史嘯虎：中國的土地制度面臨破局之一：土地集體所有制的由來

　　我國目前的土地集體所有制并非是一建國就實行的，而是有一個顯然的發(fā)展和變化過程的。

　　1954年我國的第一部憲法就規(guī)定了“國家所有制，即全民所有制；
合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；
個體勞動者所有制；
資本家所有制”等四種所有制形式，并在其第八條規(guī)定了“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)�！盵1]可見，土地改革后的中國在那時實行的土地制度還不是集體所有制，而是土地的“個體勞動者所有制”。也就是說，當時的土地所有權(quán)，除了屬于國家所有的之外，大多還在農(nóng)民自己手里。

　　之后幾年在農(nóng)業(yè)合作化的過程中，隨著我國農(nóng)業(yè)合作化步入高級社階段，農(nóng)民的土地個人所有權(quán)也發(fā)生了變化。當初，加入初級社實行土地入股，土地所有權(quán)仍然歸農(nóng)民所有。但到了高級社階段，農(nóng)民一入社，其土地等生產(chǎn)資料就歸所謂高級社集體所有了。但這時并非所有農(nóng)民都入社了。比如，到1955年夏季，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已由年初的“十萬個增加到六十五萬個；
加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)戶，已由一百八十萬戶增加到一千六百九十萬戶，約占全國農(nóng)戶的百分之十五�！盵2]

　　1955年初，由于發(fā)展速度過猛，不少地方又出現(xiàn)了強迫命令、違反自愿互利原則的現(xiàn)象。中共中央在發(fā)現(xiàn)上述問題后，發(fā)出了一系列通知和采取措施糾正偏差。1月10日，中央發(fā)出《關(guān)于整頓和鞏固農(nóng)業(yè)合作社的通知》，要求各地停止發(fā)展，集中力量進行鞏固，在少數(shù)地區(qū)進行收縮。３月上旬，毛澤東提出了“停、縮、發(fā)”的三字方針，即根據(jù)不同地區(qū)的情況，停止發(fā)展、實行收縮和適當發(fā)展。為了貫徹三字方針，農(nóng)村工作部于４月下旬召開了全國第三次農(nóng)村工作會議，總結(jié)經(jīng)驗，布置工作，提出要求。到1955年7月，全國原有67萬個合作社，經(jīng)過整頓，鞏固下來的有65萬個。[3]

　　到了第二年，即1956年１０月，中共中央在北京召開七屆六中全會，通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，要求到1958年春在全國大多數(shù)地方基本上普及初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作，實現(xiàn)半社會主義合作化。雖然當時還仍然維持著文件中有關(guān)自愿互利原則，并在上半年出現(xiàn)過短暫的農(nóng)業(yè)合作化運動急速發(fā)展，僅３個月左右的時間就在全國基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化。到1956年底，已經(jīng)有大約87.8％的農(nóng)戶參加了所謂高級社，“基本上實現(xiàn)了完全的社會主義改造，完成了由農(nóng)民個體所有制到社會主義集體所有制的轉(zhuǎn)變”。[4] 盡管如此，這時全國還有百分之十以上的農(nóng)戶因為沒有入社而保留著對自己土地的所有權(quán)，一直到人民公社化運動開始。

　　但是，在土地問題上，人民公社實行的其實已不僅僅是所謂集體所有制了，而是一種介于集體所有制和比較高級的所謂全民所有制之間的生產(chǎn)資料所有制形式。比如，中共中央1958年8月29日通過的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》中就其所有制問題有如下一段文字：“人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制，在目前還是以采用集體所有制為好，這可以避免在改變所有制的過程中發(fā)生不必要的麻煩。實際上，人民公社的集體所有制中，就已經(jīng)包含有若干全民所有制的成分了。這種全民所有制，將在不斷發(fā)展中繼續(xù)增長，逐步地代替集體所有制，由集體所有制向全民所有制過渡，是一個過程，有些地方可能較快，三、四年內(nèi)就可完成，有些地方，可能較慢，需要五、六年或者更長一些的時間。過渡到了全民所有制，如國營工業(yè)那樣，它的性質(zhì)還是社會主義的，各盡所能，按勞取酬�！盵5]

　　但不管是實行土地的集體所有制還是實行全民所有制，加上工商業(yè)領(lǐng)域的社會主義改造的結(jié)果，我國第一部憲法所約定的四種生產(chǎn)資料所有制形式，即“國家所有制，即全民所有制；
合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；
個體勞動者所有制；
資本家所有制”這四種所有制形式到此時只剩下一種半所有制。其中“一種”是指“國家所有制，也即全民所有制，那個“半種”則是指所謂“合作社所有制”，也就是所謂“勞動群眾集體所有制”。而個體勞動者所有制和資本家所有制均隨著社會主義的改造運動而消亡了。為何我要說集體所有制是“半個所有制”呢？一是因為這時憲法所說的合作社已經(jīng)不存在了，全都改為所謂人民公社了�！捌ぶ�不存，毛將焉附”？二是此時的人民公社無論在政策上還是在實踐中都還在向所謂“更高層次”的所有制——全民所有制“過渡”。一直過渡到1961初中央開始“整風整社”和糾正“五風”（即共產(chǎn)風、浮夸風、強迫命令風、特殊風、瞎指揮風），尤其是所謂“共產(chǎn)風”為止才基本上剎住車。[6] 但此時，全國已經(jīng)有成百上千萬人，主要是農(nóng)村人口，死于了1960年開始的大饑荒。

　　大饑荒后，1962年9月27日中央頒行了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即著名的“農(nóng)村六十條”），不再提所謂過渡全民所有制了。該條例草案第一條就明確規(guī)定農(nóng)村人民公社是“社會主義的互助、互利的集體經(jīng)濟組織”，實行生產(chǎn)資料集體所有制。[7] 在人民公社的生產(chǎn)資料所有制不再窮過渡，而是回歸集體所有制后，盡管實踐中的“一種半”所有制變成了全民和集體“兩種所有制”，但憲法中所約定了的“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”這類條款也畢竟失去了存在的意義。在法治不健全的時期，政策始終高于并最終戰(zhàn)勝了法律。在政策面前，憲法只是擺設。在這種情況下，農(nóng)民的土地個人所有權(quán)自實行人民公社化以后也便全部而徹底地喪失掉了。

　　為了緩解和彌補自己制訂的政策與自己制訂的法律之間長期存在的沖突和差距，使它們統(tǒng)一起來，同時也為了從法律上固化農(nóng)村土地的集體所有制，在1958年人民公社通過政策將土地集體所有制事實化之后17年，也就是所謂文化大革命后期的1975年，我國頒布了第二部憲法。該憲法完全推翻了第一部憲法關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定，并將中國原來實行的四種所有制形式在法律上變成了只有兩種所有制形式，即所謂“社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制”。[8]也就是說，在當時的中國，不要說土地了，就是其他任何生產(chǎn)資料，包括耕牛，也都是要么屬于國家，要么屬于集體。好在該部憲法還在第七條給農(nóng)民留了一條活路，即于第七條規(guī)定“在保證人民公社集體經(jīng)濟的發(fā)展和占絕對優(yōu)勢的條件下，人民公社社員可以經(jīng)營少量的自留地和家庭副業(yè)，牧區(qū)社員可以有少量的自留畜”。[9]這里對于自留地的修飾用詞是“可以經(jīng)營少量的”，而且說的只是土地的經(jīng)營權(quán)，土地所有權(quán)還是所謂集體的。

　　土地是屬于集體的了，但這個集體所有制與國家（政府）是什么關(guān)系呢？是平等的法律主體之間的關(guān)系嗎？顯然不是。因為該部憲法第六條還第一次規(guī)定“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有”。[10]這種授予國家無限制征收城鄉(xiāng)土地權(quán)力的法律規(guī)定從文革后期的1975年一直沿用至今，成為現(xiàn)今各地城市化種種剝奪農(nóng)民土地和其他經(jīng)濟權(quán)益的法律上的始作俑者。其實，由前所述，在1975年憲法有關(guān)實行土地集體所有制的條款頒行之前十七年，也就在1954年憲法頒行后三年，我國就已經(jīng)通過強行推行人民公社運動將原本明確規(guī)定要由“國家按照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)”的憲法條文置之腦后了�？梢姡瑧椃ㄔ谥袊�并非是高于一切的，只要愿意，政策隨時可以否定和無視憲法的條文。我不明白，我們既然要全盤否定文革，但為何文革期間頒行的漏洞百出的1975年憲法的有關(guān)土地所有權(quán)的條文卻仍然成為我們現(xiàn)今的不可動搖的政策依據(jù)而不加以改革呢？

　　但是，歷史就是這么書寫的：自那以后迄今為止，我國的所有法律仍然繼續(xù)沿用與人民公社共生的土地實行集體所有制這一條款，仍然沒有回歸剛頒行沒多久就被粗暴對待和否定掉的1954年的憲法原則：即“國家按照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)�！�

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　　[1] 《中華人民共和國憲法》（1954年）第五條和第八條

　　[2] ，中共中央七屆六次會議（擴大）《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》（1955年10月11日根據(jù)毛澤東同志一九五五年七月三十一日在省委、市委和區(qū)黨委書記會議上的報告通過），中國網(wǎng)2002年5月31日轉(zhuǎn)載

　　[3] 《農(nóng)業(yè)合作化運動》新華網(wǎng)新華資料，

　　網(wǎng)址：http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697957.htm

　　[4] 同[3]

　　[5] 中共中央《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》（1958年8月29日），1958年9月10日《人民日報》刊發(fā)

　　[6] 《中國共產(chǎn)黨大事記（1961年），新華網(wǎng)，

　　網(wǎng)址：http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-10/15/content_2094181.htm

　　[7] 《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（1962年9月27日中共八屆十中全會通過），中國農(nóng)業(yè)律師網(wǎng)2007年1月29日期轉(zhuǎn)載

　　[8] 《中華人民共和國憲法（1975年）》第六條，中國憲法網(wǎng)轉(zhuǎn)載

　　[9] 《中華人民共和國憲法（1975年）》第七條，中國憲法網(wǎng)轉(zhuǎn)載

　　[10] 同[8]

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