唐鈞：社會保障領(lǐng)域?qū)嵭小按蟛恐啤表毶髦稚?/title> <meta name="keywords" content="慎之又慎,大部,社會保障,實行,領(lǐng)域"> <meta name="description" content="[摘要]市場經(jīng)濟(jì)大國的經(jīng)驗表明，一個國家的政府職責(zé)分工，是與這個國家的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實需要緊密結(jié)合的。"> <meta http-equiv="Content-Type" content="text/html; charset=gb2312" /> <meta http-equiv="Cache-Control" content="no-transform" /> <meta http-equiv="Cache-Control" content="no-siteapp" /> <link href="/css/head.css" rel="stylesheet" type="text/css" /> <link href="/css/news.css" rel="stylesheet" type="text/css" /> <link href="/css/foot.css" rel="stylesheet" type="text/css" /> <link href="/css/xin.css" rel="stylesheet" media="screen" type="text/css"> <script type="text/javascript" src="http://www.zuancaijixie.com/statics/js/jquery.min.js"></script> <script type="text/javascript" src="http://www.zuancaijixie.com/statics/js/jquery.sgallery.js"></script> <script type="text/javascript" src="http://www.zuancaijixie.com/statics/js/search_common.js"></script> <script 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class=ggad><script type="text/javascript">ok3w_ads("s005");</script></div> <p>　　 </p><p>　　[摘要]市場經(jīng)濟(jì)大國的經(jīng)驗表明，一個國家的政府職責(zé)分工，是與這個國家的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實需要緊密結(jié)合的。基于中國國情，目前，將社會保障“統(tǒng)一管理”，進(jìn)行部門“重組”，可能會造成負(fù)面影響，需要在維持政府分工的前提下，明確近期改革目標(biāo)和過渡方式。</p><p>　　[關(guān)鍵詞]社會保障；<br>　 “大部制”；<br>　改革</p><p>　　</p><p>　　近一段時間，“大部制”成為行政管理體制改革的新思維。根據(jù)國家行政學(xué)院汪玉凱教授的界定：大部制即“大部門體制”，“就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)�！�</p><p>　　在原來的政府架構(gòu)中，主要與社會保障相關(guān)的政府部門有勞動和社會保障部、民政部、衛(wèi)生部、人事部，等等。以上所述的“小部制”的缺陷，在社會保障領(lǐng)域中當(dāng)然也同樣存在。一直以來，也總有專家學(xué)者呼吁，應(yīng)該將社會保障“統(tǒng)一”到一個部門管理，將相關(guān)政府部門“整合”成一個“大社會保障部”。</p><p>　　對此，我的意見是：因為事關(guān)“民生”，事關(guān)“基本公共服務(wù)”或“社會政策”，作這樣的決策必須慎之又慎。即使能夠從理論上充分論證“大部制”的確可以改變上述缺陷，在實踐中也需要用較長的時間來進(jìn)行調(diào)整和過渡。</p><p>　　</p><p>　　一、市場國家有關(guān)社會保障的政府分工的社會脈絡(luò)分析</p><p>　　</p><p>　　一個國家的政府職責(zé)分工，是與這個國家的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實需要緊密結(jié)合的。在這方面，可能更應(yīng)該關(guān)注的是一些大國的經(jīng)驗，我們現(xiàn)在來看看英、美、德等國家的情況：</p><p>　　英國　在英國，與社會政策，亦即如今談?wù)擃H多的“基本公共服務(wù)”相關(guān)的政府部門包括財政部、衛(wèi)生部、社會保障部、教育和就業(yè)部以及環(huán)境、交通與區(qū)域發(fā)展部，內(nèi)閣辦公廳和內(nèi)政部也在這個領(lǐng)域發(fā)揮著一定的作用。如果說與我們通常所理解的社會保障相關(guān)，上述英國政府的各部門中，就涉及財政部、衛(wèi)生部、社會保障部、教育和就業(yè)部。社會保障部的職責(zé)是管理養(yǎng)老保險、社會救助和社會（福利）服務(wù)（一般是指院舍服務(wù)、社區(qū)照顧和社會工作）。另外還有環(huán)境、交通與區(qū)域發(fā)展部則與住房保障相關(guān)。</p><p>　　英國倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院的希爾教授對此有一評論：“近年來政府時常改變部門結(jié)構(gòu)，表面上是在努力尋求政策協(xié)調(diào)的最佳結(jié)構(gòu)，但實際上，就像有些人提到的，背后也可能存在不那么高尚的政治動機。因此當(dāng)讀者拿到本書的時候，政府部門可能又換了新的名稱，政策職責(zé)也許已從一個部門轉(zhuǎn)移到了另一個部門。比如教育和就業(yè)部于1995年合并；<br>而1997年大選過后，環(huán)境部門的職責(zé)擴(kuò)大，因此就有了上面提到的那個笨拙的名稱�！�</p><p>　　美國　相比而言，美國政府部門的職責(zé)分工比較穩(wěn)定，由15個政府部門和60多個“獨立機構(gòu)”組成。在政府部門中，與社會保障相關(guān)的是財政部、健康與人類服務(wù)部和勞工部。另外，與“基本公共服務(wù)”或“社會政策”相關(guān)的，還有房屋及城市發(fā)展部(管住房)、，教育部(管教育)。</p><p>　　在健康與人類服務(wù)部下面設(shè)有兩個機構(gòu)，社會保障署和健康基金委員會，這兩個機構(gòu)的獨立性非常強。社會保障署主要負(fù)責(zé)管理“老（年）、殘（疾）、遺（屬）”社會保險項目，包括老年津貼、傷殘津貼、遺屬津貼等。健康基金委員會是負(fù)責(zé)為老年人和窮人提供醫(yī)療津貼的機構(gòu)。要說明的是，美國的醫(yī)療保險走的是私營保險的路子，政府規(guī)定企業(yè)的雇主要為其雇員購買醫(yī)療保險。政府只管老年人和窮人，健康基金委員會實際上管理的是這個項目。上述這兩個機構(gòu)花去了總支出的80%，這些支出要占政府財政總支出的28%。另外，健康與人類服務(wù)部也管理社會（福利）服務(wù)，但在美國，政府提供的這類服務(wù)是“選擇型”或曰“殘補型”的，主力是非政府、非營利的慈善組織（第三部門）。</p><p>　　還應(yīng)該注意的是，美國是聯(lián)邦制國家，各州都有相當(dāng)大的立法權(quán)。所以，社會救助項目是由各州自行立法實施的。另外，美國政府還有相當(dāng)多的“獨立機構(gòu)”，譬如退伍軍人總署負(fù)責(zé)管理退伍軍人的某些福利待遇，人事管理總署負(fù)責(zé)管理公務(wù)員的某些福利待遇，等等。</p><p>　　德國　在聯(lián)邦德國的15個部門中，與社會保障相關(guān)的主要是勞工部和衛(wèi)生部，家庭、老人、婦女和青年部與社會（福利）服務(wù)相關(guān)。另外，與“基本公共服務(wù)”或“社會政策”相關(guān)的，還有教育、科研和技術(shù)部(管教育)，區(qū)劃、建筑和城市建設(shè)部(管住房)。</p><p>　　德國社會保險制度的特點是奉行“法團(tuán)主義”，其基本理念是“自治”和“均衡”，即通過授予雇主和雇員相同的財政和管理職能，將權(quán)力制衡的思想制度化。在德國，政府不為社會保險制度提供財政支持，國家的作用在于通過框架立法為社會保險制度制定寬泛的政策目標(biāo)和規(guī)則。然后通過幾百個準(zhǔn)公共基金會來實施各類社會保險立法。譬如，醫(yī)療保險是把實施的權(quán)力下放給省一級的由疾病基金會和醫(yī)師組成的準(zhǔn)公共協(xié)會，由雇主和雇員在疾病基金會的董事會派等同的代表來參與醫(yī)療衛(wèi)生的管理。</p><p>　　德國的社會保險基金會包括地方的、企業(yè)的和行業(yè)的（如礦工的、海員的、農(nóng)業(yè)工人的基金會，等等）�；饡M管在組織結(jié)構(gòu)上有不同之處，都能依照法律的要求提供相應(yīng)的服務(wù)。另外，公務(wù)員不參加法定保險，他們的養(yǎng)老、醫(yī)療費用主要由國家財政支出。因為各種原因不能參加社會保險者可以得到毋須付費的社會救助和社會（福利）服務(wù)。</p><p>　　綜上所述，我們可以看到，市場經(jīng)濟(jì)國家在社會保障方面的政府機構(gòu)設(shè)置是很不一樣的。這些差別實際上都與這個國家的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實需要密切相關(guān)。從某種意義上說，可能并不存在或不能抽象出一個“最佳的”或者是“科學(xué)的”政府機構(gòu)設(shè)置模式。</p><p>　　當(dāng)然，我們還是可以概括出一些共同的特點：</p><p>　　其一，醫(yī)療衛(wèi)生通常是由一個獨立部門管理的；<br>英國和德國都有專門的衛(wèi)生部。美國有健康與人類服務(wù)部，但實際上主要的醫(yī)療保險項目是私營的、自愿的，而在健康與人類服務(wù)部下設(shè)的健康基金委員會管老人和窮人的醫(yī)療照顧，獨立性也非常強。</p><p>　　其二，就業(yè)部或勞工部也是與其他社會保障項目分設(shè)的，除了管理勞動就業(yè)，也管失業(yè)保險及就業(yè)培訓(xùn)和輔導(dǎo)。英國的就業(yè)部與教育部合并，成為教育就業(yè)部。</p><p>　　其三，在社會保障的核心部分，在德國和美國，其實由雇員和雇主繳納社會保障費（稅）而形成的社會保險部分與無須繳費的社會救助或稱（殘補型）社會福利部分也是分開管理的。德國的養(yǎng)老保險由“準(zhǔn)公共基金會”管理，社會救助由家庭、老人、婦女和青年部和州政府管理，而在美國，“老、殘、遺”保險由聯(lián)邦政府的社會保障署管理，而社會救助由州政府管理。只有英國都?xì)w社會保障部管理。</p><p>　　其四，社會（福利）服務(wù)在這三個國家得到充分重視，美國是健康與人類服務(wù)部主管這方面的業(yè)務(wù)，英國主要是社會保障部，德國主要是家庭、老人、婦女和青年部。在這方面，三個國家都注意充分發(fā)揮非政府、非營利的社會組織和社區(qū)的作用。</p><p>　　其五，應(yīng)該指出的是：從現(xiàn)在能夠找到的資料看，近年來實行了“大部制”改革的實際上主要是日本政府，是日本首相小泉純一郎的“激進(jìn)改革”的一部分。2001年小泉純一郎執(zhí)政時，將原來中央政府的核心機構(gòu)由22個省廳大幅削減為12個省廳。其中與社會保障相關(guān)的是將厚生省和勞動省合并為厚生勞動省。但是，這次合并并沒有顯示出“整合”的優(yōu)勢，其后在社會保障領(lǐng)域便接二連三地傳出丑聞：由內(nèi)閣大臣帶頭、國內(nèi)大約20%—30%的人拒絕向厚生年金繳費，厚生年金的繳費記錄漏登和內(nèi)閣大臣冒領(lǐng)保險金，等等。這是否與部門合并、業(yè)務(wù)交接時出現(xiàn)紕漏有關(guān)聯(lián)？</p><p>　　</p><p>　　二、社會保障領(lǐng)域“大部制”改革必須關(guān)注的問題</p><p>　　</p><p>　　在分析了市場經(jīng)濟(jì)國家有關(guān)社會保障政府分工的社會脈絡(luò)以后，我們再聯(lián)系中國國情，來對社會保障領(lǐng)域的“大部制”以及在“重組”過程中可能出現(xiàn)的副作用，進(jìn)行一番分析。</p><p>　　當(dāng)今中國的改革，正處于關(guān)鍵時刻。在社會領(lǐng)域，后有諸多社會問題的欠賬未還，前有通貨膨脹等障礙擋路。許多民生問題，尤其是社會保障領(lǐng)域存在的一些問題，迫切需要得到解決。中央電視臺《經(jīng)濟(jì)半小時》曾制作關(guān)于“農(nóng)民工退�！钡膶ｎ}節(jié)目，在新浪和搜狐網(wǎng)站上的網(wǎng)友評論高達(dá)1萬多條，可見公眾對社會保障問題的熱切關(guān)注�！按笊鐣Ｕ喜俊钡恼�，如果急于實行，肯定會影響相關(guān)政策的制定和實施，貽誤改革的時機，從而引發(fā)更深更廣的社會矛盾。政府機構(gòu)改革，自80年代以來已經(jīng)進(jìn)行過多次，應(yīng)該說成績顯著。但是，也有一些根本性的問題似乎未能得到解決，譬如如何轉(zhuǎn)型為“服務(wù)型政府”仍然問題重重。以往的機構(gòu)、人員的精簡，在社會領(lǐng)域的各政府部門，其軌跡呈現(xiàn)出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的非良性循環(huán)。更重要的是，政府本身的行政經(jīng)費不降反升。這些經(jīng)驗和教訓(xùn)，值得我們反思。</p><p>　　同時，社會領(lǐng)域的各政府部門如要“重組”，其整合的過程必定漫長。先看橫向的部門壁壘的影響：與社會保障相關(guān)的政府部門一般都有較長的歷史，從社會學(xué)的角度看，都已經(jīng)形成了一定的“部門文化”。譬如，遇到問題，勞動保障部門的第一反應(yīng)很可能是職工，尤其是國有企業(yè)的職工；<br>民政部門則是窮人，城鄉(xiāng)貧困群體；<br>衛(wèi)生部門則是醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員以及病患者。無論以哪個部門為基礎(chǔ)進(jìn)行“重組”，這種“近乎自然”的反應(yīng)一時都很難扭轉(zhuǎn)，其結(jié)果是服務(wù)對象要受影響。1998年，勞動保障部劃入“醫(yī)療保險”（從衛(wèi)生部）和“農(nóng)村養(yǎng)老保險”（從民政部）兩項社會保障業(yè)務(wù)。平心而論，“醫(yī)療保險”制度的運轉(zhuǎn)到2003年以后才比較正常起來，而“農(nóng)村養(yǎng)老保險”則至今尚未恢復(fù)元氣。當(dāng)然，造成這樣的結(jié)果原因多多，但部門間業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)換過程中的負(fù)面影響，不能不說是一個很重要的原因。</p><p>　　再看縱向的行政層級的影響：中國的行政架構(gòu)與其他國家（尤其是日本）不同，從上到下層次較多，一旦中央政府部門“重組”，再一層一層調(diào)整到基層，沒有幾年時間是完不成的。雖說調(diào)整中日常工作可以照常進(jìn)行，但在中國講究上下對口行政架構(gòu)中，不影響工作，尤其是具有開拓創(chuàng)新意義的工作，是不可能的。何況過于頻繁的人事崗位變動，是否會影響當(dāng)事人進(jìn)行深化改革的努力呢？再者，調(diào)整后重新聚集人氣，形成團(tuán)隊，也是需要時間的。</p><p>　　最后一條理由，在社會領(lǐng)域，相當(dāng)一部分職責(zé)分工的界限其實是很難劃清的。譬如說，現(xiàn)在對社會保障對象的服務(wù)，很多需要依仗社區(qū)，那么是否應(yīng)該把社區(qū)服務(wù)也一并劃入“大社會保障部”管理？如果把社區(qū)服務(wù)劃入，那么與其密切相關(guān)的社區(qū)建設(shè)，譬如基層的選舉是否也應(yīng)劃入？又譬如，管醫(yī)療服務(wù)的不能不管藥品，所以把藥品監(jiān)督劃歸同一個部門管轄。但是，藥品出問題，很多是出在原料上，那么是否應(yīng)將藥品原料的生產(chǎn)也“統(tǒng)一”起來進(jìn)行管理呢？其實，按這個思路去考慮問題，最終的結(jié)果至少是在社會領(lǐng)域，就由一個政府部門管理最好。</p><p>　　我們應(yīng)該看到，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，有部門的劃分，就會有部門利益，減少部門的個數(shù)和擴(kuò)大部門的職權(quán)并不能保證解決這個問題。甚至同一部門發(fā)生矛盾時，影響的范圍也可能更大。譬如，如果衛(wèi)生領(lǐng)域出了問題，受到問責(zé)的是衛(wèi)生部，是衛(wèi)生部門工作沒有做好；<br>但如果合并到一個大社會保障部，那么受到問責(zé)的就是社會保障部，直接就是社會保障工作沒有做好了。</p><p>　　現(xiàn)在經(jīng)常有人將當(dāng)代中國的政府分工與歷史上歷朝歷代相比，其實，這是沒有可比性的，政府社會功能的增加、結(jié)構(gòu)的分化，是社會進(jìn)步的表現(xiàn)。當(dāng)然，政府分工的分化具有人為的因素，用社會學(xué)的語言來表達(dá)，是社會“建構(gòu)”的。因此，當(dāng)今中國的“建構(gòu)”要符合當(dāng)今中國的國情，既不能分工過細(xì)，也不能回歸到老祖宗那里去。</p><p>　　綜上所述，急于將社會保障“統(tǒng)一管理”，可能會造成負(fù)面影響。</p><p>　　</p><p>　　三、改革目標(biāo)和過渡方式</p><p>　　</p><p>　　從以上兩部分的分析中，我們可以看到，中國在社會保障領(lǐng)域的政府分工，就大局而言，無論是根據(jù)國際經(jīng)驗，還是根據(jù)中國國情，應(yīng)該是可以接受的。</p><p>　　進(jìn)一步改革的目標(biāo)應(yīng)該是政府部門之間必須有部際合作。因此建議，國務(wù)院成立一個社會保障委員會，由國務(wù)委員或副總理任主任。地方各級政府也建立社會保障委員會，由地方分管領(lǐng)導(dǎo)任主任。社會保障委員會可以是實體性質(zhì)的，具有制定政策的功能，設(shè)有專門的研究決策機構(gòu)，各部門可派員參加；<br>而各相關(guān)部門則主要作為執(zhí)行機構(gòu)，職責(zé)是政策的實施。社會保障委員會也可以是非實體的，是一個各有關(guān)部門的聯(lián)席會議，主要起協(xié)調(diào)作用，相關(guān)事宜通過協(xié)商解決。在會上協(xié)商解決不了的，由主任（國務(wù)委員或副總理）決定，或上報總理決定，或帶到國務(wù)院辦公會議上作決定。從目前的情況看，一步到位實行“實體方案”可能有困難，可先“虛”后“實”，但最好有個時間表。</p><p>　　另一方面，在基層（縣區(qū)以下），也可以醞釀按保障對象或工作內(nèi)容建立跨政府部門的操作平臺。各相關(guān)部門出的政策，最后都落到這個平臺上，而由操作平臺獨立地、整合地實行政策實施和具體操作。在資金方面直接與財政部門對接，這也可以對各政府部門的“部門利益”起到釜底抽薪的效果。重慶市在醫(yī)療保障方面用類似的辦法將衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的新農(nóng)合、勞動保障部門負(fù)責(zé)的城市居民基本醫(yī)療保險和民政部門負(fù)責(zé)的醫(yī)療救助統(tǒng)一起來了，實施的效果很好。病人到醫(yī)院看病，出示相應(yīng)的IC卡，平臺就開始運轉(zhuǎn)，病人自己不用操心，看病后直接支付自己應(yīng)付的部分費用就可以了，貧困人口則由醫(yī)療救助和慈善捐款自動支付�？偨Y(jié)重慶經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)在社會保障的其他方面，“搭建平臺”的思路也都可以適用。</p><p>　　在基層平臺的政策實施取得一定效果之后，再往上逐級建設(shè)部門間的合作平臺，最后與中央和地方的各級社會保障委員會對接形成一個體系。到一定時候，如果感到有必要，而且時機成熟，再將整個社會保障的管理體系統(tǒng)一起來，成立“大社會保障部”，也是可以考慮的。</p><p>　　</p><p>　　(本文作者：中國社會科學(xué)院社會政策研究中心研究員) </p><p style="margin-bottom:10px"><strong>相關(guān)熱詞搜索：</strong><a href="http://www.zuancaijixie.com/tag/%C9%F7%D6%AE%D3%D6%C9%F7.html" target="_blank">慎之又慎</a> <a href="http://www.zuancaijixie.com/tag/%B4%F3%B2%BF.html" target="_blank">大部</a> <a href="http://www.zuancaijixie.com/tag/%C9%E7%BB%E1%B1%A3%D5%CF.html" target="_blank">社會保障</a> <a href="http://www.zuancaijixie.com/tag/%CA%B5%D0%D0.html" target="_blank">實行</a> <a href="http://www.zuancaijixie.com/tag/%C1%EC%D3%F2.html" target="_blank">領(lǐng)域</a> </p> <p><script type="text/javascript">ok3w_ads("s006");</script></p> <p><span id="urg1j081" class="disclaimer"><script type="text/javascript">ok3w_ads("s007");</script></span></p> <p><script type="text/javascript">ok3w_ads("s0013");</script></p></div> <div id="urg1j081" class="comments_list"></div></div> <div id="urg1j081" class="main_right"> <div id="urg1j081" class="adv_jietao"><script type="text/javascript">ok3w_ads("s008");</script><div class="urg1j081" 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