張鳴：?jiǎn)栘?zé)制的杞人之憂

　　自從《列子》制造出來一個(gè)杞人憂天的寓言故事之后，千百年來，杞人總是子孫不絕，無事生憂，本人就是一個(gè)。三聚氰胺添加事件出來后，中央政府啟動(dòng)行政問責(zé)制度，刮起問責(zé)風(fēng)暴，從中央到地方，若干負(fù)責(zé)大員被免職，人人拍手稱快，但我卻在拍手之余，有些杞人之憂。

　　重大事故的問責(zé)制度，實(shí)際實(shí)行，已經(jīng)有一段時(shí)間了，目的無非是為了強(qiáng)化對(duì)安全的管理，把官員的烏紗帽與事故的責(zé)任聯(lián)系在一起，從而起到遏制重大事故發(fā)生的作用。問責(zé)制度實(shí)行的現(xiàn)狀是，但凡發(fā)生重大事故，死亡人數(shù)達(dá)到一定數(shù)量，直接和間接負(fù)責(zé)的官員一律按倒，就地免職或者建議辭職。就目前的問責(zé)風(fēng)暴來看，這種制度，開始形成為慣例。

　　就中國現(xiàn)狀而言，凡是官員，幾乎沒有不在乎自家烏紗帽的，出了事就免職，的確能起到相當(dāng)大的威懾作用。而所謂的問責(zé)，也正是基于官員的這種“害怕”而設(shè)計(jì)出來的。只是，問責(zé)的這種威懾作用，威赫的力度固然足夠，但起作用的機(jī)理，卻未必只有一條路徑，官員應(yīng)對(duì)的辦法，也未必會(huì)盡如制度設(shè)計(jì)者之意。為了防止烏紗帽因重大事故而丟掉，官員們可以是采取有力措施，加大安全設(shè)備的投入，加強(qiáng)安全生產(chǎn)的管理，通過這種正向的努力，來保住烏紗帽。但是，也可以在出事之后，通過隱瞞實(shí)情，采取措施，將死亡人數(shù)通過特殊處理，降下來，使得重大事故變成不那么重大，從而也可以保住烏紗帽。在現(xiàn)實(shí)中，應(yīng)該說兩種方式都存在，而且僅就保烏紗帽的效果而言，還真不知道哪個(gè)更有效些。

　　在現(xiàn)實(shí)中，采取第一種措施，命里注定要困難得多，就礦難而言，眾多小煤窯、礦窯，雖然很多都涉嫌濫采濫挖，安全不達(dá)標(biāo)，但開礦容易，關(guān)閉則難，整治難度之大，真是難于上青天，各種關(guān)系，錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及官場(chǎng)關(guān)系，涉及地方保護(hù)，涉及對(duì)外燃料原材料的供應(yīng)鏈，牽一發(fā)而動(dòng)全身。即使是國有大礦，加強(qiáng)安全投入，購買設(shè)備，完善規(guī)章制度，加強(qiáng)職工培訓(xùn)，都不僅要花大筆的銀子，還有得力的干部主持，花大精力投入�，F(xiàn)在，為官一任，少則兩三年，多則四五載，往往整治未了人已下臺(tái)或者調(diào)任。即便如此，也不能保證在整治期間，自己的轄區(qū)就不出事，有時(shí)候由于正在調(diào)整，秩序反而更亂，出事的概率甚至可能更高，一旦出了事，功夫精力和資金白搭，跟那些什么事都不做者一樣，接受處分，弄不好一樣遺臭萬年。相對(duì)而言，采用不正當(dāng)?shù)钠鄄m，人為操作這種作偽的辦法，固然會(huì)冒一旦露餡遭致懲罰的風(fēng)險(xiǎn)，但是，一來反正都是個(gè)“死”，冒險(xiǎn)一下，說不定就瞞過去了。二來在實(shí)際生活中也存在瞞住的可能性，防火防盜防記者，只要把媒體控制住，就八九不離十。前一階段網(wǎng)上盛傳江蘇一個(gè)縣，化工廠出事之后，全縣上下立體動(dòng)員，最終把所有媒體記者全部鎩羽而歸的故事，相信不是空穴來風(fēng)。

　　權(quán)衡利弊，兩害之中取其輕，我想但凡是個(gè)官員都是理性人，不能對(duì)他們的道德覺悟有太多的期待，壓力之下，非讓他們選擇的話，我想多半是會(huì)傾向于選擇不作為，出了事再設(shè)法處置，能瞞則瞞，實(shí)在瞞不了，則自認(rèn)倒霉就是。也許更糟的是，真正老實(shí)作為的官員，在事故處理中，未必會(huì)比那些耍奸弄滑的人下場(chǎng)更好，往往恰恰相反。老實(shí)人吃虧，是現(xiàn)階段官場(chǎng)的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)，很多時(shí)候，�；�者做的惡，最后卻是老實(shí)人頂雷，這種現(xiàn)狀，無疑起了鼓勵(lì)人們作偽的反向激勵(lì)作用。

　　因此，我不知道我們現(xiàn)在的問責(zé)制，到底最后的效果，可能會(huì)是什么？能否最大限度地遏制重大事故的發(fā)生。是不是會(huì)導(dǎo)致事故還是事故，但大家把精力和心思都用在了隱瞞上面，一面人為地“減少”死亡人數(shù)，一面暗中安撫處理，大事化小，小事化了。從某種意義上說，問責(zé)的力度越大，做官的風(fēng)險(xiǎn)越高，官員們趨利避害的動(dòng)機(jī)也就越是強(qiáng)烈。

　　 在歷史上，一種制度設(shè)計(jì)，最后達(dá)到的制度效果，跟設(shè)計(jì)初衷完全相反的事，是很多的。比如中唐之后，設(shè)置監(jiān)軍，原本為了防止軍隊(duì)叛逃，但監(jiān)軍來了之后，不僅叛逃問題沒有解決，將領(lǐng)反而對(duì)宦官的指手劃腳更加反感，即使不叛變，也導(dǎo)致軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力嚴(yán)重下降。再比如，明初廢相，朱元璋是為了防止大臣專權(quán)，大權(quán)旁落，但結(jié)果卻造成了太監(jiān)專權(quán)，而且專權(quán)得非常離譜，比大臣專權(quán)還要糟上一萬倍。

　　因此，現(xiàn)在的重大事故問責(zé)制，大有完善的必要。首先，不僅應(yīng)該有行政系統(tǒng)垂直的問責(zé)，更應(yīng)該有同級(jí)人大的平行問責(zé)。在理論上，地方官員都是人大選舉出來的，理應(yīng)由人大出面問責(zé)。只是目前人大制度還沒有真正起作用，更多的起一個(gè)儀式作用，事實(shí)上，只要人大制度被激活，賦予這個(gè)制度憲法上應(yīng)有的權(quán)力，人大代表切實(shí)負(fù)起責(zé)任來，這種問責(zé)，就會(huì)更加有力，更加有效。由于人大代表是當(dāng)?shù)厝�，�?duì)當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)，包括安全建設(shè)的關(guān)切度要高得多，會(huì)鼓勵(lì)官員向這方面努力，而官員要想隱瞞事故，在當(dāng)?shù)厝吮娔款ヮブ�下，也要難得多，甚至根本就不可能。因此，這種問責(zé)，可以有效地防止官員隱瞞，促使他們向加強(qiáng)安全方面努力。

　　其次，事故的行政問責(zé)，應(yīng)該事實(shí)求是，把責(zé)任細(xì)化，科學(xué)化，該是誰就是誰，該負(fù)責(zé)多少，就懲罰多少，不能胡桃杏子一起數(shù)，只要出了事，就全體按倒。有些重大事故，死亡人數(shù)可能差不多，但性質(zhì)完全不一樣，比如歌廳因?yàn)橄�防設(shè)施不達(dá)標(biāo)，消防通道阻塞，失火導(dǎo)致大量人命傷亡，跟礦難同樣的人命傷亡，根本就不一樣。在這個(gè)世界上，有些行業(yè)無論在什么地方，都屬于高危行業(yè)，盡管可以通過加強(qiáng)管理，加大安全投入減少事故，但完全杜絕事故，實(shí)際上是不可能的。同樣是礦難，原因各有不同，失職失責(zé)者有之，屬于天災(zāi)者亦有之。因此，事故的問責(zé)，應(yīng)該有所區(qū)分，把責(zé)任算到細(xì)處，有多少，算多少，不能粗枝大葉，籠而統(tǒng)之。更不能因?yàn)槊褚馊呵榧�憤，需要有人�?fù)責(zé)，就擴(kuò)大處罰的尺度。這樣，才能做到讓受責(zé)者口服心服，真正達(dá)到遏制重大事故的效果。

　　其三，應(yīng)該為媒體監(jiān)督大開方便之門。現(xiàn)在的確出現(xiàn)過一些假媒體借機(jī)敲詐，以及某些不良媒體借機(jī)牟利的問題，但是，畢竟作偽的官員，真正害怕的，還是讓事件見光，如果媒體監(jiān)督的渠道暢通，不僅官員的正向努力會(huì)得到鼓勵(lì)，不良媒體的行為也會(huì)受到遏制。媒體監(jiān)督，實(shí)際上就是一種社會(huì)監(jiān)督，這種監(jiān)督，無論制度設(shè)計(jì)多么嚴(yán)密，都是必須存在的。

　　最后，必須提醒的一點(diǎn)是，自古以來的中國制度建設(shè)，都喜歡就事論事，因事設(shè)制，為了特定目的，眼前救急打補(bǔ)丁，不大注意這些補(bǔ)丁跟整體制度的協(xié)調(diào)。其實(shí)，就問責(zé)制度而言，事實(shí)上必然涉及中國現(xiàn)存的干部制度，不對(duì)這個(gè)制度做整體性的修整，就事論事，僅僅著眼于應(yīng)急，最大的可能，往往會(huì)救了眼前而損害了其它部分，進(jìn)而傷害制度本身。

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