于代松,劉�。簩χ袊�西部地區(qū)大規(guī)模異地耕地置換情形的分析

　　近兩年來，為了應(yīng)付建設(shè)項目用地指標的短缺，西部省份一些地區(qū)熱衷于異地耕地置換。異地耕地置換本來是個別地區(qū)處理土地問題的應(yīng)變之舉，近年來卻為越來越多的地方仿效，且有愈演愈烈之勢。一些地方的異地耕地置換操作很不規(guī)范，還出現(xiàn)了借機變相亂占耕地的現(xiàn)象，若不能遏制這種勢頭，必將帶來較大危害。本文以四川省的相關(guān)資料為依據(jù)，就這一現(xiàn)象的原因及后果加以分析。

　　一、 異地耕地置換產(chǎn)生的背景

　　象全國其它地方一樣，四川省許多地方的城市建設(shè)不斷擴張，需要大量占用土地。但是，不少市縣政府受制于“保持耕地總量動態(tài)平衡”這一政策的限制，在本地又無法找到可開發(fā)、補充耕地資源的后備土地（指未利用土地），于是便請求省土地管理部門加以通融，讓土地短缺地區(qū)的市縣與土地相對充裕、經(jīng)濟相對落后的市縣協(xié)商，由后者將生荒地稍加整理，作為補充耕地（指標），而前者提供必要的補貼，從而既維持省一級范圍內(nèi)的耕地占補平衡，又讓土地短缺的市縣更多地合法占用土地（耕地）。有人認為，異地耕地置換既符合國家“占補平衡”的政策，還能置換出建設(shè)用地指標，是一舉兩得的好辦法。

　　各市縣經(jīng)濟發(fā)展的不平衡造成了不同地區(qū)之間對土地需求，特別是工商業(yè)及市政建設(shè)的土地需求的極大差異。中國經(jīng)濟增長的GDP崇拜和地方官員政績評價的唯經(jīng)濟增長范式，進一步催生了各地方政府（官員）對招商引資的狂熱迷戀與相互比拼。四川省連續(xù)幾任一把手都提出“工業(yè)強省”發(fā)展戰(zhàn)略，成都、德陽、綿陽則成為工商業(yè)發(fā)展的主要區(qū)域。類似的相對發(fā)達地區(qū)（特別是大城市經(jīng)濟輻射區(qū)）在地理位置、配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)條件、市場潛力等方面具有優(yōu)勢，能夠聚集項目、資金、人才并拉動消費，于是大量的工商投資項目、特別是大型投資項目紛紛選擇入駐那些相對發(fā)達地區(qū)。加之經(jīng)濟發(fā)展的“馬太效應(yīng)”和國家經(jīng)濟政策上對強勢地區(qū)的扶持，其經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，對土地的依賴和需求被不斷放大。同時，這些地區(qū)的土地價格和房地產(chǎn)價格飛速攀升，反過來又刺激了對土地的強大而持續(xù)的需求。比如，2007年四川省郫縣縣城所在地郫筒鎮(zhèn)的商業(yè)用地價格已上升到平均每畝400萬元左右，同期成都市繞城路內(nèi)商業(yè)用地的價格平均每畝更高達500萬元以上。[1]

　　近年來伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方政府特別是相對發(fā)達地區(qū)政府的“錢袋子”（地方可支配財政收入）越來越依賴土地，“土地財政”早已成了一些地區(qū)的主要運行模式。因此，盡量獲得更多的土地征用指標、最大限度地把本地的土地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)和建設(shè)用地，從而獲取盡可能多的土地轉(zhuǎn)讓收益，成了發(fā)達地區(qū)的主要政策目標之一。然而，這些地區(qū)的土地本來就使用得較充分、徹底，后備土地資源極為有限，所以可開發(fā)土地十分稀缺。在巨大的利益驅(qū)動下，這些地方的政府便想方設(shè)法去打通土地瓶頸、突破土地政策的限制。而經(jīng)濟上相對落后的地區(qū)則有較寬裕的土地資源，當?shù)貧q入短拙，財政的轉(zhuǎn)移收入僅能應(yīng)付政府的日常基本開支，于是這些地方的政府便把“出賣”耕地指標當作簡單便利的生財之道。只要把生荒之地草草整理一下，作為耕地（供給）指標賣給其他地區(qū)，耕地置換收入就唾手可得，何樂而不為呢？因此，耕地置換的不菲收入誘使經(jīng)濟落后地區(qū)的地方政府熱衷于此類交易。

　　由于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對耕地（指標）的需求強勁，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則有供給耕地（指標）的巨大沖動，只要上級政府在政策上提供方便，異地耕地置換這樣的交易便活躍起來，并且堂而皇之地走向前臺，成為一項“政策發(fā)明”。何況，“工業(yè)強省”發(fā)展戰(zhàn)略這樣的號召，為經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)解決土地問題提供了全省各相關(guān)地區(qū)、部門默契地參與配合的理由。土地主管部門一方面出于支持地方經(jīng)濟發(fā)展的“大義”，另一方面很難拒絕耕地（指標）需方和供方完成異地耕地置換的強烈愿望驅(qū)使下的有力游說，何況，支持這種交易活動帶來的部門收益也不小，結(jié)果就為耕地置換大開方便之門。近年來攀枝花和成都之間的耕地置換就不斷發(fā)生。

　　本來異地耕地置換有一個最大的障礙，即“保持耕地動態(tài)平衡”、確保18.3億畝耕地保障線的國家土地政策。但該政策只是泛泛地提出了耕地控制的數(shù)量目標，并沒有區(qū)位、質(zhì)量、使用效率方面的指標要求，這就給了地方政府和土地管理部門從事異地耕地置換以操作空間。對這些慣于“玩弄”上級政策的官員來說，實現(xiàn)“耕地總量平衡”還不簡單？鄉(xiāng)內(nèi)不平衡就縣內(nèi)平衡，縣內(nèi)不平衡就市內(nèi)平衡，市內(nèi)不平衡就省內(nèi)平衡，實在不行就全國平衡！異地耕地置換這種堂而皇之的突破國家土地政策的偷梁換柱之舉，竟然成了地方經(jīng)濟發(fā)展的一項“成功經(jīng)驗”而得到推廣。

　　二、 異地耕地置換的現(xiàn)狀與趨勢

　　異地耕地置換背后蘊藏著如此巨大的經(jīng)濟利益，短期內(nèi)對參與各方好處明顯，于是就沒有人再從長遠考慮、關(guān)心耕地面積的實質(zhì)性減少會產(chǎn)生何種負面影響，異地耕地置換因而在各地追捧中愈演愈烈。以前，異地耕地置換是個別地區(qū)為滿足特殊項目而發(fā)生的偶然現(xiàn)象，涉及耕地的數(shù)量、規(guī)模也有限，往往以幾十、幾百畝的置換為主，超過上千畝的案例并不多。但近年來，異地耕地置換成了各地特別是相對發(fā)達地區(qū)大城市周邊地帶的普遍現(xiàn)象，成百上千甚至上萬畝耕地均通過異地指標補充而成片被改成建設(shè)用地。以成都市為例，繞城路內(nèi)外幾十平方公里的原有耕地中，有相當部分都通過異地耕地置換而被征用。四川省的可耕地面積原有6,661萬畝[2]，過去5年中平均每年有大約32萬畝到35萬畝被異地耕地置換，5年合計達160萬畝至175萬畝，占全省可耕地面積的2.7％左右[3]。從整個西部地區(qū)的初步調(diào)研數(shù)據(jù)來看，在過去5年中，大約有1,500萬畝耕地通過異地耕地置換而變成了建設(shè)用地。更需要警惕的是，全國的異地耕地置換風(fēng)潮正大規(guī)模向西部轉(zhuǎn)移，若不及時采取措施，將危及到西部地區(qū)的耕地整體規(guī)劃。

　　前幾年異地耕地置換主要發(fā)生在同一個縣的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，近年來已升級為市域內(nèi)、省域內(nèi)的耕地置換，個別重點項目甚至通過全國不同省區(qū)的異地耕地置換來解決建設(shè)用地。于是，異地耕地置換的空間不斷擴大，距離不斷延伸。近20年來，中國的耕地數(shù)量呈現(xiàn)不斷減少態(tài)勢。1986年至1995年間，僅建設(shè)占地便使耕地減少1.45億畝，相當于韓國耕地總量的4倍。1996年到2006年間又凈減少1.23億畝，平均每年凈減少1,230萬畝。盡管中央政府制訂了嚴格的耕地保護政策，例如凍結(jié)審批、嚴查、垂直管理、建立土地督察制度等等，但耕地保有規(guī)劃屢被打破。以1996年為基期的“第二輪全國土地利用總體規(guī)劃”曾確定，2000年的耕地保有量為19.4億畝，2010年的耕地保有量要控制在19.2億畝。事實上，2000年全國的耕地保有量就已下降到19.2365億畝，比總體規(guī)劃確定的“底線”還少1,635萬畝；
到2005年，全國耕地只剩下18.31億畝；
2006年又進一步下降到18.27億畝，直逼18億畝耕地保有量這一紅線[4]。

　　以往，異地耕地置換主要由企業(yè)操作，地方政府（耕地指標的引進、輸出方）配合，土地主管部門睜只眼、閉只眼勉強通融。近年來，因發(fā)達地區(qū)的土地越來越緊張，而異地耕地置換產(chǎn)生的利益越來越大，企業(yè)活動（力）加強，監(jiān)管者的默許成了日常狀態(tài)，地方政府更是強勢出擊，土地主管部門有效配合甚至主動介入（設(shè)專門辦理機構(gòu)），由此導(dǎo)致普遍、大規(guī)模、經(jīng)常性的異地耕地置換。一些地方政府尤其是市、縣政府為了招商引資、出政績，干脆將異地耕地置換作為重要的政策選擇。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶指出，2006年全國發(fā)現(xiàn)的土地違法行為及立案查處的土地違法案件，無論是案件數(shù)量，還是涉及的面積，都較2005年有大幅度上升。[5]

　　三、大規(guī)模異地耕地置換的危害

　　從整個國家的長遠利益來看，這種異地耕地大規(guī)模置換帶來的負面效益非常嚴重。首先，損害耕地質(zhì)量、危及耕地安全。據(jù)國土資源部最新公布的2006年全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2006年10月31日，全國耕地面積為18.27億畝，比上年末縮減了460.2萬畝，人均耕地減至1.39畝。[6]而按照國務(wù)院1996年制定的“第二輪全國土地利用總體規(guī)劃”的要求，到2020年中國的可耕地不能低于18億畝。大規(guī)模的異地耕地置換顯然使上述目標受到巨大挑戰(zhàn)。

　　毫無疑問，相對發(fā)達地區(qū)以異地耕地置換為名被占用的耕地，通常都是優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效利用的耕地，在地形地貌、區(qū)域位置、配套設(shè)施、利用效益等方面也遠遠優(yōu)于異地開發(fā)中整理出來的補充耕地。前者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的價值絕非后者可比。出讓耕地（指標）地區(qū)相對偏僻落后，住民稀少且青壯年外流，原有耕地的耕種質(zhì)量本來就差，產(chǎn)出也比較低[7]，現(xiàn)在為了完成置換任務(wù)而開發(fā)、整理出來的新耕地，其質(zhì)量比原有耕地更為低下，當?shù)剞r(nóng)戶可能（也只能）在些許利益的驅(qū)使下作完成任務(wù)式的應(yīng)付型耕種，甚至成片撂荒。筆者近年在攀枝花調(diào)研時，就發(fā)現(xiàn)了較為普遍的新開發(fā)耕地低效使用及撂荒現(xiàn)象。如此則通過異地耕地置換而保持全省“耕地占補平衡”實際上更像是一種自欺欺人的數(shù)字游戲。

　　提供耕地（指標）的地區(qū)多屬于落后山區(qū)，可開發(fā)、整理為新耕地的土地資源極為有限。但那些地方的政府在利益的誘惑、驅(qū)使下，卻大面積地開發(fā)坡地、草地和生態(tài)脆弱的未利用土地，這必然危及土地生態(tài)[8]。以攀枝花為例，大面積海拔較高的山地（坡、臺地）原來尚有表層植物覆蓋或土壤相對板結(jié)而起一定的水土保護作用，雨水沖刷后的泥土流失量有限；
一旦被開發(fā)或轉(zhuǎn)化為耕地后，表層松動且經(jīng)常翻動，留下了水土流失的隱患。加之攀枝花屬于干旱河谷地區(qū)，降水高度集中，原來荒草覆蓋的土壤開發(fā)為耕地后，如果沒有高質(zhì)量的水土保持配套工程，很容易引發(fā)嚴重的水土流失。

　　但是，異地耕地置換者所關(guān)心的只是在不發(fā)達地區(qū)整理出來的補充耕地之數(shù)量，以及發(fā)達地區(qū)耕地改用指標的獲得，以敷衍中央土地主管部門。至于耕地的質(zhì)量、產(chǎn)出潛力、利用能力、生態(tài)保護等，完全不在其考慮范圍之內(nèi)。顯然，異地耕地置換在整體上會導(dǎo)致耕地質(zhì)量的不斷下降，同時令耕地最低保障線（國務(wù)院確定為18.27億畝）成為假達標的數(shù)字游戲。[9]

　　確實，異地耕地置換讓相對發(fā)達地區(qū)突破了土地利用規(guī)劃的限制，欠發(fā)達地區(qū)在短期內(nèi)也獲得一些資金補貼，但卻強化了區(qū)域競爭的“馬太效應(yīng)”：在強化發(fā)達區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展條件的同時，也形成了經(jīng)濟上的“虹吸效應(yīng)”，攔截了本來可能適合落后地區(qū)投資建設(shè)的產(chǎn)業(yè)項目、資金、消費（市場）、人才，從而延緩了落后地區(qū)改善基礎(chǔ)條件、發(fā)展環(huán)境的步伐[10]。欠發(fā)達地區(qū)因為大面積地為發(fā)達地區(qū)提供耕地（指標），不僅犧牲了自己未來工商業(yè)發(fā)展及城市建設(shè)的空間，還會因土地過度開發(fā)、生態(tài)破壞等問題而妨礙未來的發(fā)展。

　　由于異地耕地置換存在著巨大的利益空間，參與其中的企業(yè)、“購買”及“出賣”耕地（指標）的地方政府、上級土地主管部門都極力推動這種交易。以四川省成都市、攀枝花市的耕地置換為例，成都市要獲得耕地（指標），需要上級土地部門支持，攀枝花市爭取耕地開發(fā)出讓指標，也需要上級土地部門放行。而要大規(guī)模、跨區(qū)域、多次性的促成耕地置換，更需要繞開相關(guān)的法規(guī)、政策限制。這時，相關(guān)機構(gòu)特別是土地主管部門可能被動或主動地卷入利益分享，利用自身的權(quán)力、地位，去配合完成一些“合法”的耕地置換交易。從官場慣例看，這種異地耕地置換將產(chǎn)生大量的尋租機會。

　　異地耕地置換從個別地區(qū)應(yīng)對土地短缺的權(quán)宜之舉，演變?yōu)橐环N普遍采用的“新政策”，必將引發(fā)有關(guān)耕地底線（數(shù)量與質(zhì)量兼顧）不保、糧食安全、土地生態(tài)、土地管理腐敗等嚴重問題。從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域均衡發(fā)展這一基點出發(fā)考慮問題，中央政府應(yīng)當對異地耕地置換（背后是大規(guī)模占用優(yōu)質(zhì)耕地）現(xiàn)象實行嚴格的限制與監(jiān)督，避免異地耕地置換這一自欺欺人的數(shù)字游戲引發(fā)更嚴重的問題。由于土地監(jiān)管部門已經(jīng)參與了異地土地置換的利益分配，可以考慮讓民間組織、公共媒體、地區(qū)住民等各種力量有效參與監(jiān)管，形成立體、交叉的監(jiān)管體制。

　　【注釋】

　　[1]數(shù)據(jù)來源：九三學(xué)社成都市委2007年重點調(diào)研課題數(shù)據(jù)。

　　[2]四川省統(tǒng)計局網(wǎng)站，www.sc.stats.gov.cn。

　　[3]數(shù)據(jù)來源：九三學(xué)社成都市委2007年重點調(diào)研課題書記。

　　[4]劉俊章，“耕地總量動態(tài)平衡研究——以德州市為例”，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》, 2002年1期, 第83－87頁。

　　[5]“國土資源部：土地違法查處偏輕產(chǎn)生極大負面效應(yīng)”,2007年11月4日，《人民日報》，新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/politics/2007-11/04/content_7008147.htm。

　　[6]“土地調(diào)控顯實效――解讀2006年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果”，國土資源部網(wǎng)站，2007年4月12日，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200704/t20070412_80255.htm。

　　[7]但承龍、周玉珍，“耕地總量動態(tài)平衡評價方法的探討——以江蘇省海門市為例”，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》，2002年第３期，第23-27 頁。

　　[8]黃賢金、濮勵杰、尚貴華，“耕地總量動態(tài)平衡政策存在問題及改革建議”，《中國土地科學(xué)》。2001年第4期第53-58頁。

　　[9]劉彥隨、陳百明，“中國可持續(xù)發(fā)展問題與土地利用/覆被變化研究”，《地理研究》，2002年第3期第19-25頁。

　　[10]劉成東，“論我國耕地資源面臨的態(tài)勢及對策”，《社會科學(xué)家》，2000年第5期第64-67頁。

　　于代松，西華大學(xué)區(qū)域社會經(jīng)濟研究所

　　劉俊，四川大學(xué)工商管理學(xué)院

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