劉軍寧：從納稅人的立場看審計風(fēng)暴

　　近年來，中國中央政府加強了對政府預(yù)算執(zhí)行的審計力度。每年的審計工作也被稱之為“審計風(fēng)暴”。近日，中國國家審計署又公布了2007年度審計報告。該報 告顯示，中央部門存在數(shù)百億元人民幣的資金使用問題。這個報告還查出13個省區(qū)挪用2.58億元救災(zāi)資金。一些地方部門將這些資金用于彌補行政經(jīng)費和建設(shè) 辦公樓等方面。此外，這次審計還在全國133個城市發(fā)現(xiàn)20億元住房公積金被不當(dāng)挪用；
另有22億元屬于不當(dāng)貸款。僅從這審計結(jié)果就可以看到納稅人稅款被 盜用的冰山一角。

　　國家的審計工作與每個納稅人的切身利益密切相關(guān)。在歷史上，審計制度與市場經(jīng)濟、民主政治，以及私有財產(chǎn)權(quán)和納稅人是同時代的產(chǎn)物。國家稅收權(quán)必須歸屬于 代表公民參政議政的立法機關(guān)。故納稅人須有代表參與制定稅制、確定稅率與稅額。立法機關(guān)的基本功能之一就是審議政府要花費納稅人稅款的請求、核查其明細(xì)帳 目、監(jiān)督支出的效果。這也是在發(fā)達(dá)的民主政體下大多數(shù)審計機構(gòu)通常隸屬于立法機關(guān)的內(nèi)在原因。為什么財政經(jīng)費不能濫用？因為里面的每一分錢都直接或間接來 自每個納稅人的錢袋。看緊國家的財政經(jīng)費就是看緊所有納稅人的錢袋。

　　不僅上述審計結(jié)果反映了大量的問題，就是中國的審計制度也存在著嚴(yán)重的缺陷。中國實行的是行政審計模式，審計機關(guān)隸屬于國家的行政部門，受地方和上級政府 的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這一模式的一個重大缺陷是缺乏獨立性。而只有獨立的審計，才可能是有效的審計�！皩徲嫪毩ⅰ笔侵笇徲嫏C構(gòu)在組織、人員、工作和經(jīng)費等方面獨立 于被審計單位，獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他機構(gòu)或個人的干涉，以保證審計的公正與有效�，F(xiàn)有行政型國家審計模式在實施審計中不能保持超然的狀態(tài)，不能在 上述方面取得獨立地位。在現(xiàn)行的體制下，各級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)均由地方政府任免、審計經(jīng)費由地方財政提供，審計實際相當(dāng)于地方政府的一個內(nèi)審部門。在對政府支 出的監(jiān)督中，作為行政系統(tǒng)的審計機關(guān)比立法機關(guān)扮演的角色還要重大。因此這種行政領(lǐng)導(dǎo)下的審計機構(gòu)難以站在超然的、公正的立場上進(jìn)行獨立、有效的審計監(jiān) 督。

　　政府的財政本是取之于民，因此也應(yīng)當(dāng)用之于民。財政經(jīng)費的使用不僅要接受審計機關(guān)和立法機關(guān)的監(jiān)督，而且還有接受公民的直接監(jiān)督。對于納稅人來說，也應(yīng)當(dāng) 能夠參與其中。這種需要公民參與審計監(jiān)督的機制目前并不健全。審計機關(guān)的工作不能取代公民的直接監(jiān)督和直接參與。否則，長久以往，審計公告就逐漸流于形 式，不再受到公眾的關(guān)注，就像村民自治選舉就經(jīng)歷的那樣。

　　中國的審計制度還有另一個重大缺陷。這就是它沒有覆蓋所有大量使用財政經(jīng)費的機構(gòu)和團體。按照審計法，審計機關(guān)只對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各 部門的財政收支，國有的金融機關(guān)和企業(yè)事業(yè)組織財務(wù)收支，以及其他應(yīng)當(dāng)接受審計的財政收支、財務(wù)收支實施審計監(jiān)督。但是，現(xiàn)在的財政經(jīng)費有很大一部分用于 執(zhí)政黨、民主黨派、共青團和婦聯(lián)等非政府機構(gòu)的維持和運作。中國的執(zhí)政黨有近八千萬黨員。這個巨大的政黨主要是通過國庫使用納稅人的錢維持的。納稅人的錢 不僅供執(zhí)政黨使用，而且還供養(yǎng)執(zhí)政黨及其外圍機構(gòu)與團體的成員如工青婦團，其數(shù)億人之多。而現(xiàn)行的審計機關(guān)無權(quán)對這些上述機構(gòu)使用的財政經(jīng)費進(jìn)行審計。其 審計報告完全不反映這方面的審計結(jié)果。因此，現(xiàn)行的審計監(jiān)督有一個巨大的死角，納稅人的錢袋有一個巨大的漏洞。更為嚴(yán)重的是，這些漏洞大到什么程度，流失 多少，審計報告沒有告訴公民，作為納稅人的公民也無從知道。

　　審計機構(gòu)的天然職責(zé)就是為作為納稅人代表的立法機關(guān)看管好納稅人的錢袋，監(jiān)督政府的每一項支出，并協(xié)同其他政府部門對不當(dāng)行為進(jìn)行糾舉。民眾對審計結(jié)果極 端關(guān)注，也意味著他們已經(jīng)體悟到審計機構(gòu)的作為與他們的錢袋之間的邏輯聯(lián)系。因此，作為納稅人有充分的理由期待各級審計機構(gòu)真正地?fù)?dān)負(fù)起看護他們錢袋的職 責(zé)，不僅從內(nèi)部，而且從外部對每一級政府機構(gòu)的每一項支出都進(jìn)行全面的、而非選擇性的監(jiān)督，從源頭堵住任何濫用納稅人錢財?shù)乃澜桥c漏洞。

　　憲政的公理告訴我們，凡是花納稅人錢的事，都應(yīng)該得到納稅人的同意；
凡是花納稅人錢的都應(yīng)接受納稅人指定機構(gòu)的審計，審計結(jié)果都要公之于眾！

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