。

　　透過雷州“專戶”事件，人們是否看到，我們的教育缺的不是資源，而是制度，是有效保護(hù)教育資源、區(qū)分“你的和我的”的教育產(chǎn)權(quán)制度。建立現(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度的最終目的是通過對(duì)現(xiàn)代教育責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系確認(rèn)和制度保障下市場(chǎng)配置教育資源，以提高教育資源配置和使用的效率，實(shí)現(xiàn)教育與市場(chǎng)的合理融合，和諧發(fā)展。必須建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育產(chǎn)權(quán)制度，理順中央及地方各級(jí)政府、社區(qū)、學(xué)校、家長(zhǎng)和學(xué)生在教育活動(dòng)中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善學(xué)校的內(nèi)部治理機(jī)制[4]。

　　由于制度的缺失，至今，包括政府領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的一些人們會(huì)習(xí)慣地認(rèn)為，教育經(jīng)費(fèi)就是“政府的錢”。教育經(jīng)費(fèi)是政府的錢嗎？好像是，好像又不是。至少在現(xiàn)階段，是又不是。你說是，它長(zhǎng)期以來確實(shí)是由政府支配使用的，政府給你，你就可以使用；
政府不給你，你學(xué)校拖欠教師工資，教師罷課鬧事，校長(zhǎng)到政府部門把頭磕破了也沒脾氣。你說不是，政府一方面解釋說這是教育專項(xiàng)資金，一方面卻又死死地捂在自己的口袋里，沒有“一支筆”簽字，誰也動(dòng)它不得。這次法院不聽你政府的了——你把基本賬戶上的錢轉(zhuǎn)移光了，以為教育專戶固若金湯；
把樓堂館所建得像皇宮似的，搞起政績(jī)工程來像大款似的，吃喝玩樂花錢像流水似的。那好，咱就不信馬王爺三只眼，先封了再說。這一招果然奏效了。

　　貽誤教育就是誤人子弟，肯定是有罪的。關(guān)鍵是貽誤教育的根源在那里？現(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度的缺失，是這起“專戶”事件之所以影響教育的直接根源�，F(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度是一種將教育產(chǎn)權(quán)的各種功能按照一定的教育教學(xué)規(guī)范予以優(yōu)化組合、發(fā)揮其效用的制度；
是由一系列教育產(chǎn)權(quán)關(guān)系和教育產(chǎn)權(quán)運(yùn)用規(guī)范組合而成的制度；
是對(duì)所有教育產(chǎn)權(quán)形式加以保護(hù)的一種法律制度[5]。學(xué)校教職員工的工資福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)和正常的辦公經(jīng)費(fèi)是不是必須經(jīng)過政府領(lǐng)導(dǎo)逐月審批？不審批行不行？能不能形成一種專項(xiàng)資金自動(dòng)流程，定時(shí)定額定點(diǎn)定戶支配？《教育法》規(guī)定的“按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”使用教育經(jīng)費(fèi)的原則，能不能真正落到實(shí)處？如果建立起一套行之有效的現(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度，教育經(jīng)費(fèi)按期直接劃撥到學(xué)校賬戶，這起案子即便是再拖10年，法院也絕不會(huì)想到查封教育經(jīng)費(fèi)做抵債的。

　　注釋：

　　[1]付淼、霍麗敏：《一個(gè)政府與兩家法院的較量》，《南方農(nóng)村報(bào)》，2008年7月26日；

　　[2]《中華人民共和國(guó)教育法》第五十五條；

　　[3]王雍君《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，高等教育出版社，第43頁(yè)；

　　[4]《中國(guó)教育金融網(wǎng)》：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度》編者按；

　　[5]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度。

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